（工商管理专业论文）我国地方政府投资监管问题研究.pdf

中文摘要 摘要：改革开放以来，特别是近些年，我国政府投资工程的监管体系日趋完善和 合理，也取得了一定的成绩。然而，现行的政府投资体制，尤其是地方政府投资 体制还存在不少问题，规章制度尚不健全，对政府投资决策人、项目建设领域的 约束机制不到位，监管力量不强，容易造成投资失误及管理不善，特别是政府投 资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性有 待增强，因而有必要积极探索对地方政府投资项目进行监管的有效途径。 论文首先分析了我国地方政府投资项目的特点和地方政府投资监管的特点， 从法律、制度、组织、手段和监管人员五个方面讨论了我国地方政府投资项目监 管的问题。考虑到对政府投资项目实施程度不同、形式不一的管理监督是国际上 特别是市场经济国家、地区和组织的通行做法，本文针对现存的问题，对诸如美 国、英国、德国、法国、澳大利亚以及我国香港特别行政区等世界发达国家和地 区的政府投资工程监管经验进行了阐述和分析。在此基础上，提出了改进我国地 方政府投资项目监管的建议。最后，对研究结论进行梳理并提出了进一步研究的 方向。 关键词：地方政府投资；监督管理；制度；手段 分类号： a bs t r a c t a b s t r a c t ：s i n c et h ep o l i c yo fr e f o r ma n do p e n i n gu p e s p e c i a l l yi nr e c e n t y e a r s c h i n a sg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tm o n i t o r i n gs y s t e r nh a sb e e nm o r ea n d m o r ei m p r o v e da n dr e a s o n a b l e a l s om a d es o m ea c h i e v e m e n t s h o w e v e r , t h ee x i s t i n g s y s t e r n o fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t e s p e c i a l l yi nt h ei n v e s t m e n ts y s t e r no fl o c a l g o v e r n m e n t s t i l lh a sm a n yp r o b l e m s ，f o re x a m p l e ，w i t h o u tas o u n dr e g u l a t o r y f r a m e w o r k ，p o l i c y m a k e r so nt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，p r o j e c tc o n s t r u c t i o ni sn o t b o u n db yam e c h a n i s mi np l a c e ，t h ef o r c eo fm o n i t o r i n gi sn o ts t r o n g ，e a s i l yl e a dt o i n v e s t m e n tm i s t a k e sa n dp o o rm a n a g e m e n t ，e s p e c i a l l yg o v e r n m e n ti n v e s t m e n td e c i s i o n s s h o u l d b em o r es c i e n t i t l ea n dd e m o c r a t i c t h el e v e lo fm a c r o c o n t r o la n dt h e e f f e c t i v e n e s so fs u p e r v i s i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e d ，a n dt h e r e f o r ei t i sn e c e s s a r yt o a c t i v e l ye x p l o r ea ne f f e c t i v ew a yo fm o n i t o t i n gf o rt h ei n v e s t m e n tp r o j e c t so fl o c a l g o v e r n m e n t s t h j sp a p e rf i r s ta n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fi n v e s t m e n tp r o j e c t so fl o c a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ts u p e r v i s i o nm a n a g e m e n t ，t h e nd i s c u s s i n g t h er e g u l a t o r yp r o b l e m so ft h el o c a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sf r o mt h el a w s i n s t i t u t i o n s ，o r g a n i z a t i o n s t o o l sa n ds u p e r v i s o r ys t a f fe t c f i v ea s p e c t s 砌( i n gi n t o a c c o u n tt h ei m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n tr e g u l a t o r yi nv a r y i n gd e g r e e s d i f f e r e n t f o r m si sa ni n t e m a t i o n a lp r a c t i c e ，e s p e c i a l l yi nm a r k e te c o n o m yc o u n t r y , r e g i o na n d o r g a n i z a t i o n s of o rt h ee x i s t i n gp r o b l e m s a n a l y z i n gt h er e g u l a t o r ye x p e r i e n c eo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t so fr e g i o n sa n dd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h ew o r l d s u c h a st h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i n ，g e r m a n y , f r a n c e a u s t r a l i aa n dc h i n a sh o n gk o n g s p e c i a la d m i n i s t r a t i v er e g i o n o nt h i sb a s i s g a v es o m ep r o p o s a lt oi m p r o v el o c a l g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n f i n a l l y , t h ec o n c l u s i o no ft h es t u d yi ss u m m a r i z e da n dt h e d i r e c t i o nf o rf u r t h e rr e s e a r c hi ss o r to u t k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ；s u p e r v i s i o nm a n a g e m e n t ；s y s t e m ； m e a s u r e s c l a s s n o ： 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 母 学位论文储签名身专 签字吼叫年6 月f 口日 4 7 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 导师签名 签字同期：歹刀尸年多月o r 乏) 卟 稚 卧 乎另厶， = 一 孙 年 签， 辎 撕 作 ： 文 期 险 r 位 字 学 签 致谢 本论文的工作是在我的导师林晓言教授的悉心指导下完成的，林教授严谨的 治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来林老 师对我的关心和指导。 林教授悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都给予了 我很大的关心和帮助，在此向林老师表示衷心的谢意。 林教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷心的 感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，刘兴智等同学对我论文的研究工作给予了热 情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢家人冯琳琳，她的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 1 引言 1 1研究背景 当今世界各国，无论实行何种经济、社会制度，也无论处于什么样的发展阶 段，地方政府都无一例外地以重要投资者身份参与投资活动，我国也不例外。因 此，尽管许多经济学家已经对投资进行了广泛而深入的研究，可是，“投资理论仍 是经济学中最缺乏了解的领域之一。投资的不稳定性仍是经济周期的一个主要原 因，我们不能对投资行为作出预测，仍然是稳定政策的一个主要缺陷。 【i 】地方政 府投资的研究也是如此。 改革开放2 0 多年来，中国投资领域打破了传统计划经济体制下高度集中的模 式，发生了重大而深刻的变化，政府单一投资主体的模式己被打破，初步实现了 投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新投资 格局。【2 】地方政府投资在整个政府投资中已经占到很大比重，如表1 1 所示，地方 项目在2 0 年间从不到5 0 的比重增长为接近8 8 。 表1 1 地方投资情况统计表 投资增长速度( ) 比重( ) 年份 中央项目 地方项目中央项目 地方项目 1 9 8 5 年 3 0 4 6 5 35 3 54 6 5 1 9 8 8 年 1 4 7 2 0 55 5 5 4 4 6 1 9 9 3 年 3 6 8 6 6 43 9 8 6 0 2 2 0 0 3 年 一6 3 3 7 11 3 3 8 6 7 2 0 0 4 年 2 3 1 2 9 71 2 78 7 3 2 0 0 5 年2 1 12 8 11 2 18 7 9 注：1 9 8 5 年、1 9 8 8 年和1 9 9 3 年数据为中央和地方基本建设投资数据。2 0 0 3 年至2 0 0 5 年数据为中央和地方城镇投资数据。 但同时也要看到，当前，我国地方政府的经济引导作用未能充分发挥出来， 而且“非理性”投资问题日益显现，投资规模膨胀和投资效益不断恶化。其中一 条重要原因就是我国地方政府投资监管不到位，下面从三个方面分析研究地方政 府投资监管问题的重要性。 1 地方政府投资项目管理中存在的问题 随着经济社会发展深入，我国地方政府投资项目管理逐渐暴露了新的问题， 具体表现以下几个方面：【3 5 】 ( 1 ) 项目立项缺乏科学论证。不少政府投资项目缺乏科学论证程序，盲目上马； 有些虽进行了论证但也只是流于形式，立项批复的建设内容与实际建设内容悬殊 较大，一方面造成投资较大的损失浪费，不能发挥项目的预期效益，另一方面导 致投资管理失控。 ( 2 ) 违反招投标程序不招标、擅自邀标、议标等规避招标问题。应公开招投标 的项目，以邀标或议标的方式规避或逃避招标；有的采取擅自将招标范围限定于 主体建筑工程，而将应招标的一些配套附属工程则直接发包的方式有意肢解招标； 有的以续建为名直接指定施工队伍等等情形，严重违反了招投标法的规定。 ( 3 ) 随意变更设计，扩大投资规模。由于缺乏前期科学论证，在施工中，随意 变更设计情形比较突出，有的先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资，导致 设计概算没有起到从源头上控制投资规模的作用。如( 湖北省恩施州) 某单位办 公楼装饰工程计划批复金额2 5 0 万元，竣工结算金额7 6 8 万元；某黑色化道路工 程合同金额9 7 6 9 万元，报审金额达到1 6 9 4 0 9 万元，超合同金额4 2 。导致设计 概算没有起到从源头上控制投资规模的作用。 ( 4 ) i 程监理履职不到位，人为造成工程中的损失浪费漏洞。在工程签证资料 中因监理签证不实造成的虚报工程造价的比重较大。有的工程现场监理签证不及 时，等工程完后，集中补签，影响了签证的真实性和有效性；有的监理对施工单 位随意变更的工程内容违规签证甚至弄虚作假，串通作弊；还有的只对工程量签 证，未对当时施工时的价格进行确认。这些都是影响工程造价的因素，给施工单 位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机。 ( 5 ) 高估冒算现象仍然较为严重。目前仍有部分施工抱有蒙混过关的侥幸心理， 故意高报工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使报审的工程 造价水份仍然较重。经审计机关对2 0 0 7 年湖北省恩施州政府投资的1 2 5 个工程造 价审计结果表明，报审政府投资额1 3 8 亿元，挤掉工程水份1 4 2 3 万元，高估冒算 达1 0 。有少数项目水份高达3 0 以上。造成高估冒算的主要手段上有虚假签证、 工程量不实、重复计算、高套定额等。 我国地方政府投资项目管理中存在的诸多问题表明，我国地方政府投资监管 没有达到应有的效果。 2 在美国金融危机波及全球情况下，我国地方政府投资势必加大，监管问题 更显紧迫性和重要性。 面对全球金融危机不断蔓延以及我国经济发展出现下滑的态势，党中央果断 地出台了一系列扩大内需的政策措施，采取了积极的财政政策和适度宽松的货币 2 政策，以确保国民经济和社会发展得到平稳较快发展。其中较大幅度增加公共支 出，用于重点领域和重点建设支出，是拉动经济增长的重点。 2 0 0 8 年1 1 月，国务院4 万亿元经济刺激方案出台后，刺激起了地方政府新 一轮投资热情，各地政府随之纷纷宣布大规模投资计划。就目前各地已公布的数 据看，全国各省市自治区已公布的固定资产投资总额已逾1 8 万亿元，远远超出 国务院所设想的拉动地方和社会投资规模达到4 万亿的目标。【6 】地方政府的投资 热情空前旺盛，另一方面也说明“跑部钱进 必然竞争激烈，对中央审批机关的 公正性亦是一种考验。 3 地方政府债券发行获准，政府投资监管问题更显重要。 2 0 0 9 年2 月1 7 日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了国务 院关于安排发行2 0 0 9 年地方政府债券的报告，这是官方第一次在正式的公开文 件中提及“地方政府债券。财政部3 月1 7 日表示，由财政部代地方发行的2 0 0 0 亿元债券将冠以发债地方政府名称发行，债券期限为3 年，利息按年支付，利率 通过市场化招标确定。【7 1 在欧美一些国家，地方政府发债的规模往往超过中央政府，但我国预算法 一直禁止地方政府发债和预算赤字，这样就使地方政府的财务状况一直呈现一个 不能自圆其说的尴尬状态：一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求， 另一方面，地方政府在法律规定不能负债的情况下，只能过度依赖银行和土地收 入，承担巨额的“隐性债务”。因此，在金融危机的特殊时期，允许地方政府发债， 启动经济刺激计划，同时亦让地方“隐性债务”阳光化，摆脱对土地财政的过度依赖， 无疑是一个合理的选项。 中央政府一直不肯赋予地方举债权的直接原因，无疑是出于风险的考虑，对 于行政架构上存在诸多治理和监督空白的地方政府而言，允许其发债很可能是打 开“潘多拉的盒子 。因此，地方政府能否成功发债，关键是如何合理设计风险控 制和监督机制。峭j 1 2研究现状 现有研究主要对我国投资监管体系建设、政府投资项目稽查监管、西方资本 主义国家财政体制和政府投资监管体制、西方资本主义国家投资监管流程等方面 和方向进行，从较为宏观的角度对监管问题进行分析，对制度问题进行探讨。微 观层面，尤其是结合具体项目实例，针对单一投资项目的监管制度、流程、系统 等方面尚未有深入研究。 在现实需求的推动和西方经验的启发之下，我国学者开始了对政府监管的理 3 论研究。2 0 世纪9 0 年代末，我国学者开始了自己的理论建构工作，经过近1 0 年 的努力，取得了许多有价值的进展，主要体现为以下几个方面：是，基本确立 了政府监管学作为一门独立学科的地位。政府监管学虽有“政府管制经济学 、“政 府监管政治学、“公共规制经济学等不同内涵，但具有自己的研究对象、理论 体系和研究途径。二是，确立了以公正和效率为逻辑起点、以市场失灵、经济性 监管、社会性监管、反垄断监管、监管失灵与监管改革等为中心内容的学科框架。 三是，参与的学科从经济学扩展到了政治学、法学。四是，重视对具体领域和现 实问题的研究。多年以来，相当一批学者以极大的热情和艰辛的努力参与到了政 府监管的理论与实践之中，对网络产业、自然垄断产业、交通运输产业、金融产 业以及环境保护、作业安全等特定领域的政府监管问题作了较为深入的研究，取 得了许多极有价值的成果，其中不少理论或见解被实践部门采纳，进而推动了改 革进程，改善了社会治理。五是，逐步重视中国政府监管的特殊背景的研究。国 内学者在介绍、引进国外政府监管的理论与经验的同时，也对中国政府监管的特 殊成因、运行机制和约束条件进行了有益探讨，对中国的政府监管改革极具启发 意义。 但是，我国对政府监管理论的研究还处于初始阶段，存在着诸多不足，主要 体现为【9 】： 第一，在理论建构上，中国还没有形成自己的监管理论体系。在学科发展过 程中，理论的介绍、甚至于移植是需要的，但介绍、移植并不能替代建构中国自 己的监管理论。西方语境下的政府监管理论往往包含了三个隐含的前提：市场经 济、民主政治、法治社会。中国学者在介绍、移植西方理论的过程中，恰恰缺少 了对理论分析的前提和背景的研究，因而无法准确把握政府监管制度生成与运行 的内在逻辑和社会机理，导致了理论研究与应用中的浅薄、迷惘和误入歧途。 第二，在研究领域上，偏重于经济性监管，忽视了社会性监管；偏重于监管 的技术问题，忽视了监管的价值问题。现有的监管理论研究大多集中于电信、电 力、供水、铁路、航空等自然垄断行业和银行、证券、保险等金融产业，专著、 论文可谓汗牛充栋，而对产品质量、作业场所安全等社会性监管方面则关注较少， 这与我国每年因产品质量问题、作业安全问题导致的社会损害程度极不相称。同 时，现今的政府监管研究存在着将政府监管简化为一套行政程序和管理技术的倾 向，缺乏对政府监管的基本价值、目的合理性的探讨和反思。 第三，在研究方法上，重视质的研究方法，忽视量的研究方法；重视经济学 分析，忽视政治学分析；惯于静态分析，疏于动态分析；重视非生态的方法，忽 视生态分析的方法：重视规范分析的方法，忽视实证分析的方法。研究方法上的 失之偏颇常常导致所得结论上的似是而非或以偏概全，影响了理论本身的准确性 4 与可用性。 第四，在学科整合上，目前中国的政府监管学主要还是经济学的一个分支， 这与政府监管本身的综合性与复杂性所要求的跨学科研究是不相称的。对政府监 管行为进行研究，必须综合运用政治学、经济学、社会学和法学等学科的理论与 方法。目前，中国研究政府监管问题的基本为批经济学者，政治学者、社会学 者和法学学者中虽有人涉足，但为数极少。经济学者研究政府监管问题也只是从 经济学的单一视角入手，缺乏对政府监管中的政治因素、社会因素和法律因素的 深入分析。 1 3问题的提出 从前面的分析可以看出，研究地方政府投资监管问题呈现出空前的重要性、 迫切性。监督体制是保证我国地方政府投资项目合法、有效运作的重要保障。但 由于我国目前法治水平以及政府投资项目监督机构的设置，监督体系上也存在一 系列突出问题，如监督动力的不足，监督部门的分散，责任追究制度不健全【1 0 1 。 本文主要研究我国地方政府投资监管存在的问题，并且结合西方国家的现实 情况，分析借鉴国外成熟经验，指导和启发我国进一步加强政府投资监管问题。 1 4研究目的与意义 面对美国金融危机的冲击，国家决定大力增加政府投资，以拉动经济发展。 地方政府投资在其中起到了举足轻重的作用。然而从近几年地方政府投资项目及 地方政府投资监管的现状看，还存在诸多问题。 本研究的目的在于揭示地方政府投资监管存在的问题及弊端：分析国外地方 政府投资监管的经验；提出完善我国地方政府投资监管的建议。以期为解决政府 监管暴露出的漏洞和弊端；提升地方政府监管意识，使政府监管跟上不断变化的 政府投资行为；进一步完善制度并落实配套措施，解决这一领域“无制度可用”、 “制度不管用、“有制度不用”等问题提供理论支持和方法借鉴。 地方政府投资监管，是保证工程保质、保量、按时完工的重要保障，不断完 善我国地方政府投资监管体系，对于整个国民经济的健康、快速发展，意义重大： 1 加强地方政府投资监管，是市场经济健康发展有序运行的前提和保障。 市场经济体制能活跃经济，促进发展已经是不争的事实。然而，放任自流， 仅靠市场规律调节经济活动还不足以保证其健康发展，还不足以使其有序运行， 必须加强政府的宏观调控，其中就包括政府监管。 2 加强地方政府投资监管，是提高地方政府投资决策能力与水平的需要。 如何提高地方政府投资的经济和社会效益，越来越成为全社会共同关注的问 题。近些年来，以水利、交通、能源、城市基础设施等为代表的固定资产投资规 模日益扩大，它们在发挥着国民经济增长巨大拉动作用的同时，也极易造成经济 过热，增大经济运行的系统风险，某些盲目投资和低水平重复投资等行为更是浪 费社会资源、贻害无穷。加强政府投资监管，通过对投资决策的事前监督、事中 控制和事后评价，可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动， 保证资金投向最具经济效益的项目，并保证资金运用过程的经济性、效率性和效 果性。 3 加强地方政府投资监管，也是整治投资领域腐败现象的迫切需要。 随着投资活动本身的复杂性的增加，以及监管体系建设仍然滞后于全社会投 资规模迅速扩大的现实，加之我国尚处于经济改革时期，市场经济体制健康有序 运行的基础条件尚不完全具备，投资和项目建设领域违法违纪的腐败现象还比较 容易滋生。加强投资监管，规范市场经济秩序，强化投资管理，明确有关单位和 个人在与投资有关的活动中的责任，约束权力的滥用，有利于防止经济犯罪、反 腐倡廉。 1 5 研究内容与结构 本研究的主要内容包括三部分： 第一，在深入把握地方政府投资项目的内涵及特点的基础上，从法律、制度、 组织、手段和人员五个方面分析当前我国地方政府投资监管存在的问题。为借鉴 国外监管经验提供基础。 第二，剖析国外市场经济国家及我国香港地区地方政府投资监管体系，得出 他们的监管经验。 第三，结合我国地方政府投资监管存在的问题和国外市场经济国家及我国香 港地区地方政府监管经验，提出完善我国地方政府投资监管的建议。 论文章节安排如图1 1 所示。 6 图1 - 1 论文章节 7 对研究背景、研究现 研究问题、研究内容 了介绍。 为分析国外地方政府 监管经验提供导向。 我国与国外的对比得 外经验。 第二章与第三章提出 案例分析说明我国地 府投资监管的问题以 四章建议的有效性。 梳理研究结论，提出 研究方向。 2 我国地方政府投资监管特点及问题 2 1地方政府投资项目的内涵及特点 2 1 1 地方政府投资项目的内涵 政府投资项目，在国外，一般称之为“政府工程( g o v e n u n e n tp r o j e c t ) ，如美 国，也有的国家和地区称为“公共工程 ( p u b l i cp r o j e c t ) ，如同本和我国香港。政 府投资项目的概念，是在我国改革开放和现代化建设实践过程中逐步形成的，深 圳市政府在政府文件中首次提出“政府投资项目的概念，在该文件中政府投资 项目定义为，利用市本级预算内资金、土地开发基金，以及其他财政性资金所进 行的固定资产投资建设项目。总体上，政府投资项目较财政性基本建设资金投资 项目的外延更宽泛、内涵更丰富。一般而言，我们可以将其理解为，政府投资项 目是为了适应和推动国民经济或区域经济发展，为满足社会的文化、生活需要， 以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政 债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的货款等方式，独 资或合资兴建的固定资产投资建设项目】。 地方政府投资的概念是在我国改革开放和现代化建设实践过程中逐步形成 的，一般是指地方政府在中央有关政策指导下，根据国家产业政策和地区经济发 展的目标，用于地区基础产业和基础设施以及重要公益事业发展，并且不是直接 以盈利为目的的投资建设。地方政府投资对社会具有主导作用和乘数效应，不仅 可以实现政府的宏观经济战略，拉动经济的发展，还可以对投资市场起到示范效 应。【3 】 地方政府投资项目的基本类别，按资金来源，( 1 ) 可分为财政性资金项目， 包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理 专项基金中的用于基本建设投资的项目；( 2 ) 国债专项投资项目，国债专项资金 是中央财政或地方财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部 分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目；( 3 ) 财政担 保银行贷款项目，是由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈 利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。对于非盈利的项目， 一般由财政负责筹措资金还本付息，少数有盈利但投资回收期较长的建设项目， 也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理；( 4 ) 国际 援助项目，国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建 设项目提供无偿援助或低息贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目 资金的运用。按经济效益，可分为营利性项目和非营利性项目，营利性项目指政 府为了促进产业发展或拉动国内消费所参与的竞争性项目。这些项目的投资收益 比较高，如高速公路、港口、电厂、地铁等。非营利性项目指投资额大而收益比 较低的基础性项目和公益性项目，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和 桥梁等【1 2 】。 2 1 2 地方政府投资项目的特点 根据地方政府投资项目的基本内涵与主要类别，地方政府投资项目具有政府 投资项目的一般特点和其特有的特点。 1 一般特点 ( 1 ) 公益性 政府投资项目大多数集中在为社会发展服务且非盈利的公益性项目。因为在 市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，而对非盈 利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非盈利、难以盈利或 投资回收期较长的项目又往往是国家或区域经济发展必不可少的基础设施，是改 善投资环境、改善人民生活、加强国防安全设施所必需的，所以国家财政基本建 设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。【】 ( 2 ) 政府主导性 政府投资项目实质上是政府代理公众进行投资。虽然在名义是社会全体公民 是项目的真正所有者或主体，但由于项目主体人数过多和过于分散，其集中起来 的成本将是十分高昂的，公民将政府投资项目的选择委托给政府，由政府根据社 会公众的实际需求，运用社会公共权力，配置社会公共资源，来进行项目投资决 策、建设和使用。因此，在社会现实中政府投资项目，都具有较强的政府行政干 预性，政府相应提出立项申请，然后由计划、建设、财政等部门进行审批，由监 察、审计等机关负责监督，在整个运行过程中，都充分地体现了政府的主导性影 响。【l o 】 ( 3 ) 严格的管理程序 政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益， 一般采取了严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严 格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资：严禁搞边勘探、边设计、边施工的 “三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪 费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建 9 设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取更加严格的措施和制度管 理政府投资项目：严格立项审批制度，严格政府采购制度，严格项目评审制度， 严格项目管理制度。【1 4 j ( 4 ) 社会关注度高 由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，资金来源于国 家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理 所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作， 要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直 接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量，建成后对公众 生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证 政府投资项目顺利完成的重要保障。 2 专有特点【2 】 ( 1 ) 强烈的投资冲动 由于整个体制改革尚未完成，投融资体制没有理顺，约束各级政府预算支出 的制度安排尚未完善，因而政府行为中依然存在着强烈的“投资冲动”，不少地方 大搞“政绩工程”、“形象工程”，城市建设规模过大、标准过高、乱批乱建开发区 等。这些都意味着科尔内所描述的传统计划经济中包括地方政府在内的整个政府 体系的“投资饥渴症”在某种程度上依然存在着。 ( 2 ) 投资行为短期化 由于投资体制改革滞后，作为投资主体的各级政府缺乏有效的自我约束机制， 地方政府在“分灶吃饭”的财政体制安排以后的独立性和压力同时增大，于是在 效果上急功近利、快速发展的愿望往往使地方政府把能在短期见效的当前热销产 品的生产作为投资对象，不合理的重复建设由此而层出不穷。 ( 3 ) 地方保护主义 由于中国采取了财政分税制度，这使得地方政府出于保护税收基础的强烈动 机，会采取措施保护当地企业免受其他地区企业的竞争威胁，以维护当地企业的 产品市场份额。地方政府的这种保护主义的做法不利于形成全国统一的有序的市 场，也不利于区域市场的规范化建设，形成了所谓的“诸侯经济”。 ( 4 ) 优惠政策的依赖惯性 在集权体制下，中央政府仍掌握着大量的优惠权，如以往的特区、开发区和 现在的试验点和试验地等方面的优惠权和特殊政策安排，这些成为有助于地方经 济快速发展的重要条件，因此谋取中央政府提供的优惠政策和特殊待遇成为地方 政府竞争的重要内容。地方政府一方面采取各种“寻租手段力争中央的政策倾 斜，另一方面也对外商制定一系列内部的优惠政策，结果导致了各地区之间优惠 1 0 政策上的扭曲的、过度的甚至是恶性竞争。 ( 5 ) 与国有企业的利益相关性 在当今中国这样的社会主义市场经济中，地方政府和国有企业之问的各层关 系是纠缠在一起的，他们在进行收益管理以回避中央政府规则时互相团结，即所 谓“中国探戈 现象。地方政府实际上通过提供其财政转让参与了在其司法管辖 权范围内注册的企业的收益管理。 2 2我国政府投资体制改革进展 由于投资体制改革牵涉诸多方面的利益，对地方政府投资项目监管产生了重 要影响，因此有必要在分析我国地方政府投资监管的问题之前对我国政府投资体 制改革的进展进行阐述。随着社会主义市场经济体制改革的不断深人，我国的投 资体制改革也不断推进，并取得了积极进展，主要表现在以下几方面： 1 简化投资项目审批程序，逐步扩大地方政府和企业的投资决策权限。 在传统的计划经济体制下，投资决策权高度集中，几乎所有的投资项目都要 由中央政府审批，程序复杂繁琐，地方政府尤其是企业的投资自主决策权力十分 有限。党的十一届三中全会以后，在经济体制改革以简政放权为主要内容的大背 景下，投资体制改革，也以不断简化投资项目的审批程序，扩大企业和地方政府 投资决策权限为主。 1 9 8 4 年，原国家计委( 现国家发改委) 下发了关于简化基本建设项目审批 手续的通知，提出政府对基本建设项目的审批环节从项目建议书、可行性研究报 告、设计任务书、初步设计和开工报告五道，简化为只审批项目建议书和设计任 务书( 后改称可行性研究报告) 。1 9 8 7 年，国务院下发了关于放宽固定资产投资 审批权限和简化审批手续的通知，对钢铁、石油等7 个实行承包部门管理的“七 五 规划内的基本建设大中型项目，国家只审批项目建议书，将设计任务书、初 步设计的审批权下放给包干部门，并将重点行业投资5 0 0 0 万元以下的项目审批权 全部下放给各部门和各省区市审批。1 9 8 5 年到1 9 9 2 年，为了促进广东、福建、海 南等省的经济特区以及上海浦东等地的发展，国务院先后赋予了这些地方以较大 的投资决策权限。2 0 0 0 年，为了促进西部大开发，国务院做出简化西部地区投资 项目的审批程序的决定。2 0 0 1 年1 1 月，原国家计委( 现国家发改委) 下发了关 于取消部分行政审批事项的通知，中央政府不再审批不需要中央政府投资、国家 产业政策鼓励发展、国务院审批总投资限额以下的5 类项目，按照谁投资、谁决 策的原则，地方政府出资的项目由地方计划部门审批，并进一步扩大了企业投资 的范围。 尽管上述改革措施还没有跳出下放审批权限的传统改革思路，但对促进地方 经济的发展、推动企业成为独立的市场主体，仍然起到了重要的促进作用。 2 不断放宽对外商投资和社会投资的准入限制。 自2 0 世纪8 0 年代以来，随着全方位、多层次、宽领域对外开放格局的逐步 形成，对外商投资项目的审批权不断调整，外商直接投资的领域也不断扩展，投 资规模迅速扩大，成为推动我国经济发展的重要力量。特别是我国加人世贸组织， 向国外资本放开的投资领域逐步增加，审批手续大大简化，国家审批的限额也不 断提高。 在外商直接投资迅速增加的同时，国内社会投资也发展迅猛，在满足社会需 求、提供就业机会等方面发挥着同益重要的作用。为了进一步鼓励社会投资，2 0 0 1 年1 2 月，原国家计委( 现国家发改委) 发布了关于促进和引导民间投资的若干 意见，从放宽投资领域、拓宽融资渠道、实行公平合理的税费政策、建立社会化 服务体系等方面，提出了促进和引导民间投资的意见。许多地方政府也从当地实 际情况出发，制定了有针对性的推进民间投资的政策措施。集体、个体经济固定 资产投资额从“六五”计划时期的2 6 6 7 亿元增加到“九五 计划时期的4 0 1 3 3 亿 元。目前，集体、个体投资已占全社会固定资产投资的3 0 以上。 3 积极推进投资体制改革。 1 9 9 2 年以前的改革以简化项目审批环节、下放项目决策权限为主要特征，1 9 9 2 年以后的改革则以融资方面的改革为主。首先是间接融资日益市场化。1 9 9 4 年成 立了国家开发银行，实现政策性金融与商业性金融相分离。1 9 9 7 年取消了国有银 行固定资产贷款规模限制，基本实现了银行自主审贷。其次是证券市场迅速发展， 直接融资规模逐步扩大。再次是融资租赁、项目融资、风险投资等新型投融资方 式迅速发展。这些改革，打破了传统投融资体制中主要依靠行政命令分配投资资 金的格局，促进了储蓄向投资的转化，推动了社会投资的发展。 4 大力改革项目建设管理体制。 在积极推进宏观层面改革的同时，微观层面的项目建设管理体制也进行了改 革，特别是针对政府投资项目和国有及国有控股企业的投资项目，制定和实行了 一系列改革措施，初步建立了建设项目法人责任制、投资项目资本金制、招标投 标制、工程监理制和合同管理制等，对于控制工程造价、保证合理工期、提高工 程质量，都发挥了一定的积极作用。近几年来，为了提高政府投资项目管理的专 业化水平，安徽、湖北、深圳、珠海、重庆等地还试行了政府投资项目的“代建 制”，取得了较好效果。 总的来看，经过2 0 多年来的改革，已彻底打破了传统计划经济体制下高度集 中的投融资管理模式，初步形成了投资主体多元化、投资决策分层化、融资渠道 1 2 多元化、投资方式多样化、建设实施市场化、投资管理间接化的新格局，有力地 促进了国民经济和社会发展。【1 5 】 2 3地方政府投资监管的问题 我国地方政府投资行为，随着改革开放的深入和社会经济的发展，呈不断增 强之势。地方政府在进行投资活动的同时，必然要进行投资管理。地方政府的投 资管理，是指地方政府对其所辖区内所有投资活动的规划、组织、调节、监督以 及提供的相应服务。地方政府的投资管理主要是依据其政治权力，同时，地方政 府自己又是投资的主体，政府投资的对象、资金来源及使用，相当部分就是其在 对其他投资主体的管理中凭借政治权力和影响获得的，因此，地方政府的投资行 为和投资管理往往是相互交叉的。【1 6 】这样，地方政府的投资管理必然存在着许多 不规范化行为和超出其直接掌握的地方财政预算约束等行为的发生。因此地方政 府的投资需要加强各方面的监管。 投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资 监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看， 实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管 比较多，事中、事f j f 监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆 论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视， 对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体 情况的监测和监督。因此，加强和改善政府投资项目监管工作仍然任重道远。当 前我国地方政府投资项目的监管主要存在以下几方面问题： 2 3 1法律问题 我国地方政府投资的规模随着经济的发展不断壮大，但对政府投资进行监管 的法律却没有跟上。至今尚未制定一部专门针对政府投资监管的法律法规，更没 有形成规范、连续和系统的监管。许多监管政策的出台都是在风险暴露的因素下 促成的，缺乏预见性。 政府投资法律法规的不健全、法制建设滞后致使违规成本过低，由此在很大 程度上导致了政府投资领域问题频出。多年来，投资管理方面的法制建设一直非 常滞后，关于政府投资、企业投资管理等方面的法律法规基本没有，只是一些零 散的国务院文件和部门规章，在法的形式上主要表现为法规、规章，效力等级较 低。 现阶段的地方政府投资管理从总体上讲可谓无法可依，我国至今尚没有制定 一部有关政府投资的综合性基本法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有。调 整政府投资关系的法律规定分散在预算法、农业法和国务院有关投资的规 定等相关的部门法律法规中，导致政府投资法制系统性、科学性不强，权威性不 高，法律规范冲突难以避免。同时，有一些政府投资关系特别是有关投资权限、 投资规模、投资范围等政府投资体制问题没有明确的法律规定，较多采用的是政 策调整方式，法制化程度不高1 1 7 】。目前只是有些地方制定了地方规章，例如深圳 市己经出台了深圳经济特区政府投资项目管理条例、深圳经济特区政府投资 项目审计监督条例，北京市出台了北京市政府投资建设项目管理暂行规定， 珠海，郑州也都有相关的法规。可喜的是，2 0 0 4 年7 月1 6 日我国颁布了国务院 关于投资体制改革的决定，为新一阶段的投资体制改革拉开了序幕。目前一系列 调整投资行为的法规j 下在制定当中。 2 3 2 制度问题 按照诺斯( d o u g l a s sc n o r t h ) 的解释制度( i n s t i t u t i o n s ) 乃是一个社会中的游戏规 则。更严谨地说，制度是人为制定的限制用以约束人类的互动行为。因此，制度 构成了人类交换的动机。此处所谓的交换包括了政治的经济的以及社会的行为制 度变迁则决定社会随着时间演进的方式【i 引。舒尔茨( t w s c h u l t z ) 贝u 认为制度可 以定义为一种涉及社会政治和经济行为的经济规则【1 9 】。也就是说凡用来规范人类 活动的规则就是制度。新制度经济学则把制度的主要功能归结为：降低交易成本、 提供激励机制、制造合作条件、消除外部效果等四个方面。理想化但又具有启发 性的关于规制制度的观点认为，规制制度来源于隐藏在无知之幕后面的公正的“创 始人 或“社会规则者”起草的法规。法规的制定者对社会福利进行一些评估， 如对社会总效用进行评估。他们必须将实际的社会选择委托给称为“公共决策者” 的其他代理人。他们设计一套制度或者游戏规则，尽可能使公共决策者的行为建 立在二者的福利估计完全一致的基础上。然而，在实际中，法规的制定者作为“经 济人”，并不能如设想中的完全扮演“公正第三方的角色，因此现行的监督制度 存在不少问题1 2 u j ： ( 1 ) 长期以来，我国的制度设计与理论研究都隐含了这样的价值前提，即政府 是全知全能的道德圣人，值得我们完全信任与依赖，使得研究缺乏对政府监管的 基本价值的充分探讨，缺乏对政府监管的正当性与合理性的不断追问和深刻反思。 然而，经验告诉我们，政府有着自身的特殊利益，不受民众有效控制的政府常常 利用公共权力为自己谋取种种不当之利，政府也常常被“俘获， 某些监管行为 1 4 只是促进了特定团体的利益而损害了社会公众的利益。 ( 2 ) 我国目前正处于由计划体制向市场体制转变的过程当中，政府依然控制着 资源配置的主动权。在这种经济体制下生成的政府监管制度，可能会造成监管过 度；监管不公或是监管缺位等问题的产生。 ( 3 ) 导致监管失灵的一个根本原因，是政府难以受到有效控制，监管者常常被 “俘获”。目前，我国政治民主化水平还不是很高，法律秩序条件还不够完善，政 府行为难以受到