高等学校自主办学的推进策略.doc

高等学校自主办学的推进策略马陆亭摘 要：改革开放以来，我国在推动高等学校办学自主权方面做了很多工作，取得了一定成绩。但当前实践中行政配置资源的能力仍然过强、政府对学校管理过细。要推进高等学校面向社会依法自主办学，必须进一步改善和加强政府对教育事业的宏观管理工作，以大学章程和“契约”手段促进高等学校办学自主权的实现。在现阶段还要加强高等学校的内部机制建设。关键词：高等学校 自主办学 策略改革开放以来，我国进行了深刻的高等教育体制改革，目的是为了适应社会全方位变化及教育自身发展的要求、有效地激发和释放体制的活力。对于普通高校而言，体制改革的核心就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。三十年来，我们在推动高等学校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少的成绩。但是，政府对高等学校的管理仍是一个有待探索的领域。实践中行政配置资源的能力还太强，管得还比较细。落实高等学校自主办学，需要在依法治教的基础上进一步完善政府的宏观管理职能、确立高等学校的自主法人地位，通过建章立制规范学校内外各种权责及其关系、完善高校的自我约束机制。换言之，应通过以大学章程制订和“契约”管理手段推动高等学校办学自主权的实现。在现阶段，还需要加强高等学校财务可持续能力建设，着力创建让广大教师醉心于学术工作的机制。 一、扩大高等学校办学自主权的历史回顾 1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京举行，会议提出了具有重大历史意义的“改革开放”思想。从农村到城市，都开始改革高度集中的计划经济体制，上级开始给下级更多、更大的选择权和自主权。“自主权”是当时改革大一统的计划经济体制的突破口，从更深层次意义上讲，也是后来发展市场经济的核心问题。 在这股以扩大自主权为核心的经济体制改革的春风吹拂下，1979年12月6日，复旦大学苏步青校长、同济大学李国豪校长、华东师范大学刘佛年校长、上海交通大学邓旭初书记联名在人民日报上发表题为“给高等学校一点自主权”的文章，呼吁政府给高等学校一点自主权，促进高等教育的发展。人民日报还为此加“编者按”指出：学校应不应该有点自主权、应该有哪些自主权、教育体制如何改革才能更好地适应工作重点的转移，这是值得认真探讨的问题，希望全社会就此提出建设性意见。一石激起千层浪。从教育主管部门到高等学校，都开始热烈讨论这个问题，并逐步开展研究。从此，一个以扩大高等学校办学自主权为突破口的高等教育体制改革的热潮逐步在全国展开。上海交通大学率先进行学校内部管理体制改革，教育部于1983年6月9日发文同意上海交通大学扩大管理权限、增强学校办学活力。1983年2月，浙江省就高等教育管理体制改革、扩大学校办学自主权做出5条规定；1984年6月，湖北省做出6条规定；同年7月，黑龙江省做出关于扩大全日制高校自主权的若干规定。 1985年5月27日颁布的中共中央关于教育体制改革的决定对“自主权”问题进行了十分深刻的论述，指出“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”，“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。决定还对高等学校办学自主权作了具体的规定，同时提出“对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力”。为了加强和改进高等教育的宏观指导和管理，进一步推进高等学校的自主办学，1986年3月12日国务院又颁布高等教育管理职责暂行规定（以下简称暂行规定），以法规的形式从八个方面扩大了高等学校自主办学的权限。 进入90年代后，原国家教委又采取了许多措施，不断扩大高等学校的办学自主权。1992年8月24日颁发关于国家教委直属高校深化改革、扩大办学自主权的若干意见。该意见根据国务院发布的暂行规定中确定的学校管理权限，结合当时委属高校的实际，提出在专业设置、招生计划、机构设置、经费使用、人事管理等16个方面扩大高等学校的办学自主权，中央各部委和省、市、自治区也都参照执行。到了1993年3月，中共中央、国务院印发的中国教育改革和发展纲要，对政府和学校的关系作了规范性的概括，指出要逐步建立政府宏观管理、学校自主办学的体制，提出“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。”1994年发布的国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见进一步明确了建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的具体内容。1997年，国家教委又印发了关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属学校办学自主权的若干意见，在原来16个方面的基础上，又对国家教委转变职能、扩大学校自主权作出了新的规定。 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议通过的中华人民共和国高等教育法规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学”。以法律形式规范的高等学校的办学自主权主要有：根据国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；可按国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；可按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；依法自主管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产等。 世纪之交及进入21世纪后，我国高等教育规模开始快速扩张。这种跨越式发展是在国家人均GDP1000多美元、对教育投入不足的情况下实现的，因此许多高等学校都面对着保持和改善办学条件的经费压力，也暴露出了一些资金信贷危机、资本运作失范等管理上的漏洞。此外，还有少量高校因逐利而违规办学、招生宣传失信，干扰了高等教育发展的正常秩序。高等学校存在的管理不严及风险隐患使得人们开始重视自我约束机制问题以及哪些权力该有、哪些权力不该有的问题，亟需通过加强建章立制和规范管理工作巩固高等教育的改革和发展成果。因此2007年被称作为“管理年”。 二、对实现高等学校自主办学的几点前提性认识 1、促进高等学校面向社会依法自主办学，需要转变政府职能、加强宏观管理。 高等教育事业的发展，涉及到高等教育的指导方针、高等教育的合理结构和整体布局、教育经费的合理分担、学校办学条件的基本规格标准和必要的评估制度等。这些都需要由政府从教育和社会发展的全局进行研究和制定，并通过立法的、经济的和必要的行政手段进行宏观领导和管理。这不仅是我国高等教育事业健康发展的客观要求，也是使学校切实享有办学自主权的保证。 从传统的计划经济体制转到社会主义市场经济体制，是一次革命性的变革。这个变革要求政府必须转变职能，由直接管理为主转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由以审批项目、分钱分物为主转向以搞好规划、协调、监督和服务为主。在这种情况下，转变政府职能，改变政府集中过多、统得过死的体制，给学校办学自主权，充分调动学校办学的积极性，有助于高等学校按教育自身的发展规律办事。 在过去相当长的时期内，政府在管理高等教育时将宏观管理和学校微观管理的许多权力集于一身，存在着政校不分的问题。在宏观上对许多应该管的没有管好，而对学校办学的具体事务又管得过多，束缚了学校办学的积极性。建国后我国高等学校领导关系的几次改变，基本停留在简单的“下放”和“上收”上，没有狠抓政府管理职能的转变，因此存在着“一放就乱、一乱就收”的现象。 体制的转轨需要行政手段抓大放小、其他手段逐步强化，特别是立法和依法治教工作，是政府对高等教育进行宏观管理的基础。 2、高校面向社会自主办学需要建立相应的自我约束机制。 管理既是一项日常工作，又是一项制度建设。落实科学发展观需要高等教育宏观有序发展与高等学校微观搞活办学的有机结合，而这一切需要规范的制度作保证。担任过十多年斯坦福大学校长职务的肯尼迪曾经引用美国公众领袖的一句话：“自由与责任、权力与义务是一种约定，缺一不可。”如果高等学校脱离社会需要，缺乏自我约束，那么给予它的权力越大，负作用也可能就越大。只有当高等学校既有自我发展的自主权，又有适当的自我约束机制，并能适应和推动社会的发展时，其正向作用才会加强。因此，离开社会的需要和有效的自我约束，高等学校的办学自主权不可能真正落实。 我国目前处于社会转型期、改革攻坚期和矛盾凸显期，利益主题多样，利益驱动机制比较明显。制度设计不健全、管理不规范，就容易出现漏洞，产生问题，引发事端。为此，应重视制度、程序的建立和完善，努力做到公平、公正、科学、规范；重视加强对学校办学行为的管理，保障正常的办学秩序；注重推动学校增强管理意识，完善各方面的管理规章制度，健全自我约束机制，依法管理。 3、高等学校自主办学是一个相对的概念。 我国高等教育的管理体制改革，是要建立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”和“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制”。由此可看出，高等学校的自主办学不完全在同一个层面上，而存在着多层次性。例如，在体制改革实施的初期，就曾经遇到过不同高校对面向社会自主办学的不同认识：“一些高水平大学真诚地希望实现面向社会自主办学，一些工科院校希望维持现行体制，一些文科院校提出无需自主权，而一些无特色学校则害怕自主办学。”由于各高等学校的具体情况不同，政府对其的管理政策也应有所不同。 世界上无论实行何种高等教育管理模式的国家，在形式上都承认高等学校的办学自主权。但是，在实际上，各国对高等教育的管理体制却存在相当大的差异。如美国、德国为分权制，法国为集权制，英国由中介组织参与管理，日本实行的是等级制等，各高等学校的办学自主权也大不一样。因此，官方文件规定的大学的法定自主权仅仅表现为形式上的自主，在表面上大致相同的法律地位后面掩盖着许多实质性的不同。欧洲教育与政治社会研究所盖尼夫曾指出：“法律条款的一致性等于条件的相同，也许并没有什么根据。可以说，形式自主权所主要具备的不是其功能性意义，而是其象征性意义，但它是教学科研人员学术自由的屏障和稳定剂。” 第二次世界大战以后，许多工业化国家的高等教育均得到了蓬勃发展，政府难以把过去少数大学享有的特权和自治权给予所有的大学。这便导致了高等教育体系中的政策差异。对大学地位的研究表明：大多数国家最有名望的大学，既保持了其名列前茅的地位，也保持了其特权和自由；当政府认为受到保护的高等教育的“自治部分”（尖子大学）的权力过大时，想的并不是废除这些特权，而只是想缩小它的范围。因此，在每个国家高等教育内部，都存在着各高等学校间办学自主权的层次差异，这种差异与高等学校的水平层次紧密相关。即学校水平的层次性制约着办学自主权的层次性，不同层次的学校面向社会自主办学的能力不同。 这样，就出现了两类办学自主权，即实质性自主权与程序性自主权。实质性自主权是处于法人形态的大学或学院决定它自己的目标和计划的权力，即是说“高等学校具有什么权力”；程序性自主权是处于法人形态的大学或学院实现其目标和计划的方法的权力，即是说“高等学校如何行使权力”。因此，高等学校“面向社会自主办学”应该是一个相对的概念，高水平研究型大学与地方性教学型院校的自主权含义是不同的。 三、推进高等学校面向社会依法自主办学的策略 1、进一步改善和加强政府对教育事业的宏观管理工作。 让我们重新回到高等教育管理体制改革的逻辑起点分析，改革的目标是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。在政府的管理工作上，由重过程管理转向目标管理，由主要依靠行政手段进行管理转向重点运用立法、拨款、信息和政策指导等手段进行管理，由对学校内部事务干预过多的状况转向主要拟定法规、规划、政策和为基层服务的宏观调控和管理；在学校自身运转上，由过去主要根据上级的指令、指示办学，转变为在国家大政方针指导下学校依法办学和面向社会自主办学。因此，改革的原则是“宏观有序、微观搞活”。 （1）行政的“为”与“不为”。首先看以下三个方面的例子。第一，关于高等教育管理体制改革。体制的建立和改革，主要来自政府的推动。经过多年来的不断探索，我们建立起了“中央和省两级管理、以省级政府为主”的管理体制，初步建立起了“政府为主、社会积极参与”的举办体制，明确了“高等学校面向社会依法自主办学”的办学体制。应该说，在解决“政府和政府间”的关系、“政府和社会间”的关系方面还是有重大突破的，但在解决“政府和学校间”的关系方面还存在很大的探索余地。对高等学校的管理，不论是外部管理还是内部管理，行政色彩都过于浓厚。第二，关于高等学校布局调整。布局的设置和调整，分别来自行政力量和市场的推动。我国高等学校传统上是面向大区设置的，即在少数省市设置的高等学校具有为周边省份服务的职责，这样高等学校布局在省份之间存在着多少不一的状况；1993年之后面向市场经济体制的转轨及高等教育管理体制的改革，促进了各地高等教育的发展，许多省市都把发展教育作为“强省”、“强市”的重要内容，这种热情优化了高等学校的布局结构，表现在高等学校的设置在向中小城市延伸、一些省市特别是东中部高等学校数量明显增多。即尽管计划经济时期高等学校设置在省级区域间存在着不均衡现象，但实施市场经济后地方发展高等教育的热情开始改变高等学校的布局结构。当然，这时候需要中央政府在加强对西部及欠发达地区高等教育的宏观调控和支持方面发挥作用。第三，关于高等学校办学多样化建设。应该说，最希望办学多样化的是政府，政府也采用多种措施推动办学多样化。美国高等教育专家Martin ATrow在其高等教育“地位的分析”一文中曾经指出：“一般说来，政府不喜欢一般院校和新院校模仿老牌尖子大学的风格和做法。政府所需要的是国家高等教育体系的更多样化、更适合职业需要的学科、新的更有效的教学模式。他们最不需要的是越来越庞大的大学系统。”但高等学校办学模式雷同、千校一面的情况却一直难以改观。这里原因很多，但政府管得太细、行政配置资源的能力过强问题也不能不说是主要原因之一。 从上述例子可以看出，高等教育的发展没有政府不行，但光靠政府也不行，需要发挥市场的作用。在体制改革实现了突破性进展之后，行政“作为”的方式和深度需要发生变化：有些地方要加强管理，有些地方要弱化管理；需要研究行政权力的整合问题，研究如何加强政府的宏观管理，而不能把权力按部门甚至是按小部门分解得支离破碎。教育主管部门需要进一步转变职能，改进管理方式，突出工作重点，管好该管的事。如维护好高等教育健康发展的政策环境，保证政策、法规、制度的严肃性；完善公办高校党委领导下的校长负责制，加强对民办高校的督导制度；进一步健全对高等学校的审计、监督、巡视制度等。要充分尊重高校办学自主权，规范政府管理高校的行为，注重发挥社会中间机构的作用。 （2）加强政府对高等学校的整体规划工作。近阶段行政“作为”的方式是要加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作，以此作为新时期改善和加强政府宏观管理职能的重要推进措施。教育主管部门有责任对高等学校及其学科专业的发展进行宏观调控和分类指导，通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展和和谐发展。即通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、重质量的内涵发展上来。在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。 美国高等教育在大众化发展的初期也曾经出现过定位不清的混乱状况。对此，加利福尼亚州作出了很好的应对。该州通过高等教育总体规划把相互竞争的不同类型大学和学院转变为一个有机的高等教育体系，把保持优异教育质量与维持巨大招生规模有效地结合起来。具体做法就是：赋予大学、州立大学、社区学院不同使命，分别承担不同学生群体的高等教育责任。社区学院设置遍布全州，面向全州所有高中毕业生招生；州立大学录取学习成绩排在前33%的高中毕业生，可以设置硕士学位项目及和大学一起联合设立博士项目，开展以应用领域为主的研究；大学录取学习成绩排在前125%的高中毕业生，独享哲学博士学位授予权和其它硕士以上高级学位的授予权，主要从事基础研究。美国教育委员会主席David Ward评价说：“这种中学后教育制度设计既做到宽松入学，又保持教学与科研的优异质量不仅增加了加州几代人受教育的机会，而且因其他州的仿效而改变了整个美国公立高等教育。” 2、以大学章程和“契约”手段促进高等学校办学自主权的实现。 高等学校需要面向社会依法自主办学，但政府也不可能放弃对高等学校的管理。高校办学自主权可以在“宏观有序、微观搞活”原则指导下、在高等教育法和大学章程的框架下，通过政府与学校间建立“契约”关系加以推动。 （1）加强高等学校的“建章立制”工作。管理问题的解决，制度建设是根本。高等学校要建设好自主办学和自我约束相统一的机制，通过建章立制工作进一步规范办学行为，确保正常办学秩序和校园和谐。要按一定的规范，总结自己的办学经验和借鉴国外的先进做法，着手制订和修订学校的章程，把一些管理要素、准则、原则的东西规定下来，使之成为学校管理与接受社会监督的基本依据。应从学术性、市场性和组织性三个基本视角出发，探索建设现代大学制度，建立优秀学术人员脱颖而出和广大教师醉心于学术工作的机制。 章程是高校发展与建设的“宪法”，是推动和规范高校自主办学的基础，是处理学校与政府、社会及内部关系的准则，是高等教育长期健康持续发展的制度保证，章程的制订体现着依法治教的精神。1998年通过的高等教育法明确提出了对高等学校章程的要求，一些学校业已开展了试点工作。高等教育法是学校章程的上位法，其所规定的高等教育的性质、任务、教育方针、教育制度以及对高等学校章程所提出的具体要求，均需要认真遵循。 在高等教育法的框架下，我们需要对高校章程的要素、生效程序及其中所体现的法治精神进行探讨和归纳，各高校还需根据自己的办学特色按程序和要求制订自己的章程。这是高等学校实现面向社会依法自主办学、建立自我发展和自我约束机制的基础。 （2）推进政府对高校的“契约”管理。高等学校面向社会依法自主办学，需要与政府建立起一种契约型的关系。即政府对高等学校提出目标和要求、提供财政及其他政策支持、进行绩效评估，高等学校在宏观框架内实行自主办学。这也可以说是一种世界性的趋势。如日本国立大学的法人化改革、法国对大学的合同管理等。 日本著名高等教育专家天野郁夫指出：“法人化改革是日本国立大学130多年来历史发展过程中最大的一场变革，而实现国立大学与政府行政机构分离是其核心政策问题之一”。改革前，日本国立大学是政府的下属机构，其教师属于国家公务员。法人化改革后，国立大学拥有独立的法人地位，大学与政府的关系由行政从属变为平等的民事主体。政府不再直接使用行政手段、而是通过中期目标和计划等宏观手段以及引入第三方评价等手段，在大学的发展中体现政府的意志。“在拥有独立的法人身份后，便可以把一些有利于提高办学效益的市场机制引入到大学的管理中。包括契约化的管理、弹性人事制度、拨款竞争等。” 为了改善中央政府与地方和学校的关系，法国教育界进行了关于契约管理的探索与改革。1975年，法国大学校长联席会和教育部官员聚集在法国西部小镇维拉德朗召开研讨会，从国家服务现代化的角度，专门讨论如何在国家与大学之间建立一种新型的关系；1983年，研究合同首先在大学研究机构与教育部之间创建。研究合同有利于大学制定较长期的科学研究规划，并将过去一年拨发的研究经费调整为四年；1984年1月26日颁布的高等教育法规定，大学可以根据所确定的若干年内教学与科研等方面发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成发展目标规定的任务，国家要保证提供相应的经费与人员编制；1990年，大学与国家签订4年合同的新型拨款模式开始普遍实行，合同的领域不仅局限于研究，而是扩大到包括教学与研究、大学生生活、国际合作等大学的全部领域；1994年，大学合同被命名为“四年发展合同”；1998年，法国教育部的5月22日通令重申了关于合同的政策，并规定由高等教育司负责合同的协调工作。从2004年的春季开学起，教育部的相关司局开始同学校展开直接协商。大学与国家建立契约，首次将大学置于高等教育管理的中心位置，为大学与国家之间建立现代宏观管理的关系铺就了一条可行之路，是法国大学在现代化管理道路上迈出的关键一步。 3、加强高等学校的内部机制建设。 高校面向社会依法自主办学，需要加强内部管理和建设，以制度化因素规范和保障学校的健康发展。当前要着重思考、重点加强高校的财务和学术机制建设。 （1）加强高等学校财务可持续能力建设。近些年来，高等学校处于扩张办学阶段，许多学校向银行贷款举借债务，有些还进一步引入了其他社会资金。目前，学校逐步进入还贷时期，形成事实上的财务赤字，使高校财务风险增大。如截至2003年底，陕西省属高校贷款总额已达到3146亿元，贷款余额占现有资产的比率达到3726%，其中有10所院校超过了50%，一所超过了100%。一年的利息支出达16亿元，占当年学费收入的1004%，利息支出的增加使学校资产负债率迅速上升达255%。 高校财务风险增大，将会对学校的教学和管理带来一定的影响。2005年，笔者访问了英格兰拨款委员会，他们监测高校的财务盈余或赤字状况，认为大学的发展需要保持其收入3%4%的盈余。2004年OECD组织八个国家参与发布的On the Edge：Securing aSustainable Futuer for Higher Education报告，明确提出了高等学校的财务可持续能力建设问题，认为盈余是大学财务稳健的指标之一，它提供现金，以便大学能够灵活处理突发事件或者把握发展机遇，账目盈余还有助于大学把握借贷或者使用其他外部资金的机遇。 因此，高等学校对自己的办学成本应有所考量，特别是要进行学生培养成本核算。只有有了成本数据，才能够进行具体的收入和支出结构分析，明确增加经费