（社会保障专业论文）中国社会保障的产权问题探析.pdf

华中科技大学硕士学位论文 i 摘 要 将产权方法应用于社会保障研究，是基于社会保障财产权利在社会保障经济关 系中居于重要的地位。本文基于新制度经济学的产权视角，从社会保障产权的界定 和性质入手，在总结了西方社会保障制度改革中的一些特点的基础上，结合中国社 会保障制度的实际国情，以社会保障制度中的社会保险和社会救助两个项目为例， 重点对我国社会保障项目的产权制度进行分析，并对社会保障基金的产权保护与监 管进行了研究。全文共分为四大部分： 第一部分是导论部分，主要是对全文论述的主要内容进行背景分析，为后文的 写作做理论铺垫。 第二部分是以养老社会保险为例，来分析中国社会保障的产权制度。这部分内 容主要围绕社会保险项目的产权制度构建和社会保险基金的产权保护与监管两方面 来论述，指出社会保障产权只有界定明晰并且有效率，才能实施严格的产权保护， 社会保障制度才有坚实的运行基础。 第三部分针对两种特殊的社会保障的产权问题进行研究。一是运用资产社会政 策，建立以个人产权为特征的“个人发展账户” ，和以“低保+ 能力建设+个人发展 账户”的社会救助完善模式，二是通过分析土地产权与失地农民的社会保障产权的 关系，来解决新时期我国失地农民的社会保障产权保护问题。 最后，文章指出了研究的基本结论和主要不足。 关键词：社会保障 产权性质 产权明晰化 产权保护 华中科技大学硕士学位论文 ii abstract the way which applies property method to the study of social security is based on that property rights in the social security occupy an important position in economic relations. based on the perspective of the property rights in new institutional economics, the author analyses the definition and the nature of social security property rights. the author taking social issuance and social assistance these two projects for example, focuses on the property rights institution for the social security project and the protection and regulatory of the property rights of social security funds, in summarizing some characteristics of western social security reform and relating the facts of china social security. the whole essay covers four parts: the first part is the summary of the whole essay, and it prepares for the successive writing. the second part taking social old age issuance for example, analyses the institution of china social security property rights. this section mainly talks about construction of the property rights institution for the social security project and the protection and regulatory of the property rights of social security funds. in this part, the author argues that the property rights in social security should be clear clarifying and effective. only in this way, can property rights be strictly protect, and can the social security system have a solid basis for the operation. the third part aims at two kinds of special social security property rights issues. one is to use asset socio- policy to establish “ personal development account” , which is the individual property rights as its characteristics, and to establish the model of “ the poverty- line insurance +ability improvement + personal development account” , which is a way to perfect social assistance. the other is to analyses the relationship between land property rights and social security property rights of landexpropriated farmers to protect their social security property rights. finally, the essay points out the main conclusion and some shortages of the research. key words: social security the nature of property rights property rights clarify property rights protect 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承 担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 导 论 1.1 问题的提出及选题意义 纵观现代社会保障制度发展的历程，虽然社会保障制度起初是作为一种政治工 具产生于德国，但在后来的发展历史中，其发展变迁无不是与经济相连的。首先， 社会保障制度的全球化是凯恩斯主义的产物，它是作为一种管理经济的工具被利用 的。其次，社会保障制度受制于经济发展的水平，同时又反作用于经济发展。当经 济繁荣时，社会保障制度就有能力提供更广泛和相对高的保障水平；当社会保障制 度相对于经济发展水平是合理时，社会保障有熨平经济周期的效果，对经济的平稳 增长起促进作用；而当社会保障制度抑制了经济活力时，社会保障制度的改革就会 被提上日程。当然，社会保障制度在本质上是一种再分配制度，是国家干预市场初 次分配结果的一种工具，其对资源配置的影响作用日益重要，不合理的制度安排将 会扭曲市场机制对资源配置的作用。1 在经济学领域， 2 0 世纪 5 0 年代后兴起的产权学派与制度学派， 主要着力于产权、 激励与经济行为关系的研究，尤其探讨了不同产权结构对收益报酬制度及资源 配置的影响，对财产权利在经济交易中的作用也给予了极大的关注。产权是以财产 权所有权为基础，包括对财产的占有权、使用权、收益权和处置权。作为所有制的 核心和主要内容，产权的内涵是由所有制实现形式所决定的，受相关法律保护的， 反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、支配和收益的权利、义务和责任。而 社会保障产权主要是指对表现为货币形态的社会保障基金和表现为实物补贴以及福 利供给的社会保障物品及服务的财产权利。由于社会保障的实现形式多样化，使得 社会保障产权的形态和特征多样化，且由于各国经济体制的不同以及历史、社会等 因素的差异性，更使得其性质复杂化。 将新制度经济学（new institutional economics）的产权分析方法( property- rights analysis) 应用于社会保障研究， 是基于社会保障财产权利在社会保障经济关系中居于 华中科技大学硕士学位论文 2 重要的地位，研究中国社会保障的产权问题对完善我国社会保障制度具有很强的理 论和现实意义。 首先，产权问题是经济体制的核心问题，产权意识的建立是经济体制改革中产 权界定、产权改革和产权保护的基础，对产权问题的认识程度直接关系到经济体制 改革的效果乃至成败。“九五”后期以来，我国经济体制改革的思想不约而同地集 中于产权制度。产权改革是市场经济确立不可逾越的环节，是绕不过去的坎。我国 社会保障制度的重构与国有企业改革密不可分，中国国有企业改革，改到深处是产 权，改到难处是产权。而随着改革的深入，产权改革已经成了健全社会保障体系的 要求。党的十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问 题的决定中明确指出， “加快社会保障体系建设，是顺利推进国有企业改革的重要 条件。要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓 社会保障新的筹资渠道，充实社会保障基金。 ” 变现一部分国有资产用于充实社会 保障基金是历史与现实的必然选择。国有资产变现即把本质上归属于社会保障体系 全体受益人所有的那一部分经营性资产的产权归还于真正所有者。而我国社会保障 的产权意识是伴随着经济体制改革而产生发展的，社会保障的经济学性质决定了社 会保障的产权问题的重要性、敏感性和复杂性。 其次，建立和强化社会保障的产权意识是完善我国社会主义市场经济的必然要 求。社会保障制度是我国社会主义市场经济的重要组织部分，而我国的社会主义市 场经济要求建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和 “归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。 再次，明晰社会保障的产权关系是加强政府信用和建立责任政府的内在要求。 一般认为，产权是整个社会信用体系的制度基础。明晰了产权关系，才能营造社会 保障交易主体间的一种特定经济关系，使与市场经济信用关系紧密相联的“社会保 障信用”发挥基础性作用。这有助于政府作为社会保障责任主体承兑为社会保障担 负终极责任的信用承诺。 最后，保护社会保障的产权是完善我国社会保障制度的必然要求。社会保障基 金是我国社会保障制度得以运行的物质基础。而我国的社会保障基金近年来之所以 华中科技大学硕士学位论文 3 被频繁地违规挪用、挤占甚至侵吞，一方面是法制不完善和监管不得力，更深层次 的原因是全社会的社会保障产权意识不高，社会保障的产权保护不力。社会保障基 金的收缴运营是政府、企业与个人间的一种委托代理关系，这种关系必须建立在全 社会较高的产权意识和明晰的产权界定基础之上。 1.2 研究现状 国外的学者主要把关注点放在对与权利相关的福利制度与福利国家的理解上， 查 尔斯莱西（1964） 、cb迈克芬逊（1977）等把福利制度和福利国家视为一种财 产权利，因为他们认为现代民主国家用失业保险、养老金和其他名目众多的“权利” 的形式实行的福利政策阻止了私人财产所有的衰落它们实际上是权利，因此也 代表着“财产” 。2 理查德派普斯（2003）则认为即使承认这种观点，它们更像是封建时代附带条 件的占有权，而不是一种真正意义上的财产，因为它们是不能任意处置的财产。他 认为，作为现代福利国家追求社会公平的结果，财产权利和从中衍生出来的公民权 利还是处在持续的并且难以觉察的衰退之中。3 克里斯特曼（2004）也不同意把福利供应视为财产，他认为，如果福利被认为私 人财产，有价转让它们的权利就可以连带出现，因为这是财产权的应有之义（占有、 使用、转让、收益等权利） 。个人对福利供应拥有控制权，拥有使用和占有这些供应 的排他性权利，同时不允许这些排他性权利所连带的剥削。应当给予个人对那些基 本福利供应以普遍的、相对不受限制的控制权，这样的权利不能以对待合法优惠的 方式被剥夺或收回。4 查尔斯 e . 让兹（2000）则认为在社会保障中所涉及的是无形个人财产权在 一个公共退休津贴制度下个人并没有直接的财产权而在个人账户下，劳工将有 真正的财产权利，这些津贴将构成劳工的财产。5 费尔德斯坦（1974）首次提出了养老金财产（social security wealth）的概念。养 老金财产是指人们未来养老金收入扣除未来养老保险缴费后的折现净值。 6费尔德斯 坦( 1976)将养老金财产作为家庭财产的重要组成部分， 他把家庭总财产分为不可替换 华中科技大学硕士学位论文 4 财产(unfungible wealth) 和可替换财产(fungible wealth)两类, 前者是指养老金财产，后 者指的是传统的家庭财产范畴，诸如金融资产、房产等等。7他认为, 大多数文献在 研究家庭财产及其分布时都忽略了养老金财产，从而无法反映居民财产分布的真实 状况。若将养老金财产纳人家庭财产的范畴，居民家庭财产分布会变得更加平等。 8 国内学者邓大松、管志文（2003）则从近些年来国际上盛行的养老社会保险私 营化的趋势入手，分析养老社会保险私营化的效率源泉，认为我国养老社会保险制 度要更有效率，必须做到养老保险基金产权明晰、被赋予有效的产权主体、能够交 易和得到法律保障。9 郑秉文（2003）以社保基金为切入点，认为建立个人财产权是社保基金进入资 本市场的一个资格，指出社保基金入市的前提条件是确立个人账户财产权，进而分 析了社保基金入市的模式，构筑了社保基金的投资管理体系。10 黎民（2004）在分析社会保障领域的道德风险时，强调了社会保障的产权界定 的复杂性。他指出社会保障作为政府主导、包括市场在内的多种力量参与供给与生 产的产品，种类繁多，包括社会保险、社会救济、社会福利等多种形式，养老、医 疗、就业等多个方面，属性十分复杂。11 杨一帆、张新明（2004）也从产权角度入手，认为社会保险基金产权是一种劳 动者的俱乐部产权和私人产权的总和，社会保障基金的产权是人们( 主体) 围绕或通 过社会保险基金( 客体) 而建立和形成的经济权利关系。12 林毓铭（2006）则指出，社会保障产权结构是一种制度安排，其内部激励机制 与排他性同样是社会保障产权的重要特征，维系和保护社会保障产权，有助于社会 保障的可持续发展。他同时指出，社会保障产权结构关系社会保障事业的成败，产 权与各种社保基金相联系，各类产权保护不是最终目的，产权结构是否有效率，主 要是看它能否在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。13 总之， 目前，国内外研究者更多地将目光集中于与社会保障产权密切相关的社会 保障基金的性质、社会保障筹资模式选择、社会保障基金保护与监管等方面，对于 社会保障的产权问题全面系统的研究较少。 华中科技大学硕士学位论文 5 1.3 研究类型与研究方法 本文属于理论研究，采用的是文献研究方法，综合运用了经济学、管理学、法 学、社会学等理论分析工具对中国社会保障的产权问题进行研究。 1.4 社会保障产权的界定与性质 要对中国社会保障的产权问题有一个较为深入的认识，必须回归到产权、社会 保障产权的界定、分类与性质问题上，这既是对本研究的基本概念的必要阐释，也 是本研究的出发点和立足点。 1 . 4 . 1 产权、社会保障产权的界定与分类 产权，即财产权利。关于产权的定义，存在不少分歧，特别是经济学中的产权 与法学意义上的产权：就最一般的意义上的区别来说，法学中的产权是狭义的产权， 主要指物权，是依附于人身权并产生一系列权利的核心；而经济学中的产权是广义 的产权，它的概念不仅从物权扩大到债权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的 权利，它是经济主体从事经济活动的根本条件，即对生产资料和生活资料的支配， 是生产、交换、分配、消费的前提。14 不过，西方经济学中的产权学派与新制度学派对产权这一概念同样也做出了很 多不同角度的理解与界定。在西方学者中被广泛引用的德姆塞茨（h.demsetz,1967） 在关于产权的理论中关于产权的定义，本质上也是从对产权功能和作用的理解 来定义产权的： “产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他 与其他人进行交易的合理预期” ； “产权包括一个人或他人受益或受损的权利，是界 定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行 动。 ” 15 菲吕博顿和配杰威齐（furubotn 1997年数据 引自: 劳动和社会保障部, 国家统计局1997年度劳动事业发展统计公报; 滚动结余为历年累积数。 表 3 中国社保基金理事会掌控的社保基金收益状况,2001- 2006 单位：亿元 年份 基金权益总额 本年度实现收益（投资收益转入） 基金收益率 2001 805.09 9.67 2.25% 2002 1241.86 21.00 2.75% 2003 1325.01 34.07 2.71% 2004 1659.86 45.91 3.32% 2005 1954.27 52.90 3.12% 2006 2769.83 195.80 9.34% 资料来源：全国社会保障基金理事会网站（ 但是，积累制的养老保险基金具有明晰的个人产权：个人产权与投资管理决策 权是对称的，风险的责任者与收益的拥有者是统一的，国家的角色仅是服务网络和 优惠政策等这些公共物品的提供者。于是，现收现付制下社保个人产权的缺位就成 为基金入市的一个门槛，而个人产权明晰化则是社保基金的制度条件。另外，从制 度目标角度考量，将雇主与雇员的缴费全部划入个人账户的模式，缴费者拥有“全 部名义产权”的这种“名义账户”模式最适合中国国情。38因为“名义账户”制可 以较好地解决转型成本问题；其基本特征完全符合选择“统账结合”模式时的初衷 和基本出发点；可以解决缴费“搭便车”现象和支付的“失控”现象；并为降低缴 华中科技大学硕士学位论文 26 费比例和下调替代率提供了政治上的可行性；它具有良好的“便携性”有利于劳动 力的流动和统筹范围进一步扩大，进而有利于促进全国大市场的形成，提高国家的 风险整体集合能力；有利于非正规部门就业人口参加社会保险，扩大参保率和覆盖 面；它是目前可以看得到的一个“最优化”的融资制度安排；并比较适合目前我国 资本市场的现状；可以为社保基金入市分担和规避一定的风险。39 2 . 2 . 3中国养老保险基金的产权监管 社会保障基金的监管是社会保障产权保护的重要方式。以养老保险基金为例， 我们由前分析可知，目前社会保障产权主体缺位和被多部门分割的现状导致社会保 障产权所有者主体虚拟化，以致社会保障制度内财产关系混乱。因此，不论何种基 金监管模式，首要解决的是社会保障产权的所有者主体问题，并在社会保障产权主 体明晰化的前提下，合理界定各相关利益主体的权利与责任，通过设立产权监督机 构，与现行的社会保障管理机构、社保基金投资管理公司形成相互制衡的分权格局， 对社保基金的监督、管理与经营实行分立，有效实现对社会保障产权的监管保护。 图 1 社会保障基金监管结构简图 华中科技大学硕士学位论文 27 新的产权监管机构设置构想是参照目前的银监会、人民银行、各商业银行的三 方模式，监督机构的构成人员主要由政府代理人（劳动和社会保障部门、财政部门、 审计部门） 、参保者代表、参保企业及工会组织、行业及内外部利益主体（非赢利组 织、社会中介机构及行业协会、证监会、银监会、保监会、基金管理公司及基金托 管人代表等）组成，主要通过利益主体的共同治理来起到社保基金的产权监管职能。 其运作思路是在社保基金行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统 筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上，将社保基金的 行政管理权交给社保管理机构，统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基 金管理局，个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司，统筹账户的负债管理权 交给财政部门，每个部门都要根据法律规定在各自责权范围内作为，从而对社保基 金的各方利益主体形成有效地激励与约束，解决社保基金在征缴、投资和发放等各 个环节和层次出现的委托代理问题。 社保基金产权监管的主要内容包括：实行社保基金管理的重大决策须向监管机 构报告的制度；实施市场准入的制度，对基金运营商实行资格审查；注重对投资风 险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向社会公布财 务状况；对基金管理人、基金托管人及基金会的运营行为实施监管；设立最低收益 率水平限制，清收不良资产等。 按照政事分开的原则，设立相对独立的社保经办机构，它是在社保行政主管机 构的领导监督下，执行社保基金的征缴、日常财务管理、拨付及发放、信息咨询等 社会化服务功能，对上向社保行政主管机构和社保产权监管机构汇报负责；基金会、 基金托管人、基金管理公司则构成社保基金的运营机构，三者间分工明确，相互监 督。监督、管理和运营相互独立的社会保障产权管理体系从理论上明确了社会保障 产权的所有权主体，解决了社会保障财产所有者主体的缺位问题，从而为社会保障 产权保护与监管提供了体系保证。 （组织结构可参见图 1） 当然，这还只是理论上的设置构想，就目前状况而言，为了提高社保基金的安 全系数和使用效益，应着重采取以下措施： 首先，应加强社保基金监督与运营的法制建设。养老保险基金监督的国际经验 华中科技大学硕士学位论文 28 表明，完善的法制是养老基金业健康发展的基本保证。养老基金进行投资运营，从 监督和基金内部的制度建设等方面对基金的安全和风险防范提出了更高的要求，而 相应的投资运营管理办法、风险控制、规范管理及监督办法也亟待出台。其次，应 选择严格的限量监督的养老基金监督模式。由于我国现阶段资本市场和各类中介机 构发达程度低，相关法律和制度环境还不完善，在养老保险体制改革之初，应该采 取严格的限量监督的模式进行管理。基金运营商的成立要经过监督机构的批准，其 日常业务要受到严密监督，基金的投资组合必须符合有关规定等。再次，要重视信 息披露与社会监督机制的构建。建立健全外部审计和社会监督体系对实现社会养老 保险的监督具有重要意义。基金运营商须遵循资产评估规则等有关重要规则，向社 会及监管机构公布基金收益、成本、资本及准备金水平等有关数据，接受社会公众 监督和舆论监督。 华中科技大学硕士学位论文 29 3 两种特殊社会保障项目的产权问题分析 3.1 中国社会救助项目的产权制度分析 3 . 1 . 1现行中国社会救助项目的产权制度分析 民政部原部长多吉才让曾指出： “具有中国特色的社会救助体系是由最低生活保 障制度、灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发 制度和社会救助服务网络等六个部分所组成。其中，最低生活保障制度是社会救助 体系的基础与核心，灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、 扶贫开发制度是社会救助体系的主要内容，社会救助服务网络是社会救助体系的基 本载体。 ” 40当前社会救助制度的主要资金来源是各级政府的财政收入，也包括小 额的慈善捐款，所以社会救助制度作为一种政府提供的公共物品毋庸置疑，各项社 会救助资金也就具有了国有产权性质。 新制度经济学认为，国有产权具有两个方面的特征：第一，国有产权制度中， 每一个个体实际上并不直接拥有产权，既不能任意使用国有资产，也不能直接享有 国有资产收益，因此，从一般意义上说，国有产权与公民的个人利益不直接相关， 公民个人有可能对国有产权持漠不关心的态度，这导致国有产权制度中缺乏激励机 制；另外，国有产权的制度安排不能清晰地限定出个人权利边界，因为它本来就没 有将权利界定到个人，所以权利的非排他性又导致国有产权制度中缺乏互相制约的 机制。 第二，在国有产权制度中，只有全体公民才是国有产权的主体，而由全体公民 一起来实施产权主体职责的费用是相当大的，在操作上也是不可能的，因此政府作 为产权主体代表便孕育而生，也就出现了委托代理关系。 上述两方面的特征直接导致了两个后果：一是外部性较大，这是由产权的非排 他性造成的；二是代理成本非常高，这是由委托代理关系的大规模和复杂性造成 的。大范围、多层级的委托代理关系导致了产权约束弱化，这样的后果是国有产 华中科技大学硕士学位论文 30 权越来越不形成对各级委托方行为的激励约束机制，委托方越来越不具有产权主体 的行为特征。越是将国有产权分散化、多元化、细碎化，代理层级就越多，也就越 容易为各级代理者将国有产权的管理权、经营权作为谋求私利的手段提供条件，而 要对这些代理人进行充分有效监督的成本又极高，所以代理者的机会主义行为很难 约束。 正因为如此，作为社会救助体系基础与核心的最低生活保障制度也不可避免地 具有公共产品的各类弊端。具体体现在以下一些方面： 第一，稳定预期与低保对象的制度依赖，这突出表现为：首先，城市低保对象 持续增加，动态调整的弹性很小；其次，低保对象虽然生活困难，且有相当一部分 人具有劳动能力，但他们的就业意愿明显不足；再次，低保对象心态日趋消极，缺 乏摆脱贫困状况的积极心态；最后，一些低保对象似乎正在实践中构建一种与其低 收入状况相适应的生活方式。 第二，获取稀缺资源的机会主义行为。在低保制度实践过程中主要有两类机会 主义行为：一是已经享受低保待遇者的机会主义行为，主要通过各种手段隐瞒收入 增长来试图延续其低保待遇；二是希望享受低保待遇的机会主义行为，主要通过软 磨硬泡、纠缠甚至威胁基层工作人员或是进行关系运作，获取“人情低保” 。 第三，制度执行成本的合法化与自我扩张。在低保制度在全国范围内建立的同 时，各级社会救助部门也在增列专门机构和经费，实施自我扩张。虽然这有助于低 保制度在短时间内建立并逐步完善，但制度的行政运行成本往往被忽略。 除此之外，作为列入财政预算的各类灾害救助资金也不同程度地出现了贪污和 违规挪用的情况。 2004 年审计署对云南省本级及丽江等 10 余个县市的财政部门接收 和安排的 2003 年云南大姚地震救灾资金进行的审计发现，有关部门未及时下拨中央 特大自然灾害救济补助费 5174 万元，相关部门挤占挪用救灾资金 4111 万元，因部 分救灾项目报灾不实，某些地方部门获取救灾项目建设资金 868 万元。另据不完全 统计，仅 2007 年 3 月至 6 月，审计署组织 13 个特派办，对 13 个省的救灾资金进行 审计调查期间，山东、浙江、湖北、黑龙江、广西、江西、河南、内蒙古和福建等 9 省区就清退被挪用的救灾资金 6000 多万元。以上问题的出现既反映出政府对作为公 华中科技大学硕士学位论文 31 共品形式出现的国有产权保护不力的问题，也是国有产权本身缺乏效率与激励，酿 成另一种形式的“公共地悲剧” 。 3 . 1 . 2资产社会政策理论的提出及运用 资产社会政策是指以资产为基础的社会政策。这个社会政策的重点不再放在传 统的收入再分配上，而是强调授权于个人，建立和充实个人产权，促进个人资产的 长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发 展。可见，这是一个以社会政策促进社会发展的新理论。资产社会政策并非是全新 概念，发展中国家的扶贫信贷和注重资本运营和积累的项目都可以归入这一类。只 是这些运作大都采取项目形式，而且大都由 ngo 操作，很少被制度化以得到长久发 展，只有新加坡的公积金制是个例外。不过，将这类注重资产建设的现象提炼并总 结为一套理论，且从制度化的角度加以探索和研究，针对穷人的资产建设和个体发 展提出新的社会政策分析思路者，是美国华盛顿大学的迈克尔史乐山教授。1990 年，他在穷人与资产一书中，首次提出了以资产为基础的社会政策。以资产为 基础的社会政策是针对以收入维持基础的社会政策提出的。收入，作为消费的代名 词，一直是测量贫困的标准。尽管收入与消费保障了人们基本需求，但是并不能改 善长期生活状况和使人获得更大的经济独立，而后者不仅是人的发展的本质需求， 而且是社会发展的基础，它只能通过资产积累和投资得到实现。而改善长期生活状 况，促进人的独立与自给自足，帮助所有的人尤其是贫困者减低长期贫困以达到社 会公平，一直是社会政策的基本目标，达到这个目标的不能只依赖于维持人们的收 入与消费，而需要同时促进资产的长期积累。这一点，成为新的社会政策的基础。 41 以资产为本的社会政策，强调促进个人进行长期的资产积累来推动个人、家庭、 社区的发展，并通过这种方式促进社会作为一个整体的长期发展。史乐山认为，这 种资产社会政策将产生良好的社会效应，拥有资产可能让人们更自信、家庭更团结、 社会关系更紧密、人们更积极地参与民事活动、产生更稳定与更具有责任的公民。 他把这种可能的积极效应归纳为下面九个方面： （1）提高家庭稳定性； （2）创造未 来定向； （3）刺激资产积累； （4 ）使焦点化与专业化成为可能； （5）为抵御风险提 供基础； （6）增加个人效能； （7）增加社会联系和影响； （8）提高政治参与； （9） 华中科技大学硕士学位论文 32 增加子女福利。 资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策的革命。在 美国，1998 年颁发了联邦资产独立法案，明确了资产社会政策的法律地位，并且开 展了被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程。在英国，政府已经宣布建立一 个儿童信托基金和为每个新生儿设立一个终身账户，并做开户配款。在加拿大、澳 大利亚、乌干达、秘鲁和中国台湾，也都在进行资产社会政策的试点。初步的研究 和试验已经表明，使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和经济效应，特 别是由于持有资产增进人们尤其是穷人的自信，培养个人、家庭和社区自力更生的 精神和能力，加之资产账户由于有更大的控制力、更多的个人选择尤其是更方便地 携带，更适应全球一体化背景下的经济和劳动市场，从而有望成为 21 世纪地区和全 球社会政策的主要选择。 我们以“美国之梦”个人发展账户示范工程为例，来看看美国是如何将资产社 会政策运用于反贫困的措施之中。 “美国之梦” 示范工程最初的资金是由 11 个私人基金会资助的， 并由 cfed （一 个非赢利机构）统一管理的，后来又在美国卫生与公众服务部依照资产独立法设置 的一个投标项目中中标，即个人发展账户通过全美 14 个独立项目管理着 2364 人。 在示范工程中每个合格的个体都被确定就某项消费目标进行储蓄，其目的是提高他 们长期的生活水平并让他们在经济上做到自给自足。这些账户就是个人发展账户： 参与者接受教育，领取由联邦政府和私人搭配的可用于某一项消费的资金。而全美 14 个参与机构投入的资金都由其中一个负责管理金融教育和配款的 cfed 机构负责 管理，分发给各个私人基金会资助金。 “美国之梦”示范工程项目的参与者能够就房屋产权（包括购买房屋和维修房 屋） 、启动（或支持）微小型企业、接受中等以上的教育（或工作培训）或退休（仅 在有些情况下； “独立资产法”规定联邦资金不能被用于维修房屋或退休）等相关情 况消费储蓄。此外在 14 个机构里，有关账户结构、参与者的录用和教育项目等具体 细节各略有不同。其具体内容概括为以下几个主要方面： （1）账户结构。账户设计中有三个参数： “匹配率” 、 “匹配上限”和“时间限 华中科技大学硕士学位论文 33 制” ，此外就是“每月储蓄目标” 。 （2）配款率。在“美国之梦”示范工程项目中，配款率是个人发展账户参与者 每投入一美元可领到数美元的配额。而每个参与者有不同的匹配率，配款率的平均 值大约为 2：1，最低的为 1：1（约占 27%） 。有 6%的“美国之梦”示范工程参与者 的配款率在 4：1 到 7：1 之间。 （3）时间限制。时间限制被定义为参与者开设配款储蓄账户的月份数（参与者 在超过时间限制后仍然能够领取配款） 。在“美国之梦”示范工程中，时间限制的平 均值是 32 个月，最少的为 17 个月，最多的为 50 个月。 （4）配款限制。配款限制是在时间限制内对可配存款数额的限制。超过配款上 限的存款将不予以搭配。 “美国之梦”示范工程的总配款上限的平均值 1466 美元， 最低的为 240 美元，最高的为 7500 美元；不同的项目有年度配款限制或项目“终生” 配款限制。 （5）每月储蓄目标。每月储蓄目标是总配款限制除以时间限制。它的数额就是 （每月存入但未提取的、未搭配的）净存款数额等于在时间限制到期前的一个月的 总配款限制。 “美国之梦”示范工程项目希望参与者有每月储蓄目标，有一些明确规 定参与者要这样做。在“美国之梦”示范工程中，每月储蓄目标的平均值为 42 美元， 最低的为 9 美元，最高的为 208 美元。 关于参与者。 “美国梦”示范工程参与者的合格标准，是因项目不同而各不相同 的，即个人发展账户项目专门针对位于或低于贫困线收入水平 150%或 200%的（贫 困线的定义） 、收入平均值为贫困线的 116%的个人。与美国低收入人群相比， “美国 之梦”示范工程中的参与者受到更好的教育、更有可能被雇用、更有可能拥有银行 账户。这个模式可能反映“美国之梦”示范工程是以有工作的穷人为目标的。 “美国 之梦”示范工程中的参与者大多数为女性且从未结过婚。这反映了“美国之梦”示 范工程重点是社区发展、社会服务以及房地产等组织所服务的对象。 关于金融教育。 “美国之梦”示范工程中的金融教育有两种方式：金融普及教育 与资产专项教育。金融普及教育强调如何做财政预算，如何管理资金，还包括如资 信与负债管理、信用修复、借款、个人财务计划等内容。课程同时教授心理与行为 华中科技大学硕士学位论文 34 策略以帮助参与者存钱并保持收支平衡。还有就是随着个人发展账户储蓄和配款的 发展，资产的专项教育，它涉及一些资产购买与资产管理的内容，比如说，已购房 的参与者通常能够在取得贷款和偿还债务等方面得到一对一的咨询服务。 学者通过对“美国之梦”示范工程的研究总结发现，个人发展账户的采用与美 国货币主义经济学家弗里德曼在 1962 年出版的资本主义与自由一书中针对国内 贫民问题提出的负所得税的政策主张有着异曲同工之妙。所谓负所得税，就是指先 由政府规定某种收入保障数额，然后根据个人实际收入给以适当的补助，为了不把 低收入一律拉齐，补助金将根据个人实际收入的多少按比例发放。负所得税方案的 基本思路可用如下公式表达： 负所得税=收入保障数额- (实际收入 负所得税税率) 个人可支配收入=个人实际收入+负所得税 负所得税方案实质上是政府转移支付的一种方式，其目的一是对低收入人群不 仅不收税，反而给予所得税补助，调节收入差距；二是在补助低收入者的同时，又 保全效率，不养懒汉，解决“福利依赖病” 。而 90 年代末“美国之梦”成功的原因 就在于制度设计中的几个重要因素，即配款率、配款限制、金融教育和直接存款。 高配款率可能鼓励人们成为“储户”并继续参加项目；提高配款上限增强了参与者 成为“储户”并拥有较高月均净存款的可能性；金融教育的小时数（如 8 到 10 小时 的金融教育）与月均净存款的增长相关，且金融教育的效益并不需要长时间的课程 即可见效；有 6%的“美国之梦”示范工程参与者把他们的工资直接存入银行账户， 这些人较有可能成为“储户” 。42 3 . 1 . 3中国社会救助项目的产权制度构想基于资产社会政策的实践 通过“美国之梦”示范工程我们发现，资产社会政策从广义上讲应该包含在能 力建设中，由于其提倡设立“个人发展账户”并进行配款激励，因此具有特殊性。 对于这一国际社会政策新理念，需要大量的配款，这将是一个高成本的方案，在当 前难以获得政府支持得以大规模实施。但这不妨碍这种新方案作为我国反贫困政策 的补充、配套措施。在一定范围内，进行巧妙的制度设计，可起到降低成本、提高 效率的作用。我国目前主要采取的是“收入政策+ 能力建设”的政策措施进行反贫 华中科技大学硕士学位论文 35 困，当低收入群体具有资产积累能力的时候，可以采用“个人发展账户”促进其进 一步发展，巩固反贫困的效果。 具体操作上要使资产账户同“收入政策+ 能力建设”措施进行衔接，可以从当 前我国城镇社会救助主要政策措施最低生活保障制度入手。我国的低保制度自 20 世纪 90 年代实施以来，在减缓城市贫困、稳定社会和推进经济体制改革方面起 了巨大的作用。 最低生活保障制度属于一种收入政策， 实施 10 多年以来， 如前所述， 低保制度也面临着一些深层次的问题。当前有必要根据资产社会政策来设计出一种 补充完善的制度，逐步解决其面临的问题，促进穷人的能力发展和寻找工作机会， 进而降低低保的费用。史乐山关于“个人发展账户”的思路，提供了一种很好的过 渡性制度设计。当有劳动能力的低保对象寻找到工作后，或具有劳动能力的人享受 低保一定期限并进行相关能力培训后，则为其设立“个人发展账户” ，通过一定比例 的配款，激励其积极就业、积累资金,进而形成自己的资产，而配款额明显少于低保 费用。适当缩减或保持现有低保的优惠及补贴内容，仅仅保持其最基本的生活水平， 不养懒人，不使低保成为一种稀有机会。这样既可以减轻政府的低保费用支出、提 高效率，也能激发穷人的工作积极性，将收入政策、能力建设、资产建设、产权建 设相互衔接, 进而融为一体，形成“低保+ 能力建设+ 个人发展账户”的新模式， 这样或许能够起到反贫困的良好效果。 具体在设计我国的“个人发展账户”时，应考虑其灵活性，使其更具有包容性， 更能促进参与者的积极性，并充分考虑到他们的实际困难。可以不要求参与者选择 一个单一的存款目的，以使“个人发展账户”成为一个支持其综合发展的工具。存 款、取款更加灵活，可以将配款设计成递减利率的形式，由政府与银行进行合作， 政府对银行进行补贴。当“个人发展账户”存款余额较小时，付以高利率，随着余 额逐渐扩大，利率逐渐下降，存款余额达到一定数额后，恢复到一般利率。取款更 加自由，穷人因个人、家庭的困难难免紧急取款，这可以不受时间限制，也不规定 其偿还的期限，仅规定其补足部分按照正常利率计息，达到取款前余额水平后继续 按照高利率计息。目前通过网络程序设计，这种配款方式不难实现。43 关于在今后低保制度中运用“个人发展账户”的发展策略，唐均曾提出以下一 华中科技大学硕士学位论文 36 些政策构想。 第一，按照中国的国情，对 1000 多万有劳动能力的低保对象及其家中的被赡养 的家庭成员实施“个人发展账户”的政策，先不对低保金作任何变动（保证他们最 起码的生活） ，将范围限定在目前诸如医疗、住房、教育、 （北方）供暖等“配套措 施”上。第二，可先在一些小项目上做试点。近年来，北方的热力供应方式的改革 正在风头上，可以先在这方面进行试验。譬如，让低保对象向他们名下的有利息优 惠和不交利息税的个人发展账户中存钱，假设每年的集中供暖费用需要 1200 元，分 解到每个月，就是 100 元，要求低保对象每个月向这个账户至少存入 30- 50 元，全年 下来就有 360 元或 600 元，到交供暖费的时候，政府再给匹配 840 元（70%）或 600 元（50%） 。存款的数额可以超过 50 元，但应该有个上限（譬如 100 元或 200 元） 。 第三，交纳供暖费用以后剩余的资金仍然归个人所有，等存到一定的数量后，再提 出别的限制目标及匹配标准。可按子女教育、医疗、住房等顺序逐步推开。第四， 可以将这个概念逐步推到可持续生计方面，将资金用于必要的生产性开支。第五， 逐渐将个人发展账户的做法向边缘户开放，可以在匹配的标准上有所区别。第六， 最终的目标是使每一个公民都具有一个综合性的“个人发展账户” ，甚至可以考虑将 各类社会保险和公积金都纳入这条轨道。44 总之，资产社会政策既关系到个人的生活状况和社会保障，又关系到社会的稳 定与发展。建立以个人产权为特征的“个人发展账户”在我国现行社会保障制度中 意义重大。 “个人发展账户”对于提高穷人的自身积累能力，使其逐步获得一份资产， 进而摆脱贫困，是一项积极的反贫困措施。根据我国贫困状况和个人收入，以“低 保+ 能力建设+个人发展账户”的模式来完善社会救助制度，既是中国社会救助项目 的产权制度创新，也是一条值得思考与探索的途径。 3.2 失地农民的社会保障产权问题研究 3 . 2 . 1 土地产权与失地农民的社会保障产权的关系 土地产权是指一系列与土地财产有关的权责利关系，是指一系列涉及土地财产 权责利关系的排他性行为中作出选择的权利。排他性、转让性和继承性是现代土地 华中科技大学硕士学位论文 37 产权制度的三个根本特性。 当前，我国农村实行的家庭联产承包责任