（行政管理专业论文）社会转型时期我国行政决策中公民参与的机制构建研究.pdf

摘要 摘要 现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意愿对社会发展做出的判断 和抉择。政府的行政决策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需求， 决定着行政决策的合法性、合理性与实施的可行性。当前我国社会正处于社会体 制、社会结构等的急剧变化的转型时期，我国政府治理模式正处于由管制型政府 向服务型政府转变的阶段，另外兴起于2 0 世纪9 0 年代的协商民主理论，它具有 合法性、理性、公开性、责任性特征，它的实施激发了政治参与和公民自治，促 进了决策的合法化、培养了公共精神、促进了不同文化间的理解。它对于推动公 民参与行政决策的过程发挥着重要的作用。 本文正是基于以上背景，从相关概念的界定出发，引出分析问题的理论基础： 协商民主，然后从协商民主的角度来分析行政决策中公民参与的机制构建的必要 性，同时结合日本、英国等发达国家公民参与行政决策的机制构建实践及借鉴意 义，分析社会转型时期我国行政决策中公民参与的机制构建的现状、存在的问题 及成因等，从而在现实和理论的基础上，构建一个应用基础层面上的行政决策公 民参与机制体系，最后用实例来展望我国协商性民主下行政决策中公民参与机制 的前景。 本文的主要目的就是紧密结合当前国内外的形势，以协商民主理论作指导， 构建中国的公民参与行政决策的动态的机制体系，打破以往多是静态研究为主的 缺陷，为我国未来行政决策中公民参与的更好发展提供比较坚实的理论和实践的 借鉴。 关键词：行政决策，协商民主，公民参与，机制构建 a b s t r a c t a b s t r a c t i ne s s e n c e ，m o d e r ng o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi st h a tt h e g o v e r n m e n tm a k e sd e c i s i o no nb e h a l fo ft h ew i s h e so ft h ep u b l i c i ft h ed e c i s i o n i n c l u d e sc i t i z e np a r t i c i p a t i o na n dc o n f o r mt h ep u b l i ci n t e r e s t ，i ti sr e a s o n a b l ea n d p r a c t i c a l o nt h ec o n t r a r y , i tc a n tb ec a r r i e do u t i nt h i ss e n s e ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni s t h el o g i c a ls t a r t i n gp o i n ta n dc e n t r a lc o n t e n to fd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n t h ed e g r e e o fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ti n d e xo ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v e l e v e l a tp r e s e n t , a so u rs o c i e t yi su n d e r g o i n gd r a m a t i cc h a n g e so fs o c i a ls t r u c t u r e ，o u r g o v e r n a n c em o d e l i si nb yt h ec o n t r o l o r i e n t e d g o v e r n m e n tt o as e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n to fc h a n g i n gp h a s e b e c a u s eo ft h i s ，i nt h e9 0 s2 0 t hc c n t u r y , t h ed e l i b e r a t i v e d e m o c r a c yt h e o r yc a m ei n t ob e i n g i ta d v o c a t e sr a t i o n a lp u b l i cc o n s u l t a t i o n ，t h a ti s ， b yd i s c u s s i o n ，d e l i b e r a t i o n ，d i a l o g u ea n de x c h a n g e st oa c h i e v ec o n s e n s u so nl e g i s l a t i o n a n dd e c i s i o n m a k i n g i ti sa u t h o r i z e d ，o v e r ta n dr e s p o n s i b l e i t si m p l e m e n t a t i o nh a s s t i m u l a t e dp o l i t i c a li n v o l v e m e n ta n dc i v i ca u t o n o m y , a n dh a sp r o m o t e dt h el e g a l i z a t i o n o ft h ed e c i s i o n - m a k i n g a tt h es a m et i m e ，i t si m p l e m e n t a t i o na l s ot r a i n sp u b l i cs p i r i t a n ds t i m u l a t e st h eu n d e r s t a n d i n gb e t w e e nd i f f e r e n tc u l t u r e s a sak i n d o fn e w d e m o c r a t i ct h e o r ya n di n s t i t u t i o n a l ，d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yp l a y si m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n gt h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t et h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g f r o mt h i sb a c k g r o u n da n dr e l a t e dc o n c e p t , t h ew r i t e re l i c i t st h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n ：d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y u s i n gt h i st h e o r y , t h ew r i t e ra n a l y z e st h en e c e s s i t yo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g l i n k e dt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gi nd e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha sj a p a na n db r i t a i n ，t h e w r i t e ra n a l y s e s t h es t a t u sq u oa n de x i s t i n g p r o b l e m sa n dt h ec a u s e so f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s mi nc h i n a o nt h eb a s i so fp r a c t i c ea n dt h e o r y , c o n s t r u c tak i n do fp r a c t i c a l c i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m f i n a l l y , b ye x a m p l e s ，t h ew r i t e rl o o k si n t ot h eb r i g h t f u t u r eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g c o m b i n e d w i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o na th o m ea n da b r o a d ，t h ep u r p o s eo ft h ea r t i c l ei st oc r e a t ea k i n do fd y n a m i cc i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g ， i i a b s t r a c t b r e a kt h e o l ds t a t i cr e s e a r c hf o rb e t t e rd e v e l o p m e n t k e yw o r d a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ，d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ，m e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：蔓逮签名：冀蜷日期：2 难6 月钼 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 躲强导师虢璺查塑 日期砑年莎月p 日 第一章引言 1 1 问题的提出 第一章引言 行政决策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式，它既是政府行政管理 活动的起点，又是政府履行各项职能的基础，贯穿于整个政府管理活动的始终。 现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意愿对社会发展做出的判断和抉 择。政府的行政决策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需求，决 定着行政决策的合法性、合理性与实施的可行性。在这个意义上，公民参与政府 行政决策是民主政治的逻辑起点和核心内容。 在现代社会，公民的参与程度和水平已经成为衡量现代政府行政管理水平的 一个重要指标。当今的时代已成为一个“决策的时代 ，史无前例地给行政管理提 出了更多的要求。在现代社会，决策失误可能导致的损失和风险越来越大，决策 的科学化、民主化因而就成为政府行政决策体制变革的必然要求。在市场化的进 程中，政府行政决策的定位主要依据来自弥补于市场缺陷，提供公共产品的服务。 而政府提供公共产品服务的方式、内容和效果，直接取决于社会公众的要求。每 一个公民都希望政府更加重视自己的利益愿望和选择，对于自己提出的意见和建 议表示尊重并及时给以回复。因此，政府必然要重视对公民的参与意识和民主意 识的培养，采取切实可行的措施，建立起有效的参与机制，确保公民能够通过正 常的渠道参与政府管理，发挥他们的民主决策、民主监督、民主管理作用，努力 实现政府行政决策的科学化和民主化。 二十世纪六七十年代以来，为了摆脱传统政府陷入的所谓“管理性危机的 困境，西方国家掀起了一场席卷全球的“新公共管理”运动，其中最引人注目的 是，公民参与成为这场运动最主要的内容。在这场运动中，公民参与已经逐渐成 为现代政府治理过程和行政管理者日常工作中的一部分。公民越来越多的通过各 种渠道，表达自身利益倾向，影响政府的公共政策制定和实施。 当前我国社会正处于社会体制、社会结构等的急剧变化的转型时期，我国政 府治理模式正处于由管制型政府向服务型政府转变的阶段，另外兴起于2 0 世纪9 0 年代的协商民主理论正是适应这种国内外民主政治发展的趋势而产生的，它主张 理性的公共协商，即通过讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。 电子科技大学硕士学位论文 它具有合法性、理性、公开性、责任性特征，它的实施激发了政治参与和公民自 治，促进了决策的合法化、促进了不同文化间的理解。协商民主或者协商性民主 作为一种新的民主理论与制度，对于指导公民参与行政决策的过程发挥着重要的 作用。 本文正是基于以上背景，以协商民主理论为指导，来分析和解决我国当前行 政决策过程中的公民参与的机制构建中存在的主要问题，从协商性决策模式的角 度提出建立相关的公民参与的机制构建体系，从而为社会转型时期我国政府行政 决策中公民参与的科学、民主、高效和优化等提供一些有益的借鉴和对策。 1 2 研究的意义 公民参与行政决策是经济市场化、政治民主化和社会信息化的必然趋势，公 民参与作为现代民主政治的核心概念，无论对于政府、社会，还是公民个人都具 有重要的意义，因此，公民参与行政决策的运行机制的构建作为公民参与的一个 重要的方面，其研究也就日益成为我们关注的焦点，越来越具有重要的理论和实 践意义。 1 2 1 有助于指导现实的公民参与 通过研究我国公民参与行政决策的发展过程，我们可以从中学习其成功的经 验，吸取失败的教训，从而为更好的实现我国社会转型时期的公民参与打下良好 的基础。同时，研究我国公民参与行政决策过程的现状，研究其运行机制的构建 对于完善科学合理的公民参与行政决策的机制将提供正确的理论和实践的指导。 1 2 2 有助于公共政策问题的发现和确认 公共政策问题的发现和确认既是政策过程的第一步，同时又是关键的一步。 可是，对政府来说，在繁杂的社会问题中发现和确认一项政策问题是非常困难的。 其中，难度最大的莫过于保证获取政策问题确认时所必需的充分和准确的信息。 然而，我们对于公众参与机制构建的研究可以改善这种情况，可以在社会公众参 与决策过程中提供其与决策者直接交流的机会，从而为政府或决策者提取信息提 供了一条捷径，因而也就有利于公共政策问题的发现和确认。 2 第章引言 1 2 3 有助于整合公民利益，提高行政决策的合法性基础 本文的选题能够整合公民利益，奠定政府行政决策的合法性基础。现代政府 存在的合法性基础是维护公共利益，行政决策的合法性来自于它的公共性。但是 政府本身并非是没有自身利益的超利益组织，也是“经济人”，在制定行政决策时， 往往会借社会利益之名谋取自身利益，最终必然导致政府行为出现偏差，从而影 响政府的合法性基础。 而公民参与政府决策的机制构建则可以有效减少这种偏差，不仅可以帮助解 决政府理性有限的问题，而且可以通过两者之间的协商、合作，形成一个政府和 民众互动的合作网络，从而改善行政决策的质量，保证行政决策的公共利益取向， 增强决策体系的合法性。 1 2 4 有助于推动行政决策的科学化、民主化 本文选题能够为决策的制定提供智力支持和现实依据。通过对公民参与政府 决策机制构建的研究，可以充分发挥在参与决策制定过程中发挥巨大的创造力， 形成最优的政策方案；也可以为广大公民参与提供较强的政策目标导向性，从而 更好的维护和扩大公民的利益，同时提高公民参与行政决策的积极性，以上种种 研究，有助于大大提高行政决策的社会可行性，使得公民亲自参与选择的行政决 策容易得到公民的广泛认同和支持，使决策在执行中避免普遍的抵制，从而降低 行政决策执行的成本，最终促进了行政决策体系的科学化和民主化的进程。 1 2 5 有助于提供构建和谐社会的有力保障 本文选题的内容既是社会主义政治文明的重要内容，也是构建和谐社会的重 要政治保障。构建和谐社会，必须维护社会稳定，稳定是和谐社会顺利推进的前 提和基础。这就要求各群体利益之间达到均衡，要实现这种均衡就必然要求扩大 公民参与，畅通各阶层、各群体公民参与的途径和渠道，促进各种有序参与，使 得公民利益得以表达，推动民主政治发展和政治体系的良性发展。 而对于公民参与行政决策机制构建的研究正是实现以上种种好处的关键所 在，它极大地提升了公民对民主政治和对国家权威的认同及对社会的信任感，最 终会形成一股构建和谐社会的巨大的推动力。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 6 有助于提高公民参与能力和增强共同体意识 本文选题的内容有助于公民在决策实践过程中更好的维护、运用和行使公民 权利，从而使决策本身更容易获得广大人民群众的政治认同。一方面，公民参与 行政决策的过程，也是公民自身能力不断提高的过程；另一方面，公民参与行政 决策，促进了公民主体地位的确立，这有助于激发公民对于行政决策的认同感和 接受的主动性，释放其潜能，增进公民的政治效能感。通过对于公民参与决策机 制的构建研究，有助于培养公民与政府之间，及公民之间的共同体意识，彼此之 间视为兄弟，增加亲密感，在整个社会形成一个良好的公民参与的文化氛围。 1 3 国内外研究动态综述 1 3 1 公民参与的理论研究比较丰富 ( 1 ) 协商民主一词是1 9 8 0 年，克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特在协 商民主：共和政府的多数原则一文中第一次提出的。在其民主观中，他主张公 民参与而反对精英主义的宪政解释。但是，真正赋予协商民主动力的是伯纳德曼 宁和乔舒亚科恩。到了2 0 世纪9 0 年代后期，协商民主理论业已引起了更多学者 的关注。1 9 9 8 年，哥伦比亚大学社会科学教授乔埃尔斯特在其主编的协商民主 一书中提出，作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代。而作为2 0 世 纪后期重要的自由理论家和批判理论家，罗尔斯与哈贝马斯也分别出版了论述协 商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者，对于协商民主理论的 发展都起到了积极的推动作用。 关于协商民主的涵义，学者们从不同的视角给予了不同的解释，归结起来主 要以下三种不同的涵义： 一是作为决策形式的协商民主。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公 开讨论每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出 的，那么，这种民主体制就是协商的。这种决策不仅反映了参与者先前的观点和 利益，而且还反映了他们在综合其他方面观点之后做出的判断，以及应该用来解 决分歧的原则和程序。亨德里克斯认为，“在协商民主模式中，民主决策是平等公 民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代， 并做出合法决策。“在协商民主中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力 的决策。协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承 4 第一章引言 诺。”从决策的角度来看，协商民主要求容纳每个受决策影响的公民；实现参与的 实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等；自由、公开的信息交流，以 及于理解问题和其它观点的充分理由。只有满足这些条件的协商过程才能够形成 具有民主合法性的决策。 二是作为治理形式的协商民主。现代社会的最显著特征就是文化的多元化。 这种文化面临的最大危险就是公民的分裂与对立。“协商民主是一种具有巨大潜能 的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问 题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治 意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。协商性民 主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话达成共识、明确责任进而作出能够 得到普遍认同的决策。 三是作为政府或社团形式的协商民主。例如，库克认为“如果用最简单的术 语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政 府。 科思也认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体，这种 团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平 等价值来解释的协商理想。他认为，协商民主具备五个要素：协商民主是一个正 在形成的、独立的社团( a s s o c i a t i o n ) ；恰当的社团条件( t e r m s ) ；在管理自身生活中， 社团成员具有不同的偏好、信念和理想。虽然成员都承诺通过协商来解决集体选 择问题，但他们的目标还存在分歧；成员将协商程序看成是合法性的来源，所以， 其社团条件不仅是其协商的结果，而且，同样是这种协商的表现；社团成员尊重 其他人的协商能力，即要求参与公共交往的能力，以及根据公共理性行动的能力。 ( 2 ) 我国学者对此的理解有三种：一是公共决策论。有人指出“从广义上讲， 协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。二是公共治 理论。陈家刚认为，“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共 协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑 公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政 治合法性。刀三是参与论。有人认为“协商民主是从民主政治的程序设计出发，强 调社会多元主体在公共利益的框架下，通过有效的协调体制与协调过程，达成利 益表达、利益协调与利益实现 。 综合上述的观点，本文认为，“所谓协商民主指称的是这样一种民主政治形态， 即公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方 了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下寻求并达成各方可以接受的 电子科技大学硕士学位论文 可行方案。” 1 3 2 公民参与的调查得到普遍重视 当前许多国家越来越重视对公民参与的研究和公民参与的调查，而通过对公 民参与的测量和研究，不仅可以反映出该国或地区公民参与的基本情况，而且也 是制定科学技术和经济社会发展战略及政策的基础。美国会计标准委员会就 2 0 0 0 2 0 0 1 年进行的有关公民对州与地方政府绩效报告的看法的调查和2 0 0 2 年进 行的有关州和地方政府绩效评估实践的调查为基础，考察美国政府绩效评估中的 公众意志表达问题。在国内，公民参与的调查也得到了充分的重视。例如中共广 州市委党校、广州市行政学院“改革开放以来广州公民政治参与的变化及未来取 向 课题组与广州社情民意研究中心联合，于2 0 0 2 年5 月上旬在全市十区，按各 区人口大致比例，以多层随机抽样方式，通过问卷入户，访查了几百个位年龄在 1 8 6 5 岁的市民，得出此前广州公民政治参与呈现的一些基本特点。另外，随着政 府决策科学化和民主化的发展，民意调查成为了各级政府和专门的调查部门的重 要活动。中国首次正规的民意调查是1 9 8 2 年6 月首都新闻学会等单位共同进行的 “北京市读者、听众、观众调查”。此次调查带动了后来几次大规模的运用科学方 法的民意调查，如1 9 8 3 年浙江省、江苏省进行的读者、听众、观众的调查。这些 民意调查，为新时期研究公民政治参与积累了宝贵的资料以及经验。 1 3 3 公民参与制度的研究 在公共事物的治理之道( 2 0 0 1 年版) 一文中，埃莉诺奥斯特罗姆 ( e l i n o r 0 s t r o m ) 从公共池塘资源问题说起，通过一系列的实证案例，提出了自主组 织和治理公共事物的制度理论，从而在企业理论和国家理论的基础上进一步深化 和发展了集体行动理论。针对社会群体如何才能组织起来以实现新制度供给以及 人们之间的可信任与相互监督的问题，她把公共论坛分为正式的和非正式两种。 而且，所有这些论坛以及政府的一系列行动都会相互影响。埃莉诺奥斯特罗姆认 为人们并不是狭隘和短视的，而是可以把信任、尊重和互惠作为社会交往的核心 原则，找到互相协作途径的。李瑞昌( 2 0 0 1 ) 通过比较中外国家行政决策中公民参与 制度的演进过程，并针对我国行政决策中存在的问题，指出制度创新不仅是市场 经济发展的迫切要求，也是行政决策中公民参与的重要保障。他从公民参与权利 的制定入手，提出我国公民可以从谈判与协商、投票与公决、通告与听证等几个 6 第一章引言 方面来参与行政决策制度的创新。 1 3 4 公民参与形式的研究 约翰克莱顿托马斯( j o h n c l a y t o n t h o m a s ) ( 2 0 0 4 ) 认为公民参与是可以操作的， 而公民参与有效性在于参与形式的适当选择。他利用模型分析公民参与，提出“界 定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之 间的相互限制”。根据此，他把参与途径分为五个梯度：自主式管理决策、改良的 自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。在前两种决 策中，管理者拥有较大的决策权，仅需要来自公民方面的信息，因此相应的公民 参与形式以公民接触为主。在后三种里，管理者需要同公民对有关议题和事项交 流、讨论，所以，公民参与在形式上以公民会议为主。 此外，学者们还从农民的参与、听证会参与、国内外公民参与比较的视角对 这一问题进行了研究。全志辉( 2 0 0 2 ) 通过比较四个村庄不同特征的情况，分析在农 村选举中存在的问题，建议从农村精英、普通村民和村民整体方面启动，强化公 民参与。杨翠萍( 2 0 0 2 ) 结合案例考察了村委会选举中妇女参与的特点，指出从政府 建设、性别平等、妇联努力和监督与规范的角度来改进妇女选举参与，等等。 综上所述，目前虽然有关公民参与的文献比较丰富，但大多数都停留在有关 目的、方式、意义、功能及制度等方面的研究，没有形成系统的理论，也很少涉 及到行政决策中公民参与的机制方面的研究。而且就研究本身也只停留在表面的 定性研究，结论也只是一般性的概括，因此对于行政决策过程中的公民参与及其 参与机制构建的研究还有待于进一步的深化和继续发展。 因此，本文的创新点在于：( 1 ) 从国内外当前对公民参与研究较少的行政决 策中公民参与的机制构建角度来探讨公民参与的问题，更好的对我国转型时期行 政决策中公民参与提供一些有益的借鉴；( 2 ) 从动态的角度来构建一个协商性民 主决策模式下有效公民参与机制体系，打破以往多是静态研究为主的缺陷，为我 国未来行政决策中公民参与的更好发展提供比较坚实的理论和实践的借鉴。 1 4 研究的思路和方法 从相关概念的界定出发，引出分析问题的理论基础：协商民主，然后从协商 民主的角度来分析行政决策中公民参与与协商民主理论的关系，同时分析社会转 型时期我国行政决策中公民参与的机制构建的现状、存在的问题及其原因分析等， 7 电子科技大学硕士学位论文 从而在现实和理论的基础上，构建一个应用基础层面上的行政决策公民参与机制 体系，最后用实例来展望我国协商性民主下行政决策中公民参与机制的前景。 主要采用历史资料分析法、理论推导法，加上案例的实证剖析，来论证本文 所达到的目标。 1 5 研究的创新点 ( 1 ) 抛开当前普遍采用的引导、分析问题的理论，如善治与治理理论，精英 参与理论，多元参与理论，公共选择等，从一个全新的视角：协商民主视角来分 析行政决策中公民参与的依据，必要性等，从而更加清晰而明确地说明本文所讲 问题。 ( 2 ) 从国内外当前对公民参与研究较少的行政决策中公民参与的机制构建角 度来探讨公民参与的问题，更好的对我国转型时期行政决策中公民参与提供一些 有益的借鉴。 ( 3 ) 从动态的角度来构建一个协商性民主决策模式下有效公民参与机制体系， 打破以往多是静态研究为主的缺陷，为我国未来行政决策中公民参与的更好发展 提供比较坚实的理论和实践的借鉴。 需要强调的是，本文所指的公民参与的机制，是一个动态的、广泛的机制体 系，是一个包括参与主体，参与对象，参与的程序，以及参与的制度建设在内的 一个协商性民主决策模式下有效公民参与机制体系，因此，本文在下文的对与公 民参与的机制构建的研究中，只要是涉及这个动态体系中任何一个要素的分析， 都是在机制构建研究的范畴。 8 第二章相关概念的界定和分析问题的理论基础 第二章相关概念的界定和分析问题的理论基础 2 1 基本概念界定 本文主要研究的是我国社会转型的特殊时期，我国行政决策中公民参与的机 制构建问题。从论文研究的范围上看，主要涉及我国公民参与行政决策的机制构 建方面；从地域上看，主要基于中国大陆政府行政决策中的公民参与机制构建问 题；从时间上看，主要是研究在当前我国社会转型的特殊变动时期的公民参与行 政决策的机制构建问题。 2 1 1 社会转型时期的界定 社会转型往往蕴含着社会生活中包括经济、政治、文化等在内的多方面的重 大转变。它主要有以下几种富有代表性的综合评价模型：( 1 ) 物质生活质量指数 ( p h y s i c a lq u a l i t y o fl i f e i n d e x ) ，主要是为了测度一个社会中满足人们基本物 质需要的状况，但不包括自由、公平、安全、精神等方面；( 2 ) 社会进步指数( i n d e x o fs o c i a l p r o g r e s s ) ，是将众多不同的社会经济指标浓缩成一个综合指数，以此 作为评价社会发展的尺度，是种综合评分法；( 3 ) 国际竞争力评价体系；( 4 ) 人的发展指数；等等。 中国社会转型的度量，应从中国的实际出发，探索更切合中国实际情况的评 价指标体系。中国社会转型有以下四种主要趋势：一是从计划社会向市场社会转 变。在计划经济体制下形成的各种社会体制已经发生了重大变化，并且正在继续 发生变化。人们的思想观念、社会政策走向、社会规范与制度都以市场化为轴心 转变。市场社会的特征日益显著，主要表现为社会竞争机制逐步替代少数人决定 机制、审批型政府逐步转变为服务型政府。二是从农村社会向城市社会转变。也 就是从农民社会转向市民社会。越来越多的农民变为市民，人口的城市化率不断 提高，是这一趋势的主要潮流。三是从工业社会向信息社会转变。四是从贫困社 会向富裕社会转变。其中，第一种趋势是社会体制转型的主要向度；第二种趋势 是社会结构转型的主要向度；第三、四种趋势是社会发展转型的主要向度。这四 大趋势不仅是中国社会转型的向度，也是中国社会转型的效果。因此，中国社会 转型的度量在某种意义上讲也是社会转型效果的评价。而社会转型时期也就是指 9 电子科技大学硕士学位论文 从1 9 7 9 年改革开放以来我国社会体制、社会结构等极具变动的时期，在这个时期， 我国政府治理模式，决策参与模式，公民的参与意识、参与积极性、参与能力和 水平，公民的生活方式，生活习惯都在不断变化的一个时期。而这个特定的时期 就是我们当前研究的背景因素。 2 1 2 行政决策的概念 决策，可以说自古有之，是人类独有的并极广泛的活动。大凡个人的重要抉 择，社会各个层次不同性质的人群共同体对涉及自身生存和发展命运的选择，国 家政要对国内外经济、政治、军事、文化科技、外交等各种大局问题的处理，都 是决策活动。决策概念最早约出现在中国先秦古籍韩非子中，指决定某种策 略或计谋。现代社会科学研究中运用的决策概念，则是从西方管理学著作中引进 的。著名经济学家赫伯西蒙提示管理本质时指出：“决策是管理的心脏；管理是 由一系列决策组成；管理就是决策。决策是指人们为了实现特定的目标，运用科 学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，提 出若干预选方案，从中选出最佳方案。 而行政决策则是指国家行政机关为行使政府职能，对所要解决的问题，依法 拟订方案或选择方案的过程。它是行政管理的首要环节和各项运行职能的基础。 现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意愿对社会发展做出的判断和抉 择。政府的行政决策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需求，决 定着行政决策的合法性、合理性与实施的可行性。 2 1 3 行政决策中的公民参与的概念 正如上面所讲，行政决策的合理、合法与公民的参与密切相关，本文也正是 探讨在行政决策中的公民参与的相关问题。可以这么说，公民参与行政决策过程 是当代民主政治发展的要求，也是行政决策民主化得以实现的一种具体形式。行 政决策的民主化同时又是民主行政的一项重要指标，决策的民主化程度高低，直 接影响到民主行政的深入程度，因此，公民参与行政决策的过程，成为民主行政 的一项重要标志。 而行政决策中的公民参与，是指当政府做出与公民具有厉害关系的决定和政 策时，公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序直接进入政府的决策过程， 了解相关的政策信息，并对决策发表意见和看法，以此来影响政策结果的行动过 l o 第二章相关概念的界定和分析问题的理论基础 程。如何能够保持有效的参与，回应社会公众的意愿和要求，加强与公民之间的 互动沟通，不仅成为政府行政决策的本质要求，而且也是当代民主政治发展的迫 切要求。正是在这个意义上，公民参与政府行政决策是民主行政的逻辑起点和核 心内容。 2 1 4 公民参与机制概念 正是基于以上分析，所以目前对行政决策中公民参与的研究非常之多，而本 文则是想从行政决策中公民参与的机制构建这个层面上来进行一定的研究，以企 对今后的政治发展提供一定的参考价值。 所谓公民参与机制，就是在政府与社会民众之间建立一种通过合法的、合理 的、公平的渠道就政府政策制定、政策实施、行政后果的解决等等行政外部行为 进行协商、协调的制度、程序和组织机构。 我们说的这个参与机制是一个动态的行政决策公民参与的机制体系，它是包 括决策中参与主体，参与制度保证及其法制化、规范化、程序化的运行过程等在 内的一个有机结构体。 2 2 分析问题的理论基础：协商民主 2 2 1 协商民主理论的提出及其涵义 协商民主是2 0 世纪9 0 年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论与民主 制度，它作为民主理论的新发展，其提出是为了回应西方社会面临的诸多问题。2 0 世纪后期的西方社会是潜藏着深刻而持久的道德冲突的多元文化社会，在这种多 元文化社会中，种族文化团体之间因认知资源的不平等而造成的多数人难以有效 地参与行政决策的现象普遍存在。协商民主重新强调公民对于公共利益的责任， 强调对民意的质的提升，即通过不断地公共协商使各方都能了解彼此的立场，拓 宽彼此的心胸，进而把私利提升为公利，以弥补选举民主多数票决的制度缺陷， 它是对代议制民主政治体制对于公民平等倾向的一种修正，它适应了当代民主政 治发展的要求。 梳理相关文献，关于协商民主的概念，目前国外有以下几种观点：一是决策论。 戴威米勒( d a v i dm i l l e r ) 认为：当一种民主体制的决策是通过公开讨论每一个 参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种 电子科技大学硕士学位论文 民主体制就是协商的。这种决策不仅反映了参与者先前的利益，而且还反映了他 们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。二是 组织论。乔舒亚科恩( j o s h u ac o h e n ) 认为：所谓协商民主，就是一种事务受到其 成员公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看作是基本的政治理想，而不 只是将其看成能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。 2 1 = - 是治理论。乔 治m 瓦尔德斯认为( j o r g em v a l a d e z ) ：协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理 形式，它能够有效回应不同文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它 尤其强调对于公共利益的责任，促进政治话语的相互理解，辨别所有政治意愿，以 及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。【3 】 而我国学者对协商民主的定义也有三种：一是公共决策论。有人指出“从广 义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商”。二是 公共治理论。陈家刚认为，“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民 在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广 泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决 策以政治合法性。协商民主的实质是以理性为基础、以真理为目标。”三是参与论。 有人认为“协商民主是从民主政治的程序设计出发，强调社会多元主体在公共利 益的框架下，通过有效的协调体制与协调过程，达成利益表达、利益协调与利益 实现”。 综合上述的观点，从一般的意义上讲“，所谓协商民主指称的是这样一种民主 政治形态，即公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交 流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下寻求并达成各方可 以接受的可行方案。”协商民主是传统民主范式的复兴，在公民理性的基础上，协商 民主激发了理性立法、参与政治和公民自治的理想，是当代社会促进行政决策中 公民广泛参与的理论基础。 2 2 2 目前我国行政决策失灵与协商民主 高效率的行政决策，依赖于规范的决策规则和程序，全面准确的决策信息，制 度化、体系化和广泛性的公民参与网络，相对独立的决策咨询系统，科学的决策 论证制度，完备的决策责任制等要素，以及这些要素的有机衔接和整合。然而目 前，我国决策过程中的这些环节都不同程度地存在问题，影响着行政决策的品质 和效能。 1 2 第二章相关概念的界定和分析问题的理论基础 ( 1 ) 决策规则的模糊和程序的倒置。制度经济学理论认为，政策本质上是制度 的产物，好的决策产生于有效的规则，不良决策总是产生于无效的制度，因此， 要制定出好的政策，必须创建有效的规则并推动这些规则良性发展。目前，我国 还没有创立一套完善硬性的决策规则。首先表现在“党政二元结构一直处于非 规范状态，体制内各个决策主体的权力交叉、职责不清、角色模糊；其次是决策 的随意性和主观性强，很多决策没有调查研究，不经公开讨论，先定调再论证； 再次是决策缺乏连贯性和稳定性，常常随着主要领导的更换而变化，随着主要领 导注意力的变化而变化。 ( 2 ) 决策信息的不完全性和非对称性。现代社会是个“数字化生存”的信息 社会，缺乏完整准确的信息，决策者就只能凭经验和直觉决策，会大大降低公共 政策的“理性”成分。目前，我国决策信息系统中对信息的整体把握和全面梳理， 对社情民意的重视程度，远远不够。主要表现在：一是人大代表和政协委员联系 群众不够。二是对信访机构收集社情民意的职能重视不够。三是许多决策者缺少 缺乏群众观念，不深入基层进行调查研究。四是缺少收集决策信息的网络平台。 ( 3 ) 公民参与行政决策的机制和网络没有构建起来。长期以来，政府垄断了行 政决策过程，公众误认为行政就是政府政策，官员也潜意识地把决策权力看作自己 的独占领域，至于是否推动公民参与决策过程，或者多大程度上推动，完全取决于 他们自身的价值观念和政治上的成本收益考虑。“现代化的精英们几乎是公开赞扬 和宣传更广泛的政治参与的优点。但是，这种普遍的态度反映在其行动和政策上的 程度则不相同。就参与对精英本身以及政策的支持而言，大多数政治精英无疑期 望从广泛的参与中捞到好处。但就参与对其权力的限制、争取支持所耗费的时间 和精力以及参与会产生对有限资源的再分配的要求而言，他们就不愿为此付出代 价了 f 4 】。 ( 4 ) 缺乏严格的决策论证制度。决策论证是决策民主化科学化必不可少的环 节，它包括政府机关自身的研究与论证、专家的论证与公众的论证。但目前在行政 机关内部，官员们缺乏脚踏实地、深入实际调查研究的精神。专家论证的功能是把 决策的可行性和不可行性，同时清晰地呈现在决策者面前，但目前许多专家只是 用正向思维对政策建议做正面的、阐释学的趋同论证，陷入了一个注解领导意图， 阐释长官意志的误区。至于群众论证，大多数的决策程序中都只有原则性的规定， 而没有操作性的措施，最后成了一种形式主义。 ( 5 ) 缺少严肃的决策责任制。行政决策实际上是在一种委托代理关系中展开 的。如果决策出现失误，造成资源浪费和经济损失，决策者必然要承担相应的政治、 电子科技大学硕士学位论文 经济、法律、道义责任，接受严厉的惩罚，这是现代法治国家一条基本准则。但在 我国，由于缺乏严格的责任追究制，决定者无论造成多大的决策失误，只有不触 犯刑法，往往都会以“交学费 的借口一推了之。正因为权力和责任的严重不对 称，决策者权力大而责任小，才造成了大量的决策失误，给国家利益造成巨额损 失。 正是以上问题的存在，不仅限制了我国公民参与的广泛性，而且也在不同程度 上导致了我国行政决策的失灵，严重的影响了我国行政决策的品质和效率，而目 前民主协商理论的引进，正是解决当前问题的一个关键，对于开辟广泛的公民参 与渠道，提高公民参与的水平，解决行政决策的失灵，提高其品质和效率，都起 到了非常积极的作用。 2 2 3 公民参与和行政决策中协商民主的引进 经过对协商民主理论的提出背景和其内涵的分析，我们可以得出这样的结论： 协商民主作为应对2 0 世纪末期民主政治制度的各种危机的一种新的理论观念和新 的民主制度，在解决公共政策失灵，广泛的开辟公民参与的渠道，充分发动公众 积极参与公共决策的制定和实施，推动现代民主制度的进一步发展等方面，都起 到了非常积极的作用，其本身的优势和特色