（行政管理专业论文）我国构建和谐社会中的政府社会治理能力建设.pdf

摘要 我们所处的时代既是一个信息化的时代，又是一个“政府的时代 ， 越来越多的人正以不同的形式和方式，在不同的范围和程度上与政府发 生着这样或那样的关系和联系。在世界各国多样化的社会历史进程中， 政府作为社会政治组织，掌握着公共治理资源，代表着公平与正义，对 社会的健康、协调发展总是起着至关重要的作用。尽管各国政府的历史 类型不同，发生作用的方式迥异，作用力的力度和向度也不同，政府总 是既能促进社会的发展，又能阻碍社会发展。直面政府，把政府做为一 个对象来研究，思考政府，揭示政府能力的方向及其客观规律，是本文 写作的目的之一。 构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会、开创中国特 色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。党在中共中 央关于加强党的执政能力建设的决定中从加强党的执政能力的高度把 它摆在和物质文明、政治文明和精神文明建设相并列的位置，体现了我 们党执政理念的价值取向，是对我国改革开放和现代化建设的经验的科 学总结，而良好的社会治理是实现构建社会主义和谐社会的重要前提和 保障，如何充分发挥政府的主导作用，推进社会治理创新，提升政府的 社会治理能力，向着和谐社会这一远大目标迈进，是摆在我们面前的重 大而紧迫的现实任务。这是本文写作的另一个目的。 本文在深刻理解和谐社会内涵的基础上，指出构建和谐社会本质上 需要有良好的社会治理，并从政府的起源来推知政府是社会治理的首要 责任者。按照社会主义和谐社会的要求，本文指出了要构建社会主义和 谐社会我国政府必须具备社会政策、社会整合、社会利益平衡、社会控 制等八个方面的能力。在总结了近年来我国政府在社会治理方面取得的 成就的同时也指出了我国政府在社会治理能力方面存在的问题，并从我 国政府社会管理职能、体制、运行机制和配套制度方面对存在的问题进 行了原因分析，最后立足于我国当前的具体情况，从指导理念、创新治 理体制、转变和优化治理方式及公务员队伍建设等方面就如何提升我国 政府社会治理能力提出一些建议及构想，以期为实现国家社会的顺利发 展贡献一份力量。 关键词：和谐社会；社会治理；政府能力；政府社会治理能力 o nt h eb u i l d i n go fg o v e r n m e n t a ls o c i e t yg o v e r n a n c ec a p a b i l i t i e s i nc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t e db yp r o f w um i l l t h et i m ew el i v ei sb o t ha n1 n f o r m a t i o ne r aa n dag o v e r n m e n te r a m o r e a n dm o r ep e o p l ea r ea f f e c t i n gb yg o v e r n m e n tb yd i f f e r e n tw a yi nd i f f e r e n t f i e l da n dv a r y i n gd e g r e e s i nt h ed i v e r s i f i e dh i s t o r yo fw o r l d w i d ec o u n t r i e s ， a sas o c i a lp o l i t i c a lo r g a n i z a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tc o n t r o l sp u b l i cr e s o u r c e s ， r e p r e s e n t s t h e e q u a l i t y a n dj u s t ，h a v et h ec r u c i a le f f e c tt ot h e w e l l ， h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fs o c i e t y t a k i n gt h eg o v e m m e n ta st h er e l a t i v e l y i n d e p e n d e n tr e s e a r c ho b j e c ta n dr e v e a l i n gt h ed i r e c t i o na n do b j e c t i v el a wo f g o v e m m e n ta c t i n gi so n eo ft h ea r t i c l ep u r p o s e s c o n s t r u c t i n g t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi sa na r d u o u sm i s s i o np u t t e d f o r w a r db yo u rp a r t yi nt h ev i e wo fo v e r a l lb u i l d i n gt h ew e l l o f fs o c i e t y i n t h ed e c i s i o nm a d eb yo u rp a r t yi nt h e3 mp l e n a r ys e s s i o no f16 mn a t i o n a l c o n g r e s so ft h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y , b u i l d i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y s t a y se v e nw i t ht h em a t e r i a lc i v i l i z a t i o n ，m e n t a lc i v i l i z a t i o na n dp o l i t i c a l c i v i l i z a t i o n i tm e a n st h et r a n s i t i o no fo u r p a r t y s v a l u ea n di d e ao f g o v e r n a n c e i ti st h es u m m a r yo fo u re x p e r i e n c eo fm o d e r n i z a t i o n ，r e f o r m a n do p e n i n gd o o r t h eg o o ds o c i e t yg o v e r n a n c ei st h ep r e c o n d i t i o na n d g u a r a n t e eo fh a r m o n i o u ss o c i e t y s oh o wt o t a k et h eg u i d ee f f e c to f g o v e r n m e n t ，a c c e l e r a t et h ei n n o v a t i o no fs o c i e t ym a n a g e m e n t ，e n h a n c et h e g o v e m m e n t ms o c i e t yg o v e r n a n c ec a p a b i l i t y , f u l f i l lt h ei d e a lo fb u i l d i n g h a r m o n i o u ss o c i e t yi sas e r i o u sa n dp r e s s i n gt a s kf o ru s t h i si st h ea n o t h e r g o a lo ft h ea r t i c l e a f t e re x p l a i n i n gt h ec o n n o t a t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y , t h et h e s i sp o i n t s o u tt h a tt h eg o o dg o v e r n a n c ei sw h a tt h eh a r m o n i o u sn e e d si n n a t u r ea n d g o v e r n m e n th a v e c e r t a i n l yr e s p o n s i b i l i t y t og o v e r ns o c i e t y a c c o r d i n g r e q u i r e so fb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , t h et h e s i sg i v eas u m m a r yo f o u r a c h i e v e m e n t so ns o c i e t ya d m i n i s t r a t i o no fo u rg o v e r n m e n ti nr e c e n ty e a r s ， m e a n w h i l em ea r t i c l ea l s op o i n t so u tt h ef a i l u r eo fg o v e r n m e n t a ls o c i e t y g o v e m a n c e ，a n dc o n c l u d e st h er e a s o n so ng o v e r n m e n t a ls o c i e t ym a n a g e m e n t 如n c t i o n t h ef r a m eo fg o v e m m e n t a ls o c i e t y a d m i n is t r a t i o n ，o p e r a t i n g m e c h a n i s ma n ds u p p o r t i n gs y s t e m a tl a s t ，o n t h eb a s i so fo u rc o u n t r y s s i t u a t i o n t h et h e s i sp o i n t s o u tt h a te s t a b l i s h i n gt h e s u s t a i n a b l ei d e a l ， r e f o r m i n gt h es y s t e mo fg o v e r n m e n t a ls o c i e t ya d m i n i s t r a t i o n ，t r a n s f o r m i n g t h em e a n so fm a n a g e m e n t ，a n ds t r e n g t h e n i n gq u a l i t y o r i e n t e de d u c a t i o no f c i v i ls e r v i c ea r ee f f e c t i v ew a y so fi m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t a ls o c i e t y g o v e m a n c ec a p a b i l i t i e s k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；s o c i e t yg o v e r n a n c e ；g o v e r n m e n t a l c a p a b i l i t y ；g o v e r n m e n t a ls o c i e t yg o v e r n a n c ec a p a b i l i t y 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 己i 吉 jl口 2 0 世纪中叶以来，在世界范围内，发展中国家的现代化进程出现两种对比鲜明 的现象：一方面是大部分发展中国家的现代化进程步履蹒跚，充满了坎坷和艰辛， 甚至是掉入“现代化的陷阱”不能自拔。另一方面，一部分发展中国家经过努力， 顺利跨过“现代化的陷阱”，迅速实现了现代化。同是发展中国家，为什么起点相差 无几，而结果却大相径庭昵? 美国著名政治学者塞缪尔亨廷顿指出：“各国之间最 重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。 亨廷顿 这里所指的“政府的有效程度”就是政府的能力。正是因为政府能力强与弱的差异， 导致发展中国家现代化过程中两种不同的命运。当前，我国正处在现代化和后现代 化的双重发展进程中，提升政府能力更是一项迫切的任务。构建社会主义和谐社会 目标的提出表明当前我国更加关注社会管理和建设，更加注重社会稳定与和谐，更 加重视社会公平与公正。因此，加强政府社会治理能力建设是我们当前重要的理论 问题和重大实践问题。 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理的责任 中国共产党的十六届四中全会提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会 建设摆在重要位置”，引起了社会各界的高度关注。学者们从不同学科的角度出发， 对和谐社会进行了论述并且纷纷指出，在实践中要将执政党构建社会主义和谐社会 的战略部署转化为现实行动，需要政府充分发挥主导和推动作用，大力进行社会治 理创新。由此政府在构建和谐社会过程中的社会治理责任凸显了出来。对这两者分 别进行梳理和讨论，会使我们更加容易明确政府在构建社会主义和谐社会中的方向 定位和能力建设着力点。 1 1 社会主义和谐社会 在过去，我们对社会一般有多种解释。一是将社会作为一个抽象的词汇，泛指 整个人类社会，是与自然界相对应的一个概念；二是将社会理解为一种社会制度， 即从国家的角度理解社会，如人们常说的共产主义社会、资本主义社会；三是将社 会理解为某一区域的社会，从社区的角度理解社会，如农村社会、城市社会；四是 。塞缪尔p 亨廷顿：变化社会中的政治秩序，王冠军等译，上海：三联出版社，1 9 8 9 年版，第l 页。 中国共产党中央委员会：中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，人民日报，2 0 0 4 0 9 2 7 。 l 我国构建和谐社会中的政府社会治理能力建设 将社会理解为特定的群体，从正式组织结构的角度理解，如工厂是个小社会，学校 是个小社会。据此我们认为，社会的含义有广义、狭义之分。广义上的社会指的是 以物质生产活动为基础而按照定的规范发生相互联系由相当数量的人们组成的生 活共同体。包括政治、经济、文化、教育、外交等社会活动的各个领域。狭义的社 会指的是与经济活动相区别的以人的生活为中心的活动领域，主要涉及人口、教育、 医疗、社会治安等领域。因此和谐社会这一概念也有广义和狭义之分。广义和谐社 会中的社会就是指前述的一个生活共同体，和谐是一种内外协调、左右逢源、上下 有序的状态。即社会同一切与自身相关的事物保持着一种协调的状态，它包括社会 与自然环境之间的协凋、社会同经济之间的协调、社会同政治之间的协调、社会同 文化之间的涛调等等。狭义上的和谐社会中社会范围则小一些，主要是指社会层面 本身各个环节、各种因素以及各种机制之间的协调。本文所谈的社会主义和谐社会 主要是指狭义上的和谐社会。和谐社会从社会学角度来看，构建和谐社会包括 社会关系的和谐和人与自然的和谐两个方面，但主要是指社会关系的和谐。”o 也就 是说，和谐社会主要指建立在物质财富相对丰裕和公正基础上的各阶层利益关系的 和谐和价值层面的和谐。从经济学角度来看，则主要指收入分配层面的和谐；而法 学上主要指权力与权利的平衡关系：伦理学则认为“和谐社会乃是社会的多元利益 主体通过道德的认同和行为选择的协调而成的一种有利于满足人的需要，促进人的 发展的良好的社会道德关系和精神氛围。”o 政治学者俞可平则认为：“一个和谐的社 会，应当是一个公共利益最大化的社会，一个公民与政府良好合作的社会，一个政 治参与和政治透明度较高的社会。”o 这些对和谐社会的认识虽然有着明显的学科差 异，但有一个共同点，即都把和谐和社会主要看成以公正为轴心来调整社会利益关 系的社会。因此，所谓和谐社会就是指社会中的各个群体能够实现良性的互动，整 体表现出一种公正的状态，能够实现安全运行和健康发展的社会。 和谐社会可分为传统和谐社会( 初级的和谐社会) 和现代和谐社会( 高级的和 谐社会) ，。就如同文明社会一样，有传统和现代之分。我国当前所提的是与市场经 济和当代中国国体相适应的现代的新型和谐社会，它的全称是“社会主义和谐社会”。 它按照社会主义本质要求，以富裕、公正、自由、平等、互助等为价值目标，反映 。转引自中国社会科学院课题组：努力构建社会主义和谐社会中国社会科学，2 0 0 5 年第3 期，第4 一1 6 页。 。唐凯麟：道德建设：构建和谐社会的道义基础和精神动力，光明日报，2 0 0 5 5 1 0 。 。俞可平：现代民主治理视野中的和谐社会h t t p ：t h e o u c p e o p l ec o mc n g b 4 0 5 3 6 3 2 0 7 4 7 2h t m l 。 。评论员：怎样理解“构建社会主义和谐社会”当前党政领导干部关注的重大思想舶实问题，科学社会 主义，2 0 0 5 年第l 期。 2 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 了人类社会发展的客观规律和必然趋势。在中国历史上，曾有一些文人志士设计过 “和谐社会”方案，还有以天平天国为代表的农民起义领袖们所设想的平均主义的 和谐社会，并且也曾经现过“和谐 这一社会历史现象，如汉代的“文景之治”，唐 代的“贞观之治”、“开元盛世”，以及清代的“康乾盛世”。这种封建主义制度下的 和谐社会，曾使社会生产力得到了发展，并且在一定程度上维护了国家的稳定和统 一。但它毕竟是中低级水平且压抑人性的“和谐”状态，本质上并非和谐，最终也 因其历史局限性而无法长久。 社会主义和谐社会是一个属性范畴，是社会主义社会的一个属性。或者说“和 谐”是社会主义社会的一个属性。社会主义社会是马克思恩格斯所预见的“共产主 义社会的第一阶段或低级阶段”，巩固和发展社会主义需要我们进行长期的努力和奋 斗。因此，我们要构建的和谐社会也不是一个短期的任务，需要几代人、十几代人 甚至是几十代人坚持不懈地努力奋斗，才能逐步实现，这是我们的基本国情决定了 的。 社会主义和谐社会主要表现在社会结构的和谐( 包括人口结构、阶层结构、民 族结构、职业结构、地区结构、家庭结构) 、人与社会的和谐、人与自然的和谐、人 际关系的和谐以及人自身和谐几个方面。其主要特征就如胡锦涛同志在讲话中指出 的：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、 充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“民主法治”，这是和谐社会的 政治基础。民主能够使人心情舒畅，调动人们的积极性。法治的功能是保护民主， 推进民主；“公平正义”，这是和谐社会的价值目标。资本主义强调效率，社会主义 强调公平。公平和平等既有联系，也有区别。马克思主义认为，平等只有在消灭阶 级的条件下才能实现。公平包括经济分配公平、政治生活公平、社会生活公平，要 求机会公平、过程公平和结果公平。正义是一种价值判断，是人们社会实践的要求 与反映，由社会存在的客观性决定，代表和指明了社会前进的方向；“诚信友爱 ， 这是和谐社会的道德规范。诚信是中国传统文化中最重要的道德规范。诚信包括个 人诚信、社会诚信，更重要的是政府诚信，特别是领导干部诚信。友爱要求人们要 有爱心，在不同的利益群体之间要共存、共生、共荣、互补、互惠、互利。“充满活 力”，这是和谐社会的发展动力。和谐社会不是死水一潭，不是原地卧倒，不是故步 自封，而是动静结合，能够化解社会矛盾，使人们的愿望得到尊重，创造活动得到 。胡锦涛：深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结，人民日报， 2 0 0 5 - 2 - 2 0 。 3 我国构建和喈社会中的政府社会治理能力建设 支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，积极进取，充满活力，使社会呈波 浪式前进，螺旋式上升；“安定有序”，这是和谐社会的社会秩序。就是社会组织机 制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结：“人 与自然和谐相处”，这是和谐社会的自然条件。自然环境是人类赖以生存发展的基本 条件。在过去的农业社会中，由于能力低下，因而人们依附于自然。在工业社会， 人的能力有了极大提高，但在征服自然的同时也使人们的生存环境严重恶化。在现 代社会，人们开始尊重自然规律，就要发展循环经济，使生产发展，生活富裕，生 态良好，人与所处的环境和谐共生。综上所述，我们可以认为，社会主义和谐社会 包括以下内涵： ( 1 ) 和谐社会首先是一个稳定的社会。现代社会的稳定有两种形态：一种是权 威统治下的社会稳定，政权的暴力潜能震慑使得社会处于暂时的形式上的稳定，如 上个世纪7 0 年代拉美、南部非洲军人政权统治下的社会。在这样的社会里，稳定只 是表面现象，社会动荡爆发的能量随时都在蓄积。另一种就是公正民主的社会稳定， 在这样的社会里人人心情舒畅，对制度的不满和利益诉求可以通过正当的渠道得以 宣泄和表达，社会福利保障健全，人人都有安全感，如现代斯堪的纳维亚国家和西 欧一些发达国家。一个稳定的社会体系最重要的是社会分化不应太大，尤其是贫富 分化应保持在适度的范围内，社会分配在效率优先的基础上尽量保证公平。稳定的 和谐社会还应该使公民具有流动的可能，社会中不存在群体性排斥的制度，每个公 民都可以通过自己的努力在社会结构的不同层次间自由流动，而不被排斥在体制之 外。“有弹性的社会结构比僵死的社会结构更具有活力，更具有和谐性”。总之，一 个不稳定的社会，很难说是和谐的。 ( 2 ) 和谐社会是一个以人为本的社会。以人为本，一是说人是目的。马克思主 义认为，人的生存和发展的需要及其现实满足程度是社会发展的价值尺度，社会发 展的核心是人的发展，不可能有离开人的，与人对立的、外在于人的社会。在和谐 社会里，人的和谐发展是其标志。社会经济的发展都是围绕人的需求进行的。二是 说人是关键。与技术、自然资源、资本等物的因素相比，人是最活跃、最重要、最 根本的因素。纵观人类文明史，影响社会进步的因素很多，但最起着基础性、战略 性、决定性作用的是人。经济社会越发展，人的因素越重要。因此要以人所拥有的 知识和能力来决定人的使用和管理。三是说人是主体。人的地位和价值是不可比拟 的。相对于自然界的万事万物，人永远处于中心的位置。和谐社会强调人是主体， o 朱力：社会学家解读“和谐社会”，金陵隙望，2 0 0 4 年第1 l 期 4 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 确立人的历史主体地位，树立人们的主人翁意识，会更加激发人的活力，使社会充 满朝气，实现人的解放。 ( 3 ) 和谐社会应该是一个可持续发展的社会。在我国，可持续发展首先是生态 环境和资源的可持续发展。一个生态破坏、环境污染、资源枯竭的社会，即使取得 暂时的经济增长，也注定不是和谐的。人和自然的和谐相处一直是中国历代先哲们 追求的目标，在经济高速发展和社会全面进步的时代，就更要强调对资源和环境生 态的保护。此外，可持续发展不仅是生态环境的可持续发展，而且也是社会的可持 续发展。人口的增长要保持在适度的范围内，社会的分层和流动要给经济社会发展 提供持续的动力。因此，“和谐社会所要求的可持续发展既是经济增长与生态环境的 统筹，以及人口、资源、环境、生态的平衡，也是社会与经济、政治、文化、教育 的协调”。 ( 4 ) 和谐社会是一个社会资源共生的社会。民族、宗教、党派、阶层是国家重 要的社会资源。这些社会资源之间固然有这样那样的差异，但它们都是共存、共生 于一个社会之中。它们各有各的生命力。从历史上看，它们什么时候并存，什么时 候和谐；什么时候多党合作，什么时候社会和谐。“治国之道，必先富民”，“富民” 不是富少数人。和谐社会应当给人类谋取一定的物质利益，提供生存与发展的条件， 从而把各类社会资源联合起来，形成合力。合力是吸引力与排斥力的平衡方程。和 谐社会应当是各类社会资源互相促进而又互相制衡的经纬交织的社会。 ( 5 ) 和谐社会是一个民主政治不断发展完善的社会。和谐社会的核心问题是对 社会不同阶层、不同群体利益关系的调整，而对不同阶层、不同利益关系的调整， 必须以不同阶层、不同群体对公共决策过程的影响和参与为基础，这就要求在政治 和法律上承认公民权利的一律平等，并为公民参与和影响公共政治生活提供制度化 的渠道。民主政治是与特权政治、强权政治相对立的，它的基本精神就是承认公民 享有平等地参与政治生活的权利，并为这种权利的实现提供平等的机会和可能。民 主政治同时也一种权力制约机制，它通过有效的制度设计防止有权力的人滥用权力， 使得政治运行公正透明，以确保绝大多数社会成员的利益，同进也确保少数人的合 法权益不被践踏，最大限度地避免社会价值的不公正分配，形成社会和谐。 ( 6 ) 和谐社会是一个以公平正义为主轴来调整社会利益关系的社会。公平正义 是人类所追求的基本政治价值，也是和谐社会的根本特征。在社会利益关系调整过 程中，公平和效率何者优先的问题，一直是使人们困绕不堪的基本命题。虽然人们 俞可平：现代民主治理视野中的和谐社会，h t t p ：t h e o r y p e o p l e c o r n c n g b 4 0 5 3 6 3 2 0 7 4 7 2 h t m l 。 5 我国构建和谐社会中的政府社会治理能力建设 认为这二者在根本上并不存在非此即彼的矛盾，但在一定的历史发展阶段上，这二 者存在一定的冲突。过分强调效率的价值，必然损害社会公平，造成社会利益在不 同群体之间的不平等分配，甚至会出现社会各种资源和利益不断向强势群体的累积， 而社会弱势群体则越来越边缘化。因此，以公平正义这一基本政治价值为主轴来调 整社会利益关系，就成了当前中国和谐社会构建的首要原则。 ( 7 ) 和谐社会是一个以法治和德治为基本方式来调整社会关系的社会。法律和 道德是推动和维系社会和谐的基本力量，也是社会和谐的最后屏障。在一个利益分 化较为严重的社会，人们追求利益行为以及由此造成的贫富分化，必然造成一定的 社会冲突和明显的社会道德分歧，从而影响社会的整合与和谐。这就要求人们要在 思想上自觉地认同基本法律和最起码的道德规范。可见，运用法律和道德来调整社 会关系，分配社会价值，是实现人们行为和谐的基本途径。 ( 8 ) 和谐社会是一个把冲突控制在秩序的范围内的社会。任何社会都不能完全 避免或消除冲突。社会资源的有限性与人类需要的无限性这对根本矛盾决定了社会 冲突的客观性。而且越来越多的研究证明，一定限度的社会冲突对保持社会的活力 和创造性，甚至对维系社会整合具有积极功能。虽然由于社会制度的不同和人们调 控程度的差别，社会冲突在不同的社会其性质和强度及冲突的结局也会有很大的不 同，但一定限度的社会冲突是任何社会所不可避免的，也是必需的。但是，如果社 会冲突超过了必要的限度，就会造成社会分裂，甚至威胁到社会政治稳定。因此， 从政治学视域来看，和谐社会并不是一个以消除冲突为目标指向的社会，而是一个 把社会冲突控制在秩序范围内的社会。 1 2 构建和谐社会中政府的社会治理责任 由前述所知，构建社会主义和谐社会非一时一地之事，也非一朝一夕之功，这就 需要通过广泛的社会动员，让社会各个阶层和各个利益集团共同努力，共同完成。但 在这诸多主体之中，政府作为公共权力的载体，代表着社会的一般利益，是合法的 最高管理者，并且拥有着一支专业性很强的管理队伍，具有完备的管理规制，有相 当大的能动性。因此，不管市场化和社会化进步已经达到了何种程度，不论政府功 能与组织己具有和应具有何种变化，政府必须承担起推动发展经济和治理社会的责 任，因为“没有一个有效的政府，不论是经济的、社会的和可持续发展都是不可能 。贾春增：外国社会学史，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第2 6 6 - - 2 6 7 页。 6 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 实现的 。 1 2 1 良好的社会治理是构建和谐社会的必然要求 有关“治理 的研究是近年来社会科学的关注焦点，“今天的国际多边、双边 机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很有不以它为常用词汇 的。”圆由于治理理念越来越广泛地运用到政治学、发展经济学、国际关系学、社会 学等各个领域，以至于“治理”、“全球治理”、“社会治理”、“地方治理”、 “社区治理”等术语就应运而生。许多治理理论者宣称，随着全球化的凸显，“治 理社会”已经来临。治理的提出拓宽了传统行政管理的视野，也为我国在构建和谐 社会过程中采取有效的对策来解决管理当前社会问题提供了有益的借鉴。 治理一词并非空穴来风，它不是一套人为制造出来的新口号，也不是单纯为了 迎合某种理论潮流而分解出来的名词，它是随着经济、政治以及意识形态的变化而 作出的一种理论上和实践上的回应。首先是西方福利国家出现管理危机。二战后， 政府被视为“越级保姆”，大量的社会事务纳入政府议程，行政权力不扩张，出现 “行政国家”现象。在2 0 世纪7 0 年代，以“福利国家”为其鼎盛标志。伴随着规 模越来越大，政府开始出现机构臃肿、服务低劣、效率低下的现象。对国际国内也 出现了诸如毒品、跨国犯罪、环境保护等社会问题，政府花费着大量的财政开支， 却力不从心，由此引致社会人民的不满。人们继看到市场失效之后，也看到了国家 的失效，政府管理受到了严重的挑战。与此同时，随着自由民主制度的全面推行， 市场经济的迅速发展，社会大幅度地分工与整合，众多的社会组织集团迅速成长了 起来，形成了新的力量，他们在政治上的影响也日益增强。其次在理论上，2 0 世纪 7 0 - 8 0 年代西方社会科学出现了一些范式危机，各个学科领域原有的范式已经不再具 有足够的能力来解释和描述“现实的世界”。 长期以来，多数学科研究一般为简 单的二分法，如经济学中的市场对等级制、政治学中的私人对公共、国际关系中无 政府主义对主权等。近年来，学术界对这中拘泥于二元对立的世界观批评迭起，于 是“治理”作为缺失了“第三项”出现在人们的视野之中。如在公共行政学领域， 大家关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始 涉及“错综复杂的等级组织”、“平行的权力网络”，或是其它跨越不同政府层级 和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。 世界银行：( 1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府，北京：中国财政经济出版社，1 9 9 7 年版，第1 7 页。 辛西娅休伊特德阿尔坎塔拉：“治理”概念的运用和滥用，国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 吴志成：治理创新欧洲治理的历史、理论与实践，天津：天津人民出版社，2 0 0 3 年版，第2 3 页。 7 我国构建和谐社会中的政府社会治理能力建设 英语中的治理( g o v e r n a n c e ) 一词源于拉丁文和古希腊，原意是控制、引导和 操纵，长期以来它与统治一词交叉使用，并且主要用于国家的公共事务相关的管理 活动和政治活动中。由于分析角度和对象的不同，目前对于治理一词的内涵理解有 很多，在定义上远未达成一致的看法。罗伯特罗茨列举了关于治理的不同定义： 一是作为最小国家的管理活动的治理。它指的是国家削减公共开支，以最小成本取 得最大效益；二是作为公司的治理。它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体 制；三是作为新公共管理的治理。它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手 段列入政府的公共服务。四是作为善治的治理。它指的是强调效率、法治、责任的 公共服务体系；五是作为社会控制体系的治理。它指的是政府与民间、公共部 门与私人部门之间的合作动；六是作为自组织网络的治理。它的是建立在信任与互 利基础上的社会协调网络。我国学者陈振明教授则将治理理解总结为三个方面：一 是将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理 改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法；一是将 治理看成是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过 程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问 题网络中普遍存在：三是将治理看成是合作网络，它试图在“网络管理”的框架内 整合上述两种途径。一方面它继承“自组织网络”的主要观点，将治理看作相互依 存状态下的管理，将公民社会看成管理的主体，并用它来解释公私部门分享权力、 合作治理的关系，摆脱了“社会中心论”的缺陷，确立了多中心的公共行动体系论。 另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治 的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华， 并认为在网络中，政府与其它主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和 借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。具有相当权威的全球治理委 员会对治理的定义也是从合作网络途径来定义的。该委员会认为：“治理是各种公 共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同 利益得以调和并采取联合行动的持续过程。” 由于合作网络理解型的治理对当代公 共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员 们、国际组织和其他社会团体的认可。当前我国学者的著述也大多是从把治理当作 转引自俞可平：权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年版，第1 4 0 页。 参见陈振明：公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径( 第二版) ，北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 3 年版，第8 l q 7 页。 c o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e r n a n c e ，o u rg l o b a ln e i g h b o r h o o d ，o x f o r d ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 5 ，p 2 8 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 合作网络认识的角度来进行研究的。 但是，治理理论也存在适用性的问题。尽管我国多数学者认为治理理论对中国 具有借鉴价值，如何增科先生认为：“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研 究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”，。但是也有学者提出 了反对意见。首先作为一种非本土产生的政府和行政理论，治理理论具有强烈的自 由主义意识形态倾向。世界银行、国际货币基金组织为推行自己的“良好的治理”， 以维持所谓的“公道、正义、自由、司法独立、尊重人权、政府不腐败而有效率”， 在资金扶助、贫困开发、环境整治、技术引进、文化保护等方面，均要求发展中国 家进行政治和行政改革，将扩大私营企业规模、建立自由市场经济、推行民主化和 尊重改善人权等等，作为债务国和受援国获得债务减免、延期还债或继续获得援助的 先决条件和附加条件。事实证明，这样做实际上成了以经济刺激为手段、不顾具体 情况而将西方的民主模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法。这样做的结果使债 务国付出了巨大的经济和政治代价经济恶化、劳动者利益受损、政府频繁更迭、 国家和地区动荡加剧等等。其次，作为对福利国家所产生的弊端的一种反动和纠正， 治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用。它主张国家和 政府不应该起作用，甚至倡导“没有政府的治理”，这对于尚处于发展中国家的中 国来说并不能很好地解决我们当前的问题。我们知道，社会活动在不同的历史条件 下有其重点和中心。以政府为主导的治理和以市场为主导治理是从权力分配、利益 表达、决策方式、组织结构等角度进行相对性的划分，现实中一般更多地是居于二 者的中间地带或是二者的混合形式。在缺乏强大健康的公民社会和完善的市场的情 况下，我们很难实现所谓的国家与市场、公民社会的有效互动，或者说这种互动是 没有足够的主体依据的，因此加强国家构建，充分发挥国家管理社会经济的能力， 对于发展中国家来说，也许更加迫切和至关重要。就当前中国现实来说，处于转型 时期，我们目前所需要的还是一个强有力的政府，来推动经济增长和社会发展，完 全的市场导向还需要一定的时间。中国的现阶段的治理要取得成效，必须重视和发 挥国家和政府的作用，通过政治改革和行政改革不断提高国家和政府的能力，实现 社会协调、健康、快速发展。再次，从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以 个人主义为基础的契约合作观念。我国在改革开放以来，由于市场经济的发展，平 。何增科：治理、善治与中国政治发展，中基福建省委党校学报2 0 0 2 年第3 期第1 6 一1 9 页。 。参见李风华：治理理论：渊源、精神及其适用性，湖南师范大学社会科学学报，2 0 0 3 年第5 期，第4 9 5 0 页。 o 参见杨雪冬：论治理的制度基础，天津社会科学，2 0 0 2 年第2 期第4 5 页。 9 我国构建和i 皆社会中的政府社会治理能力建设 等自由的契约精神逐渐为人们所接受，但应该看到的是，传统的臣民意识、零和博 弈的思维模式、平均主义的倾向在某种程度上仍然影响着人们对政治的参与。要培 养理智审慎的政治文化、个人独立自由的精神，还需要相当长的时间。由此我们可 以认为，在现阶段中国的环境中荠不适合直接套用治理理论来解决发展中出现的问 题，要结合中国政府管理实践来考察不同方式的权力配置和行使对于绩效的影响， 然后寻找对中国政府社会发生的新变化具有解释力的理论主张和建设建议。这一点， 中国特色的社会主义建设理论就是一个摄好的证明。 鉴于上文所述，本文所提出的社会治理中的治理主要从政府管理的角度进行论 述。政府社会治理就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管 理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、 化解社会矛盾，维护社会秩序和社会公平公正，通过多种机制提供广泛而良好的公 共产品和服务，建设政治、经济和自然协调发展的社会环境，最终实现社会的良治。 之所以采用“治理”这个词，是因为它反映了我国传统社会管理在新时期、新阶段 的变迁。通过对治理理论的借鉴，社会治理突破了传统的“政府中心论”。的视角， 认为在管理主体上不仅包括政府，还有公共事业单位、相关的非政府组织以及民众， 尽管在目前后三者的能力和自主性对政府的依赖性还很强，仍然处于培育阶段。在 权力的运行上，社会治理所反映出来的不是政府对社会的单向度的管理，也不仅仅 是通过由非政府组织和民众来参与管理政府管不了也管不好的事情，实现政府向社 会放权，而是要树立起“人本、责任、参与、合作、互动、服务”等精神，政府主 动地逐步地向社会还权。也就是说，它表明社会的公共事务管理权原来就是为非政 府公共组织和民众所有，只是因为政府的力量过于强大，这部分权力先由政府代理 而己。在管理手段上，社会治理不仅运用行政手段、法律手段，而且还进行许多新 的尝试，如合同外包、内部市场等等。此外社会治理还反映了寻求社会公平与民主 价值的发展取向，贯穿了公共责任的管理理念，即要在谋求社会管理过程和结果相 对公正的基础上通过多种途径来提高社会管理质量和效率，同时在包括政府在内的 多个主体参与社会管理时还要保证它们对具体意义上的公众负责，它是政治取向与 管理取向的结合。 什么是良好的社会治理，我们认为国内外的学者对于善治的理解具有很强的代 表性，他们所总结出的特征基本上是一致的。援引我国学者俞可平的观点，其要点 。这里的“政府中心论”并不足说“政府在社会管理中占有中心地位”，而是指虬切从政府发的思维模式”。 在我国政府集权化时代，其管理的准则存于一切服从提高政府效率，一切要以政府为中心进行制度安排和结 构设计。 1 0 第一章构建社会主义和谐社会及政府社会治理责任 主要有：( 1 ) 合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 它与法律规范没有直接的关系，法律上看似合法的东西，并不必然具有合法性。取 得合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。它要求公共管理活动 最大限度地取得公民的同意和认可。( 2 ) 法治。法律是政治管理的最高准则，任何 政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公 民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序。( 3 ) 透明性。它指政治信息 的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法 活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治 信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民 能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。( 4 ) 责任性。 它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职 位或机构相连的职责及相应的义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职 能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。它要求运用法律和道义的双重手段，增 大个人及机构的责任性。( 5 ) 回应性。从某种意义上说，回应性是责任性的延伸。 它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的 反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、 解释政策和回答问题。( 6 ) 有效性。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义， 一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理 成本。( 7 ) 参与。参与不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。后 者可能会越来越重要。这个过程实际上是国家的权力向社会的回归，是一个还政于 民的过程。从全社会的范围看，良好的社会治理离不开政府，但更离不开公民。没 有公民的积极参与和合作，就不会有和谐。( 8 ) 稳定。稳定意味着国内的和平、生 活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的 基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治 环境，很难有经济