（中国古代史专业论文）明代监察制度的泛化.pdf

摘要 中国古代监察制度是古代政治制度的重要组成部分。它是统治者用以制衡权 力，协调政治氛围与行为，加强中央集权的机制。明代也像历代王朝一样建立了 自己特有的监察制度。明代监察制度比历代更加严密、精微，形成了一个多轨的 监察体系，并呈现出一种泛化的势态。 本文通过五个部分从机构设置、职能、职官等对明代监察制度的泛化表现进 行分析，并在此基础上对明代监察体系的结构、特点、作用进行分析，以期对我 国现阶段监察体制的建设提供借鉴。 一、概述明代以前监察制度的发展过程，为明代监察制度泛化的分析提供历 史背景。指出中国古代的中央监察制度是以一个合分合的规律发展的， 地方监察制度则是从单一向多渠道监察发展。 二、从机构、职能、官员三个方面阐述并分析明代监察制度泛化的情况，并 指出其中机构组织、选用监察官方式等的好处，以供现代监察制度建设借签。 三、阐述明代法定监察系统以外的其他具有监察作用的边缘机构与其职能， 进一步说明明代监察制度的泛化情况。 四、简述明代特有的具有临时性派遣执行监察职能的督抚。 五、小结。分析明代监察制度泛化的原因以及对中国现代监察体系建设的作 用。 关键词：监察制度泛化 a b s t r a c t t h es u p e r v i s i o ns y s t e mi nc h i n aa n c i e n tt i m e si sa ni m p o r t a n tp a r to ft h e a n c i e n tp o l i t i c a li n s t i t u t i o n i ti sar u l e ra n dm e c h a n i s mt h a tb a l a n c e sp o w e r ， m o d e r a t e st h e p o l i t ! c a la t m o s p h e r e a n db e h a v i o r sa n ds t r e n g t h e n st h e c o n c e n t r a t i o no fp o w e ro fe m p e r o r m i n gd y n a s t yb u i l tu pt h es e l fs p e c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m a st h ef e u d a ld y n a s t i e so f t h ep a r t ，t h es u p e r v i s i o ns y s t e m o fm i n gd y n a s t yw a sm o r et i g h ta n ds u b t l et h a ni t si nt h ep a s t ，w h i c hh a sm a n y t r a c k sa n dp r e s e n t sas i t u a t i o no ft h ee x p a n d i n gp h e n o m e n o n a u t h o ri nt h i st e x ta n a l y s e st h i se x p a n d i n gp h e n o m e n o na n dt h es t r u c t u r e 、 c h a r a c t e r i s t i c s 、e f f e c to fm i n gd y n a s t y s t h es u p e r v i s i o ns y s t e mf r o mt h e o r g a n i z a t i o n 、f u n c t i o n 、j o bo f f i c e re t c ，i no r d e rt op r o v i d e t h eu s e f u le x p e r i e n c e a n dm o d e lf o rm yn a t i o nt h es u p e r v i s i o ns y s t e m sb u i l d i n go fm yn a t i o n t h i s t e x th a sf i v ec h a p t e r s ： t h i ss e c t i o no u t l i n e st h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so ft h em i n gd y n a s t y s s u p e r v i s i o ns y s t e mt op r o v i d et h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n df o rt h ea n a l y s i so f i t s e x t e n s i v e n e s s p o i n t so u tt h a ti nt h ec h i n e s ea n c i e n tt i m e sc e n t r a ls u p e r v i s i o n s y s t e md e v e l o p sw i t hat o t a l - - c e n t - t o t a lr e g u l a t i o na n dt h es u p e r v i s i o ns y s t e m o fd i s t r i c td e v e l o p st o w a r dm a n yc h a n n e l s t h i ss e c t i o ne l a b o r a t e se x p a t i a t ea n da n a l y s e se x t e n s i v ep h e n o m e n o no f t h e m i n gd y n a s t ys u p e r v i s i o ns y s t e m f r o mt h r e ea s p e c t ss u c ha st h e o r g a n i z a t i o n ，f u n c t i o na n do f f i c i a l s t h e np o i n to u ta d v a n t a g e so f t h ei n s t i t u t i o n a n dc h o o s i n go fs u p e r v i s o r se t c ，i no r d e rt op r o v i d ee x p e r i e n c ef o rt h em o d e m s u p e r v i s i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o n ，t h i ss e c t i o ne l a b o r a t e st h eo t h e ro r g a n i z a t i o n sa n dt h e i rf u n c t i o nb e s i d e s o ft h em i n gd y n a s t yl e g a ls u p e r v i s i o ns y s t e m ，w h i c hp o s s e s so fs u p e r v i s e p o w e ra n d ，f u r t h e rm o r e ，e x p l a i n s t h ee x p a n d i n gp h e n o m e n o no fm i n g d y n a s t y ss u p e r v i s i o ns y s t e m c o n c i s e l yd i s c u s s i n gt h ec o n d i t i o no fm i n gd y n a s t y sd u h ut h a th a sa 2 t e m p o r a r yf u n c t i o n st oc a r r yo u tt h es u p e r v i s i o n s u m m a r y a n a l y z i n g t h e e x p a n d i n g r e a s o n so ft h e m i n gd y n a s t y s s u p e r v i s o r ys y s t e m ，w h i c ha f f e c tt h ec o n s t r u c t i o no ft h em o d e r ns u p e r v i s o r y s y s t e m k e y w o r d s ：s u p e r v i s i o ne x p a n d i n g 3 独创性声明 y9 7 4 0 5 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标 明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：强疑 伊5 年易旯i1 3 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文 的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权云 南师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名：多& 欤 伊i 年6 月7 日 指导教师签名：彳白俦 “年6 月f 日 日u舌 明朝处于中国封建社会的晚期，它是一个承前启后的重要朝代。明朝肇建者 朱元璋，在推翻元朝的起义中，为了有别于少数民族政权，团结民众反抗元蒙苛 政，就提出了恢复中原汉族主体民族统治的口号。建国后，他们根据这种统治理 念，在吸取了元朝灭亡的经验教训的基础上，继承和发展了以往汉族主体民族统 治朝代的政治制度，建立起具有自身特点的明代政治统治制度，监察制度就是其 中之一。它承袭了历代监察制度的某些特征与发展趋势，又独具匠心地创造了符 合统治需求的监察体系，形成了一个比往日更严密、精微的具有多重监察体系的 监察制度。 对于明代监察制度，前人作过许多研究，大多数研究者把明代的监察制度置 于中国整个监察制度发展的过程中来研究，从而对中国古代监察制度作出准确的 评价，或是将其放入中国古代整个政治制度中去讲。这方面的文章与论著很多。 如张创新的中国政治制度史，纪宝成的中国古代治国要论，吴国宗的中 国古代官僚政治制度研究，贾玉英的中国古代监察制度发展史等；当然也 有专门论述明代政治制度的著作，如张显清的明代政治制度史，其中也谈到 了明代的监察制度。这些著作主要是对明代监察机构、职能、职官作了介绍。而 本文主要从泛化的角度进行分析，并在其中分析明代监察制度的合理性、科学性 及弊端，以期对我国现阶段监察体制的建设提供有益的启示。 本文撰写的材料主要依据大明会典、明史、明会要等史籍，并吸收 了前人研究的成果，尤其是王雪华监察与谏议制度新说( 对明代的监控体 制一监察与谏议制度研究的评介) 、赵映林明代的监察机构、迟爱风编辑明 代监察的兼职审计等多篇文章，使我颇受启发。本文在某些问题上思考得还不 充分、全面，有待于以后加以完善和补充。文中某些地方还存在错误，恳请各位 专家、老师指证和给予宝贵的意见。 一、明代以前的监察制度发展的概述 监察制度是中国古代社会政治制度的主要组成部分之一。它在国家正常运作 与维护统治方面具有重要的作用。监察一词最初不是连用的，直到秦朝，中央设 立三公，方有监察御史之名，“监”与“察”才结合为监察一词。甲骨文的“监” 字似一个人站在盛水的盆边，有自照其面之意。其最初之意，是照视自我、正视 自己、认识自己，引伸为借鉴和戒监。随着君主专制的扩大，监字的意思也由自 我反省和“当於民监”转变为上对下的监视和督察。东汉许慎说文解字云： “监”即为“临下也。”也就是从上而下的监视和督察；而“察”字，最初之意 为观察、考察。可见，监察的本意就是监视、观察、督察、考察。 南 监察制度伴随着中国历史，经历了一个长期的发展过程。自从人类社会私酽 制产生以来，监察就一直存在着。在真正意义上的国家机器尚未形成的原始社会， 人们只是通过带有监察色彩的习俗来对整个氏族进行管理。它主要采取了习惯 法、民众舆论和联盟机构来进行监察。这时的监察是双向的，即民众可以对管理 机构及成员进行监督，管理机构及其成员也可以对民众和其管理系统内部进行监 察。 进入阶级社会后，监察制度随着国家机器与政治制度的日益完善和健全，也 日益发展起来。它逐渐形成了隶属于中央和地方的监察系统。就中央监察体系而 言，在阶级社会中，尤其是封建社会，它经历了一个由合分合的过程。 前一个“合”是指监察没有独立于其他政治制度，此时的监察官还不明确，其职 能也没有脱离行政系统，而监察机构的设置也还没有形成一个相对稳定的整体构 架。后一个“合”则是指监察职能的再次合并。这次的合并是在监察体系独立完 整的情况实现的，是由分工化了的多个监察职能系统合并为一个统一、综合的 监察系统。当然，这里主要指的是法定的、正规的监察机构与职能的合并。除此 化 之外，还有一些非常规划的边外监察组织，它们也是古代监察体系的组成部分。 中央监察体系的这种变化可以通过其发展过程看出其变化的轨迹。夏、商、周三 代及春秋战国时期，是监察制度的萌芽时期。夏、商两代，国家机器尚处于雏形 阶段，到了周朝有了较前代完备的真正意味上的国家机构，但其“设置是以宗法 ， 血缘为其选官基础的，监察作为统治国家的重要手段，仅仅以活动的形式而存在 的，还没有形成制度。”。但在这一时期( 三代与春秋战国时期) ，出现了相关监 察的名词。例如商周时，天子派使臣监视诸候，这些使臣称为监官，被监之国称 为监国。在国家职官中也出现了如道人、蔷夫、御史等兼职监察的官员( 商代的 御史主要职掌祭祀、占p 和纪事。西周时，御史侍王侧记事，称为“柱下史”， 。张创新：中国政治制度史，p 8 1 - - p 8 2 ，清华大学出版社2 0 0 5 年。 。张创新：中国政治制度史，p 8 5 ，清华大学出版社2 0 0 5 年。 类同史官。但也有稍许的监察之职) ，此外在地方上，商代后期还出现了地方监 察官“方伯”，他“受命于王，以监察一方者，谓之伯。”。西周时，在地方 还采取“三监”之制，这说明了此时已出现了监察隶属权的区分。但是，毕竟当 时的监察还没有脱离行政体制，还不是一种法定的独立的政治制度，其职能也没 有明确化和专业化。所以，三代与春秋战国时还没有形成真正意义上监察制度与 体系。 秦汉是监察制度正式确立的时期，也是前述中提到的“分”的起始点。表现 在监察制度开始脱离行政体系，逐渐独立出来并形成一种政治制度，具体说就是 出现了法定的专职监察官与监察机构，监察的职务与范围开始细化，并且出现了 相应的其他监察机关。在秦朝实行的三公制中，赋予了御史大夫“典正法度”、 “举劾非法”之职，使御史大夫成为了有成文法规定的正式的监察官，它与其下 设置的御史中丞、侍御史构成了中央监察体系的核心，其府衙是御史大夫寺，又 称御史府。另外秦朝实行的三公制，其本质是行政、司法、军事三权分立，它本 身就说明了监察己作为一种政治制度而存在。汉承秦制，依然“置御史大夫， 位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安 宁。”。只不过，汉代的御史大夫地位比秦时大大提高，由过去的授“银印、青绶” 变为授“金印、紫绶，禄比丞相”，而其下职官设置也增多，机构比秦庞大了许 多。秦汉时期，监察职能开始细化，出现了不同分工的监察职官。比如，统治者 在御史之外，设置了谏议大夫和给事中。谏议大夫掌封驳，给事中“以有事殿中” 而得名，多为顾问。这说明秦汉时期，在御史制度之外，又形成了言谏制度， 并为后世延用。 。 承矿弘 三国魏晋南北朝时期，是中央监察制度发展时期。御史监察的范围逐渐扩大， ，l 不仅要掌弹劾、律令，而且还掌度支、考课等，同时，御史监察的对象不再局限 于低品秩的官员，打破了不能监察三公的制度。谏官在魏晋南北朝时期谋议、谏 诤的职能日益明显，但仍没有脱离门下省的管辖。 隋唐时期，是中央监察制度的发展阶段。主要表现为御史职能进一步细化。 隋唐御史台分离为三院，各院专职不同的事务。台院是侍御史的办公所在地，其 。吕思勉：先秦史，p 3 7 8 。上海古籍出版社1 9 8 2 年。 o 汉书卷八十三，朱博传，p 2 2 8 4 ，转引自戴逸主编( - - 十六史，吉林人民出版社1 9 9 5 年。 o 唐杜佑：通典卷二十一职官三，p 1 2 2 ，商务印书馆，民国二十四年九月。 主要职能是推鞠、弹劾、常驻衙门和总理一切庶务。殿院是殿中侍御史办公所在， 掌“殿廷供奉之仪式，凡冬至、元正、大朝会，则具服升殿；若皇帝郊祀巡省， 则具服从旌门往来检察，视其文物之有亏阙，则纠举之”，“凡两京城内，则分知 左、右巡，各察其所巡之内有不法之事”。察院是监察御史的办公所在，掌“分 察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，整肃朝仪”等事。此时，谏官与封驳官分离， 并获得了补阙、拾遗职能。但是谏官还隶于门下省，没有成为一个独立的监察体 系。 宋代是中国古代监察制度的转型时期。御史监察机构与职能又进入了合并的 阶段，三院出现合并的趋势。神宗元丰改制后，台院设侍御史一人，且升为御史 台的副台长，其纠察百僚及入阁承诏、治狱之职，已被殿院和察院取代。当然， 这种“合”并不是简单的再次重组，而是一种更合理、更简约的合并。言谏制度 则进一步分化，谏官机构脱离了中书省和门下省，给事中地位提高，并出现了御 史和谏官合一之势。 元代，御史制度呈单一、一体化状，中央与地方使用一套监察体系，在中央 设御史台，在地方设行御史台，彼此之间有隶属关系。此时，御史台的地位提高 到与中书、枢密院抗衡的局面。元代没有专职的封驳机构与官员，罢门下省，保 留给事中，但不掌封驳之职。此外不设谏官，御史与谏官制度合一。这是言谏制 度合并的表现，它不像御史制度是内部机构与职能的合一。 中国古代地方监察制度主要沿着从单- n 多渠道的趋势发展。战国至隋唐前 期，地方监察主要由中央派出官史进行监察。东汉时御史在地方上逐渐有了固定 官署，并不用亲自回京都奏事，但此时的御史仍是中央监察系统的职官。东汉时， 地方采用二级制监察。此后，地方以二级监察为主。隋唐时，地方监察机构和中 央监察机构分离，到唐朝后期，在“御史监察体系之外，使臣系统演变为度支转 运使、出使郎官、巡院等多层面监察体系”罾。宋辽金元时，在地方上建立起了 纵横交叉的多元化监察体制。例如：宋代路级监察由转运司、提点刑狱司、提举 + 常平司构成。在府州设通判监察州军长官。元代地方监察机构主要有行御史台和 诸道提刑按察司等。除了主体监察体制外，还辅之以皇帝出巡或遣官抚巡地方， 。唐张九龄等：唐六典卷十三御史台，p 1 3 4 ，转引自文渊阁四库全书第5 9 5 册，台湾商务印 书馆( 以下版本相同) 。 。贾玉英：中屋古代监察制度发展史，p 1 9 ，人民出版社2 0 0 4 年。 4 这是中国古代中央对地方监察的一种传统。 监察制度发展到明代，不论是中央监察体系，还是地方监察体系，变得更加 严密。监察官员数量大增，管理比以往更加科学，体制更加完备，运作更加合理。 这一时期，监察制度呈现出一种泛化的势态。所谓泛化，主要是指多轨监察体系 的实施。与之相应是，监察机构频设，形成多个监察渠道；监察职能丰富多样， 权力深入到了其他各部门，并从各部门中侵夺了一定的相关权力以及人员构成的 多元化。另外，还产生了许多边缘化的监察机构和职官，他们本职任务并不是监 察，但是在实际行为中，又往往可以对一些问题进行监察。明代还经常临时派遣 官员到各地进行监察并参与管理地方事务。这些都是明代监察权力扩张的现象。 总之，由于明代监察的严密、泛化，使得终明一代，监察的力度与效能比以往朝 代更强。 明代是在推翻了非汉族主体统治民族建立的元朝的基础上建立起来的。所 以，建国之初，在政治风格上，力图恢复“汉家制度严密精微的传统”，“摒弃了 元代制度所体现的草原简约与粗放的作风”。其政治制度的恢复“上追唐宋，而 于元朝亦多所因袭”，o 作为政治制度之一的监察制度也不例外，其机构的多重化 设置就是这种“严密精微”传统的体现。 二、明代监察制度的的泛化 ( 一) 、明代监察机构的设置与泛化情况 明代监察机构根据隶属关系可分为中央监察机构与地方监察机构。中央监察 机构以都察院为核心，并协同六科给事中共同行监察权。地方监察机构以按察使 司为首，并辅之于其属官分巡各道。都察院与按察司是对前代的继承与发展，而 六科给事中则是明代监察机构设置泛化的代表。下面作详细介绍。 1 、都察院的设置及其组织结构 都察院源于御史台。朱元璋在吴元年( 1 3 6 7 ) 设御史台。洪武十五年( 1 3 8 2 ) 罢御史，更置都察院。明成祖永乐十八年以后，都察院的组织结构基本稳定下来， 没有大的变动。 都察院的组织结构是：设置左、右都御史掌管院事，官秩正二品。其助手有 左、右副都御史，正三品：左、右佥都御史，正四品。都察院下还设有隶属机关， 。吴宗国：中国古代官僚政治制度研究，p 3 8 6 ，北京大学出版社2 0 0 4 。 5 即经历司、司务厅、照磨所、司狱司。其中经历司有经历一人，正六品；都事一 人，正七品：司务厅由司务二人处理厅务，官秩为从九品；照磨所设照磨一人， 正八品；检校一人，正九品；司狱司设司狱一人，从九品。另外，都察院还设有 十三道监察御史共一百一十人，正七品。十三道监察御史的地域划分与布政使司 大体一致。 明代都察院在结构设置上比历代更加完善和科学。它有以下几个特点：其一、 监察范围扩大。明代都察院废除了治书侍御史和殿中侍御史，将唐代流传下来的 三院制合一，这让御史跳出了三院各自的规定范畴，凡遇有不法不公之事，皆可 以进行调查和弹劾。于是监察不再只限于察院，所以扩大了每个御史的职权范围。 其二、明代都察院内部机构设置完备。从调查、备案、复核所行监察事宜文件到 逮捕和关押犯人等都有其相应的机关进行处理。它是一个独立于行政机构之外的 贯穿监察行为始终的监察体系。其三、都察院与十三道监察御史既相涉又各自独 立，形成了内部的监督机制。所谓相涉是指十三道监察御史在统属关系上隶于都 察院。大明会典中明确说：“洪武二十六年定，左右都御史、副都御史、佥都 御史职专纠百司，辨明冤枉，提督各道及一应不公不法等事，其属有十二道监察 御史，”。然而，十三道监察御史在行使监察权时却是独立的，甚至在某些 场合下对都察院诸御史进行监察，“六部官属皆书其部，如吏部属，则日吏 部文选清吏司；兵部属，则日兵部武选清吏司之类是也。惟监察御史则书其道， 而不系于都察院焉”回“以示得相纠察之意”。这充分说明了监察御史可以对都 察院诸御史进行监察。所以，丘溶在其著作大学衍义补卷八重台谏之任 中评价十三道监察御史说：“十三道监察御史，出则巡视方岳，入则弹劾百僚， 虽与都御史相涉，而非其属官，直名某道，不系之都察院，事得专达，都御史不 得预知也”。这种内部既统属又独立的监察机制，使得双方都受到牵制，确保了 监察官吏的纯洁性，是监察作用有效发挥的保障。 2 、六科给事中的设置与组织结构 六科给事中制度是明代监察制度的一个创新。它有别于以往的给事中，虽继 承了原来给事中的某些特征，但它是平行于都察院的另一套中央监察体系。 。明丘溶：大学衍义补卷八重台谏之任，p 1 1 4 转引自文渊阁四库全书第7 1 2 册。 。明王世贞： 弁山堂别集卷五十二都察院左右都御史表，p 6 8 6 ，转引自文渊阁四库全书第4 0 9 册。 明朝初年，统设给事中为正五品。以后多有变更。洪武二十四年( 1 3 9 1 ) 更 定给事中科员人数与品秩。即每科设都给事中一人，正八品；左、右给事中二人， 从八品；共设给事中四十人，分别是吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人， 刑科八人，工科四人，皆正九品。经建文改制成祖复旧制后，给事中的设置大体 上没有变动。 六科给事中的监察是对口监察。它的主要对象是六部，这是明代给事中制度 的突出特点。明代废除宰相后，原受制于宰相的六部提升为最高行政机关，它们 的权力增大。为了制衡六部，防止其权力过度膨胀，朱元璋设置了六科给事中。 六科对六部的监察大体上以程序监察为手段，通过对六部行政各环节的监督、记 烈 录、考核等措施来达量监察的目的。关于这点本文将在后面的职能叙述中专述。 六部虽然受六科监察，但并不是处于完全被动的地位，六部也可以对六科进监督。 如崇祯元年( 1 6 2 8 ) 二月谕：“自元年二月为始，一切发行内外章奏，俱限 十日内题覆该衙门，仍各立考成，着实遵行。部科互相查勘具奏”。其中“部科 互相查勘”，正好说明了六部在一定情况下对六科有些监察作用。且不论在往代 是否有这种先例，但在崇祯朝的确是有的。六科除了对口监察外，还可以对其他 监察机关人员进行监察，这是系统内的监察。由于明朝的六科给事中“俱系近侍 官员，与内外衙门并无行移”。，所以给事中直接对皇帝负责。“都察院名义上是 最高的监察机构，但管不了六科”。而六科作为独立的机构，自然可以对包括都 察院在内的各衙门进行监察，如嘉靖二年( 1 5 2 3 ) 二月丙戌，都察院上疏请差御 史巡盐，为了不延误巡盐时间，请求奏本不下阁票拟，这种做法遭到了户科给事 中黄臣的坚决反对，他封还原本并要求都察院按旧制票拟批答。当六科在工作 中与都察院、十三道监察御史发生分歧时，则“往例，科道互驳，皆控御前” 。 明代六科给事中的对口监察是明朝监察体系中的一个特点，它使六部在行政细节 上不得不慎之又慎，从而降低了行政失误率。同时，它也是为了钳制都察院权力 而设置的，六科给事中与都察院之间的彼此监督，的确起到了肃清政治风气的作 。清孙承泽：春明梦余录卷二十五六科，p 3 2 1 ，转引自文渊阁四库全书第8 6 8 册。 o 明李东阳、申时行等：大明会典卷七十六行移署押体式，p 1 2 1 8 ，台北市新文丰公司出版1 9 7 6 年( 以下版本同) 。 o 贾玉英：中国古代监察制度发展史，p 2 15 ，人民出版社2 0 0 4 年。 。龙文彬：明会要卷三七 职官九，p 3 0 7 ，转引自续修四库全书上海古籍出版社1 9 9 5 年版( 以下 版本同) 。 o 清李清：( - - 垣笔记中崇祯，p 5 9 2 ，转引自续修四库全书第4 4 0 册。 用，但彼此的制肘却造成双方工作效率的低下。这种中央监察体系的设置是极端 君主专制加强的体现与产物。 3 、地方按察使司的设置与组织结构 明代地方监察体系的设置同样遵行了中央监察体系多元化的特征，在地方形 成了以提刑按察使司为核心力量，辅之十三道监察御史( 巡按御史) 、都抚等的 监察体系。它也充分体现了明代统治者权力制衡的政治思想。这里只对提刑按察 使司的设置与组织结构作说明。 唐代始有观察使，宋代有提点刑狱公事之职，金代称为按剥按察察使。明代 在此基础上于吴元年，在各道始设置提刑按察使司。 提刑按察使司其组织结构是：按察使一人，正三品，副使正四品，佥事无定 员，正五品；下设机构有经历司、照磨所、司狱司。经历司有经历一人，正七品： 知事一人，正八品。照磨所有照磨一人，正九品；检校一人，从九品。司狱司有 司狱一人，从九品。 按察使司随布政使司设置，全国共十三按察司，两京不设，由旁近按察司分 别代理。在省级以下行政区划又设置了道进行监察，一般称为巡道。布政司各道 以参议充道员j 而按察司则以按察使属官即按察副使、佥事分司诸道。按察司所 属各道种类以具体事务而定，主要有提督学道、清军道、驿传道、分巡道、整饬 兵备道、协堂道、水利道、屯田道、管河道、盐法道、抚治道、监军道、招练道， 其中以分巡道最为重要，共有六十九道。分巡道的前身是洪武十五年设置的按察 分司，专针对天下府州。因此分巡道是按察司的派出机关。各道道员属于省与府 州之间的地方长官。它对府州县级行政单位进行巡察，辅助按察使对地区进行监 察并协助当地官员做好政务。巡道对于纯洁地方官风、确保地方政务顺畅、政府 决策得当，起了不可估量的作用。明代按察司与其各巡道是明代地方监察的主力 军，它对确保省级以下地方政治清明、民生安乐，起着关键的作用。 综上所述，明代中央和地方监察，除了各自体系内外平级的相互监察外，两 者之间还可以越级监督，尤其中央监察官外出抚巡时，都察院、按察司堂上官及 首领官、各道监察御史、典吏之间“许互相举纠，毋得徇私容弊”。所以，明 代监察体系是呈交错纵横状的。对体系外各部门的监察采用多轨制，对体系内的 。大明会典卷二百九都察院，p 2 7 9 3 监察则采用相对突出某一机构的核心作用的基础上，各监察机关间可以互相进行 监察的方式。这种构造可以使明代监察始终保持旺盛的生命力。不会因为某机 构出现贪污腐化等问题，监察机制就失去了监察效力与活力。这种繁密的监察体 制是明代中央集权君主专制的产物。但它的确对净化明政府政治风气起到了作 用。在阉宦专权的时候，还成了抵御阉宦的中流砥柱，在皇权出现衰弱之际，监 察官员则起着扶持和挽救政治的作用。所以说明代“监察机制正是明代封建体制 内部所拥有的使自身更新和适应新情况的一种重要手段”。回 ( 二) 、明代的监察职能与泛化情况 宋代是我国监察制度发展的一个转折期，这一时期出现了三院合一的趋势， 此外监察宫的职权开始出现泛化，不仅对象向着更广的范围发展，监察还跳出了 单纯的监察领域，开始向行政、司法、社会民间政务管理等方向扩张。明代监察 继承和发展了这一历史趋势，监察官员的职能更加丰富、完备。 1 、都察院与十三道监察御史的职能与泛化 ( 1 ) 、明代御史继续了传统的御史监察职能。 它仍然以弹劾、纠举为主要职掌。都御史与十三道监察御史同时拥有传统的 专“纠劾百司”圆，“主察内外百司之官邪” 的职掌，对百官的纠察均“不避权 贵”。；有审核刑狱案件、弹劾断案不公、辨明冤枉的权力，都御史“大狱重囚 会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之” 十三道监察御史每逢出巡时，“按临所至， 必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之”。另外，十三道监察御史还继 承了历代对朝会的纠仪和祭礼监礼。 ( 2 ) 、明代御史的其他监察职能： 都察院还要提督各道。御史差巡后回京复命，都御史要对其查勘考察，看称 职与否，称职者具奏照旧管事，不称职者奏请罢黜。 十三道监察御史则要：其一、照刷文件。所谓照刷文件就是监察御史对各衙 门的公文、案牍进行查阅。如查阅卷内事无违枉，俱已完结，则批以“照过”； 如事已施行，别无违枉，但仍在处理过程中，并未完结，则批以“通照”；若事 。王雪华：监察与谏议制度新说之评介明代的监控体制一监察与谏议制度研究 o 明史 卷七十三职官志二p 1 0 3 2 o 明史卷七十三职官志二，p 1 0 3 2 o 大明会典卷二百九都察院二，p 2 7 9 2 o 明史卷七十三职官志二，p 1 0 3 2 o 明史卷七十三职官志二，p 1 0 3 2 ， 9 正行，应完结而未完结，则批以“稽迟”；若事已行完，但没有规避隐瞒，则批 以“失错”；若事当行不行，当举不举，又有规避，则批以“埋没”。其二、追问 公事。洪武二十六( 1 3 9 3 ) 年定“凡在外军民人等赴京或击登闻鼓或通政司投状， 陈告一应不公冤枉等事，钦差监察御史出巡追问，照出合问流品官员，就便请旨 孥问”。其三，监军。“师行则监军纪功，各以其事专监察”。圆 ( 3 ) 、都御史与十三道监察御史的非监察性质的职能 明代监察一直受到统治者及其官属的重视，其权力逐渐扩大。所以诸御史不 仅有监察权，还拥有了一些行政、司法权力，或者更确切地说是具备了一些行政 化、司法化监察职能。所谓行政化、司法化监察职能，就是具有行政与监察、司 法和监察双重特征的职能。一般以监察为目的，而其行为又属于行政部门、司法 部门的责任范围。明代诸御史拥有以下行政化、司法化监察职能： 其一、考选官员。为了选拔更优秀更合适的官员任职，明代监察机构在弹劾诸司 百官之际，还要负责考选官员。这是中国特有的将“监察制度与考核制度相配合， 构成了较完整的官吏管理制度”。 明代都察院是官吏考核的核心机关。它会同吏部对百官进行考察。明代史书 记载“凡在外布政司、按察司并盐运司、苑马寺、行太仆寺；在内顺天府、五品 以下堂上官，考满赴部，俱从本院考核；凡在京各衙门郎中、员外郎、主事等官 及直隶府州等官、各卫所首领官，在外按察司首领官考满，本院俱发河南道考核， 各出考语，牒送吏部该司候考；凡在外司府州县等衙门官，每三年朝觐，吏部会 同本院考察，在京五品以下官六年一次，吏部会本院并各该衙门掌印官及堂上官 考察；凡天下诸司官，三年朝觐，除考察黜退外，其存留官员公事未完等项，大 班露章面劾”。十三道监察御史和六科给事中协助都察院进行考察，“凡京官五品 以下，六年一次考察，及四品以上自陈有遗漏者，科道纠举” 。在考核过程中， 各上级部门对下属机关人员勘磨“所行文卷”以防“考状”不实。在考察的基础 上，遇有隐退员缺时，都察院有权推荐官员。如“宣德三年令：都察院选进士、 监生、教官堪任御史者，於各道历政三个月”。 十三道监察御史同样有保举 。大明会典卷二百十( 都察院- - ，p 2 8 2 1 o 明张廷玉：明史卷七十三职官二，p 1 0 3 2 ，岳麓书社1 9 9 6 年版( 以下版同) 。 。席巧娟等：中国行政学，p 2 5 9 ，北京理工大学出版社2 0 0 4 年 。大明会典卷二百九都察院，p 2 7 9 3 、p 2 7 9 4 o 大明会典卷二百九都察院，p 2 7 9 3 、p 2 7 9 4 官属的权力。嘉靖中，为了防止御史保举的官员贪酷不谨，吏部视其保举人员的 多寡，对巡按御史进行处罚，规定“滥举四人以上者，革闲住，二人以上者降一 级、调外任，一人者，罚俸半年”。o 笔者之所以把考选官员作为行政化监察职能 是因为对官员的管理是吏部之责，其中自然包括“天下官吏的选授、封勋、考课 之政令”o ，都察院、十三道监察御史、六科给事中等对官员的考选，就是对吏 部权力的侵夺，吏部属行政范畴，所以监察机构选任官员的职能具有了行政的性 质。然而对官吏的考察本身又具有了监察的特性，故将此作为行政化的监察职能。 其二、问拟刑名与审录罪囚。诸御史除了审核司法刑名案件外，还直接参与 审理案件，具体来说就是“问拟刑名”与“审录罪囚”，这是直接参与司法行为 的一种表现。通常每遇登闻鼓和通政司转发来的案件，原告人与状纸一起送到都 察院接受审理。都察院提审被告人“对理招供明白”后，将原发事由、所拟罪名、 判刑依照的事理及治罪人数一同写成奏本，连同囚犯一起赴堂，陈述所犯情节， 若无异词，就将奏本入递，将案牍并囚犯押送大理寺审录，等候平允回报。若罪 名不当，驳回再问，仍将所驳招罪，参详明白，再拟改正，如有翻供，要监收听 候，调其他衙门再问。这是对司法权的侵夺。 其三、都察院请旨点差。“凡差御史分巡，并追问审理等事，正统四年定， 都察院具事目，请旨点差”，“凡巡按御史一年已满，差官更代，本院引御史二员 御前点差一员”。差事分三等“两京畿道、提学道、巡按顺天、真定、应天、苏 松、淮扬、浙江、湖广、江西、福建、河南、陕西、山东、等处御史及巡视 京营俱大差；辽东、宣大、甘肃三处巡抚御史及清军、印马、屯田、巡盐、巡仓、 巡关、惯运、巡茶御史俱中差，巡视皇城四门、马房、巡青、十库、卢沟桥、 五城等处御史俱小差。”。 其四、都察院奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事。此点在本文第五部分论 述。 其五、十三道监察御史的杂职。监察御史在京除刷卷外，还要巡视军营、监 临乡、会试及武举，巡视光禄寺，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城并轮值登闻 鼓。在外则巡盐、巡漕、清军、提督学校并管理茶马、攒运、印马、屯田等事。 。龙文彬：明会要卷三十三职官五，p 2 7 8 。明史卷七十二职官志一，p 1 0 1 2 。大明会典卷- f i t 都察院二，p 2 7 9 5 巡视仓库时，要查算钱粮：提督学校时要“勉励学校，表扬善类，翦除豪蛩，以 正风俗，振纲纪。”这些工作究其性质而言有的是纯粹性的行政工作，如管理茶 马、攒运等事是行政事务，有的则具备了行政性监察职能的性质，如巡视各城门、 仓库、巡盐、巡漕等。它们涉及到了社会生活的诸多方面。 ( 4 ) 、明代御史的谏言与议政职能 唐代及其之前，御史“不专言职”，入宋后，御史的职能由监察扩大到言事， 元代则谏官与御史制度合一。明代承袭元制，御史也有言谏与议政的职能，“凡 政事得翱失，军民利病，皆得直言无避。有大政，集阙廷预议焉”。洪武时，御 史中以直言著称的为数不少，如韩宜可、周观政、欧阳韶等人。弘治元年七月， 南京御史张呙上言，针对锦衣卫专权言路而造成“封章累进，卒不能回”的情况 提出了反对意见，同时还反对皇帝宠俸外戚 。 2 、六科给事中的职掌与泛化情况 中国古代的谏官和封驳官被称之为言谏官。给事中主要担当封驳官之职。明 初，朱元璋重视谏官的作用，在洪武十三年置谏院，但十五年罢去，自此，谏官 的职能由六科给事中取代。因此，明代的六科给事中同时具有了历代谏官传统的 职能与封驳官的职能。 ( 1 ) 、六科给事中的传统的言谏与封驳职能 具体地说其职掌有：其一、掌谏议、补阙、拾遗之职。所涉及的政务几乎无 所不包，上至君王的“主德阙违”、朝廷政令失得，下至百官贤佞、军民休戚， 六科皆可上言与纠察。“各科或单疏专达，或公疏联署奏闻” 。其二、封驳章奏 之职。即：“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外 所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误” 。这是给事中参与最高议政 的体现。其三、会同九卿议政之职。六科的议政功能还体现在“大事廷议、大臣 廷推、大狱廷鞫”回上。凡礼仪边务等事和军民陈言中有关大体者，各科掌科官 奉旨同文武大臣会议；具体的讲，集议的事件主要包括“议立君”、“议储嗣”、 “议建都”、“议郊礼”、“议宗庙”、“议典礼”、“议封爵”、“议亲藩”、“议大臣”、 龙文彬：明会要卷三十三职官五，都察院，p 2 7 0 。明史卷七十四职官志三 ，p 1 0 5 6 。明史卷七十四职官志三，p 1 0 5 6 。明史卷七十四职官志三，p 1 0 5 7 1 2 “议民政”、“议漕运”、“议边事”等。 ( 2 ) 、六科给事中的对口监察 明代承袭了宋以来御史与言官合二而一的趋势，六科给事中与御史都各自拥 有了对方的某些权力。御史在监察之余，有谏言的权力；给事中则在言谏的基础 上，也有了监察的职权。六科的这种监察是对六部的垂直对口监察，这在以往是 御史的职掌，它是明代政治赋予给事中的独特的泛化职能。 六科所掌又各有不同，所涉及的内容则有政治、经济、司法、军事、文教礼 仪等领域。按内容分主要表现在下面几个方面： 其一、政治领域。主要是指对官吏的管理，即“凡吏部引选，则掌科同至御 前请旨。外官领文凭，皆先赴科画字。内外官考察自陈后，则与各科具奏。拾遗 纠其不职者。”o 对官吏的管理主要包括官员的考察、升降、弹劾、选用及对官员 旎政行为的管理、评估等。 官员的考察，每三年、六年，天下诸司百官朝觐之时进行。各官员将写好的 给由奏本文册送到六科进行稽考。六科根据考察结果对官员中的不职者、不公不 法者劾奏，“若系重事，特旨令科道官记著者，即时纠举，不得隐漏”。对于以自 陈方式报告政绩和施政行为的官员，在自陈之后，吏科官同各科官要对所述职报 告的内容“具奏拾遗”。 官员的选用、升降。凡遇到各科员缺，吏科“开缺”员数，送吏部题缺请补。 这样就防止了吏部虚报员数，以免卖官鬻爵的情况出现，同时也做到了合理的人 事安排。其他由吏部推升的官员，如里出现“将才不及改除教授等官，朦胧奏升 有司者”，吏科劾奏：在外衙门及巡抚巡按等官所保举的官员不当，或“交通嘱 托，徇私滥保者”，保举人与被荐人听吏科参出；巡按等官保举资历不足的人员 及对其所举之人有过不劾的，或将己致仕官员充数的，保举官也要听吏科纠举。 若各衙门大小官员不由吏部铨选推举，“径自朦胧奏请乞恩，传旨升除等项”。的， 也在吏科弹劾的范围之类等。 官员的管理。大体上是采取必要的登记、备案、记录等程序，将官员的行为 明会要卷四十五集议，p 3 8 4 - p 3 9 3 明史卷七十四职官志三，p 1 0 5 6 大明会典卷二百十三六科，p 2 8 4 3 大明会典卷二百十三六科，p 2 8 4 3 控制于股掌之间。如官员的日常告假、取用印信、封赏赠谥等都要到吏科登记， 以备其他相关部门考查。但凡官员每领事出办，都要先到吏科处登记所办事件内 容，何时出发等事项。对官员施政行为的监察则是通过对过往公文、勘合、奏 本内容的审核与备案、注销等程序来完成的。这有效地保证了明代政府工作的效 率与效果，又是程序化管理的一种表现，对我国政府重视程序法及怎样利用相关 合理的程序来对政府官员与政府行为进行监察，提供了借签。 其二、经济领域。主要体现在户科与工科的审计功能上。户科的职能具体 有，第一、审计文册勘合。规定凡有司征收秋粮；各盐军司、提举司合办盐课； 户部差官监收各处粮米及钞关船料钱钞等都由各司造册、填写勘合送到户科查 阅。第二、监收、盘点钱粮等物。对于甲字等十库钱钞杂物及光禄寺等处该收钱 粮，户科每个季度派一员科员与御史共同监收并盘查。第三、巡视各处牧场、草 场，旌表与惩处业绩不佳者。第四、参劾那些“豪包占开”各边盐粮者、违例奏 讨土地者。第五、记录、统计和查核各衙门的开销、官员的俸禄的发放情况，这 项工作也往往是户科给事中与御史共同完成。 工科的职能是：试验、检验所造军器及营建项目工程等的质量：会同巡视东 城御史和工部司官一员监收工部盔甲王恭二厂军器及各处解到弓箭弦条；管理囚 犯服工役中的相关事务；编造、管理勘合底簿，发给相关部门填写，之后将勘合、 底簿交到本科销缴：与其他科官员按季轮流稽考工料和宝源局所铸钱的钱数。提 交对所需物品的数目与价格预算报告，如“凡内府派出各项钱粮，嘉靖七年题 准，本科与各科轮差官