（社会保障专业论文）我国农民工养老保险体制的现状、问题及对策.pdf

摘要 通过对农民工养老保险状况的分析，发现现有的农村或城镇养老保险体系都不能很好的满足 农民工养老保险需求建立平等、统一的社会养老保险制度的社会发展目标和当前的城乡差异现 实，决定了农民工社会养老保险制度必须具备与城镇职工养老保险、农村养老保险的可衔接性， 才能有助于逐渐消除人身差异，建立起城乡统一的劳动力市场，才能提高国家、社会在老龄化高 峰来临时承受风险的能力。从农民丁社会养老保险的诉求和现状中可以看出，新的农民- 养老保 险制度不但要适应企业和农民工的经济能力，还要适应农民t 的流动性：不仅要实现从自愿投保 到强制性缴费的过渡，还必须能实现不同地域之间规则的统一和关系的顺利转移。在总结当前已 经出现的地方农民工养老保险制度的实践基础上和理论上的推理展望，我们可以得出建立社会统 筹和个人投保相结合、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合型”制度是可行的 关键词：农民工，养老保险，现状，问题，对策 a b s t r a c t b ya n a l y z i n gs t a t u so fp c a s a n t - f l o a t c r se n d o w m e n ts 删时s y s t e m ( e s s ) i nc h i n a ，w ek n o w n e i t h e rr u s t 0e s sn o rm b a ne s sg i v ep e a s a n t - f l o a t e rb c j r c ga o n gs e c u r i t y s i n c ec i 修i sn o tt h es 蛳 c o n d i t i o na sc o u n h y ，p e a s a n t - f l o a t e r se s sm u s tb ef i tf o rr u s t i ce s sa n du r b a ne s s s oi tc 锄g i v ea h a n d t o m a k er e d u c e d i f f e r e n c e s o f p e a s a n t a n d w o r k e r l i t t l e b y l i t t l e ，t o b u i l d a u n i t e d h u m a n - m a r k e t ， t om a k ep e a s a n ta n dw o r k e re n j o yt h es ee s sq u i c k l y a c c o r d i n gt om o b i l i t yo f p c a s a n t - f l o a 把ra n d b u s i n e s sa n dp e a s a n t - f l o a t e re c o n o m i c ，p e a s a n t - f l o a t e r se s sh a b i te s c a p et op a ya n dg u a r dt oc h a n g e b e t w e e n 删i ce s sa n du r b a ne s s ， o rn od i f f e r e n ta r e a s i naw o r d ，p e a s a n t - f l o a t e r se s sc a nb et h e m i x - m o d e lo f t w om o d e l s ，o n ep a yc a s ha to n c e ，t h eo t h e rp a y c h e c ki a 【e f k e yw o r d s ：p 朝鲫呲n o 栅，e n d o w m e n ts u r i t ys y s t m , s t a u m ，p r o b l e m , r e s o l u t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意 研究生签名： 虏存勿 时间；翻咿6 年，1 只弓日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名；爿易每； 导师签名： 时间：渺多年月弓日 时间：彤年1 1 月琴日 -、 中国农业大学硕l 学位论文第一章绪论 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 研究的背景 第一章绪论 二十世纪九十年代，随着我国城市化进程的加快以及产业结构的调整，成千上万的农村劳动 力涌入了城市，现在已经形成了一个特定的群体，即农民工群体据有关部门统计，目前全国有 2 5 亿农民工，每3 个产业工人中就有2 个来自农村，其中流动的在1 2 亿以上，进城农民工是推 动中国经济发展的新兴力量，他们为我国的经济和社会发展做出了巨大贡献。在这方面，沿海地 区表现得最为突出，2 0 余年来，中国经济最闪光的地方就出现在沿海地区中国沿海十多个省、 直辖市、自治区( 未包括台湾省) ，其面积占全国的1 7 ，人口占全国的4 2 ，而g d p 占全国 的7 3 。1 可是在2 5 亿农民工中，拥有养老保险的不会超过3 0 0 0 万人 目前，我国经济发展正步入一个关键阶段，人均g d p 突破1 7 0 0 美元关口有关研究表明， 当一个国家的人均g d p 从1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局 重新调整、利益矛盾不断增加、收入加速分化的时期，也可以说是社会矛盾的“凸显期”。由于长 期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其同有的经济社会制度使得农民工游离于 城市和农村之间。改革是经济发展的根本动力，而改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程， 改革蕴含着社会风险并形成对社会成员的压力。显然，农民i = 的合法权益得不到有效保障，就会 产生一系列的社会问题。当社会风险承受能力较低的弱势群体基本生活受到威胁时，这些社会风 险就不仅仅是导致贫困的经济问题，很可能转化为政治问题，演化为严重的社会矛盾。而养老保 险从本质上说，是经济可持续发展的“调节器”，社会和谐发展的“减震器”，实现经济效率与社会 公平的“平雀器”如今在 4 2 1 ”的家庭结构下，农民上养老问题遇到了前所未有的挑战，传统的 家庭养老方式遇到越来越大的障碍，而依靠土地养老也很难现实。可见没有养老保险，就没有家 庭安全，也就没有社会安全因此，国家着力解决占全国人口六分之一强的农民工“老有所养”问 题，是构建和谐社会所必须支付的成本。 对我国来说，现阶段既是农民工养老保险问题矛盾的凸现期，又是改革养老保险体制难得的 历史机遇期。因为可以预测，如果2 5 亿农民工现在未被纳入我国的养老保险体系当中，l o 年之 后当他们年迈体衰时，他们的养老都不得不由国家财政支出，那时我国财政将不堪重负。反过来 说，如果能把2 5 亿民工在短时间内纳入现有的养老保险体系当中，按照每人一年缴纳2 5 0 0 元的 养老保险金计算，则每年都要积累6 2 5 0 亿元，l o 年后就是6 万多亿元，加上银行利息为7 万多 亿，对解决目前我国养老保险中空帐运行问题，无疑将起到积极作用。 参见王新勇经济发达地区农民工社会保障问题研究思路h t t p w w w , f r c h i n a n c t l 中国农业大学硕七学位论文 第一章绪论 1 1 2 研究的意义 从经济发展的角度来看，建立农民工的社会养老保险制度，农民工就可能放弃土地保障，让 渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入； 市场经济要求经济活动按市场来运行建立农民工的社会养老保险制度，为建立一个对所有生活 在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会养老保险制度 可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自 身投资的力度从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会养老保险制度能够更好地维护农 民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有 效的农民工养老保险政策，保持农民工的人力资源优势。对我国新型工业化也必将会产生积极而 深远的影响。 从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会养老保险制度是加快城镇化发展的制度 保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾。而农民 工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个 弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的 养老保险问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会养老保险制 度也是改变二元结构下中国养老保险制度结构性失衡的需要，是养老保险制度改革长期目标的必 然要求，也体现了养老保险制度的本质；2 0 2 0 年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数 以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才 会顺利实现。 从社会发展的角度来分析，建立农民工社会养老保险制度是我国社会转型的需要，体现了公 平与效率，有利于促迸杜会的整合和稳定：养老保险制度的不完善，城乡养老保险制度的不衔接， 阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会养老保险制度是农民上进城的保障，也是城市化 战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展 和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是入与人的和谐、城乡的和谐，农民工养老保险 的建立有利于和谐社会的构建。 从农民工自身的角度来分析，建立农民工杜会养老保险制度可以保障农民工基本权益，减轻 其心理压力，从而提高农民上的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他 们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工养老保险也是保护 农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。 而且英国在十六七世纪及1 8 世纪早期的教训也警示我们：政府应当为进城务工者建立养老 保险等一套系统的社会保障体系，降低农村移民过多对城市经济造成的冲击，从而减少劳动力转 移带来的负面效应，将城市化的社会成本降到最低限度。因此，在现阶段研究和分析我国农民工 的养老保险现状。发现其所存在的问题，进而提出建立健全与我国经济发展水平相适应的农民工 养老保险体系对策，对改善弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担，促进社会和谐，缓和社 会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定实现国家长治久安的战略目标无疑具有重大理论意义和 现实价值 2 中国农业大学顾卜学位论文第一章绪论 1 2 研究现状 1 2 1 代表性观点 近年来，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，农民工的养老保险问题也逐步进入学者们 的视野我国学者站在一定的历史时期和社会发展阶段，针对中国经济社会的发展特点，结合农 民工自身的特征，提出了一些具有一定现实和学理意义的观点。比较具有代表性的观点有以下四 点： 一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇养老保险体系。有人提出城镇养老保险体系应 将农民工纳入其中以解决农民工的养老保险问题，但鉴于我国养老保险制度发展的多元化要求只 能适时地分层分类将农民工纳入( 孙树菡，张思圆，2 0 0 2 ) 还有人认为应将农民工纳入城镇养 老保险体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇养老保险体 系或者通过城镇养老保险制度的扩面将农民工直接纳入( 张启春，2 0 0 3 ) 第二种观点认为，应将农民工纳入到农村养老保险体系。其认为把农民工纳入城镇统一的养 老保险体制和参照城镇养老保险体系建立新的农民工养老保险制度的两种模式在理论上还是实 践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的养老保险问题，应把农民工纳入到应加快改革和 完善的农村养老保险制度，并最终向城乡一体的养老保险体制过渡( 杨立雄，2 0 0 4 ) 第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的养老保险新计划”中， 搭建中国养老保险新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入养老保险体系的做法可能剥夺农民 工的养老保险权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种养老保险新计划实行全 国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性( 高书生，2 0 0 3 ) 第四种观点认为，应对农民工实行相对独立的养老保险制度。有人认为仍将农民工纳入农村 养老保险体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的养老保险制度也缺乏财源 及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民t 养老保险制度，建构一种作为过渡形态的“三 元养老保险模式”( 李迎生，2 0 0 1 ) 。另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔 接的农民工养老保险制度，其勾勒了一种农民工养老保险的基本架构和中长期发展目标，并从该 制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述( 罗遐，2 0 0 3 ) 1 2 2 研究的局限性 然而总的来看，理论界对农民工养老保险的研究探讨还很不深入，对于农民工养老保险问题 的研究主要还是建立在农民工养老保险这个问题本身来进行的研究，所以在对于农民工养老保险 制度的设计和构建上也一般是集中于对农民工养老保险问题这样一个问题本身的解决和思考，甚 至都没有突破对农民工问题的解决这个层面。总结这些研究存在的问题主要有： 中国农业犬学硕l ：学位论文 第一章绪论 首先，研究在总体上还很不深入。农民工养老保险问题由来已久，但比较正规的专fj 性研究 较为稀少：从研究的拓展情况来看，现有研究大部分着眼点还很笼统，分化和展开不够；从研究 的氛围来看，虽然有过一些论争，但总体还很薄弱。离建立农民上养老保险这样的重人社会政策 确立还不相称。 其次，研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴，实证成分稀缺 对农民工养老保险现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握 不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。研究设定的 解决方案还比较粗糙，系统性和实践性不足究其缘由，固然有研究历时不长的客观原因，但上 面提到的问题尤其是对农民工养老保险现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全 面深入，而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定 方案的有效性打了折扣。 第三，研究的视野不高。这义突出表现在研究过程中，缺乏一种国际的视野。我国的改革发 展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意识。在农民工养老保险问题上亦应如此。然 而现有研究中对国外相关研究成果和举措的引进与参考还明显不足，几乎处于空白状态这种倾 向也一定程度存在于当前农民工问题的总体研究之中，特别是存在于农民工的养老保险问题研究 之中 1 3 研究内容和技术路线 1 3 1 研究目标和研究内容 本文的主要研究目标是：以现有的养老保险理论为基础，通过对我国农民工养老保险现状的 研究，找出困扰我国农民工养老保险健康发展的实质性问题，进而提出下一步我国农民工养老保 险工作的对策 本文的主要研究内容是：分析我国农民工养老保险现状，找出目前养老保险体系不能满足农 民工养老保险需求的原因，探讨下一步农民工养老保险改革的对策 1 3 2 研究方法及技术路线 本文的主要研究方法是以现行的养老保险、公共经济学等理论为依据，实证分析与规范分析 相结合对我国农民工养老保险现状进行系统研究，探索下一步农民工养老保险工作对策在分析 农民工难以融入农村养老保险时，分析现有我国农村比较普遍的土地的保障和家庭保障的功能、 农民上缴费能力时运用了数量分析法和比较分析相结合的方法；采用历史的比较分析方法，对我 国农民工的产生及群体特征、农村养老保险发展状况、农民工养老保险制度的现有模式进行分析； 同时为了更加生动的说明问题，本文也将较多的运用定性分析法和对比分析法相结合的分析方 式 本文的技术路线如下：第一步，收集、整理分析国内外已取得的研究成果，收集相关数据， 4 中国农业人学硕十学位论文第一章绪论 确定研究重点；第二步，调研分析，明确现状和存在的问题，为进一步分析研究奠定基础；第三 步，客观系统的分析、评价所获得的资料，提出解决问题的思路和对策 5 中国农业大学硕士学位论文第- 二章相关摹本概念及农民t 养老保障发展刚顾 第二章相关基本概念及农民工养老保险发展回顾 2 1 相关基本概念 2 1 1 养老 养老是人类社会生存与发展的客观需要，包括两方面内容即养老的经济来源及由谁承担抚养 义务的问题 人类生存的自然规律表明，在不发生意外事故的情况下，一个人必须经过出生、成长、衰老、 死亡的过程当一个人具有劳动能力从事生产的时候，不仅可以保证自身利益的生活需要，而且 还能为社会提供剩余产品但当步入老年，就可能部分丧失劳动能力，需要养老保障来提供生活 保障。 2 1 2 养老保障制度 所谓养老保障制度是国家和社会根据一定的法律法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除 劳动义务的劳动年龄界线，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种养老 保障制度。 它有以下几点不同于其他保障项目的显著特征： ( 1 ) 国家制定专门的法令和规定，强制执行，企业单位和个人无条件参加，符合养老条件的可 向养老保障部fj 领取养老金。 ( 2 ) 养老保障资金来源一般由国家、企业和个人三方共同负担，并实行广泛的社会救济 ( 3 ) 建立养老保险基金，连同其保值增值部分全部用于退休人员 “) 具有广泛的社会性，享受人数多，时间跨度大，资金给付数额庞大，要求设置专门机构， 实行专业化、社会化管理 ( 5 ) 保障退休人员基本生活免受物价波动的影响和分享社会经济发展的成果 2 1 3 养老保险 养老保险的产生与发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它是社会化 大生产的产物，也是社会进步的标志养老保险是养老保障制度的重要组成部分，是社会保险五 大险种中最重要的险种之一 在我国的一些论著中，“养老保障”一词常与“养老保险”混同使用、互相替代。严格讲是混淆 了这二个不同的概念，养老保险属于养老保障的范畴而非等同 目前，世界上实行养老保险制度的国家主要分为三种类型，即投保资助型( 也叫传统型) 养 6 老保险、强制储蓄型养老保险( 也称公积金模式) 和国家统筹型养老保险 2 1 4 我国养老保险制度 目前。我国的养老保险由三个部分( 或层次) 组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是 企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险我国基本养老保险制度是根据我国国情设 立的一种新型的基本养老保险制度即社会统筹与个人账户相结合。2 基本养老保险：亦称国家基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离 退休人员基本生活需要的一种养老保险制度在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称 为第一层次，也是最高层次。 企业补充养老保险：指由企业根据自身经济实力，在国家规定的实施政策和实施条件下为本 企业职一i = j | 行建立的一种辅助性的养老保险。它居于多层次的养老保险体系中的第_ 二层次，由国家 宏观指导、企业内部决策执行 个人储蓄性养老保险：是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自 愿选择经办机构的一种补充保险形式 2 1 5 养老保险筹资模式 世界各国社会养老保险的筹资模式主要有3 种： 现收现付制。即当期的养老保险资金来源主要满足当期的养老保险支出需要。它是根据一定 时期内收支平衡的原则来筹集资金它又分为三种类型，即非缴费统一支付型、公共补贴缴费固 定支付型和公共补贴缴费参照条件支付型。其中，第三种类型是由国家法律规定雇主和雇员缴费 的水平，国家财政给予补贴，养老金的支付与缴费工资和缴费年限挂钩。由于引进了竞争机制， 这种做法可促进财政资金的有效使用 完全基金制。这种模式以新加坡为典型代表，养老保险金由雇主和雇员缴纳到个人账户上， 国家不直接为雇员进行补贴，投保者退休后根据养老金账户上的积累薰的多少领取养老金。这种 模式立足于长期收支总平衡的原则确定收费率，适合于实行中央公积金式以及实行个人养老金张 户并且由政府部门统一管理的国家这种模式由于需要有充足的资金流量作保证，在满足正常养 老金支出的同时，出现相当的结余。因而这种模式运作需要相应的前提条件。 部分基金制。这种模式是在现收现付制的基础上，根据分阶段平衡的原则确定缴费率即在 经济可承受的范围内，适当增加一部分养老费用，以满足退休高峰期的养老支付需要。这种做法 既可满足当年退休者的养老金的需要，又可以利用已储备资金支付退休高峰期的支出需要，其傲 2 我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同 经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高，我国在世界l 首创的一种新型的摹本养老保险制度即社会统筹与个 人账户相结合的基本养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集七采用传统型的基本养老保险费用的筹 集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险幕金实行社会互济：在基奉养老金的计发卜采用结构式 的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点， 又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的养老保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强 调了职工的自我保障意识和激励机制 7 中国农业大学硕十学位论文 第一二章相关萆奉概念及农民t 养老保障发展同顾 法对发展我国家具有重要的启示作用。 2 1 6 养老金替代率 养老金替代率：又称为工资替代率。计算方式为养老金占在职时工资的比例对养老保险制 度而言，替代率是制度设计的主要参考且标。如果是“待遇确定型”的养老金计发办法。替代率对 计发办法起着决定性作用，如果是“缴费确定型”养老金计发办法，替代率的作用是间接的。但是 无论是什么样的计发办法，其制度设计目标实现与否，衡量标准都是通过替代率来反映的 2 2 农民工阶层分析 2 2 1 阶级归属 农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者， 其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作：没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为 主要谋生手段。北京市农民工养老保险暂行办法中对“农民工”是如此界定的：“本市行政区域 内的国有企业，城镇集体企业、外商及港、澳、台商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业， 党政机关、事业单位、社会团体，民办非企业单位，城镇个体工商户( 以下统称：用人单位) 和 与之形成劳动关系、具有本市或外埠农村户口的劳动者” 我国的农民t 群体是随着我国的改革开放和城市经济建设的发展而逐渐产生的。二十世纪九 十年代后，我国的经济得到了突飞猛进的发展也就是在这个时期，工业，建筑业，服务业都有 了很大的发展，大量农民开始涌进城市寻找工作，形成了浩浩荡荡的“民工潮”。农民工是适应我 国特定的国情而出现的一个新的社会群体，是一个过渡群体，实际上他们已经成为了我国产业工 人的重要组成部分，他们也正在为国家经济的发展添砖加瓦。但给农民工阶层定性时却存在着矛 盾，因为他们游离在城市居民与农村居民中，并且最终他们将成为工人阶级的一部分。因此，在 分析农民工阶层时，只能用“过渡”来高度概括。 首先，我们可以看到大部分的农民工已经脱离了土地，至少是在外出打工的阶段与他们的土 地是脱离的，所以他们不进行耕种，维持他们日常生活乃至他们家人日常生活的主要收入来源是 他们的打工所得，并不是农产品收入，这样他们就丧失了农民的基本属性 其次，农民工在外打工时，由于户籍等制度的限制，又很难将他们纳入到城镇管理体制中来。 事实上，他们从事着与城里人一样的工作，同样用r = 资来维持自己的生活，但是由于他们来自农 村，很少有人把他们看作是工人阶级的一份子。或是制度因素，或是歧视的结果，或是他们本身 的特点，目前尚未有人将农民工与工人划上等号。正是由于处在这样一种尴尬的境地，使得政策 制定者们为到底该对农民工实行什么样的养老保险政策而为难。 再次，我们还能清楚地看到我国现阶段的统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的国策和大量 8 中国农业大学硕十学位论文第二章相关草奉概念及农民工养老保障发展回顾 鼓励农村剩余劳动力转移的政策，无一不在消除障碍，打破壁垒。为农姥上最终成为真正的产业 工人创造条件。我们可以相信随着国家的发展，制度的完善和观念的转变，农民工终将成为工人 阶级的一部分。所以，在现阶段农民工是一个农民与工人之间的过渡群体。 2 2 2 阶层特点 一是文化程度低。由于农民工都来自于农村，这些地方大多是经济不发达地区。人们生活普 遍贫困，受教育程度较低，这就决定了他们一般只能在从属部门劳动力市场3 上找到工作从就 业的行业分布看，据劳动保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的5 8 ，其中在加工 制造业中占6 8 ，在建筑业中接近8 0 ；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到5 2 以上。他们对工作的要求很低，只要所得收入能比种地收益高一点，他们一般都能接受。他们的 工作环境较差，而且收入微薄。据调查，农民l 几乎承担了城市中的所有脏活累活。但是，由于 自身较低的文化水平也导致了他们缺乏保护自身权益的意识。在求职过程中往往成为受骗者 二是流动性强。农民工中的绝大部分是非正式工，临时工，短期工小工，这就决定了农民 工必须要频繁流动。他们不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗 位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替有调查显示，农民工在餐 饮、工厂等企业的平均工作周期是4 到6 年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平 均工作周期为2 到3 年在冯秀乾所作的农民工养老保险问题调查中，接受调查的农民工跨省区 流动的占7 2 8 ，务工3 年换过两个以上单位的占6 7 2 ，有的1 年就换两三个单位。 三是数量增长快。农民工是农村剩余劳动力转移的突出表现形式，农民工总量一直保持不断 扩大的趋势，2 0 0 0 年全国有1 7 亿左右农村剩余劳动力转移，到2 0 2 0 前，每年都将维持在l 亿 上，其大规模向非农产业，向城镇转移的趋势不可阻挡( 戴卫东，2 0 0 2 ) 。据有关专家推测，未 来一段时期，如果政策不发生大的变化，农民离乡外出就业的数量仍将以平均每年5 0 0 万人左右 的规模持续增加。据劳动和社会保障部快速调查分析，2 0 0 5 年5 月我国农村劳动力外出务工的规 模约为1 2 亿人，进城农民工约为l 亿，跨省流动就业的农民工约为6 0 0 0 万( 按照外出务工的农 村劳动力8 0 e o 进入城镇、5 0 跨省流动估算) 2 3 农民工养老保险发展回顾 2 3 1 农民工养老保险的发展历程 我国养老保障、养老保险政策的出台是为了保障我国城镇居民的最低生活水平。而广大的农 民则是这个政策的一个外围群体。各个城市的养老保险政策一般都在1 9 8 7 年左右开始普遍实行。 当时，即使是对城镇居民来讲，养老保险也只在很少的几个部门中实行，如公务员群体，国营企 3 伊兰博格和史密斯的现代劳动经济学中提到了双重劳动力市场；主要部门劳动力市场和从属部门劳动力市 场。前者工作稳定，环境较好，工资较高；后者与其恰恰相反。 9 中国农业大学硕士学位论文 第- 二章相关摹本概念及农民_ t 养老保障发展【口l 顾 业，集体企业等。并且那个时候农民工还不是一个十分明显的现象，还不到十年的历史，且大部 分集中在特区，所以他们更容易成为一个被忽视的群体。由于当时的政策不完善以及经济方面等 其他条件的不成熟，国家并没有把农民一i ：纳入到养老保险体系中来。因此也可以这样说在养老保 险实行之初，根本就没有针对农民= 这样一个特殊群体的养老保险体系( 当时来讲，即使是针对 城镇居民的养老保险体系也是很不完善的) 。这并不是因为政策制定者们的疏忽所致，而完全是 因为在当时要实行宽面的养老保险体系所需要的时代背景，政策制度和经济条件尚未成熟 伴随着改革开放，中国的城市化和工业化进程加快，越来越多的农民涌入城市，从事各种各 样以出卖劳动力为主的工作，形成一个特殊的群体即农民工。农村剩余劳动力是城市农民工的来 源，他们已经成为了我国产业工人的重要组成部分，他们正在为国家经济的发展添砖加瓦。近年 来随着农民工队伍的不断扩大，由此引发的各种矛盾问题也日益突出，农民工的社会保障问题就 是其中之一，对其处理的好与坏将对社会经济等各个方面产生影响。因此，国家希望通过完善立 法，健全保障机制，提高农民工的意识等途径，使农民工在养老保险方面的不公正现象得到解决。 1 9 9 9 年i 国家颁布了社会保险费征缴暂行条例 ，其中规定所有城镇企业及其职工包括农民合 同制工人，都应当参加基本养老保险。并且国家劳动与社会保障部还要求各个省市制定出合理的 针对农民工的养老保险计划并试行2 0 0 1 年，劳动保障部进一步明确了农民合同制职工参保缴费、 待遇计发等方面的政策。 社会保险费征缴暂行条例实施后，各地探索了种种农民工养老保险办法，也出台了一些 农民工养老保险政策有的是在统一的政策中以单独的条款对养老保险予以规定，如 安徽省人 民政府关于大力促进就业工作若干问题的通知( 2 0 0 1 年) ，有的在养老保险办法中对农民工做了 相关规定，如广东省社会养老保险实施细则( 2 0 0 0 年) 、深圳经济特区企业员工社会养老保 险条例( 修正) ( 1 9 9 8 年制定，2 0 0 0 年修正) ；有的是在外来从业人员综合社会保险中规定的， 如上海市外来从业人员综合保险暂行办法( 2 0 0 2 年) 、成都市非城镇户籍从业人员综合社会 保险暂行办法( 2 0 0 3 年) ；有的单独对农民工养老保险予以规定，如辽宁省城镇个体工商户及 其从业人员基本养老保险办法( 1 9 9 9 年) 、北京市农民工养老保险暂行办法( 2 0 0 1 年) 各地劳动保障部门在历年扩大基本养老保险覆盖面工作中都把在城镇就业的农民工作为扩 面的重点。针对农民工就业流动性大、收入较低，参加基本养老保险存在缴费能力低、转移困难、 管理复杂等几个方面制约因素的具体情况，一些地方在农民工养老保险工作方面进行了有益的探 索上海市为外来务工人员建立了综合保险制度。包括老年补贴、工伤( 或者意外伤害) 和住院 医疗三项保险待遇，综合保险费率为1 2 5 ，其中养老补贴7 ，- 伤和医疗两项共计5 5 。成 都市为“非城镇户籍从业人员”建立了综合社会保险制度。浙江省实行“低门槛进入、低标准享受” 的办法，将参保企业和农民工个人养老保险费率分别降至1 2 和4 。在全国各级政府与相关部 门的共同努力下，农民工养老保险工作取得一定成绩。据统计，截至2 0 0 6 年6 月底，全国参加 城镇职工基本养老保险的农民工约1 2 0 3 万人，占进城务工农民总数的l o 左右。 2 3 2 发展中遇到的困难 引自劳动保障部扩大农民工参加基本养老保险范围h t t p ：w w w g o v c n z t z l n m g c o n t c n t4 0 4 5 5 0 h t m 1 0 中国农业大学硕l 学位论文 第一二章相关摹本概念及农民丁养老保障发展回顾 由于全国各地关于农民上养老保险出台的政策规范形式相差很大，具体实施办法也不统一， 保障水平相差很远。如成都，上海实行的是综合保险：而在江苏苏州，昆山、张家港等地实行的 是一般养老保险。但在农民工养老保险体制建设的探索中，各地都或多或少遇到了一些困难。以 上海、苏州为例： 2 0 0 2 年9 月1 日。上海推出( i - 海市外来从业人员综合保险暂行办法，规定凡符合条件的 单位和个人必须办理综合保险。这个暂行办法又把农民工分成三种类型：单位聘用的外来从业人 员，无固定工作单位的外来从业人员，外来施工企业的外来从业人员其中保险类别大致包括三 种：工伤( 意外伤害) 、住院医疗、老年补贴。外来从业人员缴纳综合保险的基数是上年度上海 职工月平均工资的在此基础上，除外地篪工企业外，用人单位和无单位的外来从业人员按 照缴费基数1 2 5 的比例缴纳，外地施工企业按缴费基数7 5 的比例缴纳，有单位的单位缴费， 无单位的自行缴费。这个险种是比较符合农民工实际情况的，强调了医疗和工伤保险，为工伤事 故发生较频繁同时又收入微薄的农民j 二提供了保障。 但是它也有不完善的地方比如说这个险种的养老保险发放方式是否真有保障作用，以及这 个险种的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工真正的市民待遇。难以实现将来的养老保 险市级统筹，更不用说更高层次上的全国统筹 1 9 9 9 年3 月3 0 日，苏州市下发了关于进一步加强外埠员工参加基本社会保险的意见通 知。通知规定了凡在该市城镇各类企业和个体工商户中工作的外埠员工( 包括农民临时工、费用工、 合同工等) ，都必须根据该市城镇企业职工社会保险制度的规定，参加基本养老保险。农民工的社 会保险除了上述的养老保险还包括失业、工伤、生育和医疗保险农民工养老保险的缴费比例按 本市城镇企业和职亡的基本养老保险缴费比例执行。缴费基数为农民工本人工资收入总额，如工 资收入超过该市上年职工社会平均工资3 0 0 的，按该市上年职工社会平均工资的3 0 0 缴纳；低 于该市上年职工社会平均工资6 0 的，按该市上年职工社会平均工资的6 0 缴纳。缴费比例为 3 9 5 。其中个人缴纳1 0 。这个养老保险体系确实是给予了农民工完全的城镇居民待遇。可是 它却似乎忽视了农民工收入微薄和尚有土地保障等客观事实 另外，由于农民工这个群体流动性很强，随着经济社会的发展针对这个群体的养老保险制度 的统筹度的要求也就越来越高，当越来越多的省市使用越来越多的不同的农民工养老保险体系 时，问题也就随之产生。其中最大的问题就是如何实现高层次的统筹。不同的养老保险系统，使 得农民工跨省市流动时不能转移保险基金，致使退保现象很严重一份最新调研显示，在农民工 集中的广东省，有的地区农民上退保率高达9 5 以上深圳市已经参加养老保险的外来工总数大 概在5 0 万人左右，而每年退保的人数则高达1 2 万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有 6 0 0 多名农民工捧队退保的场面 引自中国劳动关系学院农民工退保宰高达9 5 养老保险需要分类推动工人e l 报，2 0 0 6 - 0 1 0 9 1 1 中国农业大学碗十学位论文第二章相关基本概念及农民工养老保障发展回顾 2 4 典型农民工养老保险比较 2 4 1 代表性地区选取 因为农民工的养老保险建立在经济发展和社会保障体制日渐成熟的基础上，处于整个社会保 障体系中较高级的层次，所以全国单独制定详细实施办法的省份或城市并不多，已经制定的也主 要集中在经济发达地区。深圳、上海、北京的经济在全国具有代表性，它们吸纳了相当比重的农 民工，而且在社会保障方面也一直走在全国前列，研究它们的方案对其他地区有借鉴意义。成都 作为一个西部中心城市，在2 0 0 3 年制定了一个比较完备的非城镇从业人员综合保险方案，这对于 发达地区和落后地区都很有启发意义而他们各自出台的农民工养老办法是现行方案中几种典型 的做法。通过对这四地农民工养老办法的具体比较，有助于我们整体把握现行农民1 = 养老保险方 案，综合方案设计中的优缺点，从而为未来的农民工养老保险方案探索实践提供借鉴和指导 2 4 2 依据政策文件及文件覆盖范围 北京主要依据文件：2 0 0 1 年o s 月2 7 e 1 颁发的1 ：1 1 ：京市农民工养老保险暂行办法( 京劳社养 发 2 0 0 1 1 1 2 5 号) 覆盖范围为：只包括农民工，判断依据是“具有本市或外埠农村户口”。 上海主要依据文件：2 0 0 2 年0 7 月2 2 日颁发的上海市外来从业人员综合保险暂行办法( 沪 府令 2 0 0 2 1 2 3 号) 和2 0 0 2 年0 8 , q 2 8 日颁发的上海市劳动和社会保障局关于贯彻 的实施细则( 沪劳保就发 2 0 0 2 1 3 8 号) 。覆盖范围为：外来从业人员， 排除“从事家政服务的人员“从事农业劳动的人员“按照引进人才实行( 上海市居住证) 制度暂 行规定引进的人员”。 成都主要依据文件：2 0 0 3 i v - 0 1 月2 5 日颁发的成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行 办法( 成府发 2 0 0 3 1 7 号) 覆盖范围为：非城镇户籍从业人员，“不具有城镇户籍”并摊除“从 事家政服务和农业劳动的” 深圳主要依据文件；1 9 9 8 年1 0 月2 7 e 1 深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议 通过2 0 0 0 年1 2 月2 2 日修正深圳经济特区企业员工社会养老保险条例( 修正) 基本养老保 险涵盖嗬区内的企业( 包括企业化管理的事业单位，民办非企业单位) 及其员工”。将农民工纳 入统一基本养老保险范围，而捧除在地方补充养老保险和企业补充养老保险等其它层次养老保险 之外 可以看出，只有北京是单独为农民工养老保险制定了特殊办法，上海和成都是为所有的农业 户口的从业人员制定包括养老医疗- 伤在内的综合保险办法，而深圳建立多层次养老保险体系， 并将农民工纳入了城镇企业职工统一基本养老保险。 这里的覆盖范围大小涉及到具体操作层面上的问题，需结合各地实际情况来加以考察。现阶 段我国社会保障体系处于蓬勃发展和不断完善时期，各地都进行了有益的探索综合起来看，范 围过小如北京对农民工养老单独制定政策，无疑会加大政策复杂性和困难度，在实际操作中却有 中国农业大学硕 学位论文 第一二章相关基奉概念及农民t 养老保障发展回顾 明白清晰的好处；深圳将农民一i ：直接纳入城镇企业职工统一基本养老保险的办法在目前还有很大 弊病，它没有区分现在农民j = 的特殊情况，在实际操作中虽然由于方法统一而简单易行，但是在 目前条件不很成熟的情况f ，农比j ：和其他员工的待遇有着相当大的差距，这种强行“并轨”带来 了很多的负面影响。 2 4 3 养老保险办法比较研究 个人账户与社会统筹：北京，深圳、成都都采用了统账结合的养老保险模式，其实都是借鉴 1 9 9 7 年国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定基本养老保险制度的统一模 式。而上海则采取了“老年补贴方式，实际是只有个人账户没有社会统筹，而且上海办法中对计 息方式缺乏明确详细的规定，在实际操作中弊端较大，没有社会统筹的设计也不合理 在养老金发放时，北京、上海、成都都是一次性发放；而深圳则和基本养老保险制度并轨， 对符合规定条件的采取按月发放的办法 缴费办法：深圳“按月”，成都“按月或按年”，北京“按月扣缴”，上海“以三个月为周期”，在 缴费方式上还是缺乏灵活性固定化的缴费可以集中方便收缴，节约管理成本，但是由于农民工 群体的特殊性，应采取更为灵活的缴费制度 养老保险接续：由于农民工群体流动性大，许多农民工在不到享受养老金年限时离开或退出 本市劳动单位，而现行养老保险制度城乡二元分化，造成农民工养老保险关系接续困难。现行的 农民工养老保险办法基本上都采取了“一次性领取 养老金的办法，但是这种“一次性领取”实际上 是有损了农民j ：的长期利益的，在北京、深圳、成都的规定中，都只转移个人账户积累额部分， 社会统筹的功能就得不到体现，而上海办法本来就没有社会统筹部分，又没有详细规定接续办法， 因此还有必要进行制度改进。这种提前支付作为目前的一种过渡措拖，既简化了接续程序，又保 证了农民工的一些利益，具有相当重要的意义但是，在进行长期制度设计时应该进行改进，对 农民工进行适度补偿，社会统筹部分也应得到体现。 保障措施：国务院颁布的社会保险费征缴暂行条例是现在关于养老保险费缴纳的法律保 障，深圳和成都在办法中也都有相应的处罚条款。但是由于劳动监管系统不完善，劳动监察部门 效力不够大，劳动保障部门和公检法等机关的部门衔接不紧密等客观原因存在，在具体执行中容 易出现部门监管盲点 2 5 小结 总之，从以上回顾情况可以看出，虽然改革开放以来，国家已经认识到建立农民工养老保险 的重要性，并开始积极采取措施加以解决，同时各地对农民- l = 养老保险制度也做出了许多有益的 尝试，但由于国家目前对农民工养老保险还缺乏统一明确的规划和要求，农民工养老保险仍处在 摸索尝试阶段，要实现农民工“老有所养”的目标依然是任重而道远 中国农业大学硕e 学位论文 第三章农民t 养老保障现状发存在的主要问题 第三章农民工养老保险现状及存在的主要问题 如果说从改革开放至2 0 世纪末的2 0 多年时间，我国城镇化尚处在发展阶段初期。在经济结 构调整中，国企职工的下岗失业问题是主要矛盾，还顾不上解决越来越突出的城镇农民工的社会 保障问题。那么，随着新世纪的到来，我国城镇化已开始进入一个快速发展时期。农村剩余劳动 力向城镇转移的规模越来越大。如果不尽快解决农民工养老保险问题，终有一天可能要爆发出比 原先城镇下岗失业还要严重的社会闯题。 3 1 农民工养老保险现状 3 1 1 自我养老困难 首先，农村土地保障功能下降据统计，2 0 0 5 年我国农业产值已缩小到全国国内生产总值的 1 2 4 左右。农业生产成本不断提高，而农民难以实现增收。随着国际农产品对我国市场冲击力 的增大，农民个体的收入将更加不稳定土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比对广东农村 的一项抽样调查表明，8 7 的家庭有人在外打工。而且当前许多农民工将土地无偿转让给他人耕 种甚至不惜抛荒( 樊胜根，张林秀，张晓波，2 0 0 2 ) 事实表明，纯粹来自土地的收入