（城市规划与设计专业论文）上海市开发区工业用地开发强度指标实施评价.pdf

摘要 摘要 通过阐述上海市开发区及工业用地的扩展速度与规模以及存在的问题，从 规划的角度指出对开发区工业用地规划控制以及实施评价方面的不足。通过回 顾国内外相关研究，构建针对开发强度指标的实施评价方法。 基于对上海市三个国家级开发区工业用地的实际建设情况的调查分析，从 规划指标的实施结果和实施过程两个方面对上海市开发区工业用地规划开发强 度指标容积率和建筑密度的进行实施评价。实施结果评价包括三个方面： 一是开发建设实际值评价，主要是对实际建成环境和土地利用效果的评价。二 是规划指标执行度评价，主要是对规划指标落实情况进行评价，通过开发强度 指标执行度的大小来进行定量分析。三是规划指标实施作用发挥的评价，从积 极和消极两个方面，分开发强度控制指标控制过严、过松以及适当三种类型对 开发强度指标进行分析评价。通过规划的编制、实施工具、实施组织和实施环 境四种城市规划作用过程要素的影响分析，对开发区工业用地开发强度指标的 实施过程进行评价。在取得一定成效的同时，规划实施在这四个方面也存在一 些不足。 最后针对上海市开发区工业用地规划开发强度指标的实施评价，从规划技 术优化、规划实施管理完善和配套制度政策建立等三个方面提出对策，并指出 研究的不足和进一步研究的工作方向。 关键词：工业用地，开发强度指标，执行度，实施评价 a b s t r a c t a b s t r a c t a tb e g i n n i n g ，b ye l a b o r a t i n ga n dt h er a t ea n ds c a l eo f i n d u s t r yl a n d se x p a n s i o n a sw e l la st h ee x i s t e n c eq u e s t i o ni ns h a n g h a id e v e l o p m e n tz o n e s ，t h i sp a p e rp o i n t s o u tt h ei n s u f f i c i e n c yo fp l a n n i n gc o n t r o la n de v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o nt ot h e d e v e l o p m e n tz o n ei n d u s t r yl a n dp l a nf r o mt h ep l a np e r s p e c t i v e t h r o u g hr e v i e w st h e d o m e s t i ca n d f o r e i g nr e l a t e dr e s e a r c h , t h ep a p e rd e v e l o p st h em e t h o d o ne v a l u a t i o no f i m p l e m e n t a t i o no f t h ee x p l o i t a t i v ei n t e n s i t yi n d e x b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o na b o u tt h ea c t u a lc o n s t r u c t i o ns i t u a t i o no ft h r e e s t a t e l e v e ld e v e l o p m e n tz o n e si ns h a n g h a i ，t h ep a p e re v a l u a t e st h ei m p l e m e n t a t i o no f f a ra n dt h eb u i l d i n gd e n s i t yf r o mt h er e s u l ta n dt h ep r o c e s so f p l a ni m p l e m e n t a t i o n e v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o nr e s u l ti n c l u d e st h r e ea s p e c t s ：e v a l u a t i o no ft h ep l a n i n d e x sa c t u a lv a l u et h a tm a i n l ya b o u tt h er e a lc o m p l e t e de n v i r o n m e n ta n dt h el a n d u t i l i z a t i o ne f f e c t ；e v a l u a t i o no ft h ep l a ni n d e x se x e c u t i o nl e v e lt h a ti sm a i n l yt ot h e c o n s i s t e n td e g r e eo f t h ep l a ni n d e xa n dt h ea c t u a lv a l u e ；e v a l u a t i o no f t h ef u n c t i o no f i n t e n s i t yi n d e xt h a tp l a y st h er o l e si nt h ep l a ni m p l e m e n t a t i o nf r o mp o s i t i v ea n d n e g a t i v ea s p e c t s p l a n se s t a b l i s h m e n t ，p l a n si m p l e m e n tt o o l s ，t h ei m p l e m e n t o r g a n i z a t i o na n dt h ei m p l e m e n te n v i r o n m e n ta r et h ef o u rf a c t o r so fi m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s e v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o np r o c e s si sc a r r i e do u tb ya n a l y z i n gt h ei m p a c t o ff o u rf a c t o r s w h i l em a k i n gc e r t a i na c h i e v e m e n t s ，t h ep l a n si m p l e m e n t a t i o nh a s s o m ep r o b l e m si nt h ef o u ra s p e c t s f i n a l l y , t h er e l e v a n tp l a n n i n gs u g g e s t i o n sa r eg i v e na so p t i m i z i n gp l a n t e c h n o l o g y , i m p r o v i n gp l a ni m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n ta n de s t a b l i s h i n gr e l a t e d p o l i c i e s a n dt h i sp a p e rp o i n t so u tt h ed i s a d v a n t a g eo ft h er e s e a r c ha n dt h ed i r e c t i o n o f f u r t h e rs t u d i e s k e yw o r d s ：i n d u s t r yl a n d , e x p l o i t a t i v ei n t e n s i t yi n d e x ，e x e c u t i o nl e v e l , e v a l u a t i o no f i m p l e m e n t a t i o n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者虢孝缸 7 - - o 。扩年；月，7 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 万乞 i 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 1 1 1 上海市开发区以及工业用地扩展迅速 我国于1 9 8 4 年在沿海1 4 个城市设立首批国家级经济技术开发区。此后， 随着改革开放的进一步深化，各种类型、各种层次的开发区从沿海地区的大城 市启动，然后向沿海地区的中小城市与中西部地区延伸，形成了遍布全国各地 的发展格局。 上海市开发区工业用地扩张的特点一是开发速度快。从1 9 8 3 年批准成立国 家级闵行经济技术开发区起，上海市的开发区经历了起步、扩张、集中、合并 等几个阶段。上个世纪8 0 年代，由于工业开发区扩展规模还不大，上海市工业 用地的扩张表现为与城市扩张规模的相关性不大。而1 9 9 0 - 1 9 9 5 年，随着上海周 边特别是浦东的大规模开发建设，开发区扩展速度明显加快。上海市每年需新 增2 0 k i n 2 左右的工业用地。上海市工业园区数量在1 9 9 4 年以前是1 3 个，1 9 9 4 年至2 0 0 2 设立了4 3 个，2 0 0 2 年以后设立了1 4 个。从开发区设立的时间分布来 看，从1 9 9 0 年代中后期开始，上海市开发区进入了一个高速发展期。截止2 0 0 6 年6 月底，全市以工业为主的开发区规划面积约5 8 0 平方公里。其中分布在郊 区和浦东新区的工业区6 6 个，规划面积约5 6 7 平方公里，占9 8 o 。在国家发 改委新一轮开发区整合方案中，通过合并和保留后，全市开发区总个数缩减为 4 0 个，其中有3 7 个工业区，规划面积5 4 4 平方公里。开发区扩展的趋势充分说 明2 0 世纪9 0 年代以来，上海地区以工业用地形式为主的开发区建设是整个区 域城市土地利用扩展的主要动因之一，并且开发的速度快。 二是总量比例高。至2 0 0 6 年工业区实际开发用地面积4 0 4 k i n 2 ，土地开发率 达到7 3 。实际已出让工业用地约2 3 2 k m 2 ，出让率达6 3 。剩余可利用工业用 。资料来源：上海开发区同站，h t t p ：w w w s i d p g o v e n 第1 章绪论 地约1 3 3k m 2 ，其中市级工业区工业用地占7 7 o 。2 0 0 6 年上海市工业产值在国 民生产总值中的比重达4 8 6 ，全市区县规模以上工业总产值占全市规模以上工 业总产值的比重达到6 0 8 。上海市工业用地占城市建设用地的比重达到了 2 5 7 7 ，现状工业用地的人均指标已经接近国家标准的上限。因此，对于工业 用地开发的规划控制实际效果的好坏将大大影响到整个城市的健康发展。 1 1 2 上海市开发区工业用地开发建设中存在的问题 城市建设用地，特别是开发区工业用地的快速扩张一方面是由于我国处于 经济快速发展阶段，城市各方面发展需要大量土地作为载体，是城市建设用地 的正常扩展；另一方面则是由于在经济增长方式、思想认识以及政府管理等方 面存在不足，造成的开发区工业用地利用效率低而导致的。 开发区工业用地开发建设存在的主要问题有： 一是开发区扩张规模过大，土地资源失控。上海市建设用地的快速增加主 要源于开发区的迅速扩张和建设对于土地需求量的增加。开发区的土地开发却 一直是只注重扩大规模，各区县纷纷成立各种级别、类型的开发区，以牺牲大 量耕地为代价。人多地少的基本国情决定了在经济建设中必须注重对土地资源 的保护和有效利用，提高城市工业用地的利用效益。 二是开发区粗放式外延发展，土地利用效率不高。上海市工业区平均单位 土地产出水平4 9 亿j k m 2 ，区级仅为1 8 - 劭r d n 2 ，全市工业区平均建筑容积率为 0 4 5 。尽管上海市开发区工业用地还有1 3 没有建成投产，但是各个开发区纷纷 扩区。如闵行经济技术开发区在临港扩区1 3 3 3 k i n 2 ，虹桥开发区在嘉定扩区 9 5 k i n 2 ，漕河泾在闵行扩区9 4 k i n 2 成立浦江高科技园等等。 三是土地建成投产率低。上海市全市已建成投产企业占地面积1 5 0 k m 2 ，建 成投产率为6 5 ，其中国家级到达8 6 ，市级仅为5 9 ，上海全市建成投产率 低于5 0 的工业区有1 8 个o 。 1 1 3 开发区工业用地开发的特殊性 。上海市经济委员会，上海市统计局，上海市开发区协会2 0 0 6 年上海市工业区发展报告2 0 0 6 ，8 o 同上 2 第1 章绪论 工业用地开发建设与其他房地产用地相比有诸多不同。工业用地开发的特 殊性主要表现在： 首先是开发的主要目标不同。居住、商业、综合等一般房地产用地的开发， 主要是满足城市居民的居住、购物、休闲等需要和需求，这些都和城市居民有 密切的关系，人在这些空间中活动交往。因其对人们的日常生活影响很大，开 发目标主要是考虑人的使用需求和公共空间的组织。而开发区工业用地的开发 目标主要是追求经济效益，为企业提供良好的投资环境，土地使用的高效益往 往是规划方面考虑的主要问题。这就需要规划的干预，在当前引资政策的背景 下更是如此。 其次是开发的过程不同。主要表现在：一是工业用地个性化特点非常明显， 不同的项目都有自身特殊的要求，工业建筑主要是受到内部生产流程、生产设 备和生产工艺等制约，建筑高低、体量大小差别甚大，需要量身定制，而居住、 商业、综合等一般房地产用地有较大的普适性，可以在开发强度、空间组合、 体量形式等方面采取相类似的控制要求；二是工业用地的开发者，一般都是满 足自身生产发展需要，是土地的长期直接使用者，易引发对土地长期价值的关 注。而一般房地产用地的买家不是土地的最终使用者，项目开发销售完毕，其 土地使用权也就转移完毕，开发者对土地价值的长期变化关注较小。 第三是开发的规划控制不同。尽管工业用地和其他类型的房地产开发都在 开发前编制了城市规划，对开发规定了各项建设要求，但工业用地一般在明确 具体项目后往往要将原地块进行划分或合并，相应的规划条件也要进行调整后 才能指导建设。而居住、商业等房地产用地前期的规划设计、开发条件等可以 直接用于控制各项目的开发建设。 1 1 4 开发强度指标在开发区工业用地开发和管理中的作用与不足 在开发区工业用地的开发管理中，控制性详细规划是重要的管理依据之一 o 。控制性详细规划产生于我国经济体制从计划经济转向市场经济的过程中，目 。开发区规划管理办法中规定：开发区内十地使用权的出让、转让，必须以建设项目为前提，以经批 准的控制性详细规划为依据。可见，控制性详细规划的编制与实施对于开发区工业用地开发的规划控制是 十分重要的一个方面。 3 第1 章绪论 的是引导市场行为向政府所希望的符合公共利益的方向发展，提高城市空间利 用效率，改善环境质量。控制性详细规划核心的内容是对城市用地开发强度的 控制，主要体现在规划的容积率和建筑密度指标上。我们现在强调的土地集约 利用，简而言之就是以较小的投入和最小的资源消耗，取得最大的土地产出和 土地利用效益，包括资金集约和空间集约。因此，工业用地开发强度指标如何 确定，就直接决定了土地开发利用的空间集约程度。但是，工业用地控制指标 确定的合理性以及实际发挥的作用在研究中没有得到足够的关注。 开发区工业用地开发建设中出现的问题，在规划实施层面，规划控制的不 利也是其原因之一。国务院对开发区的清理整顿工作表明城市规划在发挥其合 理控制土地开发与资源保护的作用上存在一定程度的失效【l 】。规划控制尽管只是 开发区管理的一个方面，但却是一个重要的方面。然而在城市快速发展的背景 下，面对不断出现的城市建设项目，现行的控制指标却时常面临失效的状况， 看似丰富详尽的规划内容和控制指标无法成为建设项目实施的准则，实施层面 的规划缺少实效作用给城市规划管理带来了较大难度。在不少开发区成为地区 经济增长最快的地区，并且从开发区到城市新区的发展之路已经成为我国城市 规模扩张和城镇化进一步发展的普遍选择的同时，开发区工业用地却存在土地 资源失控、土地利用效益低下等不容忽视的问题。 1 2 研究意义与目的 1 2 1 研究意义 上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。 土地资源不仅总量有限，而且某一地区用于某种用途的土地数量也是有限的、 排他的。随着城市经济社会的发展，对城市土地的需求将越来越大。从长远看， 土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济 社会发展产生了刚性约束。正是基于这一点，我们才十分强调土地资源的集约 节约利用。 过去人们所关注的重心是城市的经济发展，是开发区的经济效益。但是随 着城市发展，尤其是在地根紧缩政策实施的背景下，人们越来越迫切地感到开 发区土地开发强度控制的重要性。规划控制确定的开发强度指标究竟是有效还 是无效，有效到什么程度，是积极效果还是消极效果，都是值得研究的问题。 4 第1 章绪论 因此，恰当地评判分析开发区工业用地的开发强度控制中的问题，分析规划控 制指标实际作用的发挥，对指导开发区工业用地开发的健康发展具有重要的现 实意义。 上海作为我国经济发展较快的城市，其开发区的发展状况、存在的问题以 及规划控制方法都具有一定的典型性和代表性，从规划角度对上海开发区工业 用地的开发强度控制进行研究，对于国内城市工业园区开发控制与建设管理都 具有普遍的借鉴意义。 1 2 2 研究目的 本文主要从实践的角度，选取上海典型开发区中已建成的工业用地作为研 究评价对象，基于对开发区工业用地开发强度的指标制定与实施建设的评价与 分析，讨论开发区工业用地开发强度指标的作用发挥程度与开发区工业用地实 际建设指标的效果。通过调查、访谈，评价分析开发区工业用地开发强度指标 的实施过程，寻求开发区工业用地开发强度指标实施出现偏差的深层影响因素， 提出完善开发区工业用地开发强度指标制定的建议和规划指标有效实施的对 策。 1 3 研究对象的界定 1 3 1 开发区工业用地 开发区是一个多层次、多内容的复合概念，国内外学者对于开发区也有不 同的定义。开发区本质上是产业开发区，这是设立开发区最直接、最主要的目 的。开发区通过招商引资和区域经济结构的调整，将新兴产业项目布局在开发 区，并利用开发区的环境和政策优势，尽快培育成长为支柱产业，从而成为地 方经济新的增长点。 本文讨论的开发区主要指以工业为主的开发区内的工业用地，选取上海市 三个国家级工业开发区中部分已建成使用的工业用地为研究对象，这些工业用 地主要分布在上海外环线附近以及郊区。本文所选取的工业用地主要是指以生 产性为主的工业企业用地，对于以科技研发、中试和技术服务为主要功能的工 业用地，尽管规划中在土地性质上也是工业用地，但由于其土地利用的特征与 生产性工业用地差别较大，不在本文研究的范围内。 5 第1 章绪论 1 3 2 开发强度指标 控制性详细规划将复杂的规划要素进行简化和图解化，提炼出控制和引导 城市土地功能的最基本要素，以一系列的量化指标、条文、图则等简练、明确 的方式表达出来，最大程度实现了规划的可操作性。我国现行的控制性详细规 划的控制体系主要包括土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设 计引导、配套设施控制和行为活动控制等六大方面，细分为3 9 项之多的控制要 素【2 。指标可以分为总量指标和分项指标，还可以分为控制性指标和引导性指标。 控制性详细规划中核心指标是规定建设用地开发强度的指标。本文以容积 率和建筑密度两项开发强度指标为研究对象，主要针对单个建设项目的工业地 块进行研究。对于开发区工业用地的开发控制，根据其自身的特点以及所要达 到的预期目标，容积率和建筑密度是控制性指标中的核心指标。 1 4 研究内容与框架 1 4 1 篇章结构 本文共分为七章，第一章为绪论部分，在背景分析研究的基础上对研究对 象进行界定与诠释，并提出研究框架：第二章为文献综述部分，对国内外工业 用地开发强度规划控制以及规划实施评价的相关理论研究进行回顾和总结；第 三章概括工业开发强度指标实施评价的内容与方法，对研究选取对象的概况做 了介绍；第四章主要基于上海市三个开发区的调研，从三个方面对开发区工业 用地开发强度指标实施结果进行评价：一是开发强度指标实际值评价；二是开 发强度指标执行度评价；三是规划指标实施作用发挥的评价。典型案例的研究 为后文的过程评价和对策研究做了准备；第五章从规划编制、规划实施工具、 规划实施组织和规划环境四个方面对开发区工业用地开发强度指标的实施过程 进行了评价，分析了产生规划实施偏差的原因；第六章着重从开发区工业用地 开发强度指标的规划编制技术方面提出改进方法，对于实施管理和配套制度政 策方面也提出了相应建议。最后一章为结语部分，总结全文研究成果与不足， 提出本文有待继续深入研究的若干问题。 1 4 2 研究框架 6 第1 章绪论 7 基础研究一 主体研究 一 对策研究 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 2 1 工业用地开发强度规划控制研究综述 2 1 1 国外及香港地区工业用地开发强度控制相关研究 2 1 1 1 美国区划法相关内容 从1 9 1 6 年纽约市颁布公认的第一个现代分区条例至今，美国的区划法已有 近百年的历史。百年间，区划法规一直不停的在“公共利益”与“私有财产” 之间、“法治”与“行政裁量”之间寻求着平衡点，体制不断完善，新的区划技 术不断出现。尽管美国不同城市之间区划法规有着较大的差异性，但是在美国 各个城市的区划法规中，工业区规划基本都属于基本用途区及其规则的内容。 纽约市区划条例中第二部分的第三条款是工业区规划，分为四章：立法意 图陈述、用途规则、使用强度规则以及附设路外停车场和装卸场规则。工业区 被分为m 1 ( 轻工业区) 、m 2 ( 中等工业区) 、m 3 ( 重工业区) 。使用强度规划设 计的内容主要有容积率、院落、建筑物高度、建筑物收让、庭院、窗户与墙或 地块线最小间距等方面。在芝加哥区划条令中，工业区分为m 1 ( 受限工业商业 停车场区) 、m 2 ( 轻工业区) 、m 3 ( 重工业区) 。使用强度和密度规则内容涉及 地块面积和宽度、容积率和退让等。 在完善的土地市场制度之下，美国的分区规划，只关心申请项目的建设指 标有没有超过限量，并不关心实际建设指标具体是多少。虽然为工业用地的每 一种分类统一规定了开发强度的控制指标，但都是以最高限的形式来控制( 详 见表2 1 ) ( do 只要不超过限制范围，开发者可以自由定量。如果开发者想要超 过标准，可以通过申请分类变更的法定程序。美国区划法的控制办法避免了在 法规编制和管理上的“量体裁衣”现象，变为“放之四海皆准”的一套通则式 管理标准。在市场经济条件下，用地控制指标的标准化顺应了土地开发和法制 。资料来源：h t t p ：w w w n y c g o v d c p ，h t l p ：l l w w w c y b u r b i a o r g 2 0 0 6 8 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 管理的要求。尽管这种控制不一定能创造出最佳的城市空间环境，但似乎还难 以找到一种比它更简便明确、更公平合法、更行之有效的控制办法了【3 1 。 表2 1 纽约区划条例和芝加哥区划条令中工业区用地容积率上限规定 纽约芝加哥 分区容积率分区容积率 m l l1 0m 1 一l m 1 22 0m 2 11 2 m 1 - 35 0m 3 一l m 142 om l 一2 m 1 55 om 2 22 2 m 1 6 1 0 0 1m 3 2 m 2 一l2 om 1 3 m 2 25 om 2 33 o m 2 32 0m 3 - 3 m 245 0 m 3 - 1 2 0 m 322 0 注1 、根据容积率奖励最大司上调至1 2 0 。 对“区划”的批评主要有：区划的目的在于排他，它反映的是短期的地方 利益而不是从更广的区域角度考虑，没有从公众意愿的角度进行平衡。此外， 它还可能并未建立在一个专门的综合规划的基础上，导致它的实施可能存在随 意性和缺乏深思熟虑 4 1 。 2 1 1 2 日本工业用地规划控制 日本的城市规划法产生于1 9 1 9 年，它与同时发布的市区建筑法( 现更名为 建筑基本法) 构成日本城市规划建设的基本法律。城市规划法主要规定了土地 使用性质和土地分区，建筑基本法主要侧重于规定土地的使用强度和形态。 日本城市规划法和城市建筑法早在1 9 1 9 年就引入土地使用分区制度，当时 仅分为居住区、商业区和工业区三种类型。1 9 5 0 年增设准工业区。1 9 6 8 年对工 业区分为准工业地区、工业地区和工业专用地区。工业用地允许最大容积率在 。夏南凯，田宝江，编著控制性详细规划上海：同济大学出版社，2 0 0 5 ，2 2 2 3 9 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 以下两个中选择较小的一个：由城市规划决定的容积率；由相邻道路决定的容 积率。由城市规划决定的容积率上线为2 o - 4 0 。根据形成良好的城市环境和防 火的要求，建筑基本法规定了最大的建筑密度。同一用地跨两个不同建筑密度 地区时，以加权平均方式计算【5 】o ( 见表2 2 ) 表2 2 日本下业用地容积率和建筑密度规制情况 允许最大容积率 最大建筑密度 由城市规划决 由相邻道路决一般用地内的防火地区 定的容积率定的容积率( 路建筑 宽 1 2 m 时) 准工业地区、2 0 、3 0 、4 0 道路宽度最大 0 6o 7 工业地区的相邻道路的 工业专用地区 2 0 、3 0 、4 0 宽度x 6 0 0 3 、0 4 、0 5 、 里面的建筑比一 0 6 ( 由城市规般用地内的指定 划决定)值增加l o 2 1 1 3 香港地区工业区开发控制 香港土地开发强度的规划控制与其他的国家和地区不同，主要从用地分类、 基地位置、建筑高度三方面对土地的开发强度进行控制。工业用地开发强度的 控制主要是基于用地分类的开发强度控制。工业( 包括丁类1 用途地带通过规定都 会区内的现有工业区、都会区内的新工业区、新市镇及其他新发展区的工业区 各自的最高容积率进行开发强度控制( 见表2 3 ) 【6 】。 表2 3 香港t 业区容积率指标 土地用途最高容积率 都会区内现有的t 业区9 5 一般工业区商贸用途 都会区内新的t 业区 8 o 新r h 镇及其他新发展区 5 0 工业村 2 5 特殊工业区 科学园 2 5 乡郊工业用途 1 6 可以看出，香港作为高密度发展的地区，其工业区开发的强度上限也较高。 新发展地区的工业区容积率上限达到5 0 ，远远超过我国的规划控制标准。这和 香港地区完善的市场机制及较高的产业级别有较大的关系。 2 1 2 国内工业用地开发强度控制相关研究 1 0 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 2 1 2 1 国家层面工业用地开发强度控制 2 0 0 4 年1 1 月国土资源部发布和实施工业项目建设用地控制指标( 试行) 。 该控制指标作为对一个工业项目( 或单项工程) 及其配套工程在土地利用上进 行控制的标准，是工业企业和设计单位编制工业项目可行性研究报告和初步设 计文件的重要依据，也是在建设用地预审和审批阶段核定工业项目用地规模的 重要标准。控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设 施用地所占比重四项指标构成。工业项目建设用地必须同时符合四项指标。容 积率强调下限控制，控制指标根据不同产业分0 8 、0 6 、0 5 和0 4 四级。工业 项目的建筑系数不得低于3 0 。 2 1 2 2 上海市工业用地开发强度指标控制的变化过程回顾 对于工业用地的规划控制，上海市不同部门提出了各自的开发强度控制指 标要求。 一是上海市城市规划管理局于2 0 0 3 年颁布的上海市城市规划管理技术规 定( 土地使用、建筑管理) ，它根据区位和建筑层数不同对工业用地的开发强 度作了一般性的规定( 见表2 4 ) ，通过建筑密度和容积率两项指标控制了工业 用地开发强度的上限。 表2 4 上海市t 业用地开发强度控制指标 中心城( 外环线以内地区) 中心城外( 外环线以外地区) 内环线以内内外环线之一般镇和其 区位 新城中心镇 地区间地区它地区 df a rdf a rdf a rdf a rdf a r 工业 低 建筑 层 6 册1 25 0 1 04 0 1 o4 0 1 04 0 1 0 ( 一 多 般厂 层 4 5 2 04 5 1 63 5 1 23 5 1 23 5 1 2 高 房)3 0 3 o3 0 2 o 层 资料来源：上海r h 城r h 规划管理技术规定( 土地使用、建筑管理) ，2 0 0 3 二是上海市经委于2 0 0 4 年9 月公布的上海市产业用地指南( 以下简称 指南) 。指南中的五项用地评估标准包括建筑容量率、投资强度、土地面 积产出率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地所占比例等。但是此指 南只是作为各区县审批产业用地的指导性标准，并不具有强制性。2 0 0 6 年版 指南主要改进有：利用统计分析和专家经验制定了行业控制值和推荐值， 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 行业控制值将作为项目准入的强制性标准( 见表2 5 ) ；采用固定资产投资代替 资产总额，来计算投资强度。 表2 5 不同产业类型的容积率控制值 容积率行业名称 0 2 5 燃气生产和供戍业 o 5 电力、热力、水的生产加丁业；黑色金属冶炼：废旧材料同收加工 0 6 - 0 7 石油加工、炼焦及核燃料加下业：金属制品业 食品制造及加t 业；木材加工业；化学制品制造业；非金属矿物 制品业；交通运输设备制造业；饮料、家具、橡胶、蠼料、文教 0 8 _ o 9 5 用品制造业；造纸制造业；医药制造业；电气机械制造业；皮革、 毛皮制品业等 纺织业；印刷业；工艺品制造业：电子信息业；仪器仪表及文化、 1 - 1 1 办公用机械制造业 资料来源：据上海产业用地指南整理 三是市经委、市发改委、市外资委、市房地资源局、市规划局于2 0 0 5 年联 合制定的上海市工业项目供地导则( 试行) 。对于工业用地的开发强度的主 要控制指标项目建筑容积率，原则上不低于所在行业推荐值1 。除特殊行业、 特殊工艺的项目外，郊区新建厂房容积率0 8 以上，建筑密度不低于3 5 ，并 通过编制控制性详细规划来合理确定。2 0 0 5 年1 0 月上海市经委、市发展改革委、 市外资委、市房地资源局、市规划局关于加强本市工业节约集约用地的指导 意见中指出：除有特殊工艺要求外，工业项目新建厂房容积率达到0 8 以上， 其中都市型工业园标准厂房容积率达到1 2 以上。 2 0 0 7 年上海市国有土地使用权挂牌出让的工业用地，其开发控制指标要求 包括容积率和投资强度两项。根据2 0 0 7 年上海市国有土地使用权出让协议公 告，上海市各区对于容积率的控制如表2 6 ： o 上海市经济委员会市经委会同有关部门编制上海产业用地指南( 2 0 0 6 版) 指导本市工业节约集约用 l m 衄a t t p ：w w w s h e eg o v e n s h e c j s p j w d t j w d tj w g z d t - 1 j s p ? i d = 1 9 1 0 3 。资料来源：上海市土地与房屋管理局嘲站h t t p ：w w w s h f d z , g o v , e a ，2 0 0 7 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 表2 6 上海市2 0 0 7 年丁= 业用地出让容积率控制指标 区 控制方式容积率区控制方式容积率 闵行区上限1 5松江区f 限与上限 0 8 一1 6 奉贤区f 限与上限 0 8 一1 5宝山区 f 限与上限 o 8 一1 5 清浦区f 限与上限 0 8 一1 5 南汇区 上限1 5 金山区f 限 0 5 0 8 临港新城f 限与上限 0 6 一1 5 通过以上各部门制定的各项标准可以看出，对于工业用地的规划控制，主 要是事前的，即在项目供地阶段所依据的标准。不同部门制定的控制指标存在 控制标准不统一的问题，其实质在于不同的发展时期政府对于工业用地开发利 用的价值取向的变化。 2 1 2 3 其它省市工业用地开发强度控制 本文主要选择了经济发展水平与上海较为接近的长三角、珠三角地区的省 市在开发区工业用地开发强度的控制标准。 ( 1 ) 浙江省 浙江省在国内较早的制定了工业用地的控制指标。浙江省发展计划委员会、 浙江省国土资源厅于2 0 0 3 年9 月制定了浙江省工业建设项目控制指标( 试行) 。 其中规定工业项目建筑系数不低于2 6 ( i 艺流程或生产安全上有特殊要求的例 外) 。容积率根据行业分类、开发区级别等设定最低值，最小下限为0 5 ，最大下 限为1 0 不同市县根据区域修正系数换算为当地的控制指标。2 0 0 7 年3 月又对 其进行了修订。容积率控制指标在维持大部分行业容积率不变的情况下，对少 数行业容积率进行了调整，如化学原料及化学制品制造业容积率由原先的0 7 下 调到0 5 以上，医药制造业容积率由原先的0 8 下调到0 7 以上，金属制品、通 用设备、专用设备、交通运输设备、电气机械及器材制造业容积率从原先的0 6 提高到0 8 以上。 ( 2 ) 深圳市 深圳市1 9 9 7 年完成的高新技术园区的控制性详细规划( 深圳市南山0 7 一0 4 号片区法定图则) 将工业用地的容积率这个规定性指标确定为指导性指标，其 主要目的是增加规划控制的弹性。 1 3 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 深圳市城市规划标准与准则国( 2 0 0 4 修订版) 从工业区开发强度、配套 设施、道路、绿化等方面提出控制指标。此外，规定高新技术园区的建筑密度 不宜大于2 5 。深圳市对工业用地开发强度的控制规定见表2 7 。 表2 7 深圳市t 业区开发强度控制 t 业区类型建筑密度容积率 一类丁业区 4 5 1 2 1 6 二类t 业区 4 0 1 2 1 6 二类1 业区 4 0 0 8 工业区开发强度控制表所定的标准可作为标准厂房工业区的指导性标准， 供规划设计和管理中参考使用。在深圳市集约利用的工业用地地价计算暂行 办法 ( 2 0 0 6 ) 中，宝安、龙岗两区及特区内的高新技术产业园区用于生产的 工业厂房用地，协议出让的工业用地按不同容积率计收不同的地价：容积率在l 及以下部分，按现行规定地价标准的1 5 倍计收；容积率在1 至3 0 ( 含3 0 ) 之 间的部分，按现行规定地价标准的0 3 倍计收；容积率超过3 0 的部分，不收地 价( 见表2 8 ) 。 表2 8 深圳市工业用地容积率修正系数表 容积率r修正系数 r l 1 5 l 3 2 1 r 以往城市中心区通常是根据开发商所提供的公共空间等奖励相应的容积 率，而深圳市根据具体情况，通过地价的相应折减来激励企业提高土地空间利 用的效率，是一种积极的尝试。 ( 3 ) 江苏 江苏省城市规划管理技术规定( 2 0 0 4 ) 中对工业用地建筑密度、容积率规 定了上限指标( 见表2 9 ) 。江苏省控制性详细规划编制导则( 2 0 0 6 ) ) 中将工 。详见深圳市规划局网站h t t p ：t w w w s z p l m a g o v c n m a i a z c f g g h b j y j z j , 。引自深圳耵规划局嘲站h t t p ：w w w s z p l a n g o v 。参见深圳新闻网h t t p ：w w w s z n e w s ，c o m t q b h o m e c 删0 0 6 - 1 2 3 0 c o n t e n t _ 7 3 5 6 7 7 h 加儿 1 4 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 业区的控制深度定为基本控制，容积率与建筑密度均采用下限控制。 表2 9 江苏省下业用地规划控制指标 建筑密度( )容积率 建设类型 新区 旧区 新区 旧区 低层 4 55 01 01 2 工业建筑类 多层 4 04 52 02 5 通过以上三个地区对工业用地开发强度的控制町以看出，对于工业项目建 设用地的控制指标的确定需要在实践中不断进行调整，完善以前认识上的不足， 并根据经济的发展和技术水平做出及时修正。 2 1 2 4 1 ：g 较分析 ( 1 ) 国家与省市层面开发强度指标控制的目的与作用不同 由于不同性质的用地有着不同的土地使用要求和特点，各类用地的容积率 控制方法也应区别对待。从开发区工业用地规划指标的控制方式来看，从国家 到地方，由单独控制容积率和建筑密度的上限转变到强调指标下限的控制，体 现了供地政策变化后所强调的集约节约利用土地的发展观。由于工业生产的特 点，工业用地的容积率规划控制指标很多情况下上限值较大；相反的，为保障 用地经济性有时应要对工业用地进行“最低容积率”控制。但具体的讲，指标 的确定各地标准不一，主要是依据了当地的经济发展水平。 在规划成果的表达上，容积率和建筑密度指标依然依据一、二、三类工业 用地性质的不同采用控制上限的方式，下限的规定主要是在各地的土地部门的 地方文件及规划技术规定中，这也反映了土地部门和规划部门对土地利用控制 关注点的差异。这在规划管理中造成了以往工业用地开发重视上限控制、忽视 下限控制的情况。 ( 2 ) 国家与省市层面开发强度指标的相互衔接存在不足 国家部委是站在全国的层面上，提出的指标通常是全国范围内的最低值， 在一定程度上可以起到约束作用。但是容积率等指标这种“一刀切”的方法， 在国家和地方之间，造成国家的参考指标或下限指标在多数地区的指导作用不 足。在些经济发达地区，政府部门对开发活动主要控制应是不要突破环境容 量上限，不要给周边环境造成更多影响；而在一些经济相对滞后的地区，政府 部门主要应督促开发商达到一定的规模，保持一定的城市形象要求和应有的土 地集约利用。对于不同地区，尤其是东部发达地区，如上海，要求土地有更高 1 5 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 的空间利用效率，在各地的实际开发建设中由于这些指标标准偏低而不能作为 规划控制的依据。因此，各地方相继制定本地区的工业项目建设用地控制指标。 这表明在控制指标上国家与省市之间没有很好的衔接。 2 2 开发区工业用地开发强度指标实施评价研究综述 2 2 1 控制性详细规划实施评价研究综述 在控制性详细规划的实施研究方面，谢英挺通过对厦门市已完成的控制性 详细规划的实证研究，从用地批租状况、容积率变更、性质变更、地块重划情 况、公建配套、城市设计导引等六个方面对控规内容与实施情况进行考察，从 控制实施效果、建设情况、规划编制过程等三个方面对不同地区的控规实施作 了比较。但主要是以城市中心的居住、商业办公地区和风景名胜区为主，并未 涉及开发区的实施评价【”。江苏省城市规划设计研究院认为，控制性详细规划的 制定、执行和修改缺乏法治化程序，没有法律强制力的保障，也缺乏公开和公 众参与的程序，因而在实施中易受各种非正常力量的干扰，实施效果又缺少有 效的评判标准和监督机制。在规划实施上，妥协于市场选择的无序性和随意性。 当不规范的规划管理造成功能混乱后，通过修改规划又可自圆其说，实施效果 不尽理想【8 】 在控制性详细规划的评价研究方面，吕慧芬通过梳理控规的主要内容和主 要的控制指标，确立了控规实效性评价分析的具体内容与目标。实证研究部分 首先从地块划分、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、设施配 套等7 个方面详细考察了长沙市7 个编制于不同时期的控规的实施效果：从地 块划分、用地性质、容积率、绿地率等4 个方面详细考察了深圳市福田区6 个 批准于不同时期的法定图则的实施效果。从规划设计角度分析了城市规划的哲 学因素以及控规的自身因素对控规实效性的影响 9 1 。 在控规指标所存在的问题研究方面，付予光、孔令龙认为控规指标强求统 一、面面俱到。不必要的指标反而影响实施效果，并指出单向控制的局限，控 规的地位有待提高等问题【l “。于一丁、胡跃平认为当前控规编制中的突出矛盾 是控制有余，引导不足。过分强调控制作用，缺乏灵活性。建议指标内容的分 类，重点形成控制性和引导性两大类指标控制类别【l “。韩华指出，在实践中有 的城市编制控制性详细规划已不需要规划控制指标；有的城市提出控制性详细 1 6 第2 章工业用地开发强度控制与实施评价研究评述 规划的核心内容为控制六线和公益性公共设施用地和市政设施用地等，这些表 明作为控制性详细规划核心内容的规划控制指标在实践中的作用已被大大削弱 【12 1 。 关于控规指标的改进研究方面，唐历敏提出划分并制定城市的不同的密度 分区内各类建