（城市规划与设计专业论文）新时期城市总体规划编制研究.pdf

摘要 中国正处于经济高速增长和城市化快速发展时期，随着国际国内经济环 境的巨变，计划经济体制下建立起来的传统城市规划模式已经难以适应我国 城市快速发展的需要，城市作为国家经济社会发展的主体，它迫切需要更为 科学有效的规划理论与方法。 城市总体规划作为城市规划的重要阶段和重要内容，在城市发展过程 中，在协调各方面的利益和关系上起到重要的综合调控作用，其地位和意义 是不需置疑的。但是进入2 1 世纪之后，面对日新月异的发展形势，总体规 划被突破、被修改的现象屡见不鲜，在市场行为和政府行为的双重作用下显 得十分软弱。规划部门编制城市总体规划内容庞杂、周期愈来愈长，但与其 实际作用相比，显得不够相称。 从1 9 9 0 年代后期开始，一些学者对我国的城市规划特别是城市总体规 划的编制理论和方法进行研究和探讨，但大都停留在对过去总体规划问题的 讨论和具体案例研究，本文通过综合分析专家和学者对城市总体规划编制的 探讨，运用城市地理学、城市经济学等学科的理论和方法，借鉴国外总体规 划的理论成果和实践经验，分析现阶段我国总体规划编制上存在的问题，概 括出新时期城市总体规划编制的基本要求，并提出新时期城市总体规划编制 变革的设想。 关键词：新时期城市总体规划编制研究 a bs t r a c t c h i n ai sm o v i n gi n t oan e we r aw i t ht h eh i g h e s te c o n o m i cg r o w t ha r o u n dt h e w o r l da n dt h er a p i d c h a n g i n gu r b a n i s a t i o n a l o n gw i t ht h ec h a n g ei nt h ee c o n o m i c e n v i r o n m e n t sb o t hi n t e r n a t i o n a l l ya n dd o m e s t i c a l l y , t h et r a d i t i o n a lu r b a np l a n n i n g s y s t e mf o r m u l i z e di nt h ec e n t r a l l y - p l a n n e dp e r i o dh a sa l r e a d yb e c o m eu n s u i t a b l et o t h ee n o r m o u sd e v e l o p m e n ti nu r b a na r e a s a st h ec o r p u so fn a t i o n a le c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t ，i tu r g e n t l yc a l l sf o rm o r ee f f e c t i v ea n ds c i e n t i f i cp r o g r a m m i n g t h e o r i e sa n dm e t h o d s t h em a s t e rp l a n n i n gi nc i t yi su s e da st h ei m p o r t a n ts t a g eo ft h eu r b a np l a n n i n g w i t ht h ei m p o r t a n tc o n t e n t s i nt h ep r o c e s so fc i t yd e v e l o p m e n t ，i ta s c e n d st or i s e st o t h ei m p o r t a n tf u n c t i o nt os y n t h e s i z et oa d j u s ta n dc o n t r o li nc o o r d i n a t i n ge v e r y o n e s b e n e f i ta n dr e l a t i o n ，s oi t sp o s i t i o ni sw h a tn e e dn o td o u b tw i t ht h em e a n i n g b u ta f t e r e n t e r i n g2 ic e n t u r i e s ，f a c i n gt h ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o no ft h ec o n t i n u o u sc h a n g e sa n d i m p r o v e m e n t s ，t h em a s t e rp l a n n i n gi sb r o k e na n dm o d i f i e da n dt h i sp h e n o m e n o n o f t e nh a p p e n s t h em a s t e rp l a n n i n gd e s c e n d st os e e mt ob ev e r yw e a ku n d e rt h ed u a l f u n c t i o no ft h em a r k e tb e h a v i o ra n dg o v e r n m e n tb e h a v i o r t h ec o n t e n to ft h em a s t e r p l a n n i n ge s t a b l i s h e db yc i t yp r o g r a m m i n gs e c t i o ni sm i s c e l l a n e o u sa n dt h ep e r i o d c o m e sl o n g e ra n dl o n g e r h o w e v e lc o m p a r e dw i t hi t sf a c t u a lf u n c t i o n ，i ts e e m st ob e n o te n o u g ht of i tt o g e t h e r f r o mt h el a t e1 9 9 0 s ，s o m es c h o l a r si nt h i sc o u n t yh a v eb e e nr e s e a r c h i n ga n d s t u d y i n gt h ei s s u eo fu r b a np l a n n i n g ，e s p e c i a l l yt h er e f o r m a t i o no ft h ee s t a b l i s h m e n t o ft h em a s t e rp l a n n i n gi nc i t y b u tt h e ys t a ya r o u n dm o s t l yt ot h ed i s c u s s i o no ft h e p a s tp r o g r a m m i n gp r o b l e m w i t hc o n c r e t ec a s e e x a m p l er e s e a r c h t h r o u g h s y n t h e s i z i n ga n a l y s t sa n ds c h o l a r s s t u d i e st om a s t e rp l a n n i n ge s t a b l i s h m e n tr e f o r m ， t h i st e x tm a k e sr i s eo ft h et h e o r i e sa n dm e t h o d so fc i t yg e o g r a p h y , c i t ye c o n o m i c sc t c c o u r s e ，d r a wl e s s o n sf r o mt h et h e o r yr e s u l to ft h em a s t e rp l a n n i n gi na b r o a dw i t h p r a c t i c ee x p e r i e n c e ，a n dp o i n to u tt h es h o r t a g eo ft h ep r e s e n ts t a g ei no u rc o u n t r y m a s t e rp l a n n i n ge s t a b l i s h m e n t n g e n e r a l i z e st h eb a s i cr e q u e s to ft h em a s t e r p l a n n i n gi nn e wp e r i o dc i t ye s t a b l i s h m e n t ，a n dp u tf o r w a r dt h er e f o r mc o n c e p t i o n k e yw o r d s ：n e wp e o d ，u r b a nm a s t e rp l a n n i n g ，e s t a b l i s h m e n t ，r e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞洼太堂或其他教育机构学位或证书 而使用过的材料。对本研究提供支持、帮助的单位领导和同事均已在论文中作了 靖确的说观并表示了谢意。 学位论文作者签名：舞移i 砌 签字日期：2 0 0 5 年。5 月1 2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨连盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁杰盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，井采用影印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 学位论文作者签名：鲂蓖厂i 刊 签字日期：硝年f 月，上日 导师签名：亥六另 签字日期痧年岁月，倜 导言 导言 2 0 世纪8 0 年代以来，我国国内城市迅速发展，区域城镇化、城乡一体 化的水平不断提高。上世纪末掀起的信息革命和全球化浪潮，对城市发展产 生深刻的影响，在全球化的浪潮中，为了在国际分工体系中赢得一席之地， 城市间的竞争日益激烈，前瞻性的把握城市空问发展方向，营造优美的城市 环境，发展具有地方特色的经济、文化则成为城市间竞争获胜的关键。随着 中国经济国际化进程的不断加速，中国城市正在不同程度接受这场浪潮的洗 礼，城市在变革，城市规划也需要变革。 经济全球化的挑战使城市规划不能局限于解决城市或区域内的具体问 题，区域性宏观调控日渐体现了无法替代的重要作用，城市总体规划作为城 市规划的重要内容和重要阶段，其地位和作用面临着前所未有的挑战，大批 城市在上一轮总体规划编制审批完成不足5 年的情况下，开始采取各种手段 对总体规划进行调整。广州、深圳、杭州、厦门、长沙等城市先后组织编制 了“概念规划”，合肥、沈阳、西安等城市编制的是“发展战略规划”，北京、 上海、南京、成都、青岛、海口、天津直接提出进行“总体规划修编”，总体 规划调整速度之快，面积之广，是历史上少有的。由于这种白下而上的总体 规划调整缺乏法律依据和理论支撑，为了不与刚刚审批的总体规划相冲突， 也为了勉强自圆其说，各地不得不采取一些模糊的字眼来描述，即所谓的概 念规划、发展战略规划、新区拓展规划等，有的城市采取取消规划期限，淡 化或回避城市规模问题等等“说法”，但其本质都是一样的，新一轮总体规划 的调整正在如火如荼地进行。 在新世纪之初，我国很多城市开展的新一轮总体规划修编工作，是建 国以来的第四轮，5 0 年代的城市总体规划是以项目建设为特征的，规划围绕 项目建设进行空间布局落实，项目建设和城市建设同步进行，取得了良好的 效果。8 0 年代的城市总体规划是以城市建设为特征的，重点是祢补基础设施 建设的欠帐，为随后大规模的发展奠定了基础。9 0 年代的总体规划是在改革 开放、社会经济和城市建设迅速发展的形式下开展的，是保证城市持续、健 康、协调发展为特征的。9 0 年代编制的总体规划在观念上、深度上、方法上 有很大突破，重视城市发展的经济论证，增加了市域城镇体系规划的内容， 统一了人口统计口径，加强了城市绿地系统和空间景观规划，丌发区纳入城 市总体规划，编制了总体规划文本和技术规定。但是，面对日新月异的发展 导言 形势，总体规划被突破、被修改的现象屡见不鲜，在市场行为和政府行为的 双重作用下显得十分软弱。规划部门编制城市总体规划内容庞杂、周期愈来 愈长，但与其实际作用相比，显得不够相称。 尽管目前总体规划的编制工作正在被方方面面所质疑，但是在城市发展 到底需要不需要总体规划这个问题上，来自社会各界的答案还是基本一致 的，那就是我们还需要一个对于城市总体布局的全面、合理、前瞻性安排， 我们仍然离不开、也不应离开总体规划，于是，问题演变为，在新时期我们 应如何认识总体规划，如何使城市总体规划与城市建设发展实际需要相适 应? 国外有哪些城市总体规划编制的经验可以借鉴? 面对新时期，总体规划 的编制工作如何面对? 本文通过分析当前总体规划编制中存在的问题，探讨 新时期总体规划编制的基本理论和基本方法，并通过天津市总体规划修编的 实证研究，以期对其它大中城市的总体规划编制提供借鉴。 第章城f h 总体规划的拱本内涵 第一章城市总体规划的基本内涵 城市总体规划是综合研究和确定城市的性质、发展目标和发展规模，城 市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市建设用地布局、功能分区，合理 配置城市各项基础设施，研究和确定城市综合交通体系和水域、绿地系统， 环境保护目标及重要设旌，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合 理发展。总体规划的期限一般为2 0 年，其中近期建设规划期限为5 年。 城市总体规划是城市规划体系中最具权威性的规划，主要作用是发挥规 划的宏观调控和综合协调作用，重点解决城市发展的重大问题，从全局的高 度确定城市发展的空间布局，既有政策性引导，又有物质空间的控制。长期 以来，城市总体规划作为指导城市建设与发展的蓝图，在协调城市各方面的 利益和关系上起到至关重要的综合调控作用，其地位和意义是毋庸置疑的。 因此，对总体规划的研究工作还要长期进行，在研究之前，简述一下总体规 划的内容、作用及编制方法是很有必要的。 1 1 城市总体规划在规划编制体系中的地位和作用 城市是人口、建筑、信息和产业积聚的基地，也是资金、财富、技术、 文化形成的一个个复杂的大系统，是人类经济社会各项活动的空间有机统一 整体，因此，城市规划工作，必须着眼于对城市整体和全局进行协调和平衡。 城市总体规划正是从城市统一整体的高度，研究城市的发展目标、性质、规 模、容量和总体布局形态，制订出战略性的能指导与控制城市发展和建设的 蓝图。由此，城市总体规划是城市规划体系中的高层次规划，是编制各项城 市专项规划和地区详细规划的基础和依据，是城市规划综合性、整体性、政 策性和法制性的集中体现。 1 1 1 城市总体规划的地位 城市总体规划也是我国城市规划立法和审批的重要内容，它具有明确的 法律地位。依据我国的城市规划法，城市总体规划由城市人民政府组织编制。 城市总体规划一经批准，便具有法律效力，城市规划区内的土地利用和各项 建设必须符合城市总体规划。因此，城市总体规划实际上也担负着在城市全 第章城市总体婀划性本内汹 局范围内统筹安排各项建设用地和工程设施n 勺法定规划的作用。当然，从规 划实施的角度而言，还应在城市总体规划的基础上编制城市分区规划及城市 详细规划，咀便进一步确定和控制不同地段的土地用途和开发建设，以保证 城市总体规划的合理实施。 对城市总体规划，在城市规划法中并未给出专门的定义，但是在该法所 确定的规划体系中，城市总体规划的编制分为两个层面，即战略性的总体规划和 实施性的详细规划( 如图卜l 所示) ，城市总体规划指导下一层次的详细规划， 大中城市可以根据需要在总体规划的指导下编制分区规划。 图1 - 1 我国城市规划编制体系图 从上图可以看出，在我国规划编制体系中，总体规划显然是最基本的前提和 框架，对下一阶段详细规划的制订和具体的建设行为具有决定性作用，其地位是 非常重要的。 l 1 2 城市总体规划的作用 城市总体规划是国家宏观调控的重要手段。任何国家无论其意识形态如 何，它的维持和发展总是要依据一定的可操作手段，这些可操作手段贯穿于 社会的各个不同范畴和不同层次。域市总体规划在经过相当长历史阶段的发 展后，已经成为其操作的一个组成部分， 市场经济条件下，经济活动会产生一些外部不经济，而这些外部不经济 的积累容易导致市场失灵，这就需要国家的干预，凯思斯在宏观经济理论中 阐述了这种t 预的必要性，城市总体规划在保障必要的城市基础设施和些 基本的城市服务设施的集中供应的同时，也试图减少资本运行所产生的会导 4 第一昂城市总体规划的幕本内涵 致其他部门损失的消极外部性，姚市总体规划是国家对城市发展进行宏观调 控的手段之一，也是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体利益进 行约束的过程。 城市总体规划形成城市未来空间架构。城市规划的对象主要是城市空间 系统，城市土地使用的规划和管理历来是城市规划的核心，城市总体规划从 土地使用和安排为核心，构建城市未来的空间结构，反映国家的意志和政策， 在城市建设过程中担当“监督者”和执行者作用，城市总体规划对城市空间发 展的作用主要体现在对城市建设活动的引导和控制上。 1 2 城市总体规划的主要内容 依据城市规划编制办法，城市总体规划应包括以下内容： ( 1 ) 设市城市应当编制市域城镇体系规划。县人民政府所在地镇应当 编制县域城镇体系规划； ( 2 ) 确定城市性质和发展方向，并划定城市规划区范围。 ( 3 ) 提出规划区内城市人口规模及用地发展规模，确定城市建设与发 展用地的空间布局、功能分区及市中心、区中心的位置。 ( 4 ) 确定城市车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的位置， 对外交通系统布局，确定城市主次干道系统走向，主要交叉口形式；确定城 市地铁、轻轨走向及车站位置；确定主要广场、停车场位置、容量。 ( 5 ) 综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、消 防、环卫设施的发展目标和总体布局。 ( 6 ) 确定城市河湖水系的总体布局，分配沿海、沿江岸线。 ( 7 ) 确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。 ( 8 ) 确定城市环境保护目标及防治污染的措旋。 ( 9 ) 确定城市防灾要求，提出人民防空建设、抗震防灾规划目标和总 体布局。 ( 1 0 ) 确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统风貌保护区，划定保 护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划。 ( 1 1 ) 确定旧区改建，用地调整的原则，提出改善旧区生产、生活环境 要求和措施。 ( 1 2 ) 综合协调市区和郊区的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基 础设施和副食品基地，划定需要保留的控制的绿色空间： ( 1 3 ) 编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。 第一幸城市总体规划的韪奉内涵 总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规 划丈本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，规划说明是对规 划文本的具体解释。总体规划的图纸包括：城镇布局现状图、城市现状图、 城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图、近 期建设规划图。 1 3 城市总体规划的编制方法 1 。3 1 基础姿料收集、整理与分析 城市总体规划的基础资料收集工作，应根据规划的内容要求，结合城市 特点，自己定调查计划，拟订调查内容，有计划有步骤的进行，需要收集的 基础资料主要有城市历史资料、城市自然条件、城市人口资料、工业与仓储 状况、对外交通状况、城市道路交通状况、居住、公建和园林绿化、市政设 施、环境保护、历史文化古迹等。在基础资料调查的基础上，绘制城市用地 现状图，进行用地现状分析，绘制城市用地评价图，为规划布局提供基础性 依据。 1 3 2 确定城市性质 城市性质是指城市在国家经济和社会发展中所起地位和所起作用，指各 城市在全国城市网络中的分工。城市性质是城市职能的反映。城市性质可以 从两个方面去认识，一方面是从城市在国民经济中职能方面去认识，指一个 城市在国家或地区的政治、经济、文化生活中地位和作用。另一方面，从城 市形成与发展的基本因素中去认识，就是指一个城市形成与发展主导因素的 特点。 1 3 3 预测城市人口，确定城市规模 确定城市规模是城市总体规划的首要工作之一，是城市规划经济工作的 重要组成部分。城市规模包括城市入口规模和用地规模。但是用地规模随人 口规模而变，因此，城市规模通常以人口规模来表示。城市规划中人口指市 区与近郊区的非农业人口，“城市”按照城市规划法的规定，指国家按照 行政建制设立的直辖市、市、镇。 城市的人口增长包括自然增长和机械增艮，目前我国人口增长以机械增 第章城市总体规划的挂术内涵 总体规划文件包括规划_ 曼= 本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规 划贮本是对规划的各项同标和内容提出规定性要求的文件，规划说明是对规 划文本的具体觯释。总体规划的图纸包括：城镇布局现状图、城市现：妖图、 城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图、近 期建设规划图。 1 3 城市总体规划的编制方法 1 3 1 基础资料收集、整理与分析 城市总体规划的基础资料收集工作，应根据规划的内容要求，结合城市 特点，自己定调查计划，拟订调查内容，有计划有步骤的进行，需要收集的 基础资料主要有城市历史资料、城市自然条件、城市人口资料、工业与仓储 状况、对外交通状况、城市道路交通状况、居住、公建和园林绿化、市政设 施、环境保护、历史文化古迹等。在基础资料调查的基础上，绘制城市用地 现状图，进行用地现状分析，绘制城市用地评价图，为规划布局提供基础性 依据。 1 3 2 确定城市性质 城市性质是指城市在国家经济和社会发展中所起地位和所起作用，指各 城市在全国城市网络中的分工。城市性质是城市职能的反映。城市性质可以 从两个方面去认识，一方面是从城市存国民经济中职能方面去认识，指一个 城市在国家或地区的政治、经济、文化生活中地位和作用。另一方面，从城 市形成与发展的基本因素中去认识，就是指一个城市形成与发展主导因素的 特点。 1 3 3 预测城市人口，确定城市规模 确定城市规模是城市总体规划的首要工作之一，是城市规划经济工作的 莺要组成部分。城市规模包括城市人口规模和用地规模。但是用地规模随人 口规模而变，因此，城市规模通常以人口规模来表示。城市规划中人口指市 区与近郊区的非农业人口，“城市”按j i 城市规划法的规定，指国家按照 行政建制设立的直辖市、市、镇。 城市的人口增长包括自然增长和机械增艮，目前我国人口增长以机械增 城市的人口增长包括自然增长和机械增艮，目前我国人l j 增长以机械增 第一章城市总体琏划的基术内涵 长为主。 1 3 4 确定城市的总体布局 城市总体布局是城市的社会经济、环境及过程技术和建筑空间组合的综 合反应。其核心是城市用地功能组织。不同的城市有不同的布局，但就其基 本形态而言，大体上可以分为集中紧凑布局和分散疏松布局两大类。城市用 地布局的原则主要是： ( 1 ) 点、丽结合，城乡统一安排 ( 2 ) 功能明确，重点安排城市工业用地 ( 3 ) 兼顾旧区与新区发展需要 ( 4 ) 规划结构清晰，内外交通便捷 ( 5 ) 阶段配合协调，留有发展余地 1 4 城市总体规划与其它相关规划的关系 1 4 1 城市总体规划与区域规划的关系 区域规划是在一个地区内对整个国民经济社会进行总体的战略部署，其 任务是促使生产力合理布局，各项建设事业协调发展。区域规划和城市总体 规划关系密切，二者都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特定地域 的各项建设进行综合部署，只是在地域范围的大小和规划内容的重点与深度 方面有所不同。一般城市的地域比城市所在的区域要小，区域资源的开发、 区域经济与社会文化的发展，特别是工业布局和人口的变化，对新城市的形 成与发展起到决定性作用，反之，城市的发展也会影响到整个区域社会经济 的发展和布局。城市和区域是“点”与“面”的关系，因此，可以说，区域规划 是城市总体规划编制的依据，或者区域规划与城市总体规划配合着进行，在 没有编制区域规划的地区进行城市总体规划编制时，首先必须进行城市发展 的区域分析，从整个区域发展角度出发，论证城市的性质、规模及布局结构。 城市总体规划中的交通及基础设施的安排应与区域规划相衔接。 1 4 2 城市总体规划与国民经济和社会发展规划的关系 国民经济和社会发展计划是城市总体规划的依据。与城市总体规划密切 相关的是国民经济和社会发展计划中的生产力布局、人口、城乡建设以及环 第荦城f l i 总体规划的拱奉内涵 境保护等部分的发展计划。城市总体规划依据国民经济和社会发展计划所确 定的有关内容合理确定城市的发展规模、发展速度和发展内容。城市总体规 划是对国民经济和社会发展规划的落实，但不是简单的落实，虽然现行的城 市总体规划编制中有经济、社会发展的内容，但是，从社会经济增长总量所 孕育的产业结构成长角度来研究城市空间内存的变化，如产业结构演变所导 致的新型城乡关系和蛾市土地利用结构，产业梯度转移和空间区位转换的相 互引导和促进，产业、人口就业分布与城市居住空间布局及相应的设施配套 水平和交通组织、城市空问的产业容量和用地效益等。因此，要根据城市发 展陡期性和连续性的特点，做更长远的考虑。对国民经济和社会发展规划中 无法涉及但会影响城市发展的有关内容，应作出更长远的预测。 1 4 3 城市总体规划与土地利用总体规划的关系 城市规划是纸面上的，最终要落实到土地开发和利用上，怎样使土地有 度开发、有效利用与规划工作密不可分，规划如果不管土地，就象沙盘设在 空气中一样，没有载体。规划的核心就是土地利用，比如德国的规划就是土 地利用规划。 城市总体规划与土地利用总体规划谁为上一层次的规划，在规划界、尤 其在城市规划管理部门与土地管理部门之间，意见有分歧。但从本质上看， 城市总体规划与土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，城市总 体规划中的土地利用是城市总体规划的重要内容，土地利用总体规划要为城 市的发展提供充足的发展空间，两者应该是相互协调和衔接的关系。 8 第二章新时期城市总体规划面临的困境及原冈分析 第二章新时期城市总体规划面临的困境及原因分析 2 1 新时期的背景 2 1 1 新时期的城市社会 所谓新时期，即指我国当前面临的“转型时期”，转型本是一个生物学范畴， 原意是指生物之间以裸露的脱氧核酸的形式转移遗传物质的过程，以后被移植到 社会发展进程中，借喻社会的变迁，即社会的转型( s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ) 。对于 转型概念的界定，比较有代表性的如世界银行2 0 2 0 年的中国一书中，从生 产方式的转变和经济体制的转变两个方面对中国转型经济做了定义，指出：中国 正处在两个历史性的转型过程中：一是从乡村型农业社会向城市型工业社会的转 型；二是从指令性经济向市场经济的转型。社会的革命、社会发展进程中的重大 改革和变迁等都被称为社会转型的形式。 我国自改革开放以来，进入一个全新的时期，不仅经济的腾飞，社会结构 也发生了极大的变化，当今中国社会的转型还在继续中，并将经历一个很长的过 程。党的十六届三中全会的召开及后出台的一系列重大举措，标志着我国的转型 正处于重要关头。1 9 8 0 年以来，我国城市规划在被称为“转型”的社会条件下已 经运行了2 0 多年。这一时期无疑对我国的城市规划建构影响最大的时期，期间 我国的城市规划取得了很大的变化和发展。但是，由于1 9 8 0 年以来相当长一个 时期国家体制改革并没有清晰的终极目标，而是采取了“摸着石头过河”的渐进模 式，在经历了2 0 多年持续快速发展之后，以2 0 0 3 年我国人均国民生产总值达到 1 0 0 0 美元为标志，我们已处于从低收入国家向中等收入国家的过渡阶段，正面 临着由初步建立市场经济体制向完善的市场经济体制转变的关键时期。作为深化 体制改革和完善市场经济体制的要求，推进政府职能转变的重要内容，城市规划 也面临着转型的重大课题。由于国家已经基本确立了建立和完善社会主义市场经 济的目标，城市规划也具备了确定转型目标的条件。 在这个转型时期，我国的计划领域发生了巨大的变化，而作为计划调控手 段的城市规划也应相应的变化，城市总体规划作为城市规划的重要阶段和重要内 容，也应进行相应的变革。 2 2 2 新时期城市总体规划的背景 第一二章新时期城市总体规划面临的困境及脲吲分析 改革开放以后，中国的城市相继在1 9 8 0 年代和1 9 9 0 年代进行了城市总体规 划的编制工作，对大多数城市而言，1 9 8 0 年代的总体规划更多的体现出计划经 济的特征，1 9 9 0 年代的总体规划则明确了改革开放以后的城市性质、规模、布 局和重大基础设施的安排，对中崮城市的发展起到了积极的战略指导作用。 从新世纪开始，中国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化 进程的新阶段，国家“十五计划”纲要提出，我国推进城镇化建设的条件已经成熟， 要不失时机的实施城镇化战略，要有重点的发展小城镇，积极发展中小城市， 完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城市密集区有序发 展，预计一批发展条件好的城市将出现加快发展的态势。从国际层面看，进入 2 1 世纪以后，国际竞争进一步加剧，经济全球化趋势逐步增强，科技和信息革 命发展迅猛，经济结构调整和转型步伐加快，将会给我国的城市发展带来新的机 遇和挑战。 面对新的社会发展环境，特别是经济体制的转型，现行的城市总体规划的理 论、方法会面临哪些困境，如何对其进行改革等一系列问题值得城市规划师深思。 2 2 新时期城市总体规划面临的困境 城市总体规划的编制是为了指导城市建设，是为了实施城市规划，城市 总体规划不能很好的实施原因是多方面的，总的来讲主要可以分以下几个方 面。 2 2 1 总体规划编制( 修编和调整) 频繁 总体规划内容多，综合性强，编制时间也比较长，一般大中城市1 - 3 年， 小城镇也要半年到一年时间。另外，总体规划报批程序复杂，审批时问也比 较长，有些城市规划批准之日就是修编之时的现象比较普遍。比如天津市城 市总体规划1 9 9 6 年开始编制，1 9 9 9 年编制完成，2 0 0 1 年国务院批准天津市 城市总体规划，从编制到审批用了5 年时间，规划实施不到3 年，目前天津 市又开始修编城市总体规划。另一方面，一届领导一套新想法，往往上届政 府刚刚讨论通过的规划成果，有的甚至还没有来得及报批，由于新任领导新 的想法，又重新组织总体规划修编，因此造成总体规划修编频繁。据统计， 很多城市基本上是3 - 5 年就面临着总体规划的重新修编。 2 2 2 中央政府统一的空间部署与地方发展意愿的矛盾 l o 第一章新时期城市总体j = | i ! 划面临的困境及原匿1 分析 与西方某些国家采取的“地方自治”政体不同，我国城市发展仍强调“全 国一盘棋”的统一部署，城市规划在承担着地方政府干预经济发展职能的同 时，也充当着中央政府控制和管理地方城市的重要手段，总体规划尤其如此。 中央政府通过对总体规划审批权的掌握和事后监督管理，维持着对全国大部 分重要城市空间发展布局的控制力。但在财税分权后，中央政府和地方政府 形成了各自独立的利益，双方为资源的控制和分配展开竞争。现行的城市总 体规划受到审批体制的限制，虽然由地方政府组织编制，但很大程度上还应 体现中央和上级政府的意志，并不能完全反映地方政府的发展意图，总体规 划对城市空间的安排也不可能与地方政府完全一致，正因为如此，总体规划 的成果在地方政府就不锃得到全面的落实。有时总体规划虽经批准，但执法 不严，长官意志决定问题的现象十分普遍。 2 2 3 城市总体规划编制内容不符合城市发展的要求 ( 1 )总体规划内容复杂，面面俱到，即深又细 目前城市规划法规定城市总体规划内容包括市( 县) 城镇体系规划、城 市社会经济发展战略、城市性质和规模、城市用地布局、绿地景观系统规划、 公共服务设施规划、电力电信工程规划、给水排水工程规划、防灾规划、近 期建设规划、规划实施策略等，有的还包括历史文化名城规划，基本上是面 面俱到，各专项规划即深又细，上至社会经济发展目标、城镇体系，下至工 程管网、文物古迹保护以及详细的现状资料、数据，使总体规划成为一项庞 大的系统工程，造成这一层次的规划在大方向上研究的不透，在实施上又无 法操作的局面。又因总体规划编制时间长，审批周期长，等到规划的批准， 情况又有很大的变化，规划未经足够的实践检验，又面i 临新的修编和调整。 再者总体规划涉及部门较多，有些部门之间协调较难，尤其是市政工程专项 规划如电力、电信工程规划。其专业性较强，其规划实施的主体不是城市规 划和建设部门，加之它们是垂直管理部门，所以总体规划中耗费大量时间和 精力编制的各专项规划，除大型基础设施布局外往往被各专业部门束之高 阁，成为无效劳动。 ( 2 ) 规划年限内城市性质和规模的确定难度大 上一轮城市总体规划虽然包含市域城镇体系规划和社会经济发展规划 的内容，但缺少更上层次的区域发展规划指导，使城市发展政策、城市规 模、外部交通等重大问题难以确定。特别是城市性质和规模的确定，缺乏区 域的平衡，存在地方政府定规模，技术人员分析论证，论证形同虚设的现象。 以往的社会经济发展分析与城市舰划脱节，社会经济发展指标和现代化标准 第一荸新时期城市总体规划面临的困境发原闻分析 的量化指标与城市规划的内容缺乏有机联系和协调，对各地带有地方特殊性 的问题研究不够。一方面，由于经济形式的突变性，市场经济的不确定性， 所制定的经济经济战略和目标缺乏应变、调整能力：另一方面，对城市经济 的投入，建设能力分析不够，难以对城市规模、城市建设速度、发展时序起 到指导作用。总体规划要求确定近远期城市规模，然而实际上城市发展的环 境是多变的，城市人口的含义也发生变化，那些根据国民经济发展计划运用 数学模型来确定城市人口规模基本上不可行，因此规划年限内城市规模的研 究基本是没有意义的。 ( 3 ) 规划重心偏离。规划的操作性不强 目前的城市总体规划编制的理论和方法大多来自于传统的建筑学理论 和方法，因此目前的总体规划重图纸、轻研究，重物质形体规划、轻城市发展 战略和规划实施策略，编制规划者往往被过多的纠缠在编制技术的细节中，即 没有足够的精力去研究和把握涉及城市发展的全局性、战略性问题，也没有足 够的精力去研究规划实施操作层面的问题。 虽然现行的总体规划包括近期建设规划，但近期规划依据是远期城市总 体规划和国民经济发展五年计划，五年计划作为国民经济的宏观调控，指导 不了一个城市全部市场经济行为和城市建设活动；城市建设主体的多元性， 建设活动远不止政府直接控制的部分，现行的近期规划实际上是五年期的总 体规划，是从五年后的人口规模推断五年后城市发展的一张总图，有自己的 用地平衡表，各类用地规划、专项规划，致使城市近期规划仅是总体规划的 “袖珍版”，规模缩小而已：有的即使列出若干项目，也随着城市的迅速发展 而与政府的行为不相符，不能有效的指导城市发展和城市建设。 ( 4 ) 现有的城市用地分类与规划建设用地指标不符合现代城市发展的要求 1 9 9 0 年建设部颁布的城市用地分类与规划建设用地标准( g b j l 3 7 9 0 ) 是目前城市总体规划中用地规划豹重要依据和评审标准。该标准是通过对 1 9 8 0 年代中国城市现状用地水平的分析而提出的，用第分类的类型越来越不 适应多变的和内涵愈来愈丰富的城市发展要求。如随着现代交通和信息的迅 猛发展，出现了城市物流业，那么物流园区应归属于交通用地、仓储用地还 是商业用地? 再如随着城市旅游的发展，其用地内为旅游配套的服务用地如 何归类? 在城市建设用地指标方面，也难以适应小康社会的城市发展要求。如随 着人们生活水平的提高，对环境的要求越来越高，城市中工业、居住外迁， 公共服务设施内容增多，相应的城市用地比例也会发生变化。 2 2 4 城市总体规划编制方法的缺陷 第一尊新时期粤点市总件规划面临的固境发原因分析 ( 1 ) 规划模式僵硬，不能适应市场对规划的需求一缺乏弹性的总体规划 中国国土辽阔，资源丰富，各地的经济发展很不平衡，因此，所需谋 略的问题也不尽相同，需要编制的规划往往难以用特定的模式套用。目前， 我国现行的城市规划模式，尤其是总体规划模式几乎是5 0 年不变，至今还 严格恪守着计划经济体制下“对号入座”式规划：5 0 万人口规模就有5 0 平方 公里用地，城市各类用地红、黄、绿( 红色代表公建，黄色代表居住， 绿色代表绿地) 都一一画在图纸上，严格对应，“精确无误”。在许多规划设 计单位，规划编制程式僵化，过分拘泥于指标的平衡、传统程序的层次和套 路，规划成果缺乏创造性，不适应复杂多变市场的需求。规划成果表达日益 复杂化，使规划这项本来极具创造性的工作，被当作一种产品来制造，按统 一模具，相互克隆，而忽视了规划的合理性及其对城市发展本质的探讨。 ( 2 ) 总体规划缺乏战略性，不仅不能把握城市整体发展方向，而且桎梏了 详细规划的制定- 缺乏指导的总体规划 我国现行的总体规划编制内容过深、过细、缺乏时效性，且编制修改周 期过长。总体规划的编制期限一股为2 0 年，然而编制一轮总体规划，从编 制到批准，往往少则2 年，多则5 年以上，不适应形式发展的需要。特别是 在经济发展很快的年代，凝固的、静态规划往往被不断变化发展的实际情况 所突破，令规划部门疲于调整修改，始终处于有规划又无规划的状态，似有 法可依又无法可依的状况。这种情况在全国普遍存在，例如：9 2 年上海市开 始新一轮总体规划修编，由于城市发展速度快，历时7 年出不了台，使得9 0 年代上海市处于总体规划“真空期”。再如浙江省海宁市，是中国历史文化名 城，曾经是我国古代建筑群保存最完好的城市。海宁市总体规划按审批制度 需经省人民政府审查后报国务院批准生效。然而9 5 年，海宁市建委在新编 制的总体规划经省政府审查后报请国务院审批的过程中，为促进本市经济发 展，实行旧城改造，将总体规划中确定保留的一个清代建筑街坊拆除了，使 总体规划中的历史文化名城保护成为一纸空文。所以有些城市的总体规划干 脆就不报批，以便随时修改。 目前我国总体规划编制办法中，一般近期规划5 年，远期规划2 0 年。 这种看似两步走的规划模式，阻碍了人们预见2 0 年后可能发生的质的变化： 中等城市发展成为大城市，港口城市发展成为中心城市等等。一旦发生质的 飞跃，木以成舟的城市割据将难以适应新结构的要求。 ( 3 ) 规划中缺乏公众参与的总体规划一缺乏开放的总体规划 城市规划管理是政府在城市建设方面制定、实旋城市建设规则的过程， 按新制度经济学的理论，规则是一种共同知识，社会成员通过遵守它来弥补 第一二章新时期城市总体墁划面临的团境发原瑚分析 理性不足，从而尽可能减少失误。规则分为“内部规则”和“外部规则”。由组 织内部通过命令服从方式贯彻某种特定目的，组织作为规则是强制执行 他人执行，此即外部规则。内部规则是在社会交往过程中，社会成员之间形 成的共同知识总称。内部规则与外部规则之间存在着互动关系，他们之间有 时互相促进，有时互相制约。那么当社会成员与组织达成共识时，他们之间 就是共同促进的关系。将使外部规则转化为内部规则，不仅有利于公众根据 规则调整自身行动，形成良好社会秩序，与市场调节手段结合能提高城市建 设资源的有效配置。如果在规则形成的过程中，允许、鼓励受此规则影响的 公众参与到这个规则的形成过程中，经过反复磋商，使公众与政府达成共识。 2 1 世纪的城市，是全球化时代的城市，是注重生态环境的城市，是信息 技术和生物技术革命的城市，也是城市居民共同和谐生活的城市。要想使城 市总体规划表达全体人民的利益，达到维护公众利益的目标，就必须引入“公 众参与”机制。 我国由于长期的计划经济体制，城市总体规划的编制是指令性的，带有 强制性的特征，它自然不可能跳出自上而下的框框范畴，这一时期的城市规 划基本没有公众参与。 改革开放和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的城市建设的情况 发生了根本性变化，城市规划即作为一种政府行为对城市建设进行干预和指 导，又作为一种对城市建设的科学合理性做出反馈和调控的社会机制。公众 参与作为一种自下而上的反馈，开始被逐渐重视起来。 在“公众参与”方面，我国一些城市已经做了一些有意义的探索工作。如 总体规划阶段下发调查表或走访的方式让公众参与，但这种参与方式是被动 参与，往往带有规划者的主观愿望，而不具有公众广泛性，也有些城市采取 对规划成果进行广泛宣传的办法，也取得了一定的成效，但总的来说，我国 城市规划的“公众参与”基本上还处于规划批准后的实施管理阶段即“规划后” 参与，属于较低层次的参与。总体规划的成果基本上还是由规划方面专家、 规划项目小组、政府主要领导决策形成，公众参与大多停留在表面阶段。 ( 4 ) 城市总体规划与其他相关规划衔接较差一缺乏协作的总体规划 城市总体规划与社会经济发展规划结合较差。虽然现行的城市总体规划 编制中有经济、社会发展的内容，但是，我们把社会经济的增长量等同于城 市规模的不断扩张，从社会经济增长总量所孕育的产业结构成长角度来研究 城市空间内在的变化，如产业结构演变所导致的新型城乡关系和城市土地利 用结构，产业梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进，产业、人口就业 分布与城市居住空间布局及相应的设施配套水平和交通组织、城市空1 1 日j 的 第一章新h 于期城l 一总体规射面临的出境发原岗分析 产业容量和用地效益等。 城市总体规划与土地利用总体规划衔接较差。近年来，我国大多数城市分 别完成了城市总体规划及土地利用总体规划的编制工作，两个规划的编制分别依 据“中华人民共和国城市规划法”、“中华人民共和国土地管理法”及其它的地方性 法规和规章，但是，从近几年两个规划的实施情况来看，由建设部和国土资源部 分别主管的城市规划