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新西兰配额管理制度研究 摘要 我国2 0 0 0 年修订的渔业法在第三章第2 2 条中明确规定：“国家根据捕 捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制 度。国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额 制度提供科学依据。”这一规定的出台令人鼓舞，因为它至少表明了我国政府 引入产出控制措施的决心。 时至今日，已经过去了将近8 个年头，但这一法律仍未进入实际运作阶段， 其中的具体原因不得而知。我们的推测是，政府至今没有进一步将该法律付诸实 际操作的部分原因，或许是因为种种现实条件的制约。不容否认，与其他已经成 功地实现了转制的渔业发达国家相比，我国渔业具有渔民众多、目标鱼种多样、 上岸地点分散、渔业科研水平不高、监督机制不完善、执法力度不够等问题。 因此，设计一套能够有效克服我国渔业的诸多问题，且切实可行的转制方案 是目前我国亟待完成的任务。文章通过对新西兰配额管理制度改革的研究为我国 渔业制度改革提出了一些建议，旨在为我国早日形成一套合理的转制方案起到一 定的促进作用。 为达成上述目标，作者对国内外有关渔业管理的资料进行了整理总结，采用 了理论研究、比较研究和案例研究三种研究方法。将现有的渔业管理制度和措施 进行了比较，介绍了个别可转让配额制度的特点、制度优势和国际实践情况，对 新西兰配额制度改革之前渔业管理的历史演变，实施配额管理制度过程中总可捕 量的制定、配额的分配等环节进行了较为详细的分析。 通过新西兰案例分析发现，其对我国进行配额制度改革有一定的参考价值， 主要表现在：合理选取管理区域，针对我国具体情况可以首先在比较容易操作 的渤海区开展配额制度改革。在准确评估总可捕量存在困难的情况下可以采取 “适应性管理”的方法。为维持传统渔村的稳定，在总可捕量中分化出一定的 社区配额或渔村配额。配额分配按照总可捕量的比例分配而不是按照具体的捕 捞重量或数量分配。配额可转让性的弹性原则等。 当然，文章还有诸多不足之处，例如，关于配额产权，执法监督等方面没有 进行深入地探讨：另外，由于缺乏实地考察提供的一些建议针对性不强，t 而且不 够全面。而这些也正是作者后续努力的方向。 关键词：新西兰，配额管理制度，渤海 1 l t h es t u d yo fq m si nn e wz e a l a n d a b s t r a c t t h e2 2 t hi t e mi nt h et h i r dp a r to f t h ef i s h e r i e sa m e n d m e n ta c t2 0 0 0p r e s c r i b e s r e a l i z i n g l yt h a t s e tt h et a ca n dc a r r yo u tt h eq u o t a - b a s e dm a n a g e m e n ts t a g eb y s t a g ef o l l o wt h ep r i n c i p i at h a tt h ec a t c h e sw e r el i m i t e dt ot h ei n c r e a s eo ff i s h e r y r e s o u r c e t h em a i n l ym a n a g e m e n td e p a r t m e n to ff i s h e r i e si sr e s p o n s i b l ef o rt h es t o c k a s s e s s m e n t si no r d c rt om a k et h er e f o r m a t i o nc a ng oo i lw h e e l s ”t h i sp o l i c yi s e x c i t i n g ，b e c a u s el e a s t w a y si ts h o w s t h a tt h eg o v e r n m e n th a sd e t e r m i n e dt oi n t r o d u c e t h eo u t p u tc o n t r o lm a n a g e m e n ti nt h ef i s l l e r y h o w e v e r , 8y e a r sp a s s e d ，t h ep o l i c yh a sn o tb e e np u ti np r a c t i c eb yn o w m a yb e t h eg o v e m m e u ti sr e s t r i c t e db yt h ef i s h e r ys i t u a t i o n si no u rc o u n t r y ) b u tw ed on o t k n o wt h er e a s o ns e r i o u s l y o b v i o u s l y , t h e r ea 心m a n ys p e c i a lp r o b l e m sw i t ht h e f i s h e r yi no n rc o u n t r yc o m p a r e dw i t ht h eo t h e r sw h i c hh a dt r a n s f o r m e dt h e i rf i s h e r y m a n a g e m e n ts y s t e m si nt oq m ss u c c e s s f u l l y f o re x a m p l e ，t h ef i s h i n gp o p u l a t i o ni s m u l t i t u d i n o u s ，t h et a r g e ts p e c i e sa r ed i v e r s i f o r m ，t o om a n yl o a d i n gs i t e s , ar e l a t i v e l y l o wl e v e lo f r e s e a r c hc a p a b i l i t y , t h em o n i t o rs y s t e mi sf a u l t i n e s s ，a n dt h ee x e c u t i o no f l a w si s p o w e r l e s s t h e r e f o r e ，a tt h ep r e s e u tt i m e ，o n eo ft h e m o s ti m p o r t a n te n a n df o rt h e r e s e a r c h e r si st o s u p p l ys o m e f e a s i b l ea d v i c e sa b o u tt h ef i s h e r ym a n a g e m e n t r e f o r m a t i o nt ot h eg o v e r n m e n tw h i c hc o u l dd e a lw i t ht h o s ep r o b l e m sw e l l i no r d e rt o a c c e l e r a t et h ep r o g r e s so ft h el e a d i n gu pt ot h eq m si nc h i n at h i sp a p e rp r o v i d e sa l l o v e r v i e wo f t h en zq m sa n dg i v eo u ts o m ei d e a s i nt h ei n t e r e s to fa c h i e v i n go b j e c t si na b o v e t h ea u t h o ru s e 吐l r e er e s e a r c h m e t h o d si nt h ea r t i c l e ：t h e o r y b a s e dm e t h o d s ，c o m p a r e b a s e dm e t h o d sa n dc a s e b a s e d m e t h o d s i nt h i sp a p e rt h ea u t h o rc o m p a r e dt h ef i s h e r ym a n a g e m e n ts y s t e mi nb e i n g ： a n a l y z e dt h eq m se s p e c i a l l y t h ei t q s ；e x p o u n d e dt h en e wz e a l a n df i s h e r y m a n a g e m e n th i s t o r yb e f o r et h et r a n s f o r m a t i o nt oi t q s ，a n dp r o b l e m se n c o u n t e r e d s i n c ei t si m p l e m e n t a t i o n ，s u c ha st h ep r o g r e s sf o rs e t t i n gt a c 、a l l o c a t i o no f q u o t a t h ea u t h o rs u mu ps o m ea d v i c e sa f t e rs t u d y i n gt h eq m si nn e wz e a l a n da s 1 1 1 f o l l o w s ： c h o s et h eq u o t am a n a g e m e n ta r e a s ( q m a ) r e a s o n a b l ya n dw ec a l lf i r s t c h o s eb o h a is e aa st h et e n t a t i v ea r e aa c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i co fc h i n a ( 室) m a n a g et h ef i s hs t o c ku n d e ra l l “a d a p t i v em a n a g e m e n tp l a n i fw ec a l ln o t e s t i m a t et h et a ca c c u r a t e ly l p r o v i d ep a r t i a lq u o t a st ot h et r a d i t i o n a lv i l l a g ea n d m a n a g ei ta st h ec o m m i l i l i t yf i s h i n gq u o t a s ( c f q s ) a l l o c a t et h eq u o t a si nt e r m so f ap e r c e n t a g es h a r eo ft h et a cb u tn o ta sf i x e dt o n n a g e q u o t at r a d i n gs h o u l db e s i m p l e ，f l e x i b i l i t ya n da c c e s s i b l eb ya l lh o l d e r o fc o u r s e ，t h i sa r t i c l eh a sm a n yl i m i t a t i o n s ，f o re x a m p l e ，i tr e f e r sl e s sa b o u tt h e a s p e c t so fp r o p e r t yr i g h ta n dt h em o n i t o rs y s t e m ，o t h e r w i s e ，t h ea d v i c ew h i c ht h e a u t h o rs u p p l yf o rc h i n e s ei ss h o r ta n dl a c ko fp e r t i n e n c e a n d1w i l lp a ym o r e a t t e n t i o nt ot h o s ea s p e c t si nf u t u r e k e yw o r d s ：n e wz e a l a n d ，q u o t am a n a g e m e n ts y s t e m ，b o h a is e a 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 注： 翅塑直基熊显要挂型壹盟的! 奎拦里窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的 材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签名：嚷胡莠签字日期： 哼年莎月矿日 | 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：磕卅目荪 签字日期：立一年莎月护日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 字：泰垒 签字日期：声多月矿日 电话： 邮编 新两兰配额管理制度研究 1 绪论 1 1 问题的提出 鉴于原有管理措施的局限性，2 0 0 0 年我国修订了1 9 8 6 年颁布实旌的渔业 法。同旧版相比，新版渔业法做出了诸多修正并新增了一些内容，其中， 第三章第2 2 条明确规定：“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定 渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。国务院渔业行政主管部门负责组织 渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额制度提供科学依据。” 时至今日，将近8 年的时间过去了，但捕捞限额制度实施细则至今没有出台， 这至少部分地反映了中央政府的审慎态度。研究表明，我国渔业法中规定的 捕捞限额制度与个别可转让配额制度( i t q s ) 无本质性差别，而个别可转让配额制 度一旦实施，事实上意味着我国海洋生物资源这宝贵的“天赋”财富的再分配。 这一议题的复杂性由此可见一斑。显然，中央政府的审慎有其道理。 与其他发达渔业国相比我国渔业具有渔民众多、目标鱼种多样、上岸地点分 散、渔业科研水平不高、监督机制不完善、执法力度不够等问题。我国渔业的这 些问题也给我们制定出一套合理的实旗方案带来了巨大的麻烦。因此，我国渔业 管理制度改革前需要解决得的首要任务便是制定出一套切实可行的转制政策，尽 量将我国渔业管理制度的转制风险降到最低，并避免出现大的失误。 1 2 研究目的 本研究的总体目标是通过对新西兰渔业配额管理制度改革进行分析，对我国 的配额制度改革提出几点建议。望能给从事配额制度研究的人员提供一定的参 考，也希望能为我国早日实施配额管理制度起到一定的促进作用。 1 3 研究方法及内容 本研究的主要方法有理论研究、比较研究和案例研究三种研究方法。通过搜 集、翻译、整理相关资料，利用理论研究和比较研究两种方法对渔业管理中的技 新西兰配额管理制度研究 术性措施、投入控制措旋和产出控制措施进行了比较分析并着重介绍了个别可转 让配额制度及其国际实践。之后，采用案例研究方法对新西兰渔业配额管理转制 前后渔业管理情况进行了较为详细的分析。通过研究，明确配额管理制度在渔业 管理中所能起到的积极的作用，借鉴新西兰经验并针对我国渔业具体情况提出渔 业管理实施配额制度的建议。 1 。4 局限性 对本论文存在的不足作者有着清醒的认识，主要体现在数据掌握不够全 面，对配额管理制度中的产权问题和执法监控方面没有进行深入的探讨。由于 没有进行实地考察，对我国渤海沿岸渔业产业结构，渔业公司、渔村和渔民的生 产状况，以及渤海区域渔业资源的分布情况等了解的不够全面。以至于文章最后 提出的几点建议不够细致。另外，由于个人水平有限在文章的写作技巧及表达 能力上还存在一定的欠缺。显然，这些都是作者今后努力的方向。 1 5 论文结构 根据上述思路，作者对本文剩余部分结构作如下安排。第二部分对渔业管理 中普遍采用的管理方法进行了介绍和比较。第三章主要介绍了个别可转让配额制 度和社区配额制度在世界范围内的实旌情况。第四章是本论文最主要的部分，分 析了新西兰配额管理制度在实施前后其渔业管理的发展情况；特别是对1 9 8 6 年 以后新西兰在实施个别可转让配额制度过程中遇到的问题，新西兰是如何将个别 可转让配额制度逐步完善的等方面进行了较为详细的说明。渔业管理中文章最后 部分是结论及政策启示。 2 新西兰配额管理制度研究 2 渔业管理诸方法及其比较 2 1 渔业问题 2 1 1 渔业定义 如何看待渔业问题取决于如何定义渔业；对渔业问题的认识和看法，反过 来，又决定了我们可能提出的渔业管理方案，就像医生对病人病情的认识决定了 其开出的处方一样。因此，要找到解决渔业问题的有效途径和分析各种渔业管理 措施是否有效和得当，就必须正确定义渔业和理解渔业问题及其根源。 渔业是一种最为古老的人类活动，随着对渔业问题之本质的认识深化，学 者们越来越倾向于把渔业看作是发生在广阔的人文和自然环境中的一种人类活 动【”。 2 1 2 渔业问题的根源 日常生活中，在渔业文献和与渔业有关的新闻报道中充斥着下列词汇：兼 捕或者说副渔获物( b y c a t c h ) 、渔获物高级化( h i g hg r a d i n g ) 和丢弃( d i s c a r d ) 、 非法捕捞、渔获物数据报告失真、资源过度利用、船队过度投资、捕捞竞争失控、 单位努力渔获量( c a t c hp e ru n i te f f o r t ，c p u e ) 日益下降、捕捞季节越来越短、 生态系统变型、鱼类生境消失、渔民之间以及渔民和其他资源使用者之间的冲突 日趋激烈、渔业秩序混乱、渔民在社会中的边缘化趋势等。这些词汇常常被生物 学家、生态学家、经济学家、行政官员、环境保护者和新闻记者等用来描述现实 渔业问题。 但是，上述词汇并没有说明这些问题的本质原因的信息。在一定意义上，这 些问题只是渔业问题的外在表现，并没有反映出渔业问题的根本性质。 那么，什么才是真正的渔业问题呢? 我们从生物经济学的角度利用 g o r d o n s c h a e f e r 模型进行解答i 。 二十世纪五十年代以来，学者们确立了许多渔业生物经济学模型。其中，最 通俗易懂和获得广泛应用的模型，是以经济学家h s g o r d o n 和生物学家m b - s c h a e f e r 姓氏命名的g o r d o n s c h a e f e r 模型。利用g o r d o n s c h a e f e r 模型，可 新两羔配额管理制度研究 以说明渔业的许多特点，解释渔、存在的诸多问题，正是这一模型后来被证明是 标志着整个渔业生物经济学领域的开端，在最近几十年里一直指导着渔业专家认 识和理解渔业问题。 鱼 类 个 体 净 生 长 盔 种群生物量( 动 图2 1 鱼类个体生长率和种群生物量之间的关系 该模型只考虑一个单一的、孤立存在的渔业种群，忽略影响种群丰度变化 的环境变动因素。其基本假设是：( 1 ) 鱼类个体自然增长与群体生物量之间存在 “逻辑斯蒂”( 1 0 9 i s t i c ) 函数关系，即种群生物量最小时，鱼类个体净生长率达 到最大值，即其固有生长率，( 见图2 1 ) 和( 2 ) 所有捕捞作业形式完全一致，不 考虑渔获物和捕捞成本的时间变化。当该种群处于原始状态时，一旦其生物量达 到最大环境容量( 肋的水平，该种群便达到均衡，此时个体净生长率为零。 群 体 生 物 量 变 化 种群生物量( 功 图2 2 群体生物量变化与种群生物量变化之间的关系 群体总生长率( 这是个相对于个体生长率的概念) 与群体生物量之间表现 4 新西兰配额管理制度研究 为钟形函数关系( 见图2 2 ) 。如果渔获量与渔获努力量( 疗和种群生物量( 功成比 例，就可以用通过原点的一条直线来表示渔获量，该直线的斜率正好等于单位努 力渔获( c p u e ) 的渔获量( 谚乘于总渔获努力量( 一。用公式表示就是， r = q x f x b 其中，j ，代表渔获量。在代表渔获量变化的直线和种群自然生长曲线交汇处， 种群生物量和渔获量同时达到均衡。如果种群生物量低于这一水平，种群生长将 超过渔获量而使种群生物量重趋均衡；相反，如果种群生物量高于这一水平，渔 获量将超过种群生长速度，从而降低种群生物量使其重趋均衡。生长曲线顶端代 表着最大可持续产量( 烬y ) ，它发生在生物量等于如的位置( 见图2 3 ) 。一般认 为，低于最大可持续产量的种群处于生物学过度利用状态。 收 益 成 本 o 种群生物量( 功 时间 边际收益 平均收益 j 入入 、 图2 3 自由准入、m s y 和m e y 条件下的渔业均衡 假定鱼的市场价格保持不变，则渔业总收入和均衡的种群生物量或均衡的渔 5 新西兰配额管理制度研究 获努力量之间存在钟形函数关系( 见图2 3 ) 。如果单位努力渔获量的固定成本和 可变成本也都保持不变，则可以把渔业总成本( 这里的总成本包括用于渔业的各 种生产要素能够赚取的正常利润) 看作是通过原点的一条直线，该直线的斜率与 单位努力渔获量的成本成比例。收益曲线和成本线之间的差异代表该种群可提供 的潜在租金，而收益曲线和成本线交叉点则代表自由准入状态下的渔业均衡，用 o a r 表示，与此对应的是自由准入状态下的渔获努力量( 蹦和种群生物量 ( 尾蚯) ，此时单位努力渔获量的平均收益等于其平均成本，即总收入等于总成本。 当渔获努力量小于自由准入状态下的渔获努力量时，作业渔民将获得超额利 润，在自由准入状态( 即入渔不受限制) 下，这种超额利润将诱使现有作业渔民增 加渔获努力量和( 或) 吸引更多渔民进入该渔业；相反，当渔获努力量大于自由 准入状态下的渔获努力量时，亏损将迫使现有渔民降低渔获努力量和( 或) 某些 渔民退出该渔业。因此，在自由准入条件下，渔业动态均衡只能发生在单位努力 渔获量的平均收益等于其平均成本的水平上。遗憾的是，在这一点上，渔业的资 源租金等于零。从经济学角度看，如果能够将渔获努力量固定在产生最大经济产 量( m e y ) 的水平上，整个社会将变得更好，即达到帕累托最优均衡。如果渔业管 理者追求效率目标，则应当把最大经济产量作为渔业管理目标。 若该种群属于私人所有，且给定零贴现率，就可以把渔获努力量限定在与 如相对应的种群生物量水平上，从而实现静态最大经济产量( t h es t a t i c m a x i m u me c o n o m i cy i e l d ，s m e y ) ，这将导致渔业租金最大化。除非捕捞作业成 本为零，否则产生最大可持续产量的种群生物量，将总是低于实现静态最大经济 产量的种群生物量，即舔， 艮，。当渔业资源贴现率大于零时，能够产生最大的、 已贴现的利率流的生物量，即所谓的动态最大经济产量( t h ed y n a m i cm a x i m u m e c o n o m i cy i e l d ，d m e y ) ，将取决于贴现率和种群固有生长率之比率。当资源贴 现率为无穷大时，未来的渔获物将不具有任何价值，能够产生动态最大经济产量 的种群生物量等于自由准入状态下的均衡生物量，此时的渔业均衡正好与自由准 入均衡相吻合。 g o r d o n s c h a e f e r 模型的主要缺陷在于其假设的不切实际上。首先，现实世 界几乎就不存在不受管制的渔业：其次，很难找到完全独立于自然环境以外的、 单一种群的渔业；再者，现实世冕中渔获物和渔业投入品市场价格也不可能始终 新西兰配额管理制度研究 保持不变。因此，该模型只能用作教学演示。此外，尽管确定了渔业管理应追求 的资源利用水平，即最大经济产量或最大可持续产量( 取决于管理目标) ，该模型 并没有告诉管理者应如何实现这一目标，其主要贡献在于告诉政策制定者应养护 渔业资源和实现渔业经济效率最大化。 但是，g o r d o n s c h a e f e r 模型提供了个具有重要价值的结论，即只有当捕 捞活动的总收益等于总成本( 或者说平均收益等于平均成本) 时，自由准入渔业 才能达到均衡：但是，此时渔民的浪费性竞争已使该渔业的经济租金浪费殆尽。 尽管不存在法理上的自由准入资源，由于各种形式的制度失灵，事实上的自由准 入资源随处可见。只要渔业资源处于自由准入状态，无论是事实上的，还是法理 上的，渔业经济效率必然低下，过度投资和过度利用也就在所难免。 由此可以看出，渔业问题的根源便是渔业的自由准入状态。 2 1 3 渔业管理制度的失灵 无论是在发达国家，还是在发展中国家，渔业都面临着一系列问题，尽管这 些问题的表现形式和程度有所不同。要确保渔业管理制度的有效性，首先必须正 确理解海洋捕捞业问题的本质。 首先，渔类种群的诸多生物物理学特征注定渔业这一特殊的行业在管理过程 中将存在诸多挑战和障碍。这些特性包括种群地理分布范围、涸游方式、鱼类个 体生命期限、受精和产卵潜力、种群补充和种群规模年度变化，同其它种群的相 互作用，以及各鱼种在生态系统中的作用。 其次，对于受管制的渔业，渔业问题的产生，当然是由于管制失灵所造成的。 那么，渔业管理为何往往失灵呢? h a n n e s s o n ( 1 9 9 3 ) 认为，渔业问题不是缺少管 制，事实上管制无处不在，问题是管制措旌和管制程序是否正确。大部分渔业管 制事实上存在两种失误，一是管理目标不正确，二是管理措施内含不适当的激励 机制( 激励不相容) 。h a r t 指出，政府或国家所代表的公共利益很少同渔民的个 人利益相吻合，而具有能够促进渔业行业利润最大化之固有机制的管理措旋则往 往具有两大特征，即激励相容和对信息的充分利用( p it c h e re ta 1 1 9 9 8 ) 。 此外，对大部分渔业而言，政府开始实施管制时，自由准入往往已经造成了 严重且明显的资源枯竭，导致该行业收入下降或出现失业。往往正是在这种情况 7 新两兰6 d 额管理制度研究 下，应采取措施保护和恢复资源的共识才开始形成，这也是渔业管理之所以成效 有限的原因之一。 综合上述分析并考虑到现实世界几乎就不存在法理上的自由准入资源，我们 认为：正是人类本身所设计的制度安排失灵使渔业资源从法理上的非自由准入转 变为事实上的自由准入，才导致人们平常所观察到的各种渔业问题。只要渔业资 源利用处于自由准入状态，无论是事实上的，还是法理上的，过度投资和过度利 用都在所难免，渔业经济绩效也就必然低下。换言之，当制度安排无法同渔业资 源的自然属性、所有制形态及其特定所有制形态所创造的诱因机制以及渔业资源 存在于其中的文化、经济、政治和社会背景相吻合，“共有财产悲剧”就必然要 发生。 渔业管制是否必然失灵呢? 不一定，关键在于能否设计出真正避免资源利用 的自由准入状态，从根本上消除渔民的竞争性捕捞心理和行为的管理制度。这一 标准应作为考察现行各种渔业管理措施是否得当以及设计新的渔业管理制度时 必须参照的一个基本准则。 2 2 渔业管理诸方法分析 2 2 1 渔业管理方法分类m 到目前为止，在全球范围内还没有形成一个统一的渔业管理措施分类方法。 笼统地讲，学者们一般倾向于采用以下两种分类方法。一是根据管理措施的学科 来源和政策着力点的不同，将渔业管理措旖划分为生物学方法、经济学方法和社 会学方法。根据管理措施是旨在直接解决自由准入问题还是解决由自由准入所派 生出来的问题，经济学方法可进一步划分成直接法和间接法( 见图2 4 ) 。而粮 农组织( f a o ，1 9 9 7 ) 的分类方法，即技术措施、投入控制和产出控制( 见表2 5 ) 。 本文根据第二种分类方法，分别对投入控制、技术措施控制、产出控制进行 比较分析。 新西兰配额管理制度研究 图2 4 渔业管理方法分类一 表2 5 渔业管理方法分类二 2 2 2 渔业管理方法分析 2 2 2 1 技术措施与禁渔制度 技术性措施分类及其涵义 技术措施是最古老的渔业管理措施，技术性措施包括规格和性别限制、禁渔 9 新西兰配额管理制度研究 制度和海洋保护区( m a r i n ep r o t e c t e da r e a s ，m p a s ) f 6 t 度( 见表2 5 ) 。 规格和性别限制是对上岸渔获物的规格与性别作了限定。规格限制一般是通 过限定最小规格和最低性成熟度来降低需予以特殊保护的种群在特定生命阶段 的捕捞死亡量，但有时也根据季节变化限定最大捕捞规格用来保护产卵量大的较 大个体。而性别限制措施则是为了对成鱼或怀卵雌鱼的捕获施加限制，如，禁止 渔民保留和上岸怀卵的雌性龙虾和蟹类便是经常采用的性别限制措施。禁渔期和 禁渔区制度直接对捕捞单元的作业时间和空间予以限定，此类措旌往往用于保护 种群或群落的部分，例如产卵成鱼和幼鱼。 技术性措施优缺点分析( 主要是禁渔制度) 其优点主要体现在：对幼鱼和处于繁殖期的雌鱼能起到很好的保护，一定 程度上对海洋渔业资源可持续利用起到了积极的作用。除了养护资源的作用以 外，禁渔区和禁渔期也可用来减少或消除渔业系统不同部门之间( 例如，手工作 业渔业、工业渔业和外国渔船船队) 或者渔业系统与其它使用者之间的冲突。根 据渔民和其它利益集团利用资源的性质或捕捞方法对作业时间和空间做出适当 安排，渔业管理机关就有可能减少冲突的发生。对于捕捞能力严重过剩，开捕 期持续期限很短的渔业，禁渔期制度也可用来确保开捕期正好与一年之中渔获物 市场价值最高的时期相吻合。例如，为了使明太鱼( p o l l o c k ) 鱼卵成熟到具有最高 市场价格的状态，白令海明太鱼的开捕期曾被延迟到二月底；而阿拉斯加外海的 其它底栖鱼类的开捕期则是根据兼捕率( b y c a t c hr a t e ) 或对海洋哺乳类的潜在影 响来确定的。由于禁渔区和禁渔期制度对所有渔民都同样适用，不存在“厚此 薄彼”的问题，因此，在政治上更容易被渔民所接受。 其缺陷主要体现在：当禁渔区的范围太小或不适当，禁渔区制度就不可能 取得直接的生物学效果，而仅将鱼类产卵区域的- d , 部分划为禁渔区也往往无助 于实现种群补充( s t o c kr e p l e n i s h m e n t ) 目标。对于洄游性种类，封闭一部分区域往 往导致渔获努力量转向不受禁渔制度管制的其它区域，在这种情况下，禁渔措施 对种群的养护效果就非常有限，甚至完全没有效果。在大多数情况下，禁渔制 度的实施有可能相对容易。但是，在有些情况下，对禁渔区域实施监控可能相当 困难，成本也会很高，而渔民错报渔获物被捕获的时间和地点的情况有可能发生。 禁渔制度不会对过度投资的趋势、渔获物优化行为、渔业统计质量、渔民感觉上 1 0 新西兰配额管理制度研究 的不平等和阶层分化以及行业对该制度的抵制产生影响。缩短捕捞季节，加剧 渔民之间的捕捞竞争，渔船数量和就业人数增多，并进一步导致过度投资、捕捞 季节变短、渔获物短期内大量充斥市场等。近海渔场的封闭使得小型渔船不得 不转移到外海作业，结果增加了海上作业风险，降低了小型渔船的收益水平。 总之，禁渔制度的实施在生物养护和经济收益方面能够产生一定的正面效 果，不会引发明显的社会和行政问题。但是，由于没有从根本上解决渔业的自由 准入状态，单独实旎禁渔制度不可能实现渔业经济绩效的最大化。 2 2 2 2 投入控制 h 投入控制分类及其涵义 投入控制包括渔具和渔船限制( g e a ra n dv e s s e lr e s t r i c t i o n s ) ( 即限定每 一捕捞单元的规模和其它因子) 制度、个别努力量配额( i n d i v i d u a le f f o r t q u o t a s ，i e q s ) ( 即限定渔具数量或使用渔具的时间) 制度和捕捞许可证制度， 即通过限定捕捞许可证的发放数量来达到限制捕捞单元数量的目的。 渔具限制是指对渔民从事捕捞活动的渔具的网目大小、选择性以及特定海区 渔具类型的使用进行限制和规范。 渔船限制对从事特定渔业作业的渔船类型、规格和功率做出限定，比较典型 的限制包括规定渔船的设计要求、渔船长度和功率大小。 个别渔获努力量配额制度限制特定渔船、个别许可证持有人或个别渔民可以 使用的渔获努力量的单位数量，只允许每位从业者使用一定数量的渔获努力量单 位，例如一定数量的陷网或一定的海上作业天数。 许可证制度直接规定只有持有合法证件的渔民才可以从事捕捞作业。捕捞许 可证制度旨在限定可以合法从事作业的捕捞单) 元( f l s h i n gu n i t ) 的最大数量或最大 捕捞能力( f i s h i n gc a p a c i 奶。渔业管理机关可采取无偿或有偿的方式将许可证发放 给从事作业的所有捕捞单元或从业者，也就是，许可证既可以同捕捞单元( 渔船 或渔具) 、也可以同渔民、渔民社区或其它渔民组织捆绑在一起。通过限定许可 证的发放数量，许可证制度起到了控制捕捞单元数量或捕捞能力的作用，从而间 接地实现控制捕捞死亡率的目的。也就是说，许可证制度通过限定入渔权来减少 作业渔民、渔船或渔具的数量，从而达到限制总可捕量的目的。 新西兰配额管理制度研究 投入控制优缺点分析 其优点主要体现在：投入控制措施易于实施，特别是对于需要采取多种产 出控制措施( 例如因种类而异的配额) 来控制渔获量的混合种类渔业。投入控制 措施并不内含激励渔民谎报渔获量的诱因，因此在采用此类管理措施管理的渔业 中，谎报渔获量数据不会成为严重的问题。同样，对于多种类渔业，如渔民不受 兼捕数量管制，丢弃和优化渔获物问题也不大可能出现。 投入控制的主要缺陷：需要控制的投入数量可能非常大，而渔民为回避政 府规章的约束往往能够找到并采取“投入替代”( 即用不受管制的投入品替代受 管制的投入品) 策略。例如，政府对渔具进行限制，渔民则可以在渔船规格、马 达功率或船员数量上加大投资或技术改进( 渔船限制也存在类似的情况) ，渔民 之间相互竞争的形式只不过从一个层面转移到另一层面。导致资本沉淀的发生 和捕捞作业成本的提高。例如，个别渔获努力量配额制度可能激励渔民通过投资 达到改进渔具性能以获得竞争优势，进而导致捕捞努力量远大于可捕量。不利 于技术的改进。例如，许可证制度对技术进步形成了极为严重的“激励扭曲”， 技术进步的出现能够使采用新技术的渔民在管制制约下提高利润水平，而渔业管 理机关为了有效地控制住实际渔获努力量，往往不得不设法限制所有能够有效增 加渔获量水平的新技术的应用，即使能够对种群养护起到良好的作用，只要提高 了渔获率，可能都会被列入仅用之列。因此，长期有效地采用该制度管理渔业， 该国渔业之国际竞争力势必会因效率下降而被削弱。管理难度高。例如许可证 制度，尽管直作为限制入渔的措施之一，且表面上看来是解决渔业问题的一种 比较容易的方法。但是，许可证制度的实旌并不比通常采用的大部分其它更为传 统的措施更为简单。许可证制度的实施要求更多的先行研究和收集更多的数据， 随后要同渔业从业者进行相应的协商工作；此外，从渔政和执法角度看，许可证 制度通常需花费更多的费用。 2 2 2 3 产出控镧 产出控制定义及分类 产出控制是直接限定渔获量的管理措施。产出控制措施可以用来限定整个船 队或整个渔业的渔获量水平，例如总可捕量，也可以用来限定特定渔船( 例如航 新西兰配额管理制度研究 次渔获量配额、个别渔船配额等) 、配额持有人和个别渔民的渔获量水平，以确 保个别渔民( 包括个别渔民组织和个别捕捞公司) 和个别渔船的实际渔获量之和 不超出整个渔业的总可捕量水平。 产出控制制度包括总可捕量( t a c s ) 制度、个别可转让配额制度( i t q s ，包括 i q s ) 和渔船渔获量限制( v e s s e lc a t c hl i m i t s ) 制度。总可捕量规定了特定目标 种群、特定作业渔场和在特定时间范围允许捕捞的最大数量。个别可转让配额和 个别配额直接规定个别捕捞单元( 例如个体渔民、个别渔船和个别渔业公司) 获 准捕捞的数量，其总和不超出总可捕量。渔船渔获量限制限定每一捕捞单元每一 航次或较短一段时间( 例如一星期) 内的渔获量，但并不一定对捕捞单元或航次 数量予以限制。 o 产出控制之总可捕量制度 1 、总可捕量制度涵义 总可捕量制度主要是基于生物学考虑而采取的一种产出控制措旌。产出控制 是直接限定渔获量这一捕捞死亡重要组成部分的管理措施，通过规定允许特定种 类一定时期内( 通常为一年) 上岸的最大重量或数量( 条数) 来限定特定渔业的 产出水平，并通过有效的监控和执法使实际渔获量不超过所规定的捕捞配额的一 种管理手段。以总可捕量为基础的管理( t a c b a s e dm a n a g e m e n t ) 要求有效监测 渔获物的上岸情况，一旦特定鱼类的上岸量达到了所规定的总可捕量，以该种类 为对象的捕捞作业活动即宣告结束。 2 、总可捕量制度优缺点分析( 单独采用) ： 原则上，如果总可捕量的估计值相对准确，渔政执法非得力，那么通过直接 限定最大上岸量，总可捕量制度可以达到有效控制总捕捞死亡量的目的。 遗憾的是，只要渔业的本质仍然是自由准入( 不限定个别生产者的捕捞行为) ， 捕捞收入超过捕捞成本所带来的后果就必然导致渔业投资增加。即使总可捕量已 经被固定，只要捕捞更大的可捕量份额可以获得超过捕捞成本的收入，个别渔民 和捕捞公司就会有充分的投资动机，通过购买或建造更大、装备更先进的渔船以 及采用更加有效的捕捞技术，以获得更大的可捕量份额。此外，由于捕捞努力量 的提高导致捕捞季节缩短，鱼价波动加大，渔业经济势必表现出极度的不稳定性。 从长远看，如不采取适当的配套政策，总可捕量制度将耗尽渔业的资源租金，造 新两兰配额管理制度研究 成严重的经济浪费和资源利用的社会不平等。 单纯采用总可捕量制度，还可能造成其它的一些不良后果。例如，就业不稳 定( 就业水平可能由于大量的大型渔船进入渔业而提高，但大大降低了就业稳定 性) ，不利于保护种群幼鱼( 为了从有限的总可捕量中获得更大的份额，渔民不 可能在捕捞过程中花费更多的精力去考虑鱼的规格) ，提高作业风险( 在开捕期 内，为了尽快找到鱼群和捕到更多的鱼，渔民往往在不适合出海作业的天气条件 下冒险出航，也可能推迟渔船的维修和保养，其结果是海上作业安全系数大大降 低) ，资源浪费程度增大( 竞争性捕捞将导致渔获物中的兼捕种类比例和数量增 加、渔具之间的冲突加剧和丢失渔具的数量增大、渔获物的质量下降和渔获物的 浪费程度增加) 等。 2 3 诸方法比较 对于渔业管理，哪种管理措施能更加有效的保护渔业资源，使其能够长期 持续发展下去，结合社会、经济和生态方面的效益我们根据下面的判断标准进行 分析。 根据研究的需要，我们归纳出如下几条成功渔业管理制度所必须满足的条 件； ( - ) 将过度捕捞的所有原因纳入控制的范畴。这就要求渔业管理制度必须包 含如下规则：一是控制总的捕捞能力，使其与渔业资源生产力保持一致；二是对 所有资源使用者都是适用的；三是避免出现因对一个变量( 诸如资源种类、渔具 类型、部门或海区) 的控制而对其它变量产生不利后果的情形。如果渔业管理制 度不能控制住引发过度捕捞的所有原因，该制度就很难奏效。 准确界定管理范围。当人类责任与自然现象的时间、空问或功能范围不 相吻合时，资源的可持续利用就不可能实现，且这一问题将持续存在下去，直到 范围的不相吻合得到解决为止。 准确界定产权类型。必须明确界定资源系统自身和享有利用资源权利的 个人和团体。否则，经济人的行为不受约束，市场就是无秩序的，经济人为自己 利益的努力将互相伤害，丽不是互相有利。这同样适用于渔业资源利用活动。 内含适当的激励机制。渔业有效治理的关键是消除资源使用者为获得更 大份额向竞争的激励，要实现这一目标，渔业治理体系必须控制住发生在鱼类资 1 4 新西兰配额管理制度研究 源的整个分布区域内的捕捞活动，明确配置资源使用权。 圊适应性和风险回避。鉴于渔业资源的变化和波动性质，使制度安排具备 自我调整和自我更新能力，以便生态系统的“顺应力”( r e s i l i e n c e ) 同制度的“顺 应力”相互吻合，这是维持制度正常发挥作用的关键。 行政上可操作。制度必须有效地完成管理任务，维持其排他性控制( 通过 衡量、监督和执法) 机能、制定可行的规则并维持和谐的激励要求广泛深入的“交 易”。降低这些交易花费的时间、机会成本和财政成本的能力决定了一种可行的 制度结构，如果不能富有成效地完成这些交易，必将损害制度的整体功能。 将社会公正纳入考虑的范畴。如果不能实现社会公正目标，某些个人( 如 果不是全部) 将公然反对有悖公正目标的规则，为求自保，他们甚至可能反对社 会整体目标。因此，当个人利益与社会利益相冲突时，执法成本势必增加。 根据以上的分析可以得知，技术性措旋和投入控制虽然都有诸多的优点而且 具有较长的发展历史，但无法从根本上解决渔业的自由准入状态。从长远利益出 发不宜单独用来管理渔业，或者说不易作为管理的主要手段。 关于产出控制管理，是一种获得广泛应用的管理措施，但是，除非同时采用 其它的补充措施，产出控制手段不可能实现任何渔业经济目标。如总可捕量制 度，同自由准入条件下的竞争捕捞一样，总可捕量控制制度下的竞争性捕捞将使 捕捞业最终达到捕捞收入等于捕捞成本这一点。一个最典型的例子是美国太平洋 大比目鱼渔业，由于渔船船队的日益膨胀，该渔业的捕捞季节曾经从一年中的几 个月降低到只有几天。由于捕捞季节缩短，大部分本