（社会保障专业论文）社会保障预算制度研究——国际经验借鉴与推行难点.pdf

摘要 ，社会保障预算是政府介入社会保障事务，进行国民经济宏观调控，规范、 加强社会保障资金管理的重要工具。目前，我国来源于财政一般性税收收入安 排的社会救助、社会福利和社会优抚资金列入政府经常性预算管理；从社会上 征缴、筹集的基本养老、医疗，失业、工伤、生育等社会保险基金，实行财政 专户管理，尚未纳入预算内管理，只是在政府预算编制上增设了“财政对社保 补助支出”科目。近年来，我国以湖北、河北、广东、福建为代表的一些省份 在建立社会保障预算方面做了一些有益的探索，在社会保障预算的编制、执行 的操作上取得了一些突破，但也不可避免地存在着缺陷与不足。 综观世界各国的社会保障预算模式，具有代表性的主要有以下三种类型： 一是以英国、瑞典等福利国家为代表的政府公共预算模式，社会保障收支全部 纳入国家预算中的经常预算；二是以美国为代表的基会预算模式，社会保障事 业的财务状况以基金形式反映，独立于政府公共预算之外；三是以新加坡为代 表的完全脱离政府财政的社会保障预算模式。其中，美国的社会保障专项基金 预算模式，与我国社会保障预算管理现状最为接近。 从理论上讲，建立社会保障预算是有充分依掘的；在实践上，国际上不少 国家的实践经验也证明了社会保障预算制度是社会保障制度发展与完善、政府 公共预算改革的客观要求。但是，由于国情不同，我国的社会保障制度、公共 财政预算制度与他国相比有很大的差距，这就决定了在我国全面推行社会保障 预算制度，无论是制度层面上和还是技术层面上，都面l 临诸多难点：社会保障 中央和地方两级政府责任划分不明确：从新的政府预算收支分类来看，社会保 障预算发展前景尚不明朗；社会保障历史债务直接冲击财政可持续发展；政府 各部门间社会保障职责尚未理清；社会保险费征收体系尚未理顺；缺乏统一的 政策指导和具体的法律、制度规定；如何处理社会保障预算与政府公共预算、 国有资产经营预算的关系，等等 在我国建立社会保障预算制度是一项系统工程，绝不是盲目地对他国社会 保障预算制度的生搬硬套，也绝不是在现有政府预算框架内简单地列示社会保 障资金的收支。我国全面推行社会保障预算制度，需要建立和完善一系列的制 度基础和配套措施。 关键词：社会保障预算 国际经验推行难点 a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t yb u d g e ti sa l li m p o r t a n tt o o lt h a tt h eg o v e r n m e n ti n v o l v e si nt h e s o c i a ls e c u r i t yb u s i n e s s ，c a r r i e so nt h en a t i o n a le c o n o m ym a c r or e g u l a t i o n ，c o n t r o l s a n ds t r e n g t h e n st h em a n a g e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n d a tp r e s e n t ，s p e a k i n go fo u r g o v e r n m e n tb u d g e t , n o ta l lp r o j e c t so fs o c i a ls e e u r i t yh a v e b e e nu n d e rt h ec o n t r o lo f f l n a n c cb u d g e tm a n a g e m e n t s o c i a ls o c c o rf u n d , s o c i a lw e l f a r ef u n d ，a n ds o c i a l v e t e r a n ss p e c i a lt r e a t m e n tf u n do r i g i n a t ef r o mg e n e r a lt a xr e v e n u ei n c o m ea r eu n d e r t h ec o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n tr e g u l a rb u d g e tm a n a g e m e n t ；a n ds o c i a li n s u r a n c ef u n d s u c ha sb a s i co l d a g ei n s u r a n c ef u n d 、b a s i cm e d i c a li n s u r a n c e 如n d 、e m p l o y m e n t i n s u r a n c ef u n d 、w o r k - r e l a t e di n s u r a n c ef u n d 、m a t e m i t yf u n dc o l l e c t e df r o mt h e s o c i e t y ，e n t e r p r i s e ，a n de m p l o y e e ，i su n d e rc o n t r o lo fs p e c i a la c c o u n t ，n o ty e tb r o u g h t i n t ob u d g e tm a n a g e m e n t ，j u s t g o v e r n m e n tb u d g e tb u i l d s ”t h ef i n a n c et os o c i a l s e c u r i t y t og u a r a n t e et h es u b s i d yd i s b u r s e m e n t ”a sa na d d i t i o n i nr e c e n ty e a r s ，h u b e i p r o v i n c e ，h e b c ip r o v i n c e ，g u a n g d o n gp r o v i n c e ，f u j i a np r o v i n c e ，e t c ，h a sm a d es o m e b e n e f i c i a l e x p l o r a t i o n s i nt h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a l s e c u r i t yb u d g e t ，t h e s e e x p l o r a t i o n s i nt h es o c i a l s e c u r i t yb u d g e t e s t a b l i s h m e n th a so b t a i n e ds o m e b r e a k t h r o u g h si nt h ee x e c u t i o na n do p e r a t i o n ，b u ta l s oi n e v i t a b l yh a ss o m ef l a wa n d i n s u f f i c i e n c y l o o k i n go v c i v a r i o u ss o c i a ls e c u r i t yb u d g e tp a t t e r no fd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，t h e r e a l em a i n l yt h r e ek i n do ft y p e s ：f i r s to n e ，e n g l a n d ，s w e d e na sr e p r e s e n t a t i v e s ，t h e g o v e r n m e n tp u b l i cb u d g e tp a t t e r n , t h es o c i a ls e c u r i t yr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ei s c o m p l e t e l yb r o u g r i ti n t ol i n ew i t hi nt h es t a t eb u d g e ti nt h ef r e q u e n tb u d g e t ，a n dt h e y d o n th a v et h ei n d e p e n d e n ts o c i a ls e c u r i t yb u d g e t s e c o n do n e ，t a k eu sa sa r e p r e s e n t a t i v e , t h ef u n db u d g e tp a t t e r n ，t h ef i n a n c i a lc o n d i t i o no fs o c i a ls e c u r i t y r e f l e c t e db yt h ef u n d ，a n di n d e p e n d e n to ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t ；t h i r do n e ，t a k e s i n g a p o r ea st h er e p r e s e n t a t i v e , c o m p l e t e l ys e p a r a t e df r o mt h eg o v e r n m e n tb u d g e t , t h es o c i a ls e c u r i t yb u d g e tp a t t e r n a m o n gt h e m ，u ss o c i a ls e c u r i t ys p e c i a lf u n d b u d g e tp a t t e r ni st h ec l o s e s tt os o c i a ls 矗g u r i t yb u d g e ta e t u a l i t yo fo u rc o u n t r y s ow e s h o u l dl e a r nf o r mt h eu ss o c i a ls c 训t yb u d g e t s y s t e mt oe s t a b l i s ho u r s i i a b s t r a c t t h e o r e t i c a l l ys p e a k i n g , e s t a b l i s h i n gs o c i a ls e c u r i t yb u d g e th a se n o u g hl e a s o n s i np r a c t i c e , m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l dh a da l s op r o v e nt h a ts o c i a ls e e u r i t yb u d g e t s y s t e mi st h ed e v e l o p m e n t a n dt h ec o n s u m m a t i o no fs o c i a ls e e u r i t ys y s t e m ，i ti sa l s o o b j e c t i v er e q u e s to fg o v e r n m e n tb u d g e tr e f o r m b u t ，b e c a u s et h en a i i o n a lc o n d i t i o ni s d i f f e r e n t ，o u rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h ep u b l i cb u d g e ta n df i n a n c es y s t e m h a sav e r yb i gd i s p a r i t yc o m p a r e dw i t ho t h e rc o u n t r y , , s ow ew o u l dh a v em a n y d i f f i c u l t i e sn om a t t e ri ns y s t e mo ri nt h et e c h n i c a ll e v e lt oe a r l yo u tt h es o c i a ls e c u r i t y b u d g e ts y s t e m t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h el o c a lg o v e r n m e n td o n th a v ec l e a r r e s p o u s i b i l i t yd i v i s i o n ；s o c i a ls e c u r i t yb u d g e tp r o s p e c ti ss t i l lu n d e f i n e df r o mt h en e w g o v e r n m e n tc l a s s i f i e db u d g e t ；h i s t o r yd e b to fs o c i a ls e c u r i t yd i r e c t l yi m p a c tf i n a n c e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；t h es o c i a is e c u r i t yr e s p o n s i b i l i t yh a sn o ty e tc l e a r so f f b e t w e e nv a r i o u sd e p a r t m e n t so ft h eg o v e r n m e n t ；t h es o c i a li n s u r a n c ep r e m i u m s y s t e mh a sn o ty e tt os t r a i g h t e no u t ；l a c ko ft h eu n i f i c a t i o np o l i c yi n s t r u c t i o na n d c o n c r e t el a w ；h o wt o p r o c e s s e st h er e l a t i o n sb e t w e e ns o c i a ls e c u r i t yb u d g e t , g o v e r n m e n tp u b l i cb u d g e ta n ds t a t ea s s e tm a n a g e m e n tb u d g e t ，a n d s oo n e s t a b l i s h i n gs o c i a ls e c u r i t yb u d g e ts y s t e mi no u rc o u n t r yi sa l li t e mo fs y s t e m e n g i n e e r i n g , n o t b l i n d l yc o p y o t h e rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t yb u d g e t s y s t e m m e c h a n i c a l l ya n da p p l yi ts l a v i s h l y , a l s oi ti sn o ts i m p l ys h o w so fr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r eo fs o c i a ls e c u r i t yf u n di nt h ee x i s t i n gg o v e r n m e n tb u d g e tf r a m e t oe a r l y o u ts o c i a ls e c u r i t yb u d g e ts y s t e mi no u rc o u n t r y ，w en e e dt oe s t a b l i s ha n d c o n s u m m a t eas e r i e so f s y s t e mf o u n d a t i o na n dt h en e c e s s a r ym e a s u r e s k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t yb u d g e t , i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e , i m p l e m e n t a t i o n d i f f i c u l t y i i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的社会保障预算制度研究一一国际经 验借鉴与推行难点论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的科研成果。尽我所知，文申除了特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为 获得首都经济贸易大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料。 作者签名：萄! 兰垫日期：j 量互z - 年互月三三日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印， 缩印或其他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：盘8 二逝导师签名：拯莓日期：么旦? 年月二立日 l 1 1问题的提出和研究意义 1 1 1问题的提出 1 引言 “社会保障”一词源于英文“s o c i a ls e c u r i t y ”，原意是指“社会安全”。 1 9 3 5 年，美国制定了历史上著名的社会保障法，首先使用了“社会保障” ( s o c i a ls e c u r i t y ) 一词。后来其他国家和一些国际组织也相继使用了“社会 保障”这一概念。7 0 年多年来，社会保障已逐步演变成一种世界性的社会制度， 。社会保障”这个概念已被人们所广泛使用。而世界范围的社会保障则产生于 2 0 世纪5 0 - - 6 0 年代。社会保障预算是社会保障实践发展到一定阶段的产物，并 随着社会经济和社会保障事业的发展而发展。它是政府介入社会保障活动，进 行国民经济宏观调控，规范、加强社会保障资金管理的重要工具1 。目前，建立 了社会保障制度的世界大多数国家，都已相应建立了社会保障预算制度。世界 各国的社会保障预算模式具有代表性的主要有以下三种类型：一是以英国、瑞 典等福利国家为代表的政府公共预算模式，社会保障收支全部纳入国家预算的 经常预算中，没有独立的社会保障预算；二是以美国为代表的基金预算模式， 社会保障事业的财务状况以基金形式反映，独立于政府公共预算之外；三是以 新加坡为代表的完全脱离政府财政的社会保障预算模式。这三种模式各有其利 弊。 在我国，1 9 9 3 年党的十四届三中全会提出，可根据需要建立社会保障预算； 1 9 9 5 年颁布的预算法实施条例明确“社会保障预算是政府预算的重要组成部 分”。随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，我国政府预算制度也进行了 相应的改革，提出要建立起包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障 预算在内的复式预算。1 9 9 6 年，财政部社会保障司关于建立社会保障预算的 初步设想提出，建立社会保障预算的近期目标是先将社会保险基金等纳入社 会保障预算，并将公共预算内有关社会保障的支出单独设类反映，编制社会保 障预算可采用“板块式”和“一揽子”两种方案，此为我国政府部门对建立社 会保障预算的初步探讨。自此，建立社会保障预算的工作正式提到财政社会保 林治芬高文敏著社会保障预算管理北京：中国财政经济出版社，2 0 0 6 年7 月第1 版，p i 1 障工作的议事日程。2 0 0 5 年全国人大在审查预算报告是进一步指出，要“研究 完善社会保障预算”。不可否认的是，相对近年来我国社会保障制度改革的进程， 社会保障预算制度建设仍比较滞后。在现行的预算法中还没有关于社会保 障预算的规定，尽管湖北枝江、河北、广东、福建等地区先后开展了试编社会 保障预算工作，但也只是处于局部探索阶段。对于整个国家范围内而言，尚未 出台一个统一的指导性方案。 1 1 2 研究意义 近几年，我国在社会保障资金监管方面面l 临许多严峻问题。社保资金在地 方或部门利益的驱使下，常常被当作“准”政府资金支配使用，地方政府私自 挪用社保资金答案频发。据不完全统计，1 9 9 8 年以来，全国清理回收挤占挪用 基金1 6 0 多亿元，至2 0 0 5 年底，还有1 0 亿元没有回收入账。“十五”期间，劳 动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件9 6 件。2 2 0 0 6 年8 月涉案金额高达 3 2 亿元的上海社保基金案东窗事发，引发了一场上海反腐大地震，成为上海有 史以来最大的腐败案。另外，社会保险费的征收体系还没有理顺，企业拖欠社 会保险费的数额比较庞大，社会保障领域还存在一些欺诈现象，比如骗取低保 金和养老金，等等。 “随着社会保障制度覆盖范围的不断扩大，中国社会保障基金近年来正以 2 0 左右的速度递增”3 ( 此处的“中国社会保障基金”指的是包括养老、医疗、 失业、工伤、生育五项社会保险基金) 。我国迅速膨胀的社会保障资金，在监管 运营方面正在面临越来越大的挑战。而预算作为一种强化资金收支管理的有效 手段，也从新的角度来提示我们思考如下问题：我国是否应迫切建立社会保障 预算制度，从而强化对社会保障资金的法制化监管? 从公共财政的角度讲，建立相对独立、规范的社会保障预算，将社会保障 资金的收缴和使用情况全面纳入国家预算管理，既有利于强化对社会保障资金 的法制管理和监督，也有利于建立社会保障资金使用的调控约束机制，规范社 会保障资金收支及各项基金结余投资运营活动，增强财政的调控能力，提高资 金的使用效率。 笔者认为，在我国建立社会保障预算制度是一项系统工程，绝不是盲目地 对他国社会保障预算制度的生搬硬套，也绝不是在现有政府预算框架内简单地 2 新京报查漏补缺保证社保基金安全2 0 0 6 年月2 6 日h t t p ：f i n a n c e s i n c o lc n 丁文杰，傅兴宇，丛峰专家警告我国社保基金监管运营面临挑战新华网北京9 月髓日电h t t p n e w s c q n e w s n e t 。 2 1 引言 列示社会保障资金的收入支出。相反，我们应该在立足国情和我国社会保障制 度的基础上，对他国的社会保障预算制度经验做一客观的评析，找出我们可以 借鉴的地方。同时，“社会保障预算”从字面意思上来讲，是社会保障制度与国 家财政预算二者的一个交汇点，它需要我们在厘清我国社会保障制度现存问题 ( 特别是社会保障资金方面的问题) 的基础上，运用公共财政预算的理论和视 角来设计社会保障预算制度。由于社会保障预算制度在我国还只是处于探索和 局部地区试点阶段，因此，对我国社会保障预算模式选择做一个总的方向性把 握，从制度层面和技术层面来分析我国当前推行社会保障预算制度面临哪些难 点，从而对我国政府在设计和推行社会保障预算制度提供一些理论上的参考。 1 2 相关概念说明 1 2 1 社会保障 “社会保障”一词在我国，目前还是一个较为模糊的概念，它在不同的使 用地方会有不同的外延，有时是一个大口径的概念有时却是一个等同于“社 会保险”的小口径的概念。鉴于此，在此，有必要对“社会保障”这一概念做 一界定：本篇中的社会保障是现代国家和社会通过立法实施的、通过国民收入 再分配，对社会成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为及其机制、制度 和事业的总称4 。它主要包括以下四个方面。一是社会救助，主要包括救济和救 灾。二是社会保险，我国的社会保险主要包括以下项目：养老保险、失业保险、 医疗保险、工伤保险和生育保险；社会保险所占用的资金是社会保障基金中的 最大部分三是社会福利，是社会保障的最高层次；按提供的途径不同，我国 的社会福利可分为：社会津贴、职业福利、社会福利设施和社区服务等内容。 四是社会优抚，我国社会优抚的内容主要包括死亡抚恤、伤残抚恤、社会优待 和退役安置等。 1 2 2 政府预算 政府预算，也称政府公共预算，是指政府在每一个财政年度的财政收支安 排计划，是反映政府全部财政收支结构的一览表5 。限于目前在我国“政府预算” 张琪主编社会保障概论北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 6 年8 月第1 版，p 1 3 p 1 4 刘明慧主编政府预算管理，北京：经济科学出版社，2 0 0 4 年8 月第l 版。p 1 3 1 引言 与“国家预算”两词概念上并未作严格的区分、在相当程度上是通用的，因此， 本论文中的“政府预算”与“国家预算”两个概念在本论文中含义相同，并相 互混用的。适应建立公共财政的需要，我国政府财政预算的编制方法经历了从 单式预算向复式预算的转变。复式预算是指国家在编制预算时，按财政收支的 经济性质，将财政收支编入两套或两套以上的预算表之中。这种预算是为了弥 补单式预算的缺陷建立起来的，它按经济性质将政府预算分为经常性预算和资 本性预算，经常性预算属非经济性预算，其收入主要来自于税收，支出主要是 政府的各项经常性费用支出；资本性预算是一种经济性预算，其收入来自于政 府经济性的投资盈利或收益，发行国债是资本性预算中最主要的筹资方式，预 算支出主要是用于公共工程、基础设施建设及其他干预经济活动的丌支6 。 1 2 3 社会保障预算 社会保障预算是国家财政预算的重要组成部分，是反映各项社会保障资金， 包括政府一般性税收安排的资金和养老、失业、医疗、工伤和生育等各项社会 保险基金收支活动的计划，是国家财政全面反映、管理、监督各项社会保障资 金收支活动的重要手段。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究法 本论文的文献资料主要涉及以下几个方面：一是财政方面的相关文献，具 体包括公共财政学和政府预算管理等相关理论；二是国内外社会保障预算制度 相关资料，资料来源包括国内外相关学术论著、中国期刊网的中文期刊部分和 人民大学内部复印资料电子版本、网络资料和政府统计资料及公文。详见文后 的参考资料。 1 3 2 比较研究法 本论文对目前国外几种社会保障预算模式的特点、利弊进行了横向的国际 比较，对国内地方开展社会保障预算试编工作也作了横向的分析和比较，来研 究讨论我国社会保障预算制度的探索历程、面临的主要问题，在此基础上进一 洪银兴刘；j , j l ，尚长风编著公共财政学南京：南京大学出版社。2 0 0 3 年l o 月第l 版，p 2 3 5 p 3 3 6 4 1 引言 步分析我国社会保障预算制度的推行难点。 1 3 3 深度访谈法 本论文通过深度访谈法，对当前涉及社会保障预算的相关政府部门的部分 政府官员，以及对社会保障预算有所研究的一些学者进行了访谈，并分析总结 了访谈纪录( 访谈提纲及访谈记录附后) 。 1 4 本论文的创新与不足 从上世纪9 0 年代至今，国内学界已有一些专家和学者对社会保障预算制度 这一论题进行了研究。这些研究主要介绍了西方某一国社会保障预算开展情况， 探讨了我国建立社会保障预算的必要性，对我国社会保障预算收支科目作了一 些简单设计。在此研究基础上，本论文试图在分析国内社会保障预算发展现状 和社会保障预算模式的国际经验的基础上，回答“我国当前应着重借鉴哪种 社会保障预算模式? ”这一问题。另外，结合国情与现状来系统地分析我国推 行社会保障预算制度所面临的一系列难点，以期给我国政府在推行社会保障预 算制度方面提供理论上的参考 当然，对于我国建立社会保障预算制度若干问题的研究是一个复杂的系统 工程，它跨越了社会保障和公共财政预算两个学科。限于社会保障预算制度在 我国尚处在局部探索和理论研究阶段，加之本人专业知识背景、时间有限，本 论文仅对社会保障预算模式的国际经验借鉴和推行难点进行了较为系统的分 析，这些观点不可避免受本人专业知识影响存在一定的局限性，有些观点还值 得商榷。有关社会保障预算全面的制度设计与具体操作，以及如果通过社会保 障预算来有效管理社会保障等问题，本篇未作涉及另外，就如何破解我国社 会保障预算制度的推行难点，本论文尚未能给出全面深入的解决措施。但是， 这些未涉及之处恰恰是笔者在今后进行深入研究的方向所在。在今后，笔者会 继续加强这方面的学习和研究，以期能够更加全面、深入地考虑和分析我国社 会保障预算制度的相关问题。 5 2 相关理论研究综述 2 1 社会保障与公共财政的关系 中国人民大学劳动人事学院郑功成教授认为，社会保障不能依靠市场机制 来有效提供，但它又是市场经济正常运行的外部条件，所以必须由政府来出面 组织实施，以财政作为政府提供社会保障的后盾。政府的财政拨款成为社会保 障资金的一个固定的和主要的来源渠道，也是政府站在社会保障前台的标志( 郑 功成2 0 0 0 ) 。因此，社会保障的公共性质以及政府在社会保障中的重要作用是 社会保障与公共财政产生联系的基础7 。 ( 1 ) 社会保障与公共财政收入 有关社会保障与公共财政收入关系问题的探讨，主要集中在是否开征社会 保障税上。主要有三种观点( 胡德忠2 0 0 4 ) ：第一种观点认为应当尽快开征社会 保障税。因为，近年来国家己经在养老、医疗、失业、工伤和生育保险方面出 台了改革方案，用人单位和参保人的缴费率都己经确定，实行社会保险费改税 的条件已经成熟。为此，建议将基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险 费合并，统一改征社会保障税。工伤保险费和生育保险费今后也要逐步纳入社 会保障税。社会保障费改税后，由税务机关按照税收征管法进行征收管理。 第二种观点认为应当暂缓社会保险费改税。理由是，如果采取全国统一的社会 保障税率征收，国家财政就应有保障全部支出的责任，而且各地方支付缺口集 中于财政负担，可能会造成巨额的财政补贴，中央政府承担的风险更大。此外， 全国经济发展很不平衡，人员结构差异较大，还有可能造成某些地区的不合理 负担。因此，社会保障费改税的时机尚不成熟，无法达到预期效果。第三种观 点认为，社会保险基金征缴宜采取税、费并存的方式。个人账户为缴费，统筹 基金在适当时机转为征税，均可由税务部门负责征缴。本人认为，不论是社会 保障税还是社会保障费，只要我们的征缴制度、法律完善，根本不会影响到征 收效果。 ( 2 ) 社会保障与公共财政支出 有学者认为，随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立 和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支 韩笑，鲁全社会保障和公共财政关系研究综述社会保障制度，2 0 0 5 ( 4 ) ，v 3 6 6 2 相关理论研究综述 出的比例达到1 5 2 0 ( 蔡社文2 0 0 2 ) 社会保障的相关行政主管部门也表示， 各级财政要调整财政支出结构，增加社会保障支出占财政支出的比例，由目前 的1 0 左右逐步提高到1 5 一2 0 。财政预算超收部分除法定支出外，主要用 于充实社会保障资金( 张左己2 0 0 1 ) 。社会保障是目前财政收支项目当中的一个 非常重要的“缺位”领域( 高培勇2 0 0 0 ) 。各国中央财政对社会保障支出及近几 年我国中央财政社会保障支出情况，见如下表1 1 、表1 2 ： 表1 1 各国中央财政对社会保障的支出 卫生支出占社会 社会保障支出( 扣除卫 社会保障及福利支出占 国家年份保障及福利总支生支出后) 占中央财政 中央财政支h ；的比例 出的比重支出的比例 美国2 0 0 0 年2 8 2 5 2 0 5 喁 2 2 4 6 加拿大 2 0 0 0 芷4 4 6 1 i 3 8 4 3 9 9 英国 1 9 9 9 矩3 6 5 脯1 5 4 揣3 0 8 7 澳人利亚1 9 9 8 年3 5 4 毋1 4 8 l t3 0 2 l 乍 新加坡 2 0 0 0 年 3 5 5 5 1 2 3 3 7 俄罗斯 2 0 0 0 芷3 l _ 6 7 0 8 帆3 1 4 0 韩国1 9 9 7 年1 0 7 0 7 嬲1 0 7 1 f l 本1 9 9 3 芷3 6 8 脯 1 6 0 3 6 2 l 马束西砸 1 9 9 7 年7 2 0 6 2 e 6 7 5 资料米源：i n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n d ，( g o v e r n = e n tf i n a n c es t a t i s t i c sy e a r8 0 0 k ，2 0 0 1 ， 其中，表中第4 列数据足笔者计算所得，计算公式为；社会保障支出( 扣除卫生支出后) 占中央财政支出 的比例= 祉会保障发福利支出占中央财政支出的比例x ( 卜卫生支出占社会保障及福利总支出的比重) 表1 2 ： 近几年我国财政社会保障支出情况表 单位： 年份 项r 2 0 0 1 年2 0 0 2 芷2 0 0 3 芷2 0 0 4 盆2 0 0 5 盆2 0 0 6 芷 社会保障支出占财政支出比例1 0 9 81 23 3 1 1 2 l 1 1 2 31 1 0 9 l l7 6 财政支u i 比上年增长1 9 4 5 1 8 0 71 08 l1 7 1 41 8 5 51 5 9 0 社会保障支出比上年增长1 6 7 03 2 6 50 7 51 7 3 31 7 1 l 2 2 9 0 注：表中“社会保障支出”包括财政对来源于财政一般性税收收入安排的、列入政府经常性预算管理 的社会救济、社会福利和优抚安置的支出，以及对预算安排的用于基本养老保险基金、失业保险摹金，基 本医疗保险基金、城镇居民晟低生活保障金和国有企业下岗职工基本生活保障金及其向失业保险并轨的补 偿金等项目的补助支出( 。财政对社保补助支出”科目) 资料来源：根据财政部社会保障司相关统计资料汇总整理而成：2 0 0 6 年的数据是根据新华网北京3 月 1 8 日电财政部2 0 0 7 年3 月5 日在第十届全国人民代表大会第五次会议上关于2 0 0 6 年中央和地方预算 执行情况与2 0 0 7 年中央和地方预算草案的报告 中相关敷据计算而成 7 2 相关理论研究综述 分析上述两表，我们不难发现，我国“社会保障支出占财政支出比例”与 国际货币基金组织出版的政府财政统计黄皮书中“社会保障及福利支出占 中央财政的比例”在统计口径上是不一致的。后者“社会保障及福利支出”包 含了“卫生支出”，而我国“卫生支出”则不含其中，因此，我们不能盲目将二 者直接作比较。鉴于此，笔者剔除了后者中的“卫生支出”，这样计算出的“社 会保障支出( 扣除卫生支出后) 占中央财政支出的比例”统计口径与我国一致， 具有可比性。通过比较，我们发现我国社会保障支出占中央财政支出比例偏低， 仅仅高于新加坡和马来西亚，与韩国的水平相当( 尽管这些统计数据在统计时 间上不一致，但是笔者用的是我国最近几年的数据与他国2 0 0 1 年之前的数据相 比，加之我国近些年对社会保障事业的同趋重视，这种比较足以从一定程度上 说明问题) 。 因此，目前我国中央财政对社会保障事业投入力度还不够( 当然，我们还 需要综合考虑一个国家经济发展水平及社会保障制度的差异性) 。单独分析表 1 - 2 ：我国近6 年的社会保障支出占中央财政支出比例基本维持在1 1 左右，离 中央财政调整支出结构达到1 5 一2 0 的目标还有相当的距离；2 0 0 6 年社会保 障支出比上年增长的比例比财政支出增长比例高出7 个百分点，也体现出了本 届政府日渐关注民生的执政理念。 本人以为，在认定社会保障与公共财政的关系时，需要对社会保障的定位 有一个准确的认识。一方面，社会保障作为满足社会成员公共需要的社会物品 当归属于公共品；另一方面，社会保障又并非完全具有公共品的非排他性和非 竞争性的两个基本特征。因此，更确切地说，社会保障属于准公共品。这就决 定了社会保障所有事务不可能完全由财政包干，财政承担的是有限责任 2 2 社会保障预算产生的必然性 关于社会保障预算产生的必然性，专家学者们有不同的认识。 林治芬主要从政府与市场的关系、公平与效率理论的角度阐述了社会保障 预算产生的必然性。( 1 ) 社会保障是对社会收入的调节，属于市场失灵的领域， 是市场经济条件下政府的一项基本职能，政府为了履行职能，需要依法筹集资 金，就必然要建立社会保障预算，使社会保障获得稳定的资金来源。( 2 ) 社会保 障的主旨是实现社会公平，但实施社会保障还应服从于这个社会的效率。社会 保障占用的资源量需要公开化、法制化，以实现社会资源配置的帕累托最优， 这就决定了社会保障预算的产生。 8 2 相关理论研究综述 周顺明从政府财政的本质职能，国家预算、复式预算与社会保障预算之间 内在关系的角度阐述了社会保障预算产生的必然性，具有较强的理论性。概括 起来，主要是以下“四论”：( 1 ) 职能决定论。政府和财政都有保障社会的职能， 并且社会保障支出也属于政府财政支出的重要内容，那么政府、财政有必要凭 借其职能需要，通过社会保障预算来完善社会保障事业，维护社会稳定以及促 进经济发展。( 2 ) 分配决定论。以社会保障分配为主的收入再分配是财政政策的 重要内容，社会保障分配实质上是一种转移支付，即社会保障分配是政府强制 进行的一种收入分配活动，政府财政必须加强对社会保障收入的统一监督和管 理。国家财政既然要参与社会保障资金分配管理，就必须建立社会保障预算， 通过具有法律效力的社会保障资金预算，确保各种社会保障享受对象的资金及 时足额到位。( 3 ) 支出决定论。社会保障支出的快速增长，迫切需要建立社会保 障预算，把社会保障收支纳入财政预算体系实施统一管理。社会保障支出不断 增长的规律是决定必须建立社会保障预算的重要因素。( 4 ) 预算决定论。国家预 算从形式上分为单式预算和复式预算，从内容上可分为政府公共预算、国有资 产经营预算和社会保障预算等。单式预算向复式预算的演变，是同市场经济改 革和国家预算功能的变化相适应的，建立社会保障预算正式反映这种演变需要。 世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳 定的财政支持，已是通行的国际惯例。各国大都将社会保障资金作为财政管理 的客体，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算；有的将社会保障收支纳 入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。 社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障预算进行宏观调控的职 责，就必然要求有相应的财政作为其基础。而且，在我国，由于计划经济和经 济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠账，政府对此有义不容辞的责 任，财政就必然成为这笔历史欠账的主要清偿者，建立体现国家信用的社会保 障预算制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期。 2 3 社会保障预算的模式选择 就我国社会保障预算模式的选择问题，林治芬教授认为我国可供选择的模 式有五种：( 1 ) 政府公共预算模式：将目前处于预算外的养老、医疗、失业，工 伤、生育五项保险全部纳入一般预算中反映，将社会保障支出视同政府的经常 性收支，统一在预算内反映。( 2 ) 预算外形式：将一般预算中社会保障支出全部 周顺明著社会保障预算湖北人民出版社2 0 0 0 年l o 月第1 版。p 3 0 p 4 0 9 2 相关理论研究综述 移到预算外，与其他社会保险项目一样，采取财政专户的管理形式。( 3 ) 一揽子 社会保障预算：将一般预算中和预算外的社会保障内容全部移出，一起编制一 个独立完整的社会保障预算，由财政部门按照一般预算收支管理方式统一编制。 ( 4 ) 社会保障基金预算形式：将一般预算中的社会保障支出和养老、医疗、失业、 工伤、生育五项社会保险收支并在一起，编制社会保障基金预算，即其基金收 入由社会保险收费和政府预算拨补以及基金运作收益、利息收入及捐赠收入构 成。其基金支出由社会保险支出，抚恤和救济支出、社会福利支出、社会保障 行政管理支出等大项组成，其基金结余由专门管理机构负责运作。( 5 ) 一般预算 加社会保险基金预算：将社会保障预算的内容分为两块，其中社会保险在基金 预算中反映，建立起社会保险基金预算；另一块为抚恤和社会福利救济费以及 社会保障补助支出，在一般预算中反映。我国在近期应当选择第五种模式，最 终模式为第四种模式( 林治芬2 0 0 1 ) 。 财政部财政科学研究所所长贾康则认为，从今后发展的趋势来晚，将把整 个预算分为三块或三块以上，一块足公共预算，体现经常性收支；一块是国有 资产经营预算，或称为国有资本经营预算；一块是社会保障预算( 贾康2 0 0 3 ) 。 目前，我国社会保障所有项目尚未全部都纳入财政预算管理：社会救助， 社会福利和社会优抚资金列入政府经常预算性预算管理；社会保险基金纳入社 保资金财政专户，尚未纳入预算内管理。鉴于这种现状，笔者认为，我们目前 推行建立社会保障预算，应首先应建立社会保险基金预算，毕竟社会保险基金 占据了我国整个社会保障资金中的绝大部分。当然，随着我们制度的日渐完善， 我们最终应该编制一揽子社会保障预算，便于清晰地反映整个社会保障事务的 收支全貌。 1 0 3 我国社会保障预算制度发展现状 3 1发展历程简要回顾 随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，我国政府预算制度进行了相 应的改革，提出要建立起包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预 算在内的复式预算。1 9 9 3 年1 1 月1 4 日，党的十四届三中全会通过的中共中 央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，改进和规范复式预 算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障 预算和其他预算。1