（交通运输工程专业论文）公路建设推行代建制研究.pdf

摘要 随着国家对基础设施投资力度的加大，公路建设取得了飞速发展。但是，公路建设速度 的加快并没有带来其建设管理体制的深刻改革。“四位一体”的建设管理模式，导致了工程 项目大量的“三超”，浪费资源，腐败活动愈演愈烈，产生了极其恶劣的社会影响。探索公 路建设管理体制改革越来越受到人们的重视。 本文从公路建设管理入手，介绍了公路建设管理程序、管理机构和项目管理模式，深刻 翻析了传统管理体制存在的闷题。探索在公路建设管理过程中使用代建制新型管理模式，来 抑制资源消耗，为公路建设管理提供一个良好的市场竞争环境。本文提出了公路建设项目代 建制概念、代建人进入时问、代建项目工作流程、代建内容与责任以及代建人风险防范机制， 并对代建翻中的各方责权关系进行了深入探讨运用委托代理理论，建立了代建单位、业主、 承建商之间的博弈模型，分析了公路建设项目推行代建制的可行性和风险因素，指出了实行 代建制需要亟待解决的法律和政策问题。 关键词：公路；代建制；分析；委托代理 a b s t r a c t t h e 扯g h w a y c o l l t s t r u c t i o n d e v e l o p e d v e r y f a s t w i t h t h e g r e a t i n v e s t m e n t o f h 讧h 略u d 【l l i 胃t h e s e y e a r si nc h i n a h o w e v e r , i nc o n t r a s tw i t ht h er a p i dh i g h w a yc o n s t r u c t i o ns p e e d t h ec o n s 竹u d 的n m a n a g e m e n ts y s t e mh e a d yk e e p su m h a n g e dt h a ta r c a d yc u r b st h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f h i g h w a y c o n 鲥丌，c t i o l lt h e e x i s t i n g c o t l s u l l c t i o na n d m a n a g e m e n ts y s t e m , j m 懈由m 删w 啊吲删d i o l 卜m 栅日薛m 跚岫叩e 哺i 伽”，a l s oc a l l e d f o n t - i n - o n es y s t e m , o f t e n 嗣耐 s u c h t h r e ee x o t s ， - - g r e a e yw a s t i n go fr e s o l e c , e sa n dt h em u c hm o r ec o r r u p t i o na sw e l l t h e b a di n f l u e n c ep r o d u c e di ns o c i e t y s ot r y m gt o 五l 订t h es u i t a b l ec o n s t n l c t i o na n dm a n a g e m a t s y s t e mo f k g h w a yi nc h i n ai sb e c o m i n gm o l ea n dm o r ei m p o r t a n t t h i sp a p e rf 蛐h m e d u c e dt h ec a n i s u x l c t i o l lp r o c e d u r e ，t h em m u 罐e m e n tm 罾m i z a 6 如a n d t h ep r o j e c tm a n a g e m e n tm o d e l f u r t h e r m o r et h ee x i s t i n gp r o b l e mo f t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e l _ m 嘲a n dd i s c u s s e d i ti sv e r yn e c e s s a r yt oe x p l o r et h en e ws u i t a b l ec o n s t n g f i ma n d m a 嘧g e n a m tm o d e lo f l l i g h w a yi nc h i n ai no r d e rt or e s t r a i nt h er e s o t b c e s 伽哪瓤姗p t i 蚰a n df o n m a b e t t e rm a r k e t 伽蚰弭伽册a 面哪咖啊i lt h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e dt h ec o u c e p t ，t h e 痂鹫i t 伽岫血吕t h ew o r kp r e d e 豫r i t ec o n t e n ta n dt h er i s kp f 嘶6 l l gs y s t e mo f t h ed c p i l l yc o n s u u g t i o n m e c h a n i s m o nt h eb a s eo f t h e 锄m 怵西l 唱a n dr e p r e s e n t i n gt h e o r yt h er e l a t i o nm o d e la m o n gt h e 鹇t h ep q i i c o ra n dt h ec o n t r a c t o rw a sf o u n d e d i na d d i t i o n a l ，t h ef e a s i b i l i t ya n dt h er i s k f a c t 甜o f d e p u t yc o n s t r u c t i o nm e c h a m e mw e 犯a l s od i s c u s s e d a tl a s t , s o m ea d v i c eo f s o l v i l 骘t h e p d ，妇a b o u tp o l l y 钿s i ：疏呜a n dl a wp , o t e c t i n g 啷a l s ob r o u g h tu p , k s y w o h i s ：h i g h w a y ；d e p 幢yc o n s u x g t i 0 1 m e c h a n i s m ；a n a l y s i s ；d e p u t y n 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 研究生签名：豳! i 至日期：妄21 1 笸：! 立：乒 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 、， 研究生签名：血董堡i 窆导师签名：期：竺：i 二 东南大学硕士学位论文 1 1 目题的提出 第一章绪论 计划经济体制下，我国的政府投资项目基本实行。财政投资、政府管理”的单一形式， 印投资、建设、管理、使用等多位一体，一般采用政府部门组建基建指挥部或者办公室的组 织形式，本质上属于自建制，在这一模式下，政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌勘探、 设计和旌工的招投标以及物料采购大权，经常发生超标准、超工期、超投资的“三超”现象， 既为权力寻租留下了空间，更严重的是造成了人、财、物和信息等资源的极大浪费，不利于 构建和谐社会和落实科学发展观。 公路是政府投资的资金密集型建设项目，1 9 9 8 年以来我国公路建设发展迅猛，2 0 惦年 底，公路建设投资额达到5 2 0 6 亿元，公路网总里程达1 9 2 万公里；高速公路发展到4 1 万 公里，为促进国民经济发展、解决交通瓶颈、拉动内需和解决就业方面作出了巨大贡献 但公路建设同样存在深层次体制问题： ( 1 ) 公路建设体制“投资、建设、管理、运营”四位一体，缺乏权力制衡，无法适废市 场化改革的需要，也不利于政府职能的转变。 ( 2 ) 公路建设的管理机构大多是临时组建的指挥部，在项目结束后即行解散，责任主 体缺位造成“三超”现象比较普遍。 随着市场经济的发展，现行政府投资工程项目的基本建设管理体制和建设实施方式的弊 端越来越突出，进行体制创新和改革的呼声越来越高。为进一步深化固定资产投资体箭改革， 充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效 益，规范政府投资建设程序，2 0 0 4 年7 月国务院颁布了关于投资体制改革的决定 ( 国发 2 0 0 4 2 0 号) ( 以下简称决定) ，首次提出了对政府投资的非经营性项目推行。代建制” 但代建制是我国投资体制改革中的一件新生事物，决定对代建制只进行了原则性规定， 几年来各地实践中认识不一致，做法也千差万别，推行代建制面临着与现行体制和管理部门 的关系不清晰，规范化操作的程序和管理方法不完善等亟待解决的问题。 在公路领域实旋代建制是对公路项目的建设实施方式进行的一项制度创新和流程再造， 既是规范公路建设市场经济秩序的一项治本之簧，也是转变政府职能的客观要求，更是公路 建设降低造价，提高工程质量和技术咨询水平，尽快与国际接轨的需要。 根据文献检索和行业报道，公路行业对本行业如何贯彻代建制目前还缺乏全面、深入的 研究，可供借鉴的经验相对较少，即使在江苏这样经济发达，交通发展迅速的省份，由于种 种原因，代建制并没有得到大范围的推广应用 1 2 国内外研究现状 在我国政府投资项目管理制度领域，。代建制”这一提法最初产生于一些地方政府规定 财政投资的工程项目必须委托专业单位代为建设管理的文件，如1 9 9 7 年青岛市政府颁布的 代建制管理办法) 等。 国外并没有。代建制”的提法。对于政府投资项目的建设管理制度，西方发达国家和地 区通常是以“政府采购制度”或“公共财政制度”的提法出现。 第一章绪论 政府采购铜度和政府投资工程的管理制度在西方国家已经实行了2 0 0 多年，最早是1 7 8 2 年英国政府成立的文具供应局。从1 9 2 9 年美国的福布斯出版了第一部论述政府采购问题的 专著政府采购开始，关于政府采购的理论开始逐渐完善，人们从各个角度探讨了政府采 购制度中的采购程序、采购方法等问题，著名的有英国的鲍莫尔1 9 4 7 年在英国经济学 杂志上发表的政府采购论：1 9 7 7 年美国斯坦福大学教授李与美国科罗拉多州立大学商学 院教授多布勒合著的采购和物料管理；美国采购专家佩奇1 9 8 0 年著的公共采购和物料 管理；1 9 黼年多布勒出版的 对代建制的定义进行界定，剖析代建制与现行建设方式的联系和区 别，研究代建制依托的理论基础，建立模型并分析各主体间的关系。 ( 3 ) 设计公路项目代建制的管理框架，分析公路建设推行代建制的可行性从公路代 建项目类型、代建工作程序、市场准入、代建单位的责任与权利、代建合同管理、代建管理 的费用标准与支付、代建项目的效益等方面设计公路项目实施代建制的模式。 ( 4 ) 为有效约束代建单位行为，强化社会和市场力量对参与工程建设各方的监督，分 析和研究代建项目的风险及管理措施。 ( 5 ) 研究现行工程建设政策法规和管理制度，分析国内相关实例和实施代建制的效益， 提出在江苏公路建设领域推行代建制的可行性和意义。 ( 6 ) 根据各地实践，总结推行代建制过程中存在的主要问题，提出推行代建制的相关 建议，供政府决策参考 3 东南大学硕士学位论文 第二章公路建设管理现状 公路是国民经济和社会发展中重要的交通基础设施，其现代化程度和发展水平直接关系 到一个国家的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，己成为衡量一个国家经济实力和 现代化水平的重要标志之一。 根据中华人民共和国公路法规定，公路包括公路桥梁，公路隧道和公路渡口，公路 建设是指公路、桥梁、隧道、渡口、交通工程及沿线设施的项目建议书、可行性研究、勘察、 设计、施工、竣( 交) 工验收和后评价全过程的活动。这一过程涉及公路工程技术、建设管 理、企业经济业务和政府行政管理及相关政策、法规制度的建立等，是一项复杂的系统工程 2 1 公路建设概述 ( 1 ) 公路建设类别 根据行政管辖范围，公路是指归交通主管部门投资和管理的国省道和高速公路等，不包 括市政道路和国防专用公路 公路按行政功能可划分为国家公路( 国道) ，省级公路( 省道) 、县级公路( 县道) 、乡村公 路，以及专用公路五个等级；一般把国道和省道称为干线，县道和乡村道路称为支线或农村 公路。按公路的使用任务、功能和流量划分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路， 四级公路五个等级。 ( 2 ) 公路建设成就 1 9 9 8 年以来，我国公路建设发展迅猛，8 年中公路建设投资额分别达到2 1 鹋亿元、2 1 8 9 亿元、2 3 1 6 亿元、2 6 7 0 亿元、3 2 1 2 亿元、3 7 1 5 亿元、4 7 0 2 亿元和5 2 0 6 亿元；公路隧总里 程由1 9 9 7 年底的1 2 2 6 4 万公里发展到2 0 0 5 年底的1 9 2 万公里；高速公路由1 9 9 7 年底的 4 7 7 1 公里发展到2 0 0 5 年底的4 1 万公里。 根据交通部公布的( 2 0 0 5 年公路水路交通行业发展统计公报统计。2 0 0 5 年底，全国 公路总里程达到1 9 3 0 5 万公里；全国公路密度为2 0 1 公里百平方公里；全国通公路的乡 ( 镇) 占全国乡( 镇) 总数的鲫8 1 ；全国公路桥梁达3 3 万座、1 4 7 4 7 5 万延米：全国 公路隧道达2 8 8 9 处、1 5 2 7 0 万延米。2 0 0 5 年公路建设投资规模巨大。全社会完成公路投资 5 4 8 4 9 7 亿元，公路重点项目完成投资2 5 8 5 8 6 亿元，县乡公路完成1 3 9 9 0 4 亿元，路罔改 造完成1 5 0 0 0 7 亿元 近l o 多年来公路建设取得了举世瞩目的成就，基本改变了公路成为制约经济发展的瓶 颈现象的被动局面，为促进我国国民经济的快速健康持续发展，拉动内需促进就业，做出了 不可磨灭的巨大贡献。 ( 3 ) 公路发展规划 国务院2 0 0 4 年1 2 月1 7 日原则通过的国家高速公路网规划中提出，我国将用3 0 年 左右的时间建成8 5 万公里的高速公路网。届时包括地方高速公路在内，我国高速公路总里 程将达到1 2 万公里左右 2 0 0 5 年2 月，交通部印发的全面建设小康社会公路水路交通发展目标 中进一步提出： 劐2 0 l o 年底，建成2 3 0 万公里公路网，高速公路总里程达到5 5 万公里；二级以上公路总 里程达到4 5 万公里，全面建成“5 纵7 横”国道主干线。到2 0 2 0 年底，建成3 0 0 万公里公 4 第二章公路建设管理现状 路网。高速公路总里程达到8 5 万公里，连接所有目前人口2 0 万以上的城市，基本建成国 家高速公路网，二级以上公路总里程达到6 5 万公里，连接所有的县。 我国的公路发展规划目标使我们看到了公路现代化发展的可喜前景，未来2 0 年我国公 路建设将进入又一个新的黄金时期，同时也对公路建设管理提出了更高魄要求。 ( 4 ) 公路建设资金 我国公路建设资金除了农村公路建设中使用的以工代赈资金和民工建勤资金以外，来源 主要可以划分为3 大块： 一是非偿还性公路基本建设资金。由国债资金、车购税资金、公路客货附加费资金等构 成，包括地方政府用于公路建设的养路费资金和车辆通行费资金；二是债务性公路基本建设 资金由金融机构贷款和社会有偿集资等形成；三是经营性公路基本建设资金由外商以及 国内企事业单位和个人提供 据调查，在目前我国公路建设到位资金构成中，贷款资金( 包括交通主管部门贷载棚地 方政府贷款) 和社会有偿集资为主体；非偿还性公路基本建设资金大约占2 5 左右( 如果包括 养路费资金和车辆通行费资金，这一比例也许会达到3 5 左右) ；由外商、国内企事业单位 和个人提供的经营性资金属于有效补充我国高速公路建设基本是以财政资金为基础、贷款 资金为主体，民间资金比例很小。 改革开放以前，我国的公路建设实行政府直接干预、决策并负责实施建设全过程的管理 体制。随着中央和地方财政对公路投资的逐步减少，公路养路费是我国公路建设资金的主要 来源 2 0 世纪8 0 年代初期，广东省率先突破了传统的公路建设融投资体制，进行贷款修路、 收费还贷的有效尝试，取得了巨大的成效。从此，贷款资金成为我国干线公路，特别是高速 公路建设的主要资金来源；收费还贷机制为我国高速公路建设事业的快速发展发挥了重要的 作用。我国2 0 0 5 年底已建成的4 1 万公里高速公路中，基本上是靠贷款( 包括政府贷款和公 司贷款) 修建的。贷款的来源构成以国内政策性银行贷款和商业银行贷款为主，也包括世界 银行贷款、亚洲开发银行贷款、日本协力银行贷款、日本输出入银行贷款、外国政府贷款等。 车辆通行费制度是我国公路建设投融资管理体制改革的创举之一，实行车辆通行费制 度，使利用民间资金和经营机制发展公路建设事业成为可能。股份融资是我国高速公路建设 新的融资尝试。自从我国第一家公路上市公司一江苏宁沪高速公路股份有限公司1 9 9 2 年8 月1 日设立以来，到2 0 0 4 年1 2 月底为止，我国共设立了粤高速、深圳高速、沪杭甬高速、 山东基建、中原高速等1 9 家公路上市公司，利用市场发行股票融资2 7 3 4 4 亿元人民币，成 为我国高速公路建设资金来源的重要补充。 2 2 公路建设管理模式 2 2 1 建设管理体制变革 我国公路建设管理体制，大致经历了以下发展阶段： 建国初期，在计划经济体制条件下，是国家高度集中的、以行政组织和行政命令的方法 为主的单一的计划调节的管理体制。其基本特点是强调中央的集中领导，实行以部门为主的 垂直统一管理，公路建设任务由国家统一下达，建设资金由国家财政拨款，建设材料由国家 统一分配，设计、施工任务由国家统一安排。这种高度集中的计划经济体制在我国建国初期 国家人、财、物有限的情况下保证重点工程建设起到了积极作用。但是，随着国民经济的发 5 东南大学硕士学位论文 展，社会经济关系的变化，利益分配的调整，高度集中的计划经济体制在公路建设领域的局 限性日益突出，成为生产力发展的障碍。计划经济体制存在的主要问题是政企不分，企业作 为政府的附庸，企业缺乏独立的法人地位，统一的行政命令式管理，忽略了经济规律，导致 责任不分、利益不明，经济效益低下。 - “一 十一届三中全会是我国社会改革和发展的转折点。我国公路建设管理体制开始逐步改 革，由高度集中的计划体制向市场经济体制转变，引入市场机制。1 9 8 4 年国务院颁布了关 于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定，推行招标投标制度，代替行政 分配制，建立工程承包，开始引进市场竞争机制。公路建设领域也开始全面推行国务院颁布 的改革制度，实行公路建设项目j i 盏理制度，推行招投标制度。 1 9 9 6 年国家计委( 国家发展改革委员会的前身) 以计建设 9 9 6 6 7 3 号文发在了关于 实行建设项目法人责任制的暂行规定 ，这一规定的实行，对于进一步明确基本建设项目执 行管理机构、建立投瓷责任约束机制等起到了推动作用。该规定指出：国有单位经营性基本 建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设 实施、生产经营，债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。项目法人可按公司法 的规定设立有限责任公司( 包括国有独资公司) 和股份有限公司形式 从公路建设行业来讲，由于公路项目属于基本建设项目。随后各地方都相继在新的项目 实旖过程中组建了对应的有限责任公司或股份有限公司。为维护公路建设市场秩序，交通部 令2 0 0 0 年第6 号公路建设市场准入规定对进入公路建设市场的项目法人和从业单位的 条件进行了明确。同时，为加强公路建设管理，交通部以2 0 0 0 年第7 号令公路建设四项 制度实施办法 对实施公路建设项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管 理制度等制定了相应的办法。为进一步加强公路建设项目法人的资格管理，交通部于2 0 0 1 年以交公路发 2 0 0 1 5 8 3 号文件颁发了公路建设项目法人资格标准( 试行) 。这一系列文件 的发布，为公路建设的组织管理机构指明了改革方向，为我国公路建设事业的发展奠定了坚 宴的基础“” 2 2 2 公路建设基本程序 公路建设基本程序是指公路建设全过程各项工作都必须遵循的先后顺序，从公路发展规 划、立项、工程可行性研究、勘察设计、施工招标，施工建设、竣工验收等各个阶段和各个 环节，是集知识、资金、管理等于一体的复杂系统工程。 从1 9 5 2 年1 月，国务院财政经济委员会颁发了基本建设工作暂行办法 ，到2 0 0 0 年 交通部发布的公路建设监督管理办法，经过将近五十年的公路建设实践，我国公路建设 程序逐步趋于规范和完善，主要包括四大阶段：项目决策阶段、项目设计阶段、项目施工阶 段、项且验收运营阶段。公路建设程序如图2 一l 所示： 6 第二章公路建设管理现状 图2 - 1 公路建设程序 7 东南大学硕士学位论文 2 2 3 建设管理机构 ( 1 ) 政府管理机构 我国公路建设管理，主要是中央和省级政府相关职能部f 1 对公路建设立项、设计审批、 建设监督、资金调配公路建设政府管理机构设置如图2 2 示： i 国家发改委ii 财政部i i 交通部il 国家环保局i i 国家文物局i 上 由囱商囱囱 基 础 产 业 司 l 省人民政府l 图2 - 2 公路建设政府管理机构设置 目前从我国公路建设管理机构来看，交通部门( 交通部、交通厅、交通局) 和计划部门国 家发展改革委员会、省发展改革委员会) 在公路建设、管理和运营过程中发挥着主导作用， 交通厅作为省级人民政府的交通行政主管部门，负责组织公路项目前期工作、项目设计、项 目建设以及项目运营过程中的诸多具体问题协调及监督。当公路项目的预可行性研究、可行 性研究、初步设计、施工图设计等工作完成后，省交通厅要会同省发展改革委员会向交通部 和国家发展改革委员会上报技术文件，申请组织专家论证，争取得到审批 ( 2 ) 政府组织机构 我国目前公路建设管理是以省级地方政府为主进行的。由于公路建设涉及地方政府中的 交遥、国土、水利、环境、铁路等多个部门，涉及到不同地、市、县的利益，为了加快高速 公路建设速度，减少矛后、协调关系，现阶段我国高速公路建设主要采用成立以省政府主管 领导为首的建设指挥部模式或项目法人负责制模式，统一领导和协调高速公路建设中的生产 指挥及组织；国、省道改造工程由省级公路主管部门审批，市级交通主管部门组成指挥部或 项目办负责实施实施：县、乡农村公路由县级政府和市级公路主管部门负责实旌 建设指挥部模式，特点是“建管分离”，以江苏为代表。 建设指挥部模式如图2 3 所示。在该模式中，省高速公路建设指挥部总指挥一般由主管 交通工作的副省长担任，指挥部成员则由高速公路建设所涉及到的各相关部门或单位的主要 负责人担任，负责领导和协调高速公路建设中的各项工作，具体事宜由指挥部办公室负责实 麓。在这种管理模式中，指挥部办公室作为业主代表，省交通厅负责建设管理一线组织机构， 全权负责指挥部有关指令的落实，并代表业主对施工过程中的有关问题予以协调，指挥部办 0 第二章公路建设管理现状 公室主任一般是交通厅主管领导兼任。主要业务部门就是具体行使高速公路建设管理某一方 面的处或科室，主要是综合处、计划处、财务处以及工程技术处。与省高速公路建设指挥部 相对应的是沿线市县也成立相应的指挥部，地方指挥部接受省指挥部的领导。 图2 - 3 建设指挥部模式 法人负责制模式，也称公司制模式，特点是“建管一体化”，以广东为代表。 建设项日法人负责制模式如图2 - 4 所示高速公路建设项目法人负责制度，是在原建设 指挥部管理模式中发展起来的一种新型管理模式。1 9 9 6 年建设部发布的关于实行建设项目 法人责任制的暂行规定 规定：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建 项目法人”。2 0 0 0 年交通部在公路建设四项制度实施办法) 中明文规定的：“凡列入国家 和地方基本建设计划的公路建设项目必须实行项目法人责任制度，由项目法人对建设项目负 总责”，并进一步明确了项目法人的性质和组织办法、条件以及职责等内容。交通部2 0 0 1 年 颁发的公路建设项目法人资格标准( 试行) 则对建设项目法人资格条件做出了更为明确 的规定。省交通厅负责省高速公路建设管理，高速公路建设总公司一般是代表交通厅负责全 省高速公路建设管理、资金分配、拨付和监控，而对工程建设中的勘察设计、施工招标等具 体事项则由组建的建设项目法人一项目公司具体负责。项目法人责任制度的实施，对于明确 高速公路建设项目执行管理机构、建立投资责任约束机制等都有十分重要的意义，不设收费 站的国省道和地方县乡道路改造工程一般不实行项目法人负责制。 9 东南大学硕士学位论文 图 4 建设项目法人负责制模式 2 2 4 项目管理模式 项目管理模式，即项目组织策划，包括项目决策、项目实施和项目运营三个阶段，以及 项目分解结构簧划、项且管理方案组织策划、项目实旅与组织策划和项目信息组织策划四个 策划 我国改革开放以来，与国际经济文化交流不断深入。近年来，国际上一些比较成熟的大 型基础设篪建设管理模式不断传入我国，这一系列成熟的项目管理模式适应了建设项目大型 化、一体化，大规模融资以及分散项目建设风险的需要目前，主要的项且管理模式有以下 几种 ( 1 ) 设计一建造模式( ) 设计一建造( d e s i g n - b u i l d ，缩写为舶) 模式，通常也称为“交钥匙( t u r n k e y ) ”模式， 这是一种比较简单的高速公路建设项目管理模式，组织结构关系如图2 - 5 示： 图2 - 5 设计一建造模式 第二章公路建设管理现状 项目业主委托咨询公司进行项目前期的预可行性和工程可行性研究，在项目批复立项 后，业主再委托设计单位采用设计施工总承包方式，即业主与设计单位签订设计施工总承包 合同，由承包商负责工程设计，业主负责对各阶段设计文件审查和报批。工程施工由承包商 通过公开招标分别与各个单独的承包商和供应商签订合同，由中标的供应商和分包商负责材 料供应和组织施工。 在模式中，业主选择设计一建造总承包商，负责项目的设计和施工，在业主配合下， 设计一建造总承包商完成项目方案设计、成本控制、进度安捧等工作。在踯模式中，项目 业主与设计一建造总承包商是以总价合同为基础，进行公开招标和签订合同的 ( 2 ) 设计一招标建造模式( 加b ) 设计一招标一建造( d e s i g n - b i d - b u i l d ，缩写为啪) 模式是一种非常传统的工程项目管理 模式，在国际上比较通用。其中世界银行、亚洲开发银行贷款项目和采用国际咨询工程师联 合会( f i d i c ) 建设项目均采用该模式目前，我国高速公路建设管理中大部分使用该模式， 其组织结构关系图如2 - 6 示： 图2 - 6 设计一招标一建造模式 在d 髓管理模式中，项目业主委托咨询单位进行项目预可行性研究和工程可行性研究等 前期准备工作，待项目立项审批后再委托设计单位进行初步设计和施工图设计，最后适过招 标选择旋工单位和监理单位。项目业主和施工单位签订工程施工合同，与监理单位签订施工 监理合同。由施工单位负责施工组织和选择材料供应商，监理单位负责对施工单位以及麓工 材料进行监督，业主单位派出业主代表 ( 3 ) 建设管理模式( 删) 建设管理模式即0 i ( c o n s t r u c t i o ni l a n a g e m e n t ) 模式，于2 0 世纪6 0 年代发源于美国， 从年代开始在国外广泛流行。删管理模式是指从项目建设开始就雇用具有丰富施工经验 的嘣建设管理单位参与建设项目实施，为设计单位提供施工方面的建议，同时对随即开展 的施工进行全过程管理。0 i 管理模式最大特点就是改变了传统的待设计图纸全部完成后才进 行旌工招标的项目管理运作方式。采取分阶段发包，由业主、叫单位和设计单位组成一个联 合小组，共同负责组织和管理工程的规划、设计和施工，0 i 单位负责工程的监督、协调及管 理工作，在旖工阶段定期与承包商会晤，对成本、质量和进度进行监督，并预测和监控成本 和进度的变化。删模式具有多种形式，通常有两种运作方式。 第一种为代理型工程管理( a g e n c y _ _ c 帅方式如图2 7 。在该方式中，删经理为业主提供 咨询和代理服务，业主为d 经理提供固定酬金和管理费业主在各旌工阶段和承包商签订 东南大学硕士学位论文 工程施工合同。 图2 7 代理型工程管理方式 第二种为风险型工程管理( a t r i s k 删) 方式如图2 - 8 ，采用这种形式，c m 经理同时也 担任麓工总承包商的角色。一般业主要求谢经理提出保证最大工程费用( g m p ：g u a r a n t e e d m a x i m u mp r i c e ) ，以保证业主的投资控制，如最后结算超过g m p ，则由叫公司赔偿。如低于 g m p ，则节约的投资归业主所有，但删公司由于额外承担了保证旌工成本风险，因而能够得 到额外的收入 图2 - 8 风险型工程管理方式 ( 4 ) 管理模式比较 在我国高速公路建设管理中，通常使用的是腽d b b ，例三种基本管理模式，经过多年 的运用和发展，三种管理模式在不同的高速公路建设项目上都进行过尝试，有成功的经验也 有失败的教训，三种管理模式各有优缺点 第二章公路建设管理现状 在明建设管理模式中，由于设计和施工均由一个单位负责，避免了设计和施工的脱节， 能够傲到设计与现场旌工相互融合，有利于缩短建设工期，降低建设成本。在该模式中，由 于设计施工承包商与建设项目业主相互配合，便于协调关系、处理矛盾。但是，该模式致 命的缺点在于，设计方与施工方属于同一人，- 对建设方案设计和施工质量承担较大的风险， 不利于吸取不同设计方和施工方的技术特长，反而，设计施工承包商为了避免工程建设质 量风险，可能在方案设计和技术创新方面变得保守。 对于嘲模式，由于长期、广泛地采用，因而管理方法非常成熟，各方都对相关管理程 序十分熟悉。i ) b b 与隅最大区别在于，把设计方与施工方区分开来，这样有利于充分吸收优 秀的设计单位和施工单位各自发挥技术优势，但是由于设计与旌工的脱节，设计单位容易更 多地追求方案的优劣和经济成本，而忽视工程施工实际情况，有可能导致在施工过程中变更 增多，造成项目投资增加 饵模式最大优点就是可以缩短工程从规划、设计到竣工的周期，节约建设投资，麓少投 资风险，可以比较早地取得收益。删模式主要适用于：设计变更可能性较大，时问因素最为 重要、建设规模不确定而无法准确定价的建设工程。无论是代理型c m ( a g e n c y - - c m 还是风险 型a ( t r i s i 【_ 0 i ) 运作模式，都需要具有丰富旌工经验、管理水平较高的翻单位，这 是疆模式应用的关键和前提。 我国公路建设管理制度是在积累了多年建设管理实践的基础上逐步形成的，在一定程度 上具有了科学性和可操作性，项目管理达到了一定的水准，取得了许多成绩，并在项目管理 的四大主体( 政府、业主、监理、施工) 当中对施工监理和施工管理形成了较为完善的管理体 系。但是从我国公路建设管理工程实践上来看，公路建设管理部门和项目业主在项目建设过 程中的一系列管理问题还不够系统和完善，还存在诸多问题和不足 解决当前公路建设领域现存的主要问题的根本出路在于体制创新、翻度创新，彻底改变 。四为一体”的建设管理模式，让政府进行职能归位，转变政府职能，约束政府行为，减少 政府行政权力对公路建设市场的直接干预，改变“四位一体”的建设管理模式，让公路建设 管理走上市场化、契约化、规范化的良性轨道是发展的方向 2 3 现行建设模式的主要闯题 在当前我国各种体制尚不健全、政府职能角色转换还不到位的社会背景下，传统的公路 建设指挥部模式以及当前普遍采用的公路建设项目法人负责制模式，对于推动我国公路建设 事业的发展起到了重要作用。 但是，随着社会经济发展和进步，目前这些管理模式，与我国公路建设事业的发展越来 越不适应，所带来的问题也日益突出。主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 机构重复设置，管理水平低下。 由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是。大而全，小而全”。由此产生的 。一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，使得公路工程的管理呈现出临时性和自营性 的特征，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并因此而引发大量的 质量和安全问题；在公路建设管理中。无论是采用建设指挥部模式还是建设项目法人负责制 模式，都存在一个不可逾越的缺陷：项目建设管理缺乏专业性。不管是建设指挥部还是项目 法人负责制，其组成人员主要来自政府主管部门的直接任命或政府相关部门临时抽调。而且， 政府每上一条高速公路，就得组建一个新班子，组建一套新人马，非专业人士从事专业性很 强的建设工程管理，管理了非其法定职责和业务范围的建设工作，难以负起建设工程质量、 东南大学硕士学位论文 工期、投资计划和投资效益的责任。临时组建的基建班子存在专业不配套，缺乏工程管理经 验的现象，而聘用的专业技术人员临时观念较严重，身份不明确，缺乏归属感，难以提高建 设管理水平。最终导致工程建设项目投资增加、工程质量下降。 ( 2 ) 法人实体缺位。 政府有关部门负责人在公路建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导；既是 建设者，又是管理者：政企不分，官商合一。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束 机制，并引发出许多的问题，如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤 占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。 ( 3 ) 管理者缺乏造价控制的动力。 由于政府项目的法入机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更 难以积极主动地控制投资。产生这一弊端的根源在于所有者( 政府) 与使用者( 有关建设单 位) 的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而 且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。 总的说来，上述问题产生的深层次根源是由于我国政府投资公路项目“投、建、管、用” 不分而造成的。西方发达国家在政府投资项目( 或公共项目) 管理方面的先进经验可以给我 国的改革提供思路。“ 国际上工程管理发展的重要趋势之一是：业主成为建筑业发展最重要的驱动力。同时， 还必须密切关注和适应业主方对建设项目承发包模式需求变化的动向。对我国政府投资项目 而言，主要体现在业主规范建设市场交易秩序，尤其是对建设项目投资主体秩序的规范上 在发达国家和地区，政府投资工程是政府采购的一部分，发达国家和地区一般都基于政 府采购制度管理政府投资项目，对这部分工作管理的基本目标就是：公平、诚实、经济和效 率政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的、非盈利性的公益性项目上 在我国社会经济体制、政治体制改革和转型的关键时期，对现有的公路建设管理体翻和 管理模式进行创新必须以市场为取向，与国际惯例接轨。2 0 0 4 年国务院对国家高速公路网 规划) 正式批复，未来很长一段时间，我国高速公路建设必将进入一个新的黄金时期。面对 公路建设管理新的形势，有必要深刻剖析现有的公路建设管理体制和管理模式，探讨公路建 设管理体饲改革和创新，为我国公路建设和发展提供一个良好的市场环境 2 4 改革建设模式的必要性 探索公路建设项目代建制管理新模式是工程项目管理发展的迫切需要，是适应国家对高 速公路投资体制改革以及投资主体多元化的需要，是转变政府职能，建设高效廉正政府的需 要 ( 1 ) 项目管理发展的需要 项目管理是一项复杂的系统工程，牵涉到业主、监理、承包商、设计方、施工方，设备 供应商等诸多关系。在传统的项目管理模式中，工程建设质量、建设进度和投资规模难于控 钊，项目管理效益不高。在我国由于采用的是“强势业主模式”，不利于“投资、建设、管 理、运营”四分开，其弊端也日益显现。 随着国家经济体制改革和工程建设自身发展的需要，探索新型的、科学先进的项目管理 模式，立足于专业化、市场化的工程建设项目代建制管理模式，是项目管理发展的必然要求 建立责权利分工明确的新型运行机制，促进工程建设市场化率的提高，最终建立起竞争有序、 管理规范、决策科学的工程项目管理市场是根本目标 1 4 第二章公路建设管理现状 ( 2 ) 公路投融资体制改革的需要 我国公路建设投融资体制改革总是伴随着国家经济体制改革步伐，改革程度在变化和发 展。公路投融资管理体制的建立、发展和完善是一个逐步演化的过程，新中国成立之后，国 家开始实施一系列改善交通的宏伟计划。在改革开放之前的时期，修建公路的资金来源和形 式主要是政府投资和发动群众。改革开放后，受全国投资管理体制改革的影响，公路建设投 融资渠道除了坚持传统的方式外，又采取了利用国内外贷款、发行股票和债券、招商引资、 路桥收费还贷等多种手段。公路投融资体制改革的核心思想就是从传统的国家单一投资向投 资主体多元化转变，在市场经济条件下，必须考虑公路建设项目投资效益，保持国有资产的 保值增值，同时为外资、私有资本获取利润。 在传统的公路建设管理模式中，普遍存在着“三超”现象，并且在整个工程建设管理中， 使用方、旌工单位、监理单位都是。三超”的受益者。实践表明，传统的项目管理模式缺乏 对公路建设投资控制的约束机制。节约投资、提高投资使用效率、降低建设成本，在公路建 设投舞主体多元化的条件下，要求更加明显。控制建设项目投资规模，通过专业化的管理， 从项目开始到项目结束，进行科学管理，逐级优化，严控设计变更，控制建设项且投资规模 是改制的重要任务。 ( 3 ) 转变政府职能的需要 公路基础设施建设历来具有行业垄断性，是公认的政府职能领域。但是，随着社会发展、 技术进步、投融资体制改革，在公路建设领域市场机制发挥作用的空间越来越大，必须彻底 改变政府垄断经营这一根深蒂固的观念。在传统的体制下，政府对公路建设垄断经营的做法 己经不合时宜在市场经济条件下，转变政府职能，改革“政企合一体制”，引入私人力量 和市场机制，实行产权多元化，是时代的需要。在我国公路建设领域实行。政企合一体制” 的弊端已经充分暴露出来，在公路建设领域资源配置失误、资源利用浪费以及寻租活动已经 到了非常严重的地步。转变政府职能就是从根本上探索公路建设项目管理模式革新，规范政 府行为，使政府不能既做为运动员，又做为裁判员参与项目建设工作，将使政府职能转变为 以监管职能为主，在我国“强势业主”宏观环境下，探索和实践公路建设管理新体制是必然 选择 东南大学硕士学位论文 第三章代建制的理论分析 3 1 代建制的概念 3 1 1 代建制的定义 目前代建制概念的最高法律根据是关于投资体制改革的决定( 2 0 0 4 年7 月1 6 日国 务院国发 2 0 0 4 2 0 号) 中的相应描述：- 一对非经营性政府投资项目加快推行代建制， 即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投瓷，质量和 工期，竣工验收后移交给使用单位。”“”“” 以上描述是中国各政府部门、工程咨询行业和院校学术界研讨并构建代建制体系与管理 办法的唯一法律依据，是不可以擅自改变的，代建制是中国政府投资工程项目委托管理制度 的特定称谓。它的定义可以表述为：指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业， 负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位 的制度。 进一步的理解可以阐释为： ( 1 ) 代建制是改革政府投资工程项目建设实施方式的一项管理制度，而不是工程项且 的管理模式，代建制可以通过多种工程项目管理模式予以实施。 ( 2 ) 用市场招投标的方式选择专业的项目管理机构取代行政命令组成的“指挥部式 非专业的机构实施项目建设管理； ( 3 ) 让项目管理单位一“代建单位”承担实现项目管理目标的责任。是代建单位要。严 格控制项目投资、质量和工期”，即完成项目管理三大任务实现相应管理目标，以经济台同 保障政府投资权益和项目目标的实现； ( 4 ) “政府投资非经营性项目”界定了项目是公益性建设项目，资金来源是财政或国 有独资占绝对比例； ( 5 ) 政府选择具有相应资质的项目管理公司作为项目建设期的法人，负责项目建设的 全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而行政权力从该环节退出，实现了政府投 资职能、投资管理职能和工程管理职能的分离。即促使政府投资项且“投资、建设、管理， 使用”各环节彼此分离，互相制约 3 1 2 背景分析 代建制的概念在决定中出现是有其深刻背景和根源的。 现阶段我国社会所有制结构是以公有制为主体的一种制度安捧，在我们的社会生产和生 活中，公共品采购、政府采购和国有资金采购的范围和比例要远远大于以私有制为主的资本 义国家，在公有产权制度下，由于作为产权代表个人的价值取向与国家利益不尽相同，因而 必然导致制度的制订和执行成本较高，而所有者代表缺位的一个直接后果便是资源配置效率 低下，以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。 政府投资项目所涉及的合约主体包括：出资人( 包括投资计划审批部门和资金管理部 门) ，项目使用单位和建设单位( 包括设计，施工，监理及其他咨询服务机构) 。在传统的投 1 6