（行政管理专业论文）中国转型时期公共政策制定与执行的契合.pdf

中文摘要 中文摘要 当今中国社会正处于全面转型时期，各个领域经历着深刻的变化。社会转型 使我国公共政策面临的客观环境发生了深刻而全面的变化，使中国的政策环境今 非昔比。时代要求我们对转型时期的公共政策重新定位，使之与变化了的社会结 构、体制及其运行机制相适应。社会转型要求公共政策目标导向的准确性、政策 反映的快速性以及政策执行的高效性。 计划经济体制下政策制定与执行之间的“命令服从”式的关系模式无疑 是不能适应当今转型时期的中国社会的，只有建立起两者之间的一种良性互动关 系，实现两者的契合，最终才能最佳的达到政策目标。 在中国的社会转型时期，在公共政策制定与执行之间出现了很多不契合的现 象，影响了公共政策功能的发挥。本文针对这些问题进行了深入剖析，并在此基 础上拟从实现公共政策制定与执行契合的基本前提、互动依赖以及情境构建三方 面来探讨实现两者契合的有效途径，为建立转型时期公共政策制定和执行两者间 合理的关系模式提供借鉴和参考。 关键词：契合；社会转型；政策制定；政策执行 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t n o w a d a y sc h i n e s es o c i e t ) ，i si i lt h ea l l r o u i l dr e v o l u t i o no f 帅ep e r i o d ，t h ef i e l di s e x d e r i e n c i n g l e e dc h a n g eo n eb vo n e t h a ts o c i e t yt 啪s f - o m sh a sm a d eo b i e c t i v e e x p e n e n c l n gd e e pc n a 【l g eo n eb yo n e ln a ts o c l e 哆t 啪s i o m sn 舔m a q eo d j e c t l v e e n v i r o n m e m 鼠c i n gt l l ec o 舢m o np o l i c yo fo u rc o u n 由眵c h a n g i n gd e 印b u ta l l - r o u n d ， m a k e sc h i n e s ep o l i c ye n v 的r m l e n tb en ol o i 培e r 、：h a to n ew 邪t h et i m e sr e q u i r e st i l a l o u rc o m m o np a i rr 0 谢o nt ) ，p ep 嘶o dp o l i c yf i x e sp o s i t i o na g a i n ，s o c i a ls t r u c n 鹏， s y s t e mh a v i n gu s e dt h a ta i l dc h a n g e 肌dt l l e i ro p e r a t i i l gm e c h a l l i s mf i t si n 晰t l le a c h o t h e r s o c i e t yt r a l l s f 0 肌sd e m a r l d i r 培t h em g h - e f 诧c tm a tc o np o l i c yt a r g e tg u i d i n g a c c u r a c y ，f l e e t i l e s ss e x ，a i l dp o i i c ym a tp o l i c yr e p o r t sc a 玎哆o u t n l a tap l a 姗e de c o n o m yi s s u e sp o l i c yw o r i 【so u t 谢n l 廿1 ei i n p l e m e n t a t i o nb e t 、e e n o r d e ro b e y i n gg 眵l e sc o n c e n l i n gap 蜘i st 0b ea b l et 0n o ta d a p tt 0t 1 1 ec l l i n e s e s o c i e t yw h or o t a t e st l l e 帅ep e r i o dn o ，a d a y s sb e y o n dd o u b t ，o n l yh a v eb u i l du p i n e r a c t i v er e l a i o no fo n ek i n do fb e 斑g n ，t h e 雒r r e e m e n tr e a l i z i n gb o t hb e t w e e nt l l e b o t i l ，u l t i m a t ea b i l i 够i so p t i m 啪r e a c ht l l ep o l i c yt a f g e t r o t a t et h e t y p ep e r i o d i nc l l i n e s e s o c i e 吼。b e f o r e c 0 i i l i n o np o l i c yw 0 r ko u t p h e n o m e n o n ，舢1 c t i o n a lb r i n g i n gi n t op l a yl l a v 矗1 9 惑c t e dc 0 眦o np o l i c y 也a tm a i l y ( 1 0n o tc o m n nt 0h 2 l v ea p p e a r c db e nm ei i l l p l e m e n t a t i o n t h em a i nb o d yo fab o o k i sa i l a l y s e di nd e p ms p e c i f i c 出l yf o rt l l e s ep r o b l e mh a sb e e ni np r o g r e s s ，t 1 1 ep a n e m p r o v i d e sh e r ei n t e n dt ow o r ko u ta n dc a r 巧o u tt h e 向以锄e n t 越p r e m i s ec o n f o m l i n gt o n - 0 mr e a l i z i i 培c o i 衄np o l i c yo nm eb a s i s ，i i l t e r a c t i v et o g e t l l e r 也ea p p r o a c hb e i r 培 d e p e n d e n to ne 丘b c t i v et h a tb o t ha g 婶e 、) l ，i m 嬲w e l l 懿c i l c 眦s t a n c e ss t r u c t u r e st l l r e e c o m i n gt 0d i s c u s sr e a l i z a t i o n 嬲p e c t ，t h er e l a t i o nb e i n g 缸1 a tc 0 伽n o np o l i c yw o r k so u t a r l dc 枷e so u tb o mr o o mr e a s o m 【b l e n e s sb u i l d 缸a n s f o n np e r i o du s i n g 也es u m r e f e r e n c ef o rr e f i e r e n c e k e yw o r d s ：c o n j u n c t i o n ；s o c i e 够缸- 觚s f o 彻s ；p o l i c y m a k i n g ；p e o m a n c ep o l i c y - n 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑盔堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 毕鼹 签字日期： 砷黾年6 月一7 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉逵太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 肄暇 导师签名 签字日期：诚年 i 口月 日签字日期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 日 绪论 绪论 第一节中国社会转型时期的界定 “转型 一词是对化学和生物学概念的借用。“转型 是从化学的“构型”和 生物学的“进化 发展而来，原意指通过改变事物结构而改变事物功能的过程， 后来被移植到社会领域特指社会结构的变迁。从一种社会之型转变到另一种社会 之型往往有一个过渡时期，这个过渡时期就是社会转型时期。社会转型不仅是一 种经济体制或经济发展模式的转变，而且还是建立在经济转型基础上的整个社会 结构的深刻变革，是社会结构、社会体制、社会意识等全面的转换过程，是社会 的整体性变动或结构性变迁。社会转型既有旧时代的成分承续，也有新时代的成 分增长；既有旧时代的烙印，也有新时代的特征，新旧时代的相互交融和激荡， 使得这个时期表现出了特殊的面貌。转型时期不健全的新制度与残余的旧体制并 存，共同发挥作用。社会转型时期是新旧时代交替的过渡阶段，既是经济的转型 又是政治的转型，既是文化的转型又是整个国民素质的转型，还是人生存方式和 实践方式的转型。 在中国，“转型 这一概念是1 9 9 2 年以后开始流行的。它最早的、也是最典 型的含义是体制转轨，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。而现在的社会 转型已不再仅仅局限于体制变革的狭隘领域，它已会同发展中国家的现代化进程 一道融入了世界范围内的后发国家的社会转型潮流之中，是一场全面的、整体性 的社会结构变革。我国当前的社会转型正是社会主义内部各个构成要素不断发生 部分质变或量变、向现代化不断迈进的过程。国内大多数学者认为，中国的社会 转型是始于1 8 4 0 年的鸦片战争的，持这种观点的学者同时也认为，中国的社会转 型经历了1 8 4 0 年至1 9 4 9 年的慢速发展、1 9 4 9 年至1 9 7 8 年的中速发展和1 9 7 8 年 至现在的快速发展三大阶段。下面笔者就以上述三个阶段划分为基础和依据对中 国的社会转型过程进行简要分析。 呶u 祖云社会转型解读f l 咽武汉大学出版社，2 0 0 5 年第1 8 页 - 1 黑龙江大学硕士学位论文 一、1 8 4 0 年1 9 4 9 年的缓慢发展阶段 1 8 4 0 年至1 9 4 9 年的中国社会转型是一段缓慢发展的历程。首先是工业化进程 步履维艰。到了1 9 4 9 年，中国现代型工业只占国民生产总值的百分之十左右。从 18 4 0 年至1 9 4 9 年，中国工业不但发展速度缓慢，还存在工业结构残缺、工业基础 薄弱、工业设备落后、工业规模很小等问题。其次是城市化进程发展缓慢。这期 间中国城市化进程的推进主要体现在两个方面的变化上：一是质的方面的变化， 即城市性质与功能方面的变化。近代中国社会转型在城市化方面的一个重要变化 就是经济型城市的产生或发展。二是量的方面的变化，即城市数量与规模方面的 变化。三是民主化进程历经沧桑。结束封建专制统治，建立一个民主政治的国家， 是近代中国许多仁人志士为之奋斗的目标。最终，社会主义革命完成了这一使命， 建立起一个人民当家作主的人民民主专政的社会主义国家。 二、1 9 4 9 年1 9 7 8 年的中速发展阶段 1 9 4 9 年至1 9 7 8 年的中国社会转型之所以被称为中速发展阶段，是因为这一阶 段比前一阶段的发展速度要快，而比后一阶段的发展速度要慢。从工业化角度看， 一是工业发展速度较快，总产值年平均实际增长率是百分之十一；二是工业门类 比较齐全；三是工业布局较为均衡。从城市化角度看，1 9 4 9 年至1 9 7 8 年的城市化 发展速度多有提高。一方面是一些大中城市得到发展；另一方面是出现了一些中 小城市。 三、1 9 7 8 年现在的快速发展阶段 这是改革开放以来，市场经济体制逐步确立的阶段。十一届三中全会的胜利 召开，提出了把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，同时做出 了改革开放的伟大战略决策，我国从此进入了又一个社会转型期。这次社会转型， 是中国有史以来最全面、最深刻的社会转型，其实质就是完成经济、政治和文化 等领域全面性的社会变革，由传统农业社会向现代工业社会转变，由高度集中的 计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由封闭型社会向开放型社会转变， 绪论 最终目的是实现中国特色的现代化。从此，中国的经济发展和社会转型进入了一 个快速发展时期。仅从1 9 7 8 年至2 0 0 8 年这3 0 年，中国的发展就远远超过了过去 1 4 0 年的总和。本文正是选择这一时期的社会转型作为探讨的重点。 第二节中国社会转型的特点 一、社会转型内容的复杂性 当代中国的转型与其他转型社会相比较内容更加复杂。这种转型在内容上突 出表现为：它是从传统的计划经济体制、半自给的自然经济体制向社会主义市场 经济体制转化，从农业社会向工业社会转化，从村落社会向城镇社会转化，从封 闭半封闭社会向开放社会转化，从伦理社会向法制社会转化，从以经济建设为中 心向以制度建设为中心转化，从同质文化社会向异质文化社会转化，从农业文明 向工业文明以及由工业文明向可持续发展文明的双重社会转化。这种社会转型内 容的复杂性反映出我国社会转型任务的艰巨性和长期性，影响广泛而深远。 二、市场和政府的双重动力 19 7 8 年开始的改革开放不仅是政府和市场的双重启动，而且是政府和市场的 双重推动。从市场的作用来看，改革直接表现为市场作用的扩大。在调节供求关 系和资源配置方面，市场己逐步成为主要力量，而且市场已不是作为个别、单一 的因素介入经济社会生活，而是逐步发育成一个完整的体系。同时社会转型的动 力还来自市场，生产的专门化和需求的多样化是社会发展的必然趋势，而解决这 一矛盾的唯一有效方式就是人们为别人生产，市场这只“看不见的手 始终在推 动社会从传统走向现代。从政府的作用来看，经济体制改革是党和政府领导和发 动的，这种领导和发动在改革开放中始终表现为倡导、宣传的作用。政府力量与 市场力量的有机结合共同推进社会转型，这既是当前中国社会转型的特色，同时 又反映了中国社会转型的发展趋势。 黑龙江大学硕士学位论文 三、城市化进程的特殊性 从早发展国家社会转型的历史进程来看，无论是经济层面的市场化、社会层 面的城市化，还是政治层面的民主化，一般都是从经济和社会发展程度较高的领 域或地区向经济和社会发展程度较低的领域或地区拓展和辐射。而1 9 7 8 年以来的 中国社会转型的具体进程却有所不同：第一，我国的市场化改革首先开始于农村， 即首先开始于农村家庭联产承包责任制的建立，然后才从农村逐渐推向城市；第 二，我国的城市化进程不仅表现在城市的扩大和向乡村的辐射，更主要的是乡村 自身的城镇化；第三，我国的民主化进程在某些方面也是从农村开始的，然后延 伸到城市。这种城市化进程的特殊性说明中国的社会转型是以中国过去是传统的 农业国家为背景和依托的，反映了农村在中国社会转型中的地位和作用举足轻重。 四、转型中发展的不平衡 我国是一个人口众多，地域辽阔，发展又很不平衡的国家。各地区向现代化 社会结构的转型不是同时进行的，而是有先有后，呈梯度发展的态势。有的发达 地区已接近社会转型的临界点，而有的落后地区则还需要经历一个较长的转变期。 改革开放以来，东南沿海地区经济发展迅速，经济实力显著增强，人民生活水平 有较大幅度提高，相比之下，西部地区经济发展则显得滞后，经济实力比较薄弱。 这种地区间的不平衡发展趋势，日益成为当今中国社会转型所面临的一个突出问 题。与此同时，一些社会成员之间特别是不同行业、群体之间贫富差距也相当突 出。这种贫富差距集中表现为居民收入分配差距的扩大，在某种程度上中国正在 变成一个如同“马太效应 那种“富者愈富，贫者愈贫”的社会。中国社会转型 时期的这种非均衡发展态势，既加剧着不同利益主体的矛盾与冲突，也直接影响 着社会结构的平衡过渡和顺利转型。 五、中国社会转型所处的国际环境复杂多变 当代中国社会转型的特殊性还表现在它是在经济全球化的背景下推进的。世 。刘祖云社会转型解读【m 】武汉大学出版社，2 0 0 5 年第4 2 页 4 绪论 界各国和地区经济的相互影响与制约从未如此强烈，各个国家、民族的政治文化 也相互影响，任何国家和民族都不可能孤立无援的生存和发展。这种情况对后发 展国家的制约作用更加明显，这也直接构成了当代中国转型中的机遇与挑战。如 今，中国已加入世界贸易组织，必须看到，我国加入世贸组织受冲击最大的是政 府。因为政府既是入世协议的缔结者，又是w t o 权利义务的承担者。因此，如何 调整公共政策，使其适应新形势，迎接新挑战，不仅是我国政府应当履行的义务 和责任，也是我国政府利用w t o 规则来发展本国经济、保护自身权益的重大举措。 第三节社会转型期我国公共政策环境的变化 社会转型使我国公共政策面临的客观环境发生了深刻而全面的变化，使中国 的政策环境今非昔比。时代要求我们对转型时期的公共政策重新定位，使之与变 化了的社会结构、体制及其运行机制相适应，从而求得两者的动态平衡，发挥其 应有的政策功能。转型期我国公共政策环境的特点可概括为： 第一，政策环境由相对稳定状态进入现代化全面启动、社会全面转型的状态。 第二，新时期中国共产党、政府和全国各族人民的总任务是建立社会主义市 场经济体制、建设社会主义民主政治和精神文明。 第三，社会发展战略和价值取向由以政治运动为中心转向以经济建设为中心 的任务上来。 第四，科学技术迅猛发展，渗透到社会生活的各个领域，正在成为推动当代 中国社会发展的“第一生产力”。 第五，整个社会由闭关自守走向全面对外开放，批判地借鉴和吸收人类创造 的一切优秀文明成果，成为当代中国人的普遍共识。 第六，经济发展与科技进步成为衡量一个国家综合国力的根本标志。国与国 之间的竞争己由以往的政治、军事较量为主转变为以经济、科技、文化为主的综 合国力的较量。 这种公共政策环境的变化，对于我国顺利实现社会转型既是机遇，又是挑战。 它要求政策决策系统在政策活动中必须针对政策环境的特点，从实际出发，具体 s 黑龙江大学硕士学位论文 问题具体分析，制定适合我国国情和特点的现代化政策。同时也要求政策执行部 门合理地利用有利的政策环境和资源，制定出合理的政策执行计划，更好地实现 与公共政策制定与执行的契合。 第四节中国社会转型对公共政策的要求 一、政策目标导向的准确性 目标导向功能是公共政策首要的功能。在我国计划经济时代，制定国家计划 是最重要的政治工作，政策制定部门扮演着重要的策划人和总管的角色，在这一 时期，政策目标的导向功能极为明显。在从计划经济向市场经济转变的时期，制 定计划仍然是国家重要的工作。在社会转型时期，由于社会结构各方面的调整， 社会中存在着不断的冲突与整合。这样，不仅社会转型的进程需要公共政策的积 极引导，在社会转型的过程中不断出现的利益冲突和利益要求也需要政策来协调。 而公共政策的正确性越高，效率越显著，其对社会的引导作用就越明显。 二、政策反映的快速性 在社会转型时期，社会发展呈现出多元化、复杂化等不断变化的趋势。这就 要求公共政策在具体目标的引导下，应对快速变化的社会环境，提高公共政策对 政策环境变化的灵敏程度，建立起应对变化的快速反应机制，形成以社会转型为 导向，以实现公共利益为目标，以反应迅速，调整及时为特征的政策过程。 三、政策执行的高效性 我国正处在从计划经济向市场经济转轨的过程中，市场经济与计划经济相比 更注重对效率的追求，这对转型时期的公共政策也提出了新的要求，即必须改变 以往政策执行效率低下，人浮于事的现象。由此，中国社会转型期的公共政策将 面临两项有着紧密内在关联的任务：这就是，一方面，通过社会保障体制和宏观 调控体制等的改革，以及相关的法律法规建设，建立起符合中国国情、具有自动 稳定功能的公共政策体系，以保持政策的连续性和宏观经济的稳定性；另一方面， 绪论 面临过渡时期体制、制度、结构、经济增长方式变动以及国际经济形势变化等诸 多不确定因素的情况，如何建立起灵活有效的公共政策决策和执行机制，无疑是 当今中国亟待解决的一个重要课题。 由此可见，当代中国转型时期社会呈现出前所未有的复杂性和变动性，这就 要求公共政策必须有效地引导社会转型，为社会发展指明方向。为了更好地发挥 公共政策的作用，实现政策目标，迫切需要政策制定和政策执行的有机配合。然 而，摆在我们面前的现实却是转型时期出现了公共政策制定不合理、政策执行阻 滞等诸多问题，这些问题的的存在无疑影响了社会转型的效果及方向。可见，构 建转型时期政策制定与执行的有效模式是十分必要的。本文拟就如何构建转型时 期公共政策制定与执行之间的有效模式进行分析，并以此为基础探讨通过两者有 效互动以实现两者契合的最佳模式。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章理论分析：公共政策制定与执行契合的理论基础 第一节契合：良性的事物关系样态 一、契合的内涵 契：“即意气相合，投合。 合：“即投契，融洽；协同，共同 。辞海中 的契合有投合、符合、相通、约定、约束、机缘等含义，其中“投合与“约定 强调由于存在内在的某种联系，而使事物之间具有“合 的内秉倾向性；“约束 则强调了“合”的限制和规定；“契机”、“机缘 强调的是机会和转折、变化的偶 然性。由此推之，契合的过程是一个目的趋向性、因果决定性和随机偶然性相统 一的过程。本文所理解的契合就是指建立在一定利益关系基础上，具有共同目标 的两个有机体能够默契、融洽地配合，以期能够实现两者共同的目标的互动过程。 二、契合、顺从与背离 ( 一) 契合与顺从的联系与区别 顺从是社会学中关于社会互动类型的一个描述，是指互动中的一方自愿地或 主动地调整自己的行为，按另一方的要求行事，即一方服从另一方。从以上顺从 的定义中我们可以看出，契合与顺从的相同之处在于两者都是社会互动的一种方 式，最终互动的结果都是互动双方目的达到一致。不同之处在于，契合强调的是 互动双方各自调整自己行为，最终达到两者目标的一种双向互动方式，而顺从则 是强调互动的一方自愿、主动地调整自己的行为，按另一方要求行事的一种单向 互动方式。 ( 二) 契合与背离的联系与区别 背：“违反、违背、背叛” 。离：“分开、分别、分解 。背离的意思就是 山辞海【m 1 上海辞书出版社，1 9 7 9 年第6 4 6 页 辞海【m 】上海辞书出版社，1 9 9 9 年第1 8 2 5 页 辞海【m 】上海辞书出版社，1 9 9 9 年第4 3 3 页 第一章理论分析：公共政策制定与执行契合的理论基础 违背、违反原有目标，而导致一方与另一方相分离的一种关系状态。契合与背离 都是用于描述两种事物之间关系的词，但两者的涵义是完全相反的，契合强调的 是一种“合 的状态，而背离强调的是“离 的状态。契合的最终结果是两种事 物最终达成一致，实现共同的目标，而背离的最终结果则是两种事物各自向不同 的方向发展，实现各自所追求的目标。 第二节公共政策制定与执行契合的相关理论 一、公共政策制定与执行契合的概念描述 公共政策制定就是以政府为主导的公共权威机关依据社会公众的需求，结合 内部资源和外部环境，为解决社会公共问题和合理配置社会公共利益，对公共政 策相关信息加工、处理，并提出公共政策方案的决策过程。 公共政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行主体通过一定的组织机构， 运用各种政策资源，采取一系列的行动将政策观念形态方面的内容转化为现实效 果，从而实现政策目标的整个过程。 综合公共政策制定、执行的含义，以及契合的内涵，本文认为公共政策制定 与执行契合就是指政策制定与政策执行运用各种资源和环境，通过两者之间默契、 融洽的配合，最终实现政策目标的一个动态的互动过程。公共政策的制定与执行 两方面能够融洽、默契的合作，是指政策的制定过程中充分考虑政策执行的因素， 在把握基本政策精神不变的情况下，给予政策执行充分的自由裁量权。在政策执 行中，在坚持政策制定精神不变的原则下，充分地发挥执行主体的主观能动性， 不断地修正、完善政策，双方能够建立起一种良性的互动关系，最终实现公共政 策目标的一个动态过程。 二、公共政策制定与执行的契合点 契合点是指要实现契合的两者的利益交叉点，是能够实现契合的基点。要实 现契合的两者只有在利益上有一致性，才会有共同的目标，才有实现契合的可能。 首先，公共政策制定与执行都是为了实现政策目标，也就是要实现公共利益。 黑龙江大学硕士学位论文 其次，由于公共政策制定部门与执行部门也有自身的利益需求，也有生存和发展 的要求，因此在实现公共利益的同时也要满足政策制定与执行各自部门的合理利 益需求，而且政策制定与执行部门利益的满足与公共利益的实现在根本上是一致 的，并不相矛盾。由此可以说，公共政策制定与执行能够契合的基础就是公共利 益的实现与政策制定和执行部门利益的满足。 三、公共政策制定与执行契合的形式 ( 一) 意外契合 意外契合是指政策执行主体在最初执行政策时，并不是完全按照政策制定部 门制定的政策去执行，而是偏离了最初政策制定的方向，但是由于政策环境的变 化，在政策执行的结果上却达到了公共政策的目标，实现了契合。这种现象具有 一定的偶然性，研究价值较小，因此在本文中不做深入分析。 ( 二) 一次契合 一次契合是指政策制定与执行通过一次互动就实现契合的一种形式。政策执 行者在执行政策时，政策环境和资源都满足政策执行的要求，政策制定者制定出 的政策也是合理的，并且在政策执行中没有偏差，两者只通过一次互动就实现了 契合，达到了政策目标。这种情况只能是在理想状态下才能实现的，在现实中不 易实现。 ( 三) 反复契合 反复契合是指政策制定与执行通过多次互动形成契合的形式。由于环境的不 确定性以及政策问题本身的动态变化，政策制定主体难以明确具体政策措施，只 是指明政策方向及政策精神，或对政策执行限定一个宽泛的活动范围而使其具有 一定的灵活性。政策执行者执行政策时，政策执行主体根据变化的情况，不断地 对政策进行调整和完善，最终才能实现政策目标，达到与政策制定的契合。这种 契合是一种动态调整中通过反复互动实现的契合，现实中出现的多数是这种情况， 这种契合也是本文研究的契合类型。 第一章理论分析：公共政策制定与执行契合的理论基础 四、实现公共政策制定与执行契合的必要性分析 我国正处于社会转型的关键时期，社会呈现出前所未有的复杂性和变动性， 这就要求公共政策有效地引导社会转型，为社会发展指明方向。为了更好地发挥 公共政策的作用，实现政策目标，迫切需要政策制定和政策执行的有效配合。但 转型时期却出现了公共政策制定不合理、执行阻滞等诸多问题，这些问题的出现 无疑影响了社会转型的效果及方向，因此，构建转型时期政策制定与执行的有效 模式便显得十分必要。计划经济体制下政策制定与执行之间的“命令服从 式的关系模式无疑是不能适应当今转型时期的中国社会的，只有建立起两者的良 性互动关系，实现两者的契合，最终才能最佳的达到政策目标。 第三节公共政策制定与执行的关系模式概述 目前国内外学者还没有对政策制定与执行之间的各种关系模式进行很好的总 结，本文现将目前为止国内外关于两者关系模式的探讨进行一下简要概括和梳理。 从总体上来划分，共包括四种关系模式： 一、控制关系模式 在这种关系模式中，政策执行只限于忠实地履行政策制定者制定出的政策， 只需要根据既定的方针来解决每天的问题就可以，而执行的失败被认为是由于当 初的政策本身具有根本性错误。这一模式忽略了在政策制定过程中没有被认识到 的诸多制约因素在执行过程中发挥作用这一事实。另外，由于执行的条件随着时 间的推移发生变化，因而有时过去的制约条件刚被克服，新的制约条件又产生。 政策执行为此就要继续探索政策的可实行范围，同时又要通过错误中的学习努力 把各种要素结合在一起。可见，这种模型对于解决政策制定与执行契合问题难免 显得过于理想化和简单化。 二、作为政策制定进化的政策执行 这种关系模式认为政策制定和执行是相互作用的，政策制定不可能是固定的 黑龙江大学硕士学位论文 设计，而是通过政策过程不断地修改和变化的。政策因执行过程中诸多因素的影 响而继续再被解释和发生变质，这样，对政策目标的修正也就不可避免。变化了 的政策目标又影响政策过程，在这一过程中发生在执行上的问题又要求政策变化。 因此，政策执行被理解为政策执行者通过解决方案来理解问题，并把政策理解为 不仅是求得答案的过程，而且是界定问题的过程。这种过程最终把其意义放在实 现政策想法之上。但政策想法并不是固定的，而是受无数因素的影响而得到调整。 有时，政策想法还因解释者而变形。所以，政策想法既不是固定的，也不是最终 得到实现的，只是不断的进化而己。在这种意义上，政策执行就是对政策制定的 进化。 这种观点主要在于指出政策执行的进化性质，在进化的政策执行中，实行进 化的主体是政策执行者，他们处在不断重新修正政策的位置上。这种观点只是揭 示了诚实的执行或社会认同等模糊而难以测定的评价标准。 三、向前式政策执行 这种关系模式主要强调了政策制定者对政策执行过程的影响。它把明确政策 指示、确定行政责任以及对政策执行结果的明确叙述看作是有效执行的主要决定 因素。这种模式的问题在于，它假定政策制定者可以控制影响执行的一切组织以 及技术上的一切过程，而且应该如此。这样，在说明政策执行的失败原因方面， 其范围必然具有局限性。总之，向前式研究方法所重视的是最靠近于“政策之源 泉 的政策制定者的能力和影响，以及以此为基础的等级组织关系。 四、向后式政策执行 这种关系模式是针对向f ； 式政策执行模式提出的，它从根本性的和实际的角 度上，对政策制定者在执行过程中的绝对影响提出了质疑，并对向前式政策执行 模型所重视的成功执行条件提出了不同的看法。具体来说，向后式执行模式把重 点放在最基层执行者的具体行为上，而不是放在制定者的意图上。根据这种行为 制定目标，其内容是由组织的活动和产出来构成。进而，按照执行结构从下而上 第一章理论分析：公共政策制定与执行契合的理论基础 地探讨执行机关的能力或所需资源，最终制定出由分析家或决策者把资源集中到 对执行影响最大的组织单位的政策。这种研究模式还认为，与是否服从政策制定 者的意图相比，执行的成败更多地取决于各执行者在一定条件下忠实履行自己任 务的程度。向后式关系模式强调靠近“问题之源泉 的政策执行者的知识和能力， 因而主张扩大政策执行者的自由裁量权。 这种关系模式不是从中央政府的观点上，而是从地区当事者的观点上去寻求 解决问题的途径，所以最符合实施地方自治制度的目的，能够反映地区的特殊性。 当然既有助于提高政策效果，又可以缩短市民和政府官僚之间的距离。但这种关 系模式在政策执行上过分依赖于基层官僚的作用，重视地方层次协商的重要性， 有可能加剧一般市民与政府的距离。在地区中如果发生了争执，就缺乏有效的解 决方案。 本章小结 综上所述，目前国内外关于公共政策制定与执行之间关系模式各有利弊，也 不完全符合现阶段我国的国情，而且目前我国现有的公共政策制定与执行之间的 关系模式也不尽合理，不能够满足转型时期社会的发展要求，因此建立两者之间 良性的关系模式迫在眉睫。本文认为只有实现两者的契合，才能更好地发挥公共 政策对社会转型的引导作用。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章问题剖析：中国转型时期公共政策 制定与执行的不契合现象 第一节转型时期政策制定与执行不契合的表现及危害 一、转型时期公共政策制定与执行不契合的现状 目前我国社会正处于转型时期，各个领域正发生着深刻的变革，而转型时期 的公共政策作用的发挥并不尽如人意，公共政策制定与执行之间的诸如政策制定 不合理、政策规避等不契合现象时有发生，这些都影响了公共政策作用的有效发 挥。我国转型时期政策制定与执行不契合的表现主要有以下几个方面： ( 一) 政策制定或执行追求各自的利益忽视公共利益的实现 公共选择理论指出，政府和个人都是理性的“经济人 ，它把个人看作是有理 性的利己主义者，认为人们总是尽可能地利用一切资源追求自身利益最大化，因 此，政策制定者和执行者也有追求自身利益的倾向。在中国转型时期，由于市场 经济体制的逐步确立，原有的经济体制逐渐被打破，导致利益主体向多元化方向 发展。转型时期政策制定与执行不契合的一个突出表现就是政策制定或执行两者 各自追求自身利益最大化，而忽视了公共利益的实现。在政策制定方面表现出权 力“寻租”与利益分配不公等现象，在政策执行方面则表现为政策执行的扭曲、 变形等。 ( 二) 政策制定与执行是“命令服从的控制关系 在我国传统计划经济体制下，公共政策制定权力高度集中，政策制定机构拥 有绝对的权威，公共政策制定机构与公共政策执行机构之间是一种上下级隶属关 系，政策制定机构处于主导地位，政策执行机构居于从属地位。政府在对公共事 务管理时既有制定政策权，又有执行政策权。在这种体制下政策制定机构拥有绝 对权威，享有一切公共政策权力，公共管理中事无巨细，皆由政策制定机构决断， 一切政策活动与政策程序、内容均由政策制定机构制定，政策执行机构没有任何 第二章问题剖析：中国转型时期公共政策制定与执行的不契合现象 的自由裁量权，导致政策执行部门缺乏主观能动性，只是机械地执行上级的命令， 不能结合实际情况作出变化，这种机械的“命令服从式的关系模式显然不 能调动政策执行者的积极性。在这种关系模式下，实现公共政策的过程只是一种 单向的执行过程，而不是双向的互动过程，公共政策制定和执行之间只是一种上 下级的隶属关系，缺乏有效的沟通与互动，这种政策制定与执行不契合的现象在 计划经济时期尤为明显，在我国从计划经济向市场经济转型的过程中也普遍存在。 ( 三) 政策制定与执行在功能上没有实现互补 政策制定与执行作为公共政策的两个环节，具有其各自的功能。从系统论的 角度出发，整体功能的发挥有赖于各个部分功能的充分发挥与配合。而中国转型 时期由于存在政策制定与执行各自功能的缺失、政策制定的不合理、忽略政策执 行的因素、以及政策执行的各种规避行为等等不良现象，使两者在功能上没有实 现互补，影响了公共政策整体功能的发挥，功能上的不互补必然导致政策制定与 执行不契合，这也是转型时期公共政策制定和执行不契合的突出表现。 二、转型时期公共政策制定与执行不契合的危害 ( 一) 影响政策目标的实现 政策制定与执行都是公共政策达到目标的手段。“一项政策执行以后，如果推 动了社会生产力的发展，促进了社会历史的进步，那么，该项政策就产生了正效 力；反之，就会出现零效力或产生负效力 。转型时期政策制定与执行不契合现 象严重制约了政策作用的有效发挥。公共政策制定与执行的不契合是对正确政策 的扭曲、肢解甚至取消，这样的后果肯定不会产生正效力，只能产生负效力，充 其量达到零效力。这样不但不能推动社会生产力的发展，更不可能促进社会历史 的进步，也就不能实现政策的目标。 ( 二) 导致政策体系结构性紊乱 政策体系的政治、经济、社会、文化等各领域的政策之间，基本政策、具体 。王国红政策执行中的政策规避研究【d 】中共中央党校博士学位论文。2 0 0 4 年第3 l 页 黑龙江大学硕士学位论文 政策以及规则性与程序性政策之间，新旧政策之间，相互依存、相互影响，构成 了一定的政策系统。只有保证政策制定与执行的有效配合，实现两者的契合，才 能维持各个政策之间的配套协调和动态平衡，最大限度地发挥政策体系的整体效 能。一旦发生两者的不契合现象，必然使一些政策无法实现预期的目标。由于政 策系统的相关性，一项政策发生问题，势必影响其他政策效能的发挥，从而造成 政策体系之间相互脱节。这样一来，公共政策不但不能成为引导我国社会转型的 工具，反倒会成为制约社会发展的因素。此外，政策系统整体性功能的丧失，系 统内各政策之间的相互脱节，还可能形成公共政策的调节盲区，滋生政策投机、 政治腐败和其它违法犯罪行为，导致社会失控。 ( 三) 影响公共政策对社会转型的有效引导 我国正处于社会转型的关键时期，公共政策作为引导社会转型的重要工具， 比以往任何时候责任更重大，更需要很好地引导社会转型。尤其转型期复杂的政 策环境使公共政策执行的难度加大，要求公共政策必须严密而有效，所以，政策 制定与执行必须有效地配合以保证政策实施的效果。转型时期存在的政策制定与 执行不契合的现象无疑削弱了政策的效果，甚至使政策的最终效果发生了偏离， 也就难以对社会转型进行有效引导。 ( 四) 引发党和政府的合法性危机 一项政策的制定，常常要满足一部分人的利益，或者抑制一部分人的利益。 社会主义国家的政策，总是以满足大多数人的利益为出发点和归宿的，这在政策 学中叫作“多数满意原则 。只有满足了大多数人的利益，才能调动大多数人的 积极性。在我国现阶段，公共政策制定与执行的不契合现象会部分地或者全部地 损害政策对象的利益，挫伤人民群众的积极性，这是对我国大多数人利益实现的 妨碍。而人民大众的利益得不到实现，他们就会对政策本身产生质疑和不信任。 公共政策制定与执行的不契合将直接损害政策制定者和决策者的形象，损害公众 对公共权威的信任和忠诚。在我国，政策的制定和决策机构是各级党委和政府， 那么，由政策制定与执行不契合而带来的严重后果，就会直接影响和损害各级党 。王国红政策执行中的政策规避研究【d 】中共中央党校博士学位论文2 0 0 4 年第3 4 页 1 6 - 第二章问题剖析：中国转型时期公共政策制定与执行的不契合现象 委和政府在广大人民群众中的形象；影响和损害党和政府与人民群众的关系；也 影响广大人民群众进行社会主义现代化建设事业的积极性。所以，对转型时期公 共政策制定与执行的不契合问题，必须站在政治的高度充分予以重视并采取积极 有效的措施加以研究和解决。 由此可见，转型时期公共政策制定与执行的不契合对我国社会转型带来很多 不利影响。要实现公共政策对社会转型的有效引导，就要消除这些不契合的现象， 而要做到这点，在找出各种不契合现象之后，还要对产生这些不契合的现象的原 因进行剖析，如此，才能更好地解决这些问题。 第二节转型时期公共政策制定与执行不契合的原因 转型时期政策制定与执行的不契合是由多种原因导致的，既有政策环境变化 的外在因素，也有政策制定与执行各自的内在因素，下面将对这些因素做深入分 析。 一、公共政策制定和执行主体之间的利益矛盾 政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行为是由这些人作出的， 因此，政府政策行为和政府目标在很大程度上受政治家和官员的利益动机支配， 一项政策的目标是否正确以及执行的有效与否，也在很大程度上取决于这些具体 的制定和执行人员。现代西方公共选择理论研究成果表明，政治决策者与市场决 策者一样也是理性的、追逐自身利益的经济人。政治活动犹如市场活动一样，人 们也追求效用最大化。即便是在公共选择活动中，政策主体首先追求的也是个人 利益，只不过比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已。著名公共选择学家詹 姆斯m 布坎南( j 锄e sm b u c h a i l a l l ) 就指出：“政府官员也同样在谋求自身利益的 最大化，尽管他们具有反映公众利益的愿望，但这不过是他们所具有的众多愿望 之一罢了”o 。法国行政学家夏尔德巴什认为：“如果决策与它所期望的东西不 相符合或在它看来无法实施时，它将反对这种毫无活力的或者试图改变既定措施 。【美】曼瑟尔奥尔森集体行动的逻辑【l 咽陈郁等译上海三联书店、上海人民出版社，1 9 9 5 年，第1 8 页 - 1 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 的内容 。公共政策本身就是对利益和资源的划分，政策制定和执行主体的多层 次性和利益的多重性，在资源稀缺的情境下本着趋利避害的天性，在政策制定和 执行过程中也必然会进行“成本收益 分析，如果其实际收益与预期收益之 间，或本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生利益相对被剥夺的心理， 这种利益受损心理和寻求补偿的愿望将直接导致对政策目标的偏离和政策执行中 的规避现象。 我国正处于从封闭社会向开放性社会的社会变迁的全方位转型中，各政策主 体的价值观念必然会发生深刻变化。正如恩格斯所说：“随着每一次社会制度的巨 大历史变革，人们的观点和观念会发生变革 。在市场经济条件下，利益成为影 响和制约人的行为的直接和有效的力量。尤其在社会转型时期，各利益主体的利 益空前复杂化和多样化，不可避免会产生利益矛盾，这种利益矛盾必然会体现在 公共政策制定和执行之间。转型时期公共政策制定与执行之间的利益矛盾主要表 现在以下几个方面： ( 一) 全局性政策和部门性政策的冲突 公共政策在本质上来说是政府或社会公共权威对人与人之间利益关系的一种 制度安排，政策制定主体都是着眼于全局利益来制定政策的。在理想化状态下， 政策制定主体应该以最广大人民利益为根本出发点来制定政策，政策执行主体应 该无私地执行政策，以实现公共利益作为自己的目标。但是，政策制定和执行主 体也是普通公民，也存在生存和发展问题，也有自己的利益，其所代表的个人利 益或局部利益与全局利益并不完全一致。当局部利益与全局利益不一致时，两者 就会发生冲突，使得该政策不能有效地得到执行，导致公共政策制定与执行出现不 契合现象。 ( 二) 政策制定与执行的权力分配不合理 我国的公共政策制定与执行权力高度集中。政策制定具有绝对的权威，政府 在对公共事务进行管理时既有制定政策权，又有执行政策权。而政策执行只是机 【法】夏尔德巴什行政科学【m 】葛智强等译上海译文出版社，2 0 0 0 年第1 1 3 页 圆马克思恩格斯全集( 第7 卷) 【m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 年第2 4 0 页 第二章问题剖析：中国转型时期公共政策制定与执行的不契合现象 械地执行政策，政策制定与执行之间更多地像一种上下级的隶属关系。从实质上 讲，政策制定与执行应该属于政策系统中实现政策目标的两个前后相继的不同阶 段，只是职能不同，两者应该相互配合共同实现政策目标。尤其需要特别指出的 是，我国转型时期还存在计划经济时期遗