（区域经济学专业论文）内蒙古农村社会养老保险制度研究.pdf

内蒙古师范大学硕士学位论文 中文摘要 人口老龄化是当今世界人口发展的趋势，这种人口年龄结构的变化 正在广泛而深刻地影响着人类社会生活的各个方面，已经曰益成为世界 各国关注的重大人口问题。随着我国人口老龄化速度的加快，农村老龄 化速度和规模都超过了城镇，加上近年来农村家庭养老功能的弱化和土 地保障功能的下降，农民对社会养老保险的需求日益高涨。农村居民的 养老问题解决不好，必然会严重地影响经济社会的稳定与发展。由于我 国二元社会经济体制的影响，养老保险制度也有了城乡二元结构特征。 国家把养老保险重点放在了城市，而农村社会养老保险自从在全国范围 内开始试点以来虽已经历十多年的实践与改革，但仍然处于起步阶段。 从其发展现状来看还极不完善，存在较多的问题，如缺乏社会保障应有 的社会性，保障标准低，农村社会养老保险基金保值增值困难，组织机 构不完善，监管机制不健全。内蒙古农村社会养老保险制度所存在的问 题除全国性的问题之外也有其特有的几个方面，如农村居民投保能力更 低、集体经济薄弱致使养老保险基金筹集更加困难、社会化程度更低、 地方政府对农村社会养老保险的认识不足，责任严重缺失、农村社会养 老保险制度在民族区域自治法中没有得到充分的体现等等。 现阶段内蒙古农村居民的养老保险制度需求也十分迫切，但由于我 区经济发展水平低，农民收入增长缓慢，区内东西部经济发展不平衡， 加上受传统的“家庭养老 、“土地养老 观念的影响较深等因素，现行 内蒙古师范大学硕士学位论文 的农村社会养老保险制度在执行过程中存在一系列问题。内蒙古是全国 第一个实行民族区域自治的地方，而农村社会养老保险制度在“民族区 域自治法 中也没有得到充分的体现。因此，我们应该正视人口老龄化 的现实，加强农村社会养老保险制度的设计，加大宣传力度，提高农民 社会保险意识，加快农村社会养老保险的立法工作。 本文认为在内蒙古构建农村社会养老保险制度的经济条件具备的情 况下，我们应该逐步加强农村社会养老保险在农民养老体系中的成份。 随着社会经济的进一步发展，还应逐渐建立城乡一体化的农村社会养老 保险制度，这是农村社会养老保险制度发展的必然趋势。 关键词：内蒙古，农村，社会养老保险 内蒙古师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t a g e i n go fm ep o p u l a t i o nt o d a yi st h et r e n do fd e v e l o p m e n to ft h e w o d d l s p o p u l a t i o n ， t h e a g e s t r u c t l l r eo ft h e p o p u l a t i o nc h a n g e s a r e w i d e - r a n g i n ga n dp r o f o u n di m p a c to nm a n k i n di na 1 1a s p e c t so fs o c i a l1 i 佗， h a si n c r e a s i n g l yb e c o m eam a j o rc o n c e mo ft h ew o r l dp o p u l a t i o np r o b l e m a s c h i n a sa g e i n go ft h ep o p u l a t i o n ，t h ea c c e l e r a t e da g e i n go ft h er u r a la r e a sa r e m o r et h a ns p e e da n ds c a l eo ft h ec i t i e s ，t o w n s ，m r a la r e a si nr e c e n ty e z u r s c o u p l e dw i t ht h ew e a k e n i n go ff a m i l yp e n s i o nm n c t i o na 1 1 dl a n ds e c u r i t y 如n c t i o nd e c l i n e ，t h ed e m a n do ff a 珊e r s s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ea r e g r o w i n g p e n s i o ni s s u e so fm r a lr e s i d e n t sa r ep r o p e r l yr e s o l v e d ；t h e yw i l l s e r i o u s l ya f l f i e c tt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t a so u r c o u n t 哕ss o c i o e c o n o m i cs t r u c t u r eo ft h ed u a li m p a c to ft h ee n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e ma l s oh a sc h a r a c t e r i s t i c so ft h eu r b a na n dm r a ls t n l c t u r e s t a t ep e n s i o ni n s u r a n c et of o c u so nt h eu r b a n ，a n dm r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c ei nt h ec o u n t 拶s i n c et h eb e g i n n i n go ft h et r i a lh a db e e nm o r et h a i l loy e a r se x p e r i e n c ew i t ht h ep r a c t i c eo fr e f o r m ，i ti ss t i l li ni t si n f a n c y f r o m t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n ta l s of a r 行o ms a t i s f a c t o 巧，t h e r ea r e m o r ep r o b l e m s r u r a lr e s i d e n t si ni n n e rm o n g o l i aa tt h i ss t a g eo ft h ep e n s i o ns y s t e m i sa l s ov e r yp r e s s i n gn e e d s ，b u tb e c a u s eo u rr e g i o n se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， 内蒙古师范大学硕士学位论文 t h el o w1 e v e lo ff a r m e r si n c o m e 铲o 、机hs l o w ，u n e v e nd e v e l o p m e n to fm e e a s t e mr e g i o n ，a sw e l la s b yt h e t r a d i t i o n a l f i a m i l yp e n s i o n ，” l a n d e n d o w m e n t ，”t h ec o n c e p to fd e 印e ri m p a c to ns u c hf a c t o r sa st h ec u l l r e n tm r a l s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a j l c es y s t e mi nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s si nas 嘶e s o fp r o b l e m s i n n e rm o n g o l i ai st h ef i r s to n ei nt h ei m p l e m e n t a t i o no fr e g i o n a l n a t i o n a la u t o n o m y ，a n dt h em r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nm e l a wo nr e g i o n a ln a t i o n a la u t o n o m y i th a v en o tb e e n如1 1 yr e f l e c t e d t h e r e f o r e ，w es h o u l d1 0 0 ks q u a r e l ya tt h er e a l i t yo ft h ea g e i n go ft h e p o p u l a t i o n ，s t r e n 舀h e nt h em r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h e d e s i g na n di n c r e a s et h eg o v e m m e n t sp u b l i c i t y ，t or a i s ea w a r e n e s so fs o c i a l i n s u r a n c ef a n n e r s ，1 1 j r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ， s p e e d i n gu p t h e l e g i s l a t i v ew o r k t h r o u g hs t u d i e s ：c o n s t r u c t i o no fm ei n n e rm o n g o l i am r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e m w i t ht h ee c o n o m i cc o n d i t i o n so ft h e c i r c u m s t a n c e s ，w es h o u l dg r a d u a l l y s t r e n g t h e nm em r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e ，p e n s i o ns y s t e mf a 肌e r si nt h ei n g r e d i e n t s a l o n gw i t ht h e 向r t h e r d e v e l o p m e n to ft h es o c i o - e c o n o m i cg r a d u a l l yb u i l du pt h ei n t e g r a t i o no f u r b a na n dm r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nr u r a la r e a s ；t h i si sm r a l s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ei n e v i t a b l et r e n do fd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：l n n e rm o n g o l i a ，1 1 j r a la r e a s ，s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果，尽我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含本人为获得内蒙古师范大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示感谢。 签名：踅盔篮丝日期：庐口矛年f 月，日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解内蒙古师范大学有关保留、使用学 位论文的规定：内蒙古师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，并且本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 签名：形彭荔搓 导师签名：彦和龠 日期： 汐刃罗年6 月夕日 一导论 一、导论、寸 ，l ( 一) 研究背景和选题意义 人口老龄化是当今世界人口发展的趋势，这种人口年龄结构的变化正在广泛而深 刻地影响着人类社会生活的各个方面，已经日益成为世界各国关注的重大人口问题。 中国作为世界上最大的发展中国家，在“未富”的背景下迎来了人口的老龄化。这必 然会引起我国社会发生深刻的变化，尤其是对养老保险制度提出了新的挑战。 我国是一个农业大国，农村人口占总人口的7 0 左右，农村社会养老保险是我国 步入老龄化社会必须要解决的难题，其解决涉及到农业现代化的实现，农村的可持续 发展和社会稳定。随着城镇工业化进程的加快，农村大量青壮年流向城市，农村的人 口老龄化比城市地区更为严重，出现了老龄化城乡倒置，农村社会养老保险问题日益 突显。而我国农村老龄人口的保障恰恰十分薄弱，可持续的保障机制尚未健全和完善。 特别是在经济相对落后的民族地区，农民群众的养老还基本处于传统的土地保障和家 庭保障方式，还未能享受到社会保障制度的优越性。 由于历史、地理和社会诸多方面原因，民族地区与东中部地区在各个方面还存在 很大的差距。其经济发展总体水平相对较低，经济基础薄弱，经济结构不合理，经济 发展后劲不足，人民生活贫困程度高，贫困问题十分突出。民族地区的社会保障始终 处于中国社会保障体系边缘，农牧民游离于社会的保障网之外，他们的生、老、病、 死基本上由个人或家庭来承担。开展民族地区农村社会保障制度研究，目的是为建立 同民族地区经济发展水平相适应的农村社会保障体系，并为在实践中推进这一制度的 建设提供借鉴。 在内蒙古，随着人口老龄化逐渐显现和农村城市化进程加快，传统的家庭养老方 式越来越不能满足农民的养老需求，农民亟待实行社会养老。由于城乡经济社会长期 存在“二元”结构问题，致使我区城乡社会养老保险模式也是迥然不同。城市和农村 社会保障的建立被放置在两个独立的“小圈子”内来进行。因此，探索一种适合我区 经济发展水平的具有民族地区特色的农村社会养老保险制度具有重要的理论和实践 意义。 内蒙古师范大学硕士学位论文 ( 二) 国内外文献综述 1 国内研究动态 在构建“和谐社会、建设新农村的今天，农村社会养老保险越来越受到政府、 理论界和学术界的关注。从实践角度看，我国农村社会养老保险并不成功，机制运行 并没有实现制度目标，反而举步为艰。但是，学术界的研究仍然是富有成果的，国内 学者从不同的角度、不同的方面和不同的侧重点对农村养老保险的现状和改革作了深 刻、独到地分析。 农村社会养老保险是我国步入老龄化社会必须要解决的难题，其解决涉及到农业 现代化的实现，农村的可持续发展和社会稳定。从宏观上，许多学者对建立健全农村 社会养老保险制度都没有异议，认为有其建立的必要性。可是在我国目前的社会经济 发展水平下，建立农村社会养老保险的条件是否成熟的问题上，学者们意见不一。杨 翠迎认为，全国性农民的社会养老体制等到工业化完成后再考虑，现阶段农民养老仍 然靠土地和家庭来维持。何文炯、金皓、尹海鹏等在农村社会养老保险：进与退 中分析了农村社会养老保险的现状，研究了实行农村社会养老保险的条件，认为就全 国而言，农村社会养老保险应当有进有退，在发达地区应积极推进，在欠发达地区则 暂缓推行，在全国农村普遍实施农村社会养老保险的条件尚不具备。左学金在面临 人口老龄化的中国养老保障：挑战与政策选择一文中，侧重讨论了中国人口老龄化 对社会养老保险的直接与间接影响，认为对于广大农村地区来说，尤其对于经济不发 达的内地农村地区来说，实行强制性的养老保险计划的时机尚未成熟。这样的情况可 能还会在今后相当长的一段时间内继续下去。王国军的农村社会养老保险制度的经 济可行性探讨，从市政的角度分析了我国从总体上具备实行农村社会养老的条件， 但要分步骤实行。然而，中共中央党校吴忠民教授研究认为，我国已经具备建立一个 “初级的社会公平保障体系条件”，按保守的估算，国家每年约需支出2 6 7 0 亿元，其 中城镇1 5 0 0 亿元，农村1 0 2 0 亿元，主要包括：农村养老保险2 0 0 亿元，农村医疗保 障3 2 0 亿元，农村义务教育4 5 0 亿元，农村最低生活保障5 0 亿元。我国财政收入达 到3 力亿元，如果加上预算外收入，实际可用财力更大，国家已经具备了建立包括农 村养老保险在内的初级公平社会保障体系的经济条件。彭建平、卢海元等人在对中外 农村社会养老保险制度建立条件比较后认为建立农村社会养老保险制度的总的政治、 经济条件基本成熟，幽民经济发展水平为农村养老保险制度的建立准备了经济条件。 2 一导论 关于农村社会养老保险模式的选择，卢海元提出“实物换保障 和“产品换保障” 的农村养老保险思路，让农民以农产品、股权、土地经营等实物形式的资产缴纳保险 金来建立社会养老保险制度。余知鹏在研究农村养老问题过程中，提出了双层养老的 农村保障机制，即在个人积累的基础上实行有效补偿的一种机制。个人积累以货币为 表现形式，是农村社会养老的主体。在社会补偿相配套的机制刺激下应强制性地按年 收入的一定比例提取用于养老保险。黄明科则提出了农村实行“一家两户 的养老模 式，“一家两户 是指家在农村的父母与儿子，同进一个大门，同住一所院子，共用 一口水井，甚至共用一套农具，却分灶吃饭，经济上独立，列为两户。王天意在分析 了烟台、青岛、苏州三种模式后指出，在这三种模式中，烟台模式是一种以政府倡导 和扶持为特征的准商业保险模式，难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平度， 应该淘汰；而苏州模式和青岛模式可以作为中国农村社会养老保险制度发展的两个阶 段的不同模式，青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式，应该 是中国农村社会养老保险制度进入的初级阶段的主要模式；苏州模式是一种以政府高 补贴为特征的福利社保模式，是建立在经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。 郑功成认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置， 优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划 生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展，东部沿海地区 及其他经济条件好的地区可以先行一步。李迎生认为，我国农民养老保障制度的改革 不能局限于农村的范围内自行其是，必须与促进农业剩余劳动力转移与城镇社会保障 制度的相应改革以及农业经营的规模化与现代化等宏观背景结合起来，以实现城乡整 合为目标。他认为，就目前而言，宜采取种“自我养老( 通过实施个人养老储蓄计 划等) 与家庭养老相结合，辅之以社会支持 的模式。其中社会支持包括内容较广， 含国家支持、集体帮助、社区互助、社会服务等多方面内容。 学者对政府在农村养老保险制度中的责任及角色问题的研究也比较突出。陆解芬 在论政府在农村养老社会保险体系构建中的作用一文中，从三个方面分析了政府 在农村养老社会保险体系建构中的责任。1 、政策责任。在农村社会养老保险制度的 建立过程中，政府应起着主导作用，政府的重视与支持是建立农村社会养老保险制度 的根本和前提。2 、财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支 持，其中财力支持是最重要的。3 、法律责任。农村社会养老保险是我国整个社会保 障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保 内蒙古师范大学硕士学位论文 证。汪柱旺认为，从社会养老保障的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村 养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制订保障农村养老保险发展的法律规范， 推行切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险 的监控管理，从而促进农村养老保险事业的健康、快速发展。尹焕三、陈玉光等认为 农村社会保障体系建设滞后的重要原因是政府主体缺位，即政府在农村社保事业上的 资金投入相对不足，政府组织的农村社会保障覆盖面非常窄且体系不健全，且在农村 社会保障的功能效果欠佳，其社保管理体制未理顺。因此要强化政府在农村社会保障 体系建设中的主导作用，为农村社保体系的构建提供完善的法律保障，加强管理和监 督，推进农村社保体系的制度化和规范化建设。 2 国外研究动态 国外社会养老保险的理论主要有马克思的社会保障理论，庇古的经济福利理论， 凯恩斯的社会有效需求理论，德国新历史学派的福利国家理论等。西方国家均在工人 社会养老保险制度实行后，经历数十年漫长的历程，建立了农民社会养老保险制度。 世界各国和地区根据不同的国情和经济发展状况，建立了不同类型的养老保险制 度，各国养老保险体制形式多种多样：l 、社会保险型养老制度模式属于当前世界上 农村社会化养老的主流模式，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表。基本特征是： 权利和义务相对应，社会保险费由政府、企业和劳动者三方负担，个人与企业缴费为 社会保险基金的主要来源，强调了公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享受一 定的社会保险待遇，又不能影响市场竞争活力。 2 、福利保险型模式，以英国、瑞典 为代表，多见于北欧和西欧国家。其理论基础为英国经济学家贝弗罩奇等发表的社 会保险和有关服务报告。最具代表性的是对公民实行全民性普遍保障和广泛优厚公 共津贴的瑞典，实施着“从摇篮到坟墓的保障 ，因此被称为“福利国家的橱窗 。 3 、储蓄保险型模式，目前世界上只有少数亚、非国家的农民实行这一模式的社会养 老保险制度，实行结果比较成功的是新加坡和智利。这种养老保险模式强调以家庭为 中心维持社会稳定和经济发展，政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和 养老投资最低回报率补贴。这三种社会保险模式是目前国际上的主流模式，它们发展、 改革的方向都将影响我国社会保险前进历程。1 农村社会养老保险的研究就目前来看还不够充分，但已有一定的基础。本文拟在 1 参见亨| ；i ：征主编： r 会保障学，i ：海财绛人学j | j 版 l ，2 0 0 4 年 4 一导论 已有的研究基础上，对内蒙古农村社会养老保险的有关问题进行初步探讨。 ( 三) 研究内容、研究方法及相关概念界定 1 研究内容、研究方法 本文从内蒙古农村日趋严重的人口老龄化背景出发，以农村社会养老保险为主要 的研究对象，结合农村经济发展状况及农村社会养老保障现状，分析我区农村在社会 养老方面所存在的问题，提出健全和完善农村社会养老保障制度的几点建议。 围绕上述所试图探讨的问题，主要采用以下几种研究方法： ( 1 ) 实证分析法和规范分析法相结合 ( 2 ) 历史研究方法 ( 3 ) 定性定量相结合的方法 ( 4 ) 理论联系实际的方法 ( 5 ) 比较分析方法 分析思路：本着提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，首先运用数据资料、 事实材料对内蒙古农村社会养老保险的现状进行实证分析，找出引起一系列问题的原 因，结合现实情况进行分析论证，在此基础上提出解决问题的对策建议。 2 相关概念界定 ( 1 ) 社会保障制度 是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或 永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活 的制度。我国社会保障主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救济、社会福利、 优抚安置、社会互助等内容。 ( 2 ) 社会保险 社会保险是社会保障体系的核心部分。是以国家为主体，对有工资收入的劳动者 在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作亦即丧失生活来源的情况下， 通过立法手段，运用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继 续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。 目前我国的社会保险包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育 内蒙古师范大学硕士学位论文 保险5 个项目。 ( 3 ) 养老保险 养老保险是社会保险中最主要的项目。是指国家和社会根据一定的法律和法规， 为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退 出劳动岗位后的基本生活而建立的一项社会保险制度。 ( 4 ) 农村养老 当农民个人到达一定年龄后，因疾病或因身体上的原因不能参加劳动，需要供给 者提供经济保障、服务保障以及精神慰籍的过程。我国现行的农村养老形式有家庭 养老、社会化养老和自我养老三种。 ( 5 ) 社会化养老 是指国家和社会为老人提供基本的物质生活保障，即通过税收政策、社会福利政 策等方式将分散于个体中的资金、人力、物质三项资源统一组织起来，达到分散风险 和收入再分配的目的，从而实现老年人的基本生活保障。社会化养老在我国农村现存 两种实践形式：五保供养制度和农村社会养老保险制度。 ( 6 ) 农村社会养老保险制度 是指国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织( 包括农村集体经济组 织、乡镇企业、学校等企事业单位) 和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务， 为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能 力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。 ( 四) 论文创新点和不足之处 农村社会养老保险是近几年来学术界研究的重点和热点问题。但是，真正对内蒙 古农村社会养老保险制度的研究却少之又少。本文拟从制度构建的角度论述我区农村 社会养老保险问题。因此从某种意义上讲，本文的选题本身就具有一定的创新性。 由于本人学识有限，不能从精算学的角度去推论社保资金筹集模型，所以本文对 于具体的养老会缴费标准和发放标准不进行深入的研究。 6 二 我国农村社会养老保险制度的建设及内蒙古地区现状 二、我国农村社会养老保险制度的建设及内蒙古地区现状 ( 一) 构建农村社会养老保险制度的必要性 建立农村社会养老保险制度，是完善社会保障体系、建设社会主义新农村、构建 社会主义和谐社会的重要内容，也是中国应对人口老龄化的一个紧迫任务。老有所养 问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题。 长期以来，我国农民受传统观念的影响，“家庭养老 和“土地养老的思想根 深蒂固，而事实上多年来我区农牧民也确实是主要靠这两种养老方式养老。其中，家 庭养老在东方社会尤其是中国绵延千载，是众多亚洲国家一直推行至今的一种主要养 老模式，因而，家庭养老模式被称为“亚洲模式”。2 但在现代社会，由于社会交流空 间的拓展，就业方式的流动性增大，生育观念的改变等等，现代家庭规模大大缩小， 老年人独居的现象多了起来。随着工业化和城市化的加快，农村劳动力向非农业地区 转移成为不可避免的趋势，这直接导致了农村老年父母身边子女数的减少。再加上计 划生育政策的推行，农村家庭结构发生变化，子女绝对数减少，家庭规模趋于小型化 和核心化，从而导致家庭的老年人抚养系数提高，使得传统的“养儿防老观念淡化。 这一系列的原因直接冲击着农村家庭养老的功能，导致农村家庭养老功能的弱化。土 地养老方面，实行土地家庭承包责任制以后，根据土地政策的规定，土地所有权归集 体所有，农户只拥有使用权，无法对土地自由转让，因而农民从土地得到的收益只是 土地收成。然而由于受产量及价格等因素的影响，农村人均土地收入增长缓慢。随着 耕地面积的不断减少，农民占有和利用的耕地越来越少。由于我区农民所种植的产品 结构比较单一，土地的使用效率也逐年降低，农民对土地的依附程度日益下降，以土 地为依托的农民自我养老能力逐渐弱化。因此，在农村传统的家庭养老保障和土地养 老保障方式越朱越受到威胁的时候，构建适合区情的、比较完善的农村社会养老保险 体系已经迫在眉睫。 改革丌放以束我国经济迅速发展，农村经济也得到较快的发展，这就为我国建立 农村社会养老保险制度提供了经济上的可能性。那么，在我区建立农村社会养老保险 2 张文范，中固的养老之路， m 背景：中国劳动： j 版社，1 9 9 8 7 内蒙古师范大学硕士学位论文 制度经济上是否具有可行性? 现将内蒙古与较早建立农村社会养老保险制度的德国、 法国等1 3 个欧盟国家进行比较研究。据统计，从建立农村社会养老保险制度的经济 条件看，各国农村社会养老保险制度建立时，农业劳动力的比例一般5 1 一5 5 3 之 间，平均为2 9 5 ；农业g d p 的比重在3 1 州1 之间，平均为1 6 2 。3 2 0 0 7 年内 蒙古统计年鉴统计显示，我区农业占g d p 的比重已由1 9 7 8 年的3 2 7 下降到2 0 0 6 年的1 3 6 ；农业劳动力人数也由1 9 7 8 年的6 7 1 下降到2 0 0 6 年的5 3 8 。 综上所述，我区已具备建立低水平、广覆盖的农村社会养老保险制度的社会基础 和经济条件，建立农村社会养老保险制度不仅是必要的，也是切实可行的。农村社会 养老保险制度的建立，使农村人口免除后顾之忧，为他们步入老年提供基本的生活保 障，从而会加快社会主义新农村的建设步伐。其推行关系到统筹城乡发展、实现城乡 一体化、加快农村工业化、发展农业产业化、促使农民市民化以及生产方式的合作化 等。可见，完善的农村社会养老保险制急需构建。 ( 二) 我国农村社会养老保险制度的建设及其存在的问题 1 我国农村社会养老保险制度的建设 人口老龄化是当今世界人口发展的趋势。按照国际标准，一个国家或地区6 0 岁以上的人口达到总人口的1 0 以上，或者6 5 岁以上人口达到总入口的7 以上， 即为老龄化国家和地区。据有关数据显示，到2 0 0 5 年年底，我国的总人口达到了1 3 0 7 亿，6 0 岁及以上的人口为1 4 4 亿人，占总人口的1 1 0 3 ( 其中，6 5 岁及以上的人口 为1 0 0 4 5 亿人，占总人口的7 6 9 ) 。4 这表明，我国已经步入了老龄化国家的行列。 同时，国内外近期人口预测发现，在2 0 2 0 年之后，我国的老龄化速度将呈加速状态， 至2 0 5 0 年，在每1 0 0 个人口中，就有3 0 个左右6 0 岁以上的老人，将比那一时期世 界平均老龄化水平高出l o 个百分点。这种人口年龄结构的变化正在广泛而深刻地影 响着人类社会生活的各个方面，已经同益成为世界各国关注的重大人口问题。中国作 为世界上最大的发展中国家，在“未富”的背景下迎来了人口的老龄化。我国人口老 龄化的一个重要特点是，农村人口的老龄化速度超过城市。农村不仅是老年人口最多 的地区，也是老龄化程度和老年人口扰养比最高的地区。据第五次人口普查数据，2 0 0 0 3 ：固军：补会保障：从二维到三维 m ，对外绛济贸易人学： 版l ：，2 0 0 5 年版 4 池晓呜，银发浪潮下的养老方- 探析 j ，文教资料，2 0 0 6 年2 3 期 8 二我国农村社会养老保险制度的建设及内蒙古地区现状 年我国农村6 5 岁及以上的老龄人口占农村人口的7 3 6 ，而城镇同一指标为 6 2 9 5 。因而，日趋严重的人口老龄化趋势不得不使我们对养老问题加倍关注，尤其 是农村养老问题。 改革开放以来，由于农村地区经济社会结构变迁，传统社会保障形式作用削弱。 农村地区生育率下降，人口流动加速，养老模式受到冲击。集体经济极大地削弱，社 区养老运行状态差，农村现代社会保障制度建设很不理想。随着城市化进程的加快， 农村人口正在逐步减少，但是伴随的是耕地消失的速度比农村人口消失的更快，农村 人多地少现象普遍存在。许多被征地的农民由于征地的安置补偿机制不健全、社会保 障缺位，成为种田无地，就业无岗，保障无份的“三无人员。再加上农村老龄化高 峰期即将到来，农村出现“4 2 1 家庭人口模式或“4 2 2 家庭人口模式，即一对 中年夫妇将要承担双方父母四人的生老病死和一个或两个子女的抚养责任。这将使未 来家庭不堪重负，家庭规模越来越小，传统家庭养老模式将被打破，众多的农村老龄 人口要依靠自己不稳定的老年劳动收入或积蓄来养老。随着农村产业结构的变化，土 地等生产要素不断向城市和工商业转移。一方面农民对耕地的人均占有日益减少，另 一方面，耕地的可比收益越来越低，土地对农民养老的保障功能逐渐降低。因此农村 社会养老保险问题若不迅速解决，势必影响农村的社会稳定，也会影响城市的社会稳 定，必然会滋生一系列社会问题，影响我国提倡的小康社会与和谐社会的构建。 从l9 8 6 年开始，民政部就根据“七五计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制 度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行 的发展目标，开始对农村社 会养老保险制度进行积极的探索，这段探索历史可以大体划分为四个阶段： 第一阶段：1 9 8 6 1 9 9 2 年，为早期试点阶段。1 9 8 6 年，民政部和国务院有关部委 在江苏沙洲县( 今张家港市) 召开了全国农村基层社会保障工作座谈会。会议根据我 国农村的实际情况，决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区 成为首批试点地区。 第二阶段：1 9 9 2 1 9 9 8 年，为早期试点推广阶段。1 9 9 1 年6 月，原民政部农村养 老办公室制定了县级农村社会养老保险基本方案( 以下简称基本方案) ，确定 了以县为基本单位丌展农村社会养老保险的原则，决定自1 9 9 2 年1 月1 同起在全国 公布实旋。此后，农村社会养老保险工作在各地逐步推广，参保人数不断上升，到 1 9 9 7 年年底，已经有8 2 0 0 万农民投保。 5 许照红，郭旺，陈树下，论我图农村礼会养老保障体系的霞建 j ，农业经济，2 0 0 7 7 9 内蒙古师范大学硕士学位论文 第三阶段：1 9 9 8 2 0 0 3 年，早期试点衰退阶段。1 9 9 8 年，政府机构进行改革，农 村社会养老保险由民政部门移交给劳动和社会保障部。在这个阶段，由于多种因素的 影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度 加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作 的态度也发生了动摇。1 9 9 9 年7 月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行 社会养老保险的条件，决定对已有的业务进行清理整顿，停止接收新业务，有条件的 地区应逐步向商业保险过渡。 第四阶段：2 0 0 3 年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。在各级政府 的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引 导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等 方面取得了一定的突破和进展。 2 我国农村社会养老保险制度存在的问题 ( 1 ) 社会互济性差，没有体现出国家和集体的责任 基本方案规定“在养老保险资金的筹集上必须坚持个人交纳为主、集体补助 为辅、国家给予政策扶持的原则”。但在实际运作中，由于大多数集体无力或不愿对 农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，8 5 的资金基本来 源于农民自身，而集体仅占1 5 ，政府的政策扶持作用更是微乎其微。受我国二元经 济结构的影响，我国养老保险制度从建国初期至今，一直处于城乡分割的状态。国家 把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，使城镇社会保障工作取得了一定进 展，而农村由于长期以来一直依靠家庭保障和土地保障，国家对农村的社会保障工作 不甚重视，投入也很少，占全国人口7 0 的农民只享用了全部社会保险费的1 1 ， 而占全国人口3 0 的城镇居民却占用了全部社会保险费的8 9 ；从年人均社会保障 费上看，城镇人均占有达4 5 5 元，农民人均占有仅为1 5 元，相差整整3 0 倍。方案 中还规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主 要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。但是近些年来乡镇企业整体 效益下滑，难以承担起养老保险集体补助部分的需求。在这种资金筹集方式下的农村 社会养老保险实际上是一种强制性储蓄，养老保险基金采用的是“完全积累制”，没 有政府和集体的补助。也f 是由于这一点导致我国目前所实行的农村社会养老保险制 度更接近于商业保险制度，失去了社会保障应具有的最本质的特征社会性。“农 l o 二我国农村社会养老保险制度的建设及内蒙古地区现状 村社会养老保险名不副实。 ( 2 ) 保障标准低，导致保障能力有限 现阶段农村社会保障的最大的特征便是保障标准低的问题。基本方案中规定， 农民交纳保险费时可以根据自己的情况选择2 、4 、6 、8 2 0 元等1 0 个档次中的一 个缴费。但是由于我国农村的经济发展水平较低，农民可支配的收入相对更少，绝大 多数农民投的是较低档次。根据王国军等对农村社会保障在全国做得最好的样板县， 山东省平阴县的调查，他在社会保障：从二元到三维一书中所提到，该县农民多 数选择了保费最低的2 元月的档次投保，依照民政部农村社会养老保险交费领取 计算表计算，农民缴费1 0 年后，每月可以领取4 7 元，1 5 年后每月可以领取9 9 元，而且随着年龄的增加，投保率还呈下降趋势，农民到时实际领取的养老金并不高。 可以说这个标准根本起不到保障作用，无法充分保障老年人的基本生活。同时，1 9 9 1 年我国在草拟方案时，民政部承诺的基金增值率为8 8 ，但是随着国家宏观调控， 1 9 9 6 年下半年至1 9 9 9 年银行多次大幅度下调银行利率，现己不足3 。而测算农村社 会养老保险基金时，没有将利率变化考虑在内，养老保险基金不得不多次调整利率， 承诺得不到兑现，农民预期收入减少，造成政策可信度下降。整理1 9 9 4 年以来的劳 动和社会保障事业发展统计公报的数据( 表3 一1 ) ，由表可以看出参保人数自1 9 9 8 年 以来逐年下降。 表3 一l 农村社会养老保险参保情况 年份参保人数( 万人)增长率( )领取人数( 万人) 1 9 9 42 7 1 81 7 2 1 9 9 55 1 4 28 9 1 82 6 9 1 9 9 66 5 9 42 8 2 4 3 1 6 1 9 9 77 4 5 21 3 o l6 1 4 1 9 9 88 0 2 57 6 9 1 9 9 96 4 6 11 9 5 2 0 0 06 1 7 24 4 79 7 8 2 0 0 1 5 9 9 5 2 8 7 2 0 0 25 4 6 28 8 9 内蒙古师范大学硕士学位论文 2 0 0 35 4 2 80 6 21 9 8 2 0 0 45 3 7 8o 9 22 0 5 2 0 0 55 4 4 21 1 93 0 2 2 0 0 65 3 7 41 2 53 5 5 1 注：1 9 9 4 一1 9 9 7 资料来源于民政事业发展公报 1 9 9 8 2 0 0 6 资料来源于劳动和社会保障事业发展统计公报 ( 3 ) 农村社会养老保险基金保值、增值困难 基本方案规定“基金以县为单位统一管理，保值增殖主要是购买国家财政发 行的高利率债券和存入银行。目前我国农村社会养老保险基金的投资在安全有效的 前提下，基金运营以地方为主，主要是购买国债或存入银行。但是，1 9 9 6 年下半年 以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，基金运营面临许多困难， 最主要的就是给农民的承诺能否兑现，因为给农民承诺的基金的最高增值率为1 2 ， 现行的银行一年期存款利率只有1 9 8 。于是造成投保人的实际收益明显低于按过 去高利率计算出的养老金。国债利率虽比同期银行储蓄存款利率高，但易受市场利率 的影响，同时投资国债专业性较强，对人员素质要求较高。目前以县为单位组织基金 投资运营，而由于县一级技术条件差、缺乏专业的管理人员，不可能产生规模效应。 从筹资机制方面来看，稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件， 政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。对于政府筹资，在政府资金增 长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制；在农民筹资方面，工作难度 大。受农村经济、社会文化特点、农民的价值观、养老保险制度的实施等各种因素的 影响，在相当长时期内采用农民自愿缴费的方式进行筹资仍然有相当大的难度。尤其 是对于特困家庭，经济状况不是很好，在筹资上难度很大。于是导致农保基金的监管 不力，直接投资甚至挪用基金的现象时有发生，也影响了农保事业的发展。 ( 4 ) 干部群众在享受集体补贴方面差距过大，组织机构不完善 基本方案规定“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但是，在全 国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不是平等地享 受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部、不补群众；少数村都补的，也 是干部补得多、群众补得少。群众一般一年仅补助3 5 元，而干部补助少则几百元， 二我国农村社会养老保险制度的建设及内蒙古地区现状 多则数千元、上万元。6 这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了 农民对农村社会养老保险的抵触情绪。目前虽然一些乡镇已经成立了农村社会养老保 险办公室，并且配备了工作人员，但仍然有很多乡镇的农保工作只是作为民政部门的 附属存在，管理人员的业务素质总体较低，水平较差。 ( 5 ) 机构管理费用入不敷出，工作开展困难 按照基本方案的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金 的3 支取，但是，按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。由于近几年保费 不断下降，农村养老保险机构的经费常处于无从着落的状况，而财政又不补贴支持， 致使农村养老保险机构