（新闻学专业论文）美国自然灾害应急管理中的信息传播研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 一个伟大的民族善于从灾难中学习，也善于研究他国的经验教训并从中获取有 用的信息，从而提高抗击自然灾害的能力。美国的应急管理发展至今，已经形成了 一整套完备的应急管理体系。本文根据美国应急管理的四个阶段，即减缓、准备、 响应和恢复，把自然灾害应急管理信息传播分为灾前准备期预警信息传播、灾时响 应期应急信息传播、灾后恢复与评估期的信息传播、以及常态减灾和公共安全教育 期中的信息传播。在四个阶段内考察美国四个应急管理的行为主体即政府、媒体、 非政府组织和公众之内和彼此之间的信息交流过程，突出四者在应急管理中的作 用，其具体体现在为政府决策者提供及时的信息从而保障决策的及时准确，协调应 急管理各部门之间的工作使应急管理顺利有序的进行；发挥大众传媒在应急管理各 阶段的信息预警、告知信息、协调社会、反思和教育功能；确保非政府组织在灾害 应急管理中与政府合力抗灾；实现公众的安全教育与危机意识的养成。最后，本文 为完善我国的应急管理信息传播提出些许建议和对策，从而优化我国应急管理，最 大限度并且有效的减少灾害造成的生命和财产的损失。 关键词：美国；自然灾害；应急管理；信息传播 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a g r e a tn a t i o ni sn o to n l yg o o da tl e a r n i n gf r o mt h ed i s a s t e r ，b u ta l s og o o da t l e a r n i n gf r o ml e s s o n so fo t h e rc o u n t r i e s ，s oa st oe n h a n c et of i g h ta g a i n s tn a t u r a ld i s a s t e r s s i n c et h ed e v e l o p m e n to fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，t h eu n i t e ds t a t e sh a sf o r m e das e to f c o m p r e h e n s i v ee m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m o nt h eb a s i so fu n d e r s t a n d i n gt h i s s y s t e m ，i na c c o r d a n c ew i t hf o u rp h a s e so ft h eu n i t e ds t a t e se m e r g e n c ym a n a g e m e n t ， n a m e l ym i t i g a t i o n ，p r e p a r e d n e s s ，r e s p o n s ea n dr e c o v e r yt on a t u r a ld i s a s t e r s ，e m e r g e n c y m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ni n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t o e a r l yw a r n i n gi n f o r m a t i o n c o m m u n i c a t i o ni np r e - d i s a s t e rp r e p a r a t i o n ，e m e r g e n c yi n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o ni n d i s a s t e rr e s p o n s ep e r i o d ，i n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o ni np o s t - d i s a s t e rr e c o v e r ya n d e v a l u a t i o np e r i o d ，a sw e l la si n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o ni nt h en o r m a lp e r i o do fd i s a s t e r r e d u c t i o na n dp u b l i cs a f e t ye d u c a t i o n w i t h i nt h ef o u rp h a s e so fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ， t h i sp a p e rh a ss t u d i e dt h ee x c h a n g eo fi n f o r m a t i o nw i t h i nt h ef o u ra c t o r st h a ta l et h e g o v e r n m e n t ，m e d i 如n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dt h eg e n e r a lp u b l i c ，m e a n w h i l e h i 【g h l i g h t i n gt h ef o u ra c t o r sp l a y i n gg r e a tr o l ei nt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t a n dt h e i r s p e c i f i ce x p r e s s i o n sc o n t a i nt h a tt oh e l pt h eg o v e r n m e n tt op r o v i d et i m e l yi n f o r m a t i o nt o d e c i s i o n m a k e r si st oe n s u r et h a tt i m e l ya n da c c u r a t ed e c i s i o n m a k i n g ，t oc o o r d i n a t e v a r i o u sd e p a r t m e n t st om a k ee m e r g e n c ym a n a g e m e n tb e i n gas m o o t ha n do r d e r l y c o n d u c t ；t oe n s u r et h em a s sm e d i at h a tc a nc o m m u n i c a t et h ee a r l yw a m i n gi n f o r m a t i o n ， c o o r d i n a t et h es o c i e t y ，a n de n h a n c em a s se d u c a t i o n ；t oe n s u r et h a tn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n si nd i s a s t e re m e r g e n c ym a n a g e m e n tc a nw o r kt o g e t h e rw i t ht h eg o v e r n m e n t ； t oa c h i e v ep u b l i cs a f e t ye d u c a t i o na n dd e v e l o pt h es e n s eo fc r i s i s t oi m p r o v eo u r c o u n t r y se m e r g e n c ym a n a g e m e n ti n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o n ，t h i sp a p e rh a sr e s p o n d e d i tb yg i v i n gs o m er e c o m m e n d a t i o n s ，s oa st oe n h a n c ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，a n d r e d u c et h el o s so fl i v e sa n dp r o p e r t y k e yw o r d s ：u n i t e ds t a t e s ；n a t u r a ld i s a s t e r s ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ； i n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o n i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者始枷明 日期瑚年f 月占日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：枷魂砀 日期：i 7 年夕月，6 日 导师签名：砀缪肜 日期：伊1 年岁只他日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回重途塞逞童后进卮! 旦圭生；旦二生；旦三生蕉i 鱼! 作者签名：椤嚷确 日期：降，月6 ，日 导师叛砀鳐膨、 日期：1 耖f 日 硕士学位论文 i v a s t e r sr r h e s i s 引言 一个伟大的民族善于从灾难中学习，也善于研究他国的经验教训并从中获取有 用的信息，从而提高抗击自然灾害的能力。 我国是世界上自然灾害最为严重的少数国家之，自然灾害种类多，分布地域 广，发生频率高，造成灾情严重，甚至对生命安全造成严重威胁。东部的季风区是 洪涝灾害频发的地带，华北和西南地区近年来旱情严峻，东南沿海则是台风灾害多 发区，近几十年频繁受到地震灾害的威胁。特别是进入新世纪以后，我国的特大自 然灾害层出不穷，造成无法泯灭的伤痛。2 0 0 6 年四川大旱和南部强热带风暴“碧丽 斯 、2 0 0 7 年重庆水灾、2 0 0 8 年1 月开始的南方雪灾，还有“5 1 2 汶川8 0 级 特大地震。这些自然灾害我们都记忆犹新也心有余悸，灾难后的伤亡统计数字更是 让我们触目惊心。虽然在救灾过程中，政府、媒体和非政府社会机构发挥着各自的 作用，但从总体救灾水平来说，提高和完善的空间还很大。 美国是世界上国土面积第三的大国，与我国自然地理环境非常相似，美国也是 自然灾害频繁发生的国家。美国是地震高发国之一，主要集中在并且美国的加州， 比较近的一次就是1 9 9 4 年1 月的洛杉矶北岭地震，这次地震虽然造成了严重的经 济损失，但是人员伤亡却只有6 2 人，可见美国的地震救灾是有经验可以借鉴的。 另外，虽然2 0 0 5 年8 月的“卡特里娜 飓风的政府救灾饱受非议，但是都是在承 认美国应急管理体系较为完备的情况下研究这次飓风救灾的失败之处，况且美国的 教训也是对我国自然灾害应急管理的警示。值得一提的是，美国的灾后评估相当发 达，在此基础上，“卡特里娜 飓风以后，美国的应急管理又有了一个更高的提升， 这些都是值得我国借鉴和学习的地方。 目前，也就是自2 0 0 3 年“s a r s 之后，我国的应急管理越来越受到重视，同 时各种灾害信息传播的研究也呈上升趋势。在救灾的过程之中不断完善应急管理， 除了从自身的灾难中获取经验的同时，我们也需要把眼光放到他国的救灾中，总结 和吸收别人的长处来补充和完善自身的应急管理系统。在了解应急管理体系的基础 上研究自然灾害信息的传播，只有畅通无障碍的完成灾害信息在各应急环节中的传 递，才能实现有效的应急管理。 美国是当今世界公认的超级大国，是可以代表人类科技发展最高水平的国家。 美国拥有先进的科技、雄厚的财力、发达的基础设施、有效率的政府和社会组织、 防范和处理危机与灾害能力、灾害意识和自救互助能力较强的公众，这些都为美国 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的应急管理提供了优厚的条件与保障。 佐治亚州州立大学著名应急管理学家威廉沃认为：“应急管理就是对风险进 行管理，以使社会能够与环境或技术危险要素共存，并应对环境、技术危险要素所 导致的灾害。通常，美国的应急管理被分为四个阶段，即减缓( m i t i g a t i o n ) 、 准备( p r e p a r e d n e s s ) 、响应( r e s p o n s e ) 和恢复( r e c o v e r y ) 。减缓主要指政府通 过制定减灾计划和措施，减少影响人类生命、财产的自然或人为危险要素。准备指 发展应对各种突发事件的能力。响应也就是应急反应，指灾害发生的前、发生之时 与灾害发生之后及时调配资源紧急应对灾害，以挽救生命、减少损失。恢复既指按 照最低运行标准将重要生存支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态 的长期活动。其中，减缓是四个环节的核心，因为应急管理的最高境界就是使风险 消弭于无形之际。 美国应急管理的管理机构是1 9 7 9 年卡特政府成立的联邦应急管理局f e m a ( f e d e r a le m e r g e n c ym a n a g e m e n ta g e n c y ) ，负责专门处理自然灾害。2 0 0 2 年，为 了有效防范和打击各种恐怖主义，美国正式成立了国土安全部，将f e m a 并入其中， 这在一定程度上体现了美国整合反恐与救灾的目的。2 0 0 6 年1 0 月4 日，美国总统 布什签署后“卡特里娜”应急管理改革法( p o s t k a t r i n ae m e r g e n c ym a n a g e m e n t r e f o r ma c t ) ，赋予f e m a 以新的职能，增强国土安全部对于各种风险和威胁的预防、 准备、防范、响应及恢复能力。自此，美国的应急管理上了一个全新的台阶。 美国的应急管理体系是相对完整的。美国庞大的应急管理体系，被人比喻成“一 架永不休息的机器”，协调这架机器运转的，是体制、运作、保障和法律以及预案 建设。 应急管理中的信息传播是政府部门进行应急管理的重要组成部分，是在灾害发 生前后及其发生过程中，在政府部门、组织、媒体、公众之内和彼此之间进行的信 息交流的过程。著名的危机公关专家迈克尔里杰斯特指出：当组织面临危机时， 与相关公众的沟通和传播会比往常任何时候都显得更为重要。 本文的自然灾害应急管理信息传播的研究涉及到危机管理和危机传播的内容。 危机管理涵盖范围较广，不仅包括应急管理，也包括之前的危机防范和之后的情境 恢复，研究的时间跨度较长，研究领域不仅包括政府危机管理，还进一步扩展到公 司治理和公共事务治理。危机传播指危机前后及其发生过程中，在政府部门、组织、 媒体、公众之内和彼此之间进行的信息交流过程。圆而文中的自然灾害的界定源于 王宏伟：美国心急管理的发展与演变，国外社会科学，2 0 0 7 年第二期 圆史安斌：危机传播与新闻发布，广州：南方口报h i 版社，2 0 0 4 第6 页 2 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 突发公共事件的概念。国际上研究危机管理的学者把突发公共事件定义为：对一个 社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高 的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从具体的危机管理角度出发，危机是指 因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖 袭击或其他极端行为引发的各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极 大的威胁。在概念使用上，除了“危机”外，现在学术界和实践部门使用的主要还 包括“突发公共事件、“紧急状态 、“灾害”、“灾难”等。2 0 0 6 年国务院发布 的国家突发公共事件总体应急预案，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件、社会安全事件四类，其中自然灾害主要包括水旱灾害，台风、冰雹、 雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害， 风暴潮、海啸等海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。综观自然灾害的生成、 能量流动以及灾害成形过程，可以发现，在其发展过程中总会有或多或少可以告知 人类的“征兆”信息，同时其自身的生命周期有着不同的特点，针对它不同时期的 特点进行有效的应急管理。本文只在自然灾害的范围内考察美国的应急管理及其信 息传播的情况。因此，自然灾害危机信息传播可以大体分为预警信息传播，灾时信 息传播和灾后信息传播。 综上，本文致力于在美国应急管理体系的观照下，根据自然灾害的生命周期， 研究美国的应急管理中的信息传播机制。旨在吸收美国在应急管理方面的成功经 验，总结失败教训，试图对构建我国自然灾害应急管理信息传播机制提出一些建议， 为有效应对自然灾害类突发事件提供强有力的保障。对减少人民生命财产损失，实 现国家安全和经济社会可持续发展有着重要的意义。 全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：公共危机管理，北京：人民出版社：党建读物出版社，2 0 0 6 6 ， 第3 贞 圆同上，第1 5 l 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第一章美国灾前准备期预警信息传播 自然灾害属于危机的一种类型，根据其自身的生命周期，借用学界的三种危机 管理阶段模型，从而划分出自然灾害应急管理的不同阶段。最为学界所认同的三种 危机管理阶段模型是：芬克的四阶段生命周期模型、米特罗夫的五阶段模型和最基 本的三阶段模型。美国学者斯蒂芬芬克的四阶段“生命周期 模型借用医学上 的术语把危机分为潜伏期、爆发期、延续期、痊愈期和评估期。米特罗夫的五阶 段包括信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段。基本的三阶段是 是指危机前、危机和危机后这三大阶段，每一阶段再可分为不同的子阶段。危机前 期可以包括危机征兆、信号侦测、预防等过程；危机阶段可以包括危机发生和引发 事件以至危机正在得以解决的全部时段，损害控制、危机发作和恢复、持续期都可 以归入此阶段；危机后阶段则涵括了学习和痊愈期。而美国应急管理被分为四个阶 段，即减缓、准备、响应和恢复阶段。 本文以这三种阶段分析法和美国灾害四阶段为基础，把自然灾害应急管理信息 传播分为：灾前准备期预警信息传播、灾时响应期应急信息传播、灾后恢复与评估 期信息传播以及常态减灾和社会公共安全教育四个时期，分别对应的就是美国的准 备、反应、恢复和减缓阶段。本文考察四个阶段的传播主体即政府、媒体、非政府 组织和公众如何通过有效的信息传播与沟通建立畅通的信息渠道，进行有效的交流 和互动，从而实现美国应急管理的最优化。 第一节政府与媒体、非政府组织、公众之间的沟通 自然灾害发生之前，信息监测部门获取信息，然后传递给政府部门，此时，政 府部门在做好一系列准备措施之时，同时有义务将灾害信息传播给全社会。文中的 信息传播就从政府出发，途经媒体或者非政府组织，最终传递给公众。 一、政府灾前准备措施 ( 一) 建立信息传播管理机构 1 9 7 9 年，美国卡特政府成立了联邦应急管理局( f e m a ) 作为处理自然灾害应急 。薛澜、张强、钟开斌：危机管理一转型期中国面临的挑战，北京：清华大学出版社，2 0 0 3 ，第4 5 页 。史安斌：危机传播1 j 新闻发布，广州：南方日报出版社，2 0 0 4 ，第1 1 页 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 管理的专门机构。它的主要任务是管理地震、风灾( 飓风) 、洪水、暴风雪等自然 灾害，随后环境污染、核泄露甚至国际政治危机也纳入f e m a 的管理范畴。后来到了 2 0 世纪9 0 年代中期，美国国内遭到恐怖主义的威胁且呈越来越严重的趋势，于是美 国政府将f e m a 、国防部、司法部、国民警卫队等机构整合起来共同承担反恐任务。 2 0 0 2 年，为了更有效防范和打击各种形式的恐怖主义势力，美国正式宣布成立了国 土安全部，并将f e m a 并入其中。自此，联邦政府指定国土安全部作为处理突发公共 事件包括自然灾害的核心机构。同时，f e m a 是联邦政府应急管理的核心决策和协调 部门，具有很大的权限，被称作是美国的“秘密政府 。2 0 0 5 年遭遇“卡特里娜” 飓风之后，美国政府更加注重f e m a 并赋予其以新的职能，大力增强国土安全部对于 各种风险和威胁的预防预警、准备、响应及恢复能力。 联邦应急管理局( f e m a ) 直接向总统报告、对总统负责，局长由总统任命。该 机构通过包括减缓、准备、响应和恢复评估等手段在内的一整套危机处理系统，来 协调各联邦、州政府的机构和部门之间的有效运作，从而减少各种灾害可能带来的 生命安全与财产损失，同时保护重要的基础设施。f e m a 通过联邦应急计划( f e d e r a l r e s p o n s ep l a n ) 进行综合协调运作。f e v a2 4 d , 时不间断运作，包括制定详细精确 的应急战略计划，迅速组建紧急应急管理事务小组等。从自然灾害的角度来说，f e m a 的主要职权与任务包括在灾害发生的初期，可以在没有得到总统授权的情况下可以 动用应急小组和初始紧急应急资源，进而发布命令且控制事态。f e m a 还可以根据灾 害的发展国防部要求调用其内部资源。在灾害的缓和期也就是灾害的后期阶段中， f e m a 也负责协调各部门和机构的行动、以及判断灾情的形势和发布公共信息等。 ( 二) 建立自然灾害应急管理信息系统 运用高新技术，美国政府建立了非常发达的应急管理信息系统，确保整个应急 管理过程的有效实施。在政府的应急管理中，畅通的信息网络是防灾救灾工作的重 要保障。 美国联邦应急管理局( f e a m ) 建立了拥有层次结构模型的应急信息系统，这是 通过“e f e a m 战略来实施的。层次模型不仅能促进不同子系统之间实现信息资源 的共享，同时还能使得应急管理信息系统的各种信息资源能及时得到更新，这就为 应急决策及时准确提供了技术保障和支持。 现在，在全美有3 个信息系统得到了广泛的应用，即联邦应急管理信息系统、 网络应急管理系统以及灾害损失评估系统。这三个系统分别适用于不同的应急管理 层面。其中，作为决策支持系统的联邦应急管理信息系统，能应用于应急管理的所 有阶段，其主要用途是管理整个应急管理过程中的制定计划、综合协调、响应反应、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 培训和演习事项等；而网络应急管理系统则是主要应用在应急指挥、城市事故管理、 资源调度文档管理等方面；最后，灾害损失评估系统则直接作用于自然灾害的应急 管理，其主要应用于预测飓风、洪水、地震等自然灾害可能造成的损失以及应该采 取何种相应的应急措施，这样在防灾和备灾过程中，通过加强对建筑物等的管理， 从而在减灾的层面上保障在灾难发生时做到尽可能的减少人员伤亡和财产损失。 应急管理的信息系统包括五大平台，即网络通讯平台、地理信息平台、应急联 动平台、专题应急平台和决策支持平台，这五大平台应该是联动的，而不是孤立的。应 急信息系统不应该只建设一个应急指挥中心，而应在整合信息资源的基础上整体建 设各级中心协同运作的信息群体。把防洪、防火、防震、防空、公安、交警、消防、 急救、公共事业、市长公开电话等领域的各个应急子系统实现有效的集成，从而使 得社会整体应急联动系统得以形成，这样才能统一指挥、调度、协同处理特大自然 灾害事件。 ( 三) 确保政府之间的信息传播渠道畅通 1 9 9 2 年，美国政府推出了联邦应急计划( f r p ) ，1 9 9 9 年4 月又重新修订， 旨在为协助各州政府、地方政府应对超出其有效处理能力的重大灾难和突发事件， 以实现有效救护生命，保护公共健康、安全和财产，以及社区重建等目标。 当计 划启动时，各有关部门即可直接按各自的职能分工采取协调行动，形成了协调联动 的机制。该计划将应急工作细分1 2 个职能，它们分别是信息与规划、通信、交通、 消防、公共救护、公共设施及工程、资源支持、城市搜寻和救援、卫生和医疗服务、 危险物品、能源、食品等，每个职能由专门的机构领导，遇到不同的灾害事件时， 可以根据不同的情况启动或部分或全部的职能模块。由此，无论是从联邦政府到州 政府的信息传递上还是在各联邦政府各组织部门之间的信息传递上，都有了一个充 分表达的渠道。因为，其一明确美国各联邦政府部门与机构对灾害应对的职能，部 门与机构之间信息可以互相传播，从而补充对方的信息盲点，实现信息全沟通；而 另一方面，联邦和州两级建立由上到下级的紧急事务管理系统，并以立法形式要求 各州、县和市政府设有相应的管理机构，要求每个部门与机构都指定具体负责人， 持证上岗，从而保证下情上达，信息传播畅通无阻。如此，美国在全国范围内就形 成了相互沟通、垂直协调、高效协调指挥、充分共享资源和信息、以及组织机构完 备的网络系统，使得美国政府之间的信息传播渠道畅通无阻。 杨素芳、徐方： 美国应急管理体制及对我国应急管理工作的启示，中国西部科技，2 0 0 8 0 1 薛澜、钟开斌、张强：美国危机管理体系的结构， 世界经济与政治，2 0 0 3 年第5 期 6 硕士学位论丈 m a s t e r st t e s i s 二、权威预警信息传播流程 灾害的监测预警信息在自然灾害应急管理中，起着十分重要的作用。如果监测 预警工作充分，预警信息传播达到理想的状态，那么应急管理就可能在灾害发生前 开始运作，就可能争取时间，赢得主动。 根据传播在社会中的结构与功能一书中的“拉斯韦尔传播模式，完整传 播的过程包含着五大要素，即谁、说了什么、通过何种渠道、对谁说以及产生何种 效果。美国危机管理专家罗伯特希斯在危机管理中对信息流给出了定义：“信 息流指两个或更多的发送者接受者( 人或者机器) 问的信息交换。”由此可 以得出，预警信息传播就是传播者通过一定的渠道将自然灾害信息传递给接受者的 过程。政府预警信息的传播是在已经通过自然灾害监测部门获取灾害预警信息的基 础上，考察单纯的由政府作为传播者发布信息给接受者的过程。至于媒体、非政府 组织和公众的信息反馈将在后面的章节予以论述。 美国的应急管理组织形成了联邦、州、县、市、社区5 个层次的管理与响应机 构。这里的政府部门作为应急管理组织的统称。 从预测预警的角度，自然灾害可以分为可提前预警的自然灾害；可临灾预警的 自然灾害；难以预警的自然灾害。可提前预警指自然灾害来临前，又较长的一段 时间来实现预测预警，那么政府就有足够的时间将信息传播给公众。2 0 0 5 年的卡特 里娜飓风、美国每年的暴风雪和洪水等都属于此类。可临灾预警指在灾害爆发前只 有很短的时间来进行监测预警，时间极为紧迫。2 0 0 4 年末印度洋地震海啸灾害属于 这一类。难以预警是指在此类灾害发生前有一定预兆，很难预测到或者判断出其是 否会发生，如地震、火山等。监测部门也只能在灾害发生后，监测到灾害的具体情 况，再告知政府部门，从而实施应急响应。无论何种自然灾害，政府部门及时获悉 灾害预警信息，并通过多种信息传渠道把预警信息传递给灾区公众，就可以最大程 度减小灾难造成的损失，及时准确的预警信息传播对应急管理工作有着至关重要的 意义。 权威的自然灾害预警信息传播流程都是以政府作为信息的第一发布者，公众作 为信息的最终接受者，整个传播的过程包括三种传播渠道： 政府一媒体一非政府组织和公众：政府部门从具体灾种的监测部门获取预警信 息，通过网络、电视、广播等传播速度快的媒体，把预警信息传播给非政府组织和 。罗伯特希斯：危机管理，中信出版社2 0 0 4 年版，第1 0 0 页 喻发胜、宋会平：“传媒预警”与“预警新闻”，青年记者，2 0 0 8 年2 1 期 硕士学位论文 m a s t e r st h e s is 公众。这个渠道是国家政府最常用的也是最权威的。在这个流程中，政府要注意把 握好与媒体之间的关系。美国是一个媒体高度“饱和 的国家，政府把媒体看作工 作伙伴之一，特别是在灾害事件中，作为伙伴的媒体更是不可或缺。美国自宫在安 排媒体采访时实行联合采访制，体现的是“信息共享”的原则。 政府一非政府组织一公众：政府的预警信息在通过媒体传播的同时也可能直接 接触非政府组织，因为美国大社会、小政府的特点，非政府组织是应急管理的重要 参与者，政府和非政府组织之间可以通过个人的通讯手段实现传播。 政府一公众：美国政府一直以来都很注重公共沟通。即加强与公众之间信息传 递，推进全民减灾教育运动，塑造应急安全文化，提高具有理性的国民危机意识。 以美国纽约市为例，该市设置有紧急事态管理办公室( 0 e m ) ，其目的在于灾害爆 发前，o e m 的公众信息办公室( o p i ) 通过媒体或者直接向公众宣传减灾防灾的相关 知识；灾害爆发以后，该办公室负责协调公众信息，以确保纽约市从联邦政府州政 府机构部门与相关组织向外界传递的信息具有一致性。 第二节媒体的信息预警功能 从传播学的角度来说，媒体也就是一般意义上的大众传播具有环境监视的功 能。这种说法最早出现在h 拉斯韦尔的传播在社会中的结构与功能中，他认 为自然与社会环境是不断变化的，只有及时了解、把握并适应内外环境的变化，人 类社会才能保证自己的生存和发展。美国学者c r 赖特在大众传播：功能的探讨 中继承了大众传播的环境监测功能，并加以发展，他认为环境监测是大众传播在特 定的社会的内部和外部收集和传达信息的活动。包括警戒外来威胁和满足社会的常 规性活动的信息需要。按照以上说法，媒体的环境监视功能在自然灾害应急管理中 的表现就是灾害的信息预警功能。这包括两个方面的内容，即从外部获取预警信息 以后传达给公众，以及社会各个角落收集到有关自然灾害的预警信息及时传达给政 府部门。 一、媒体向社会公众传递预警信息 媒体获得自然灾害信息的途径有两种，即通过新闻发布会等方式从政府部门获 取灾害预警信息和通过自己的触觉在日常的报道中发现某些自然灾害的征兆。 媒体从政府部门获取到权威的预警信息，在向公众发布的过程中，媒体的报道 应该注重传播的效果，即能够引起公众足够的重视。2 0 0 5 年1 2 月一场大雪光顾美 8 ：一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国东北部，早在1 2 月3 日，美国气象部门就预警出“灾难性天气 ，在纽约市各 大报纸和电视广播都不厌其烦地提醒市民“今晚降雪有1 5 厘米，特别是老人和学 生外出要防寒保暖”。这场暴雪虽然也有1 5 万户停电，但由于有储备防寒物资， 灾情并未扩大化。 大众传播媒介在整个社会预警体系中有着特殊作用，它不仅向公众传播政府发 布的预警信息，而且可以通过自己的触觉，发现各种自然灾害危机因素，及时向有 关部门或公众预警危机。在自然灾害事件中，大众传媒发布的预警性的灾难新闻有 利于相关部门和广大民众早做准备。1 9 6 6 年6 月8 日，在美国堪萨斯州发生的龙卷风 灾害中，当地的广播电台在灾害来临前及时预警，充分利用自己的报警系统、无线 广播系统和定点的广播同时向公众发出警报，发布灾难预报和即时的气象变化信 息。后来根据统计，堪萨斯州当地广播电台发布的预警信息不仅仅比公共预警系统 的警告早，甚至比美国国家气象局通过电报发出的官方警报都早了3 0 分钟，争分夺 秒地让公众做好预防工作，减少损失，充分发挥了媒体的预警作用。 二、媒体向政府传递预警信息 大众传播媒体从自身的渠道获取灾害预警信息，及时反馈给政府部门，此时， 对于政府而言，媒体对于政府决策的影响也是显而易见的。当灾害临近的时候，政 府决策必须依靠及时、全面、真实的信息，现代社会的大众传播媒介高度发达，触 角延伸到社会的各个细胞，而且由于大众传播的信息可以不经中间环节直接传达到 社会的每一个人，因此可以成为政府决策的一个重要信息来源。 在公众得知自然灾害将要发生，而灾害还未到来之前的特定时期，一些引发公 众不满、冲突和对抗的社会问题可能在正孕育和形成。在这一时期，敏锐的媒体可 以通过新闻报道提醒社会危险的临近，从而使得社会尤其是政府管理机构能够及时 采取对策以避免危机的爆发或者减轻危机的危害。在应急管理准备期，媒体这种预 警功能对于公众、非政府组织和整个社会都非常重要，是其它任何传播形式无法取 代的。特别是受众越来越多的网络媒体，其信息的流量很大，来源也是多方面的， 并且能及时反馈信息。在这里原本传统媒体未关注的问题，在网络上可以充分的传 播，这样不仅能够弥补传统媒体报道的不足，更重要的是能提供许多预警性的信息， 从而能收集到更多的自然灾害先兆。 金磊：1 2 0 0 8 ，“雪压中国”后的五个非常思考，中国应急管理，2 0 0 8 0 2 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第三节非政府组织主导的预警信息传播 一、社会预警中的非政府组织 非政府组织( n g 0 ) 一词，最早见于1 9 4 6 年6 月的联合国宪章，明确提出 了在国际事务中非政府组织的作用。非政府组织又被称为“非营利组织”、“第三 部门 、“志愿者组织、“公益组织”、“慈善组织 ，以及我国官方文件中的 称谓“民间组织”。 美国的非政府组织深深扎根于民间社会，直接接触的是社会的最底层，所以n g 0 对于社会群众中的各类问题既很清楚又十分敏感，他们可以也可能及时察觉到社会 冲突的征兆与发生情况，并及时为政府相关部门提供社会预警信息，从而避免把小 规模冲突酿成全局性冲突的危险。 二、非政府组织与公众之间的预警信息传递 美国非政府组织诞生于美国社区的发展，其基本宗旨是满足于社区居民的需 求。目前，美国非政府组织都是遍布在美国所有城市的大大小小的社区内。因此， 美国社会的一个显著特点便是非政府组织活跃在社会之中公众之间。这一特性决定 了非政府组织在美国自然灾害的应急管理中不可或缺的作用。 美国非政府组织与美国社区有着千丝万缕的联系，而社区的基本构成就是公 众，于是非政府组织与公众之间的信息沟通就会显得相对频繁。灾害的预警信息在 非政府组织与公众之间的传播更有可能达成理想的传播效果。 第四节准备期中的公众信息传播 突发性的自然灾害事件往往是难以预料的，但是任何事情的发生都会有一定 的征兆。对于政府或媒体来说，这种征兆往往不易察觉，而对于一些有经验的公 众来说，他们可以从这些征兆里发现问题的本质。在发现这些征兆以后，公众可能 进行的信息传播就包括了公众之间的信息传播和向政府和媒体提供信息反馈。 一、公众之间的预警信息传播 公众之间的预警信息传播属于人际传播的范畴。其过程是：通过各种途径获得 。温晓陶：中国非政府组织发展的制约因素及对策研究，北京工商大学，2 0 0 7 0 6 0 1 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 了预警信息的公众，通过自身的信息传播通道，把预警信息告诉朋友、家人或者其 他更大范围的公众。 公众的预警信息来源包括公众从日常的教育培训中获取的相关自然灾害预警 信息的知识积累，自身对自然灾害的经验，大众传媒的预警信息报道，以及社区非 政府组织的预警信息传播。公众之间的传播方式包括口口相传和借助新兴传播媒介 来进行传播，其中如利用手机短信和互联网论坛与博客的传播方式，使得公众获取 的预警信息在大范围内迅速的传播开来。因为手机短信和互联网的科技特性，传播 过程的快捷是一般大众媒介望尘莫及的，而且具有获得及时反馈的功效，于是灾害 的预警信息就能大范围内引起关注。传播心理学认为，在人类趋利避害的想法和自 我经验的认知情况下，一般公众都会立即做出一定的反应，特别是当政府和大众媒 体没有权威的信息发布时，公众之间的信息传播能实现最大的传播效果。 公众的预警信息传播可能发成两种效果。第一种可能是，公众获取的灾害预警 信息是准确全面的，那么公众作出相应的预防预警行为，就有利于灾害来临之后的 救助，减少灾害带来的物质和生命的损失。另一种种可能就是，公众对于灾害的识 别是不准确的，往往夸大灾害的危险，这样的预警信息的传播很有可能就会变成“谣 言”蔓延。在大部分公众都获得此类信息的情况下，整个社会就形成了一个特殊的 群体，这时的信息传播就有了群体传播的特性，接受“谣言”和盲目传播“谣言 的公众就会成其为一群“乌合之众”。法国的古斯塔夫勒庞在乌合之众一书 中说道，“群体永远漫游在无意识的领地，会随时听命于一切暗示，表现出对理性 的影响无动于衷的生物所特有的激情，它们失去了一切批判能力，除了极端轻信外 再无别的可能。 为了防止这种行为的发生，需要相应的措施来应对。一是从传播者也就是公众 的知识获取的准确性上采取措施。准确的灾害识别能力同自身的学习和知识积累有 着极强的关联性。公众知识积累的过程中，政府、媒体、非政府组织以及学校社区 等应该作出相应的努力，即为公众提供公共安全的教育，传授正确的灾害预警知识。 二是当不准确的信息开始在公众之间流传之时，政府部门要及时发现苗头，及至制 止，最有效的途径就是，通过权威的预警渠道及时公布灾害的预警信息和专家意见等。 二、公众一政府和公众一媒体的预警信息反馈 公众获取自然灾害预警信息以后，向政府和媒体作出反馈行为，这是理想状态 下的传播。上文中说道因为公众获取的信息也有可能是不准确的，也有可能极小的 征兆，公众不具备精确的识别和判断灾害发展程度的能力。这时，公众向政府和媒 。宋会平：海啸灾害的预警信息传播机制研究一以印度洋地震海啸之灾为个案( 硕上学位论文) ，华中师范 大学，2 0 0 8 l l ： 硕士学位论文 m a s t e r st i t e s i s 体传递预警信息就有助于权威信息的生成，达成更广范围的传播效果。 因此，灾前预警方面不应忽视公众信息的反馈作用，建立延伸至基层、具有区 域和行业代表性的真实高效的情报传递与预警机制。这对于政府部门和大众传媒及 时获取、准确分析、适时监控和发布信息，对于正确判断、掌控局势都有重要的意 义。 美国政府与公众之间和媒体与公众之间的反馈渠道十分畅通，并且具有多样化 的特点。美国政府比较注重与媒体和公众的沟通，设置专门的机构负责接收反馈信 息。美国的官员注重与社区公众的联系，直接接收公众的信息反馈。另外，美国的 高民主化社会造就了美国民众的反馈意识，从而灾害预警信息的反馈就拥有了实现 的土壤。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二章灾时响应期应急信息传播 著名的危机公关专家迈克尔里杰斯特指出：当组织面临危机时，与相关公众 的沟通和传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能就其发生的危机 与公众进行合适的沟通，不能告诉社会它面对灾难局面正在采取什么补救措施，不 能很好地表现它对所发生事故的态度，这无疑将会给组织的信誉带来致命的损害， 甚至有可能导致组织的消亡。在应急处理当中，也就是在应急响应中，最重要的 环节就是保障信息的流畅。保障政府部门充分了解灾害的状况的基础上自然灾害才 能保障及时有力的掌控，保障了公众充分的知情权才没有谣言产生的土壤、恐慌才 不至于蔓延扩散，这样民众才有可能积极配合政府采取措施，更好减小自然灾害带 来的损失。政府部门利用信息发布机制对灾害事件进行快速回应，通过媒体把事实 和相关信息传递给公众，维护社会的稳定和正常秩序，创造一个对政府有力的舆论 环境。 第一节政府应急信息传播 一、灾害应急信息传播流程 ( 一) 政府实施应急行为中的信息传播 当自然灾害发生以后，政府首先会做出反应，这是灾害应急管理的核心阶段， 灾情信息和政府救灾工作信息的传播极为重要。此时的信息传播主要体现在两个方 面，包括政府之间的信息传递共享与政府通过媒体等实现信息向公众阶层的传播。 政府之间的应急信息传递同美国国家灾害应急处理流程是一致的。一旦灾害爆 发，首先地方政府到达现场出面作出反应，开展救助行为；能力不足时请求州政府 支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府能力不足时，通过f e m a 评估受灾 审查，可建议请求总统宣布进入灾害或紧急状态，获取联邦政府的支持。然后，全 国范围内的灾害救助全面展开。 由此，可以得出美国政府之间的最初的应急信息传播过程是由下而上的，即地 方政府一州政府一联邦政府。 政府向公众发布灾情和救灾信息的途径主要是通过新闻发布会等形式告知媒 周凯：政府传播体系初探( 硕士学位论文) ，上海，复旦大学，2 0 0 3 1 3 硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 体，再由媒体向全社会传播信息。其主要传播流程为政府一媒体一非政府组织和公众。 另外，政府部门运用公共反应系统等方式直接将信息传递给公众，并能及时取 得反馈。其传播流程为政府一公众。 ( 二) 政府应急反应与救援 美国政府的应急反应包括五项主要原则，分别是建立协作伙伴关系、分级应急 反应、反应能力可扩展性灵活性和适应性、统一指挥统一行动、常备不懈。建立 协作伙伴关系，包括所有合作伙伴在国家应急反应框架下互相通报突发事件的活 动，通报各自的快速应急反应。分级应急反应：最基层的政府必须对突发事件进行 管理，必要时应当得到外部的援助。大多数突发事件的管理完全由地方政府实施。 许多突发事件需要当