（城市规划与设计专业论文）长沙市城市总体规划实效性评价研究.pdf

硕上学位论文 摘要 城市规划从编制到实施是一个多因素共同作用的过程，是城市规划目标和策 略的形成在相互冲突的因素中寻求平衡的结果。为了应对外部环境和影响因素的 变化，必须对规划进行灵活的调整，使其能持续的发挥对城市发展的指导作用。 要在飞速发展和变化的城市中，实现城市规划稳定、持续的自我完善和调整，必 须强化规划实旖和规划编制调整之间的互动联系，使规划编制的目标和策略能够 有效的指导规划实施，同时规划实施的效果也能及时地得到反馈，以此指导规划 目标和实施策略的调整和完善。建立规划实效评价机制正是连接规划实施和规划 编制调整的重要途径。 通过分析城市规划实效评价的内涵、城市发展的动力协调机制和城市规划的 作用性质，充分研究城市规划的属性发展与实效评价的内在联系。着重分析城市 规划的公共政策属性，借鉴公共政策的评估模式与指标构建体系，结合城市规划 的自身技术特点，通过资料调查、专家访谈等调查方法，综合政府、城市经济组 织、市民三大城市发展动力主体和利益协调主体一城市规划师的立场与观点，采 用综合评价模式和基于特尔菲法的指标构建体系，建立城市规划实效评价体系。 并以长沙市城市总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 为案例进行评价，针对评价过程和结果 对总体规划存在的问题提出建议。最终，结合整个研究过程，提出对城市规划实 效评价的基本理念和主要程序的构想，并针对实效评价制度的完善提出建议。 关键词：城市规划：城市发展；实效评价；政策评估；指标构建；总体规划 颈+ 学健论文 a b s t r a c t t h eu 南a np l a n n i n gf r o me s t a b l i s h e m e n tt ol h ei m p k m e n t 破i o ni sap r o c e s s w h i c hm o r et h a no ef a c t o r sa f f e c t t i n gt o g e t h e r ，i st h er e s u l to fs e e k i n gt h eb a l a n c e b e t w e e n h ec o n f l i c l so ft h eu r b a np l a n sg o a la n dt h es t f a t e g y 。f o rm a | 【i n ga d j u s t m e n t t ot h ee x t e r n a la n di n t e r n a le n v i o n m e n tc h a n g e s ，w es h o u l da d j u s tt h ep l a nn i m b l y ， a 珏dm a k ei tp l a yi n s t r u c t i n gf u n c t i o nf o ft h eu r b a nd e v e l o p m e n t f o fr e a l i z i n gt h e s t a b l ea n dc o n t i n u i n gs e l f _ p e r f 色c t i o na n da j l l s t m e n ti nt o d a y sr a p i dd e v e l o p i n ga n d c h a n g j n gc i ty ，w em u s ts t r e n g t h e nt h er e h l i o nb e t w e e nt h ep h n si m p l e m e n “o na n d a 嘶u s t m e n t ， a n d 毪l a k et h eu f b a np l a n n i n gg o a |a n di t s s t r a t e g yc a ni n s l f u c tt h e i m p l e m e n t i o no ft h ep l a n ，b yt h i sw ay t h ei m p l e m e n t i n ge f f c c ta l s oc a nb ef e e d b a c k p r o m p t l y ，a n di tc a ni n s 打c u t h ea u s t m e n ta n dp e f f e c t i o no ft h ep l a ng o a la n dt h e i m p l e m e n t a t j n gs t r a t e g y t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep l a na c t u a le f f e c ta p p r a i s a ls y s t e m i sa ni 玎1 p o n a n tw a yf o rc o 玎n e c t i n gt h ep l a n si m p l e l n e n t a t j o na n da 由u s t m e n t 。 t h r o u g | la n a l y z i n g t h ec o n n o t a t i o no ft h eu r b a n p l a n n i n g a c t u a le f f e c t a p p r a j s a l ，t h ep o w e rc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo fu r b a nd e v e l o p m e n ta n dt h eu r b a n p l a n n i n g f l l n c t i o n n a t l 王f e ，f u l l ys t u d i n g t h ei n n e fl i n kb e t w e e t h eu f b a np l 矗n s d e v e l o p m c n la t n 。i b u t e a n dt h ea c t u a le f f e c t a p p f a i s a l i o r d e rt o e s t a b l i s ht h eu r b a n p l a n n i n ga e t u a le f f e c ta p p f a i s a ls y s t e m ，w ew i l lm a i n l ya n a l i z i n gt h ep u b l i cp o l i c y s a t t r i b u t i o n ，l e a r n i n gt h ea p p r a i s i n gm o d e la n dt h ei n d e xs y s t e mo ft h ep u b l i cp o l i c y s a p p r a i s a l ，u n i f yt l l eu f b a np l a n so w nt e c h n i c a lc h a r a c t e r 主s t i c ，a n dc o m p l e x i n gt h e s a n d p o i n t sa n dv i e w p o j n t so ft h et h r e em a i nb o d i e ，t h ef i r s ti st h eu r b a nd e v e l o p m e n t p o w e rm a i nb o d i e so ft h eg o v e m m e n t s ， t h eu f b a ne c o n o m yo r g a n i z a t i o n s ，t h e r e s i d e n t s ，l h es e c o n di st 圭l eb e n e f i tc o o r d i n a l i o nm a i nb o d y ，a n dt h et h i f di st h eu f b a n p l a n n e r ，a n dw ew 王l lu s et h eq u a l i t ys y n t h e t i ce v a l u a t i o np a t t e ma n dc o s t r u c tt h e s y s t e mb a s e do nt h et u r l ep h i l i p p i n e s 。sm e t h o dt a r g e l m e a n w h i l et a k i n gc h a n g s h a c i t y s m a s t e rp l a n( 2 0 0 3 2 0 2 0 )a st h ec a s et oa p p r a i s a l，a n dp u tf o r w a r dt h e s u g g e s t i o n sf o ft h em a s t e rp l a n sp r o b l e m sa c c o r d i n gt ot h ea p p r a i s a lp f o c e s sa n di t s r c s u l t f i n a l l y ，a s s o c i a t i n gt h ew h o l es t u d i n gp r o c e s s ，p u t t i n gf o r w a r dt h ec o n c e p t i o n f o rt h eb a s i ci d e aa n dt h em a i np r o g r a mf o ro ft h eu r b a np l a n n i n ga c t u a le f f e c t a p p f a i s a l ，a n db r i n gs u g g e t i o n s f o f w a f df o rp e f f e c t i n gt b ea c t u a le f f e e a p p f a i s a l s y s t e m k e yw o r d s ：c i t yp l a n n i n g ；u r b a nd e v e l o p m e n t ；a c t u a le f f e c ta p p r a i s a l ；p o l i c y a p p r a i s a i ；t h et a r g e tc o n s t r u c t s ；m a s t e rp l a n i i l 硕十学位论文 插图索引 图5 1 长沙市总规一分规一控规体系城市规模确定延续情况4 5 图5 2 长沙市总规一分规一控规体系城市用地结构确定延续情况4 6 图5 3 长沙市分规一控规体系r 2 用地规划平均容积率对比4 7 图5 4 长沙市总规( 专项规划) 一分规一控规体系r 2 2 与g l 规划对比4 8 注：本文所用插图均为作者自绘，相关数据由长沙市规划管理局和长沙市勘测设 计研究院提供 硕十学位论文 附表索引 表4 1 政策指标与社会指标区别3 2 表5 1 总体规划实效评价指标体系构建标准3 6 表5 2 总体规划实效评价指标体系3 8 表5 3 长沙市市区现状建设用地统计( 2 0 0 4 ) 5 l 表5 4 长沙市市区现状建设用地平衡( 2 0 0 4 ) 5 2 表5 5 长沙市2 0 0 2 2 0 0 5 年规划调整项目汇总1 5 3 表5 6 长沙市2 0 0 2 2 0 0 5 年规划调整项目汇总2 5 4 表5 7 长沙市市区建设用地开发强度( 2 0 0 4 ) 5 5 表5 8 长沙市2 0 0 2 2 0 0 4 年建设用地落实情况5 5 表5 9 长沙市城市总体规划实效评价指标测算结果5 7 注：本文所用附表均为作者自绘，相关数据由长沙市规划管理局和长沙市勘测设 计研究院提供 v i l 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名：氇兰扒日期：砂如7 年，月，乙日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“v ”) 作者签名 导师签名 彳 r 期：吐t 刊年，7 月沙日 日期：2 以年，月z l 口 硕十学位论文 第1 章绪论 城市规划理论与实践之间存在差距已经是众所周知的问题，纵观城市规划学 科发展历史，近、现代城市规划理论的形成、丰富和发展，有赖于城市建设与规 划的实践，同时也离不开对自然科学与社会科学理论成果的借鉴吸收。在城市规 划实践领域多种专业人员的合作，使得早期的规划理论实质上是城市规划工作中 直接需要的工程技术、社会科学、人文科学等多领域相关知识的集合体【1 1 到2 0 世纪6 0 年代，把城市规划编制成果当作终极蓝图的旧概念被抛弃，城市规划被视 为对城市发展施加一系列控制作用，达到规划目标的连续过程。因此，城市规划 的编制成果只是对一段时间内城市发展状态的描述。h c h i g h t o w e r 把“规划的理 论”定义为“有关规划过程的理论”1 2 1 ，这里的过程是指“目标一连续的信息一各种 有关未来的备选方案的预测和模拟一评价一连续的监督”【3 1 ，这个过程实质上是指 城市规划从编制到实施的过程，就是理论到实践的过程，城市规划编制成果的完 成仅仅只是实践的起点。 城市规划从编制到实旌是一个多因素共同作用的过程，城市规划目标和策略 的形成在相互冲突的因素中寻求平衡的结果【4 1 。随着时间的迁移，影响城市规划 实施的各类因素，其相互关系总是在逐步变化，因此往往需要应对外部环境和影 响因素的变化，对规划始终保持灵活的调整，使其能持续地对城市发展发挥指导 作用。在飞速发展变化的城市中，要想实现城市规划稳定、持续的自我完善和调 整，必须强化规划实施和规划调整之阃的联系，使规划编制的内容、形式、方法 能够有效地指导规划实施，同时规划实施的效果也能及时地得到反馈，以此指导 规划目标和实施策略的调整和优化。建立规划实效评价机制正是沟通规划实施和 规划编制调整的重要途径。 1 1 研究背景 改革开放以来，随着社会主义市场经济建设的大力开展，我国的城市建设也 是如火如荼，在城市面貌日新月异，取得巨大建设成就的同时，城市的建设与管 理都存在着各种问题。城市规划作为制定未来城市空间发展战略，落实城市物质 空间要素，引导城市建设，提供城市建设管理依据的公共政策，受到社会各界的 广泛关注。城市规划作为一个从决策到实施的连续统一体，其规划决策对城市发 展能有多大影响，规划且标能有多大程度的落实，规划有效亦或无效，就涉及到 城市规划的实效性问题。 迈入二十一世纪，随着社会经济的快速发展，我国进入新的重要发展时期， 长沙市城市总体规划实效性评价研究 大多数城市的上一轮总体规划所确定的部分发展目标，如入口规模、用地规模、 主要基础设施等方面已经提前实现。在上一轮城市总体规划的实施过程中，出现 了诸如城市交通、环境问题日趋紧张，城市中心区功能过分聚集，建成区呈现无 序蔓延的态势，城乡二元结构的格局没有根本改变等现象，针对这些问题的出现， 适逢党中央提出科学发展观，实现“五个统筹”，实施宏观调控、加强土地管理的 发展政策，城市总体规划在全国范围内展开了新一轮的修编工作。 城市总体规划是政府引导城市发展建设的法定依据，是政府重要的调控手段， 是保障城市公共安全与公共利益的公共政策必须维护严肃性，不能将其定位于 一般意义上的建设规划，不能将其当成工程技术文件，更不能将其作为要地的手 段。通过总体规划修编工作，必须达到推进城市发展模式从粗放型向集约型转变 的目的【5 i 。全面深刻认识城市规划建设中的关键问题，是做好城市总体规划修编 工作的前提和基础 而对于上一轮城市总体规划的实效评价研究，正是针对新一轮的城市总体规 划修编的需要，从城市发展的各个角度了解总体规划实施的实际效果，分析城市 总体规划编制与实施管理存在的问题，结合城市发展新时期的政治、经济和环境 需求，对新一轮的城市总体规划编制内容和方法的改革、城乡规划法制的进一步 完善、城乡规划管理监督的强化提出相关建议。 1 2 研究意义与依据 关于城市规划的实效问题，每一个规划师在实际工作的过程中，每一个规划 研究者在研究的过程中都会有意识或无意识地碰到这个问题。城市规划的实施效 果与城市建设健康发展有着直接关联，规划在城市建设某些方面的失效甚至导致 了片面的“规划无用论”的出现。但是，判定城市规划实施效果应该从哪些方面展 开，城市规划的实施究竟涉及到哪些利益主体，城市规划的作用范围与性质与规 划实施之间的关系，城市规划实施与政策实施的相关性，关于这些并没有一个系 统科学的研究体系和评价标准，规划工作的研究对于规划实效性的关注并没有达 到应有的程度，我国也一直缺少对既有规划实施的历史经验性评判反思，城市规 划无法实现质的改善与突破。实际上，城市规划的实效性评价理应成为规划过程 中不可或缺的重要组成部分。城市规划实效性评价的分析与研究作为城市规划实 效性理论应用的初步研究，是保证规划实效性评价科学性与客观性的重要组成部 分，其研究意义主要体现在以下几个方面： l 、明确城市规划实效的利益主体与城市规划的作用性质 首先，城市规划的作用是融合在城市各项要素的共同作用之中的，很难区分 出哪些是城市规划的作用结果，而哪些不是，城市规划实效并不完全是指按照规 2 硕士学位论文 划编制所确定的方案措施进行实施，其评价也不仅仅是规划方案的落实程度分析。 因此，对城市规划实效的利益主体与城市规划作用性质的明确有助于规划实效边 界的确定 2 、强化规划的政策性，分析公共政策评估体系对于城市规划实效评价的借鉴意义 城市规划包含社会、经济和环境多方面的因素，同时城市发展机制的动力主 体具有多重性，这些都充分体现了城市规划本身的公共政策属性。因此，城市规 划实效评价模型与指标体系的建立，必须强化其公共政策属性，借鉴公共政策评 估的模式与指标构建体系，同时结合城市规划本身的技术特点，探索两者结合的城 市规划实效评价模型。 3 、初步建立定性与定量结合的评价模型，为实效评价提供了科学标准 针对城市规划的公共政策属性，结合总体规划编制与实施的自身特性与技术 特点，探索城市规划实效评价的合理途径，科学建立实效评价机制，提供合理的 评价标准。 4 、为城市总体规划编制与实施管理提供反馈意见 x 研究过程结合长沙市城市总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 所进行的案例评价，对总 体规划编制、实施和管理层次的反思性研究，对于城市规划体系的进一步完善， 以及城市总体规划编制可操作性和实施有效性的加强有一定的参考意义其反馈 性结果不仅有利于增强总体规划修编的科学性和合理性，同时也可以增强下层次 的规划编制依据的合理性和指导详细规划编制实旅的控制性内容的可操作性，同 时推进规划实施和规划管理的法制化和科学化进程 研究论文的理论架构主要以城市规划实效论一城市规划实践的分析理论 ( 中国人民大学出版社1 9 9 8 张兵著) 中相关理论为立论基础，同时借鉴了国 内外相关研究成果。在评价指标构建和评价模式的选取上参考了现行公共政策的 研究方法，结合城市规划自身的特点，建立适用于规划实效评价的模式与指标体 系。案例分析引用的规划成果、统计数据主要来源于长沙市规划管理局、长沙市 勘测设计研究院提供的长沙市城市总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 、长沙市已编1 6 片分区规划成果文件、长沙市己编7 6 片控制性详细规划成果文件和长沙市 2 0 0 2 2 0 0 4 年新征用地分类统计表及相关资料。 1 3 国内外研究现状综述 1 3 1 国外研究现状综述 国外的城市规划实效评价从最初仅仅针对规划方案及其决策的技术手段进行 评价，发展为结合规划实施环境中的各种不确定性因素的评价方法。时至今日， 规划实效评价已经从一种单纯的技术手段演化为规划实施和规划管理的重要保障 3 长沙市城市总体规划实效件评价研究 机制和城市规划编制链条中的重要环节【”。 美国在新泽西州发展与重建规划【6 】中提出“根据州立规划行动( 指引) 的规定，最终规划应包括适当的监管变量，并规定经济环境、基础设施、公众生活 以及政府闻协调方面的规划目标。在最终规划通过后，这些变量和目标在执行中加 以评价。”1 7 】另外还规定了“在实施规划执行中监管或评价计划过程中，如果目标没 有实现，州规划委员会应评估这种情况发生的原因，并确定是否应该改变规划目标”。 英国在r p g s 体系【8 】( r e g i 蚰a lp l a n n i n gg u i d c n c c 区域规划指南) 中加入了监 督与评价的环节。2 0 0 2 年由副首相办公室发布的区域规划监督指南( m o n i t o f i n g r e g i o n a lp l a n n i n gg u i d c n c e g o o dp r a c t i c cg u i d e n c e ) 中对规划实效评价的目标、 程序和方法，以及规划阶段实施目标和指标的选择都进行了全面阐述。大伦敦规 划( l o n d o np l a n n i n g ) 1 9 】中有专门的章节规定规划监测和评价工作的主要内容， 而且伦敦市长每年以年度监测报告( l o d o np l a nm o n i t o r i n gr e p o n ) 的形式向公 众发布规划监测和评价的情况。 美国规划师w c b a e r ( 1 9 9 7 ) 总结了5 种规划方案评估的类型：规划方案评 价、规划方案分析评估、规划方案比较评估、规划影响后期评估和规划过程动态 评估。同时w c b a e f 认为对于规划方案评估标准来说不存在某种固定的模式。 不同的规划观念可以通过所采用的标准得到阐释。现有的标准对使用者仅仅起到 参考和建议的作用，他还强调规划师在制定规划方案时应自己设计制定标准而不 是不假思索地接受来自上级或外界的标准，在规划师需要具备的技能中应包括制 定标准的能力，这同制定规划目标的能力是同等重要的。 从国外城市规划实效评价理论的发展进程和各国城市规划实效评价实践的案 例来看，国外的城市规划实效评价作为一种实施城市规划目标和规范规划行为的 重要手段，已经成为一个不可或缺的环节贯彻到规划实施的整个过程中，而且其 地位和作用正在通过制度化或法制化的程序不断得到巩固和强化。 1 3 2 国内研究现状综述 由于对城市规划实效性的关注是在2 0 世纪中后期所编制的一批城市规划在 全国普遍实施的背景下产生的，国内对于城市规划实效性的研究文献与资料并不 是很多。同济大学张兵博士的城市规划实效论一城市规划实践的分析理论一 书可以说是相关研究的开拓性文献。 书中探讨了城市规划理论发展的一个新方向，系统分析和总结城市规划实践 的内在规律。应用科学哲学的有关理论工具，阐述城市规划理论进步过程中存在 的问题，提出发展城市规划实践的分析理论的主张。 全书围绕城市规划实效这一主题，重点分析规划的作用性质和作用过程，揭 示城市规划有效作用的意义与条件。采取“动力毛体分析”的方法，比较城市发展 4 硕士学位论文 的动力机制，指明规划作用不是城市发展的直接动力，而是动力的利用机制 作者认为规划失效的原因与规划过程所包含的四要素( 环境、编制、实施工 具、组织) 有关，城市规划作为一种公共政策，规划的编制在技术方面存在“有限 理性”的特征，同时又具有“政策实旆工具”的理性特征，因此，法定规划系统的制 度安排是以保持政府间政治关系的平衡为前提条件，导致城市规划编制与实施管 理的角色认知相对模糊，在规划维护城市整体利益和公共利益的行动中，缺乏一 致和独立的职业道德标准，从而出现规划失效的现象。 书中提到了有效作用的城市规划需要具备的的四种条件：即合理的理论技术， 灵活的政治运作，广泛的社会基础和严格的职业自治。最终，作者强调了城市规 划理论与实践并不是对立的这一结论，指出两者统一的出路在于明确理论对规划 实践理性意识的启发、澄清和拓展的批判性作用，摒弃将实践等同于应用技术， 而理论仅仅是为实践提供技术方法的狭隘观念。 关于城市规划实效评价的实践研究，荣西武、李铁与赵荣山在小城镇规划 编制与实施评价体系研究( 城市规划2 0 0 5 1 0 ) 一文针对当前小城镇规划编 制与实施中存在的问题，从既有利于提高规划编制的科学性和可实施性，又有利 于促进城镇可持续发展和“三农”问题解决的角度，提出了一套相对完整的规划编 制与实施的评价指标体系及评价等级标准，并对指标权重系数的确定、评价结果 的状态方程输出等做了简要的说明。 刘永红在试论空间政策的重要性一以深圳为例( 城市规划2 0 0 5 1 2 ) 一文中就城市规划的空间政策属性提出空间政策评估体系。研究参照空间政策的 特性，提出应构建空间政策评估的效果、效率和效应标准，并从政策制定和政策 实施两个方面着手建立标准评估体系，从空间政策属性角度为城市规划实效评价 的标准体系建立提供了研究基础。 另外，吕慧芬和黄明华的控制性详细规划实效性评价分析( 城市规划面 对面一2 0 0 5 城市规划年会论文集( 下) ) 一文通过详细考察两个城市的1 3 个案 例，对控制性详细规划实效性进行了评价分析，从规划设计角度对影响控制性详 细规划实效性的主要因素进行了分析并提出了相应建议，是对于城市规划实效性 理论应用的探索性研究 从国内城市规划实效评价理论和城市规划实效评价实践的研究情况来看，国 内规划界已经逐步认识到城市规划实效评价作为一种实施城市规划目标和规范规 划行为手段的重要性，但是对于城市规划实效评价的研究主要还是局限在理论阶 段，并且研究深度和广度还有待进一步提高。而对于实效评价的实践研究，虽然 针对某种特定的规划类型在指标构建和评价方法开始了有益的探索，但是对于实 效评价的内涵及其普遍性研究不够深入，没有将实效评价贯彻到规划实施的整个 过程中研究，对于其制度化或法制化的程序研究有待加强。 长_ ；步市城市总体规划实效性评价研究 1 4 研究内容与方法 论文试图从城市规划本身的编制实施管理体系出发，综合考虑城市发展与城 市规划所涉及到不同动力主体对象因素，从城市规划作为公共政策的角度出发， 分析城市规划实效性评价的影响因素，借鉴公共政策的评估模式和指标建构体系， 探索城市规划实效性评价标准体系建立的模式，并以长沙市总体规划为具体的评 价案例，从规划编制体系、规划实施和管理两个方面进行实效性评价，通过对评 价结论的反思，为完善城市规划编制体系、提高规划编制科学合理性、加强规划 实施管理的规范性提供一定的参考建议。研究内容主要包括以下四个方面： 1 ，城市规划实效性相关问题的综述 剖析不同时期城市规划的内涵，对城市规划的实践作简略的回顾，理清城市 规划理论与实践的关系，提出城市规划实效性问题所涉及到的各方面因素，并总 结当今社会对于城市规划有效与失效的看法与观点。 2 、城市规划实效性评价因素提取与分析 结合城市发展的动力主体机制和城市规划的协调功能，分析不同动力主体 ( 政府、城市经济组织、公众) 和协调主体( 城市规划师) 之间的相互关系，以 城市规划自身发展体系为切入点，分析城市规划实效性评价相关因素，剖析城市 规划编制的技术理性和规划实施管理的制度理性。 3 、城市规划公共政策属性的评估模式与指标构建探索 通过对现行各种公共政策评估模式和指标构建方式的总结和研究，分析城市 规划的公共政策属性，选取相对适合的公共政策评估模式和指标构建方式，结合 城市规划本身的技术属性，探索建立城市规划实效性评价的标准模式与指标体系。 4 、案例评价 以长沙市城市总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 作为城市规划实效性的评价对象，根 据上文建立的城市规划实效性评价的标准模式与指标体系，从规划编制、实施和 管理两个层面对长沙市城市总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 在量化分析的基础上进行定 性评价。 5 、对规划编制、实施管理体系的反馈性建议 通过具体的案例评价，以及相关理论和评价因素的研究过程，着重针对城市 总体规划，分析规划编制、实施管理体系所存在的问题，提出改善性建议，并以 此提出初步的城市规划实效评价的基本程序和工作框架。 论文研究在理论分析的基础上，采用因素提取、资料收集、现场调研、数据 统计分析、图表分析、对比分析等定量与定性相结合的研究方法，力求科学分析 城市规划实效评价问题，并提出合理的评价程序与建议。 6 硕士学位论文 1 5 研究框架 论文结合研究内容和研究方法制订以下研究框架： 研究目标的确定 城市规划实效理论研究 城市规划实效内涵动力机制与评价要素 评价模式与指标构建 城市规划的公共政策属性 公共政策评估模式与指 标构建体系 城市规划实效评价 模式与指标体系 长沙市城市总体规划实效评价评价结论与分析 城市总体规划编制与实施管理问题与建议 结论 7 长沙市城市总体规划实效性评价研究 第2 章城市规划属性发展与实效评价 城市规划经过近百年的发展已经形成为一种在城市发展全景中，为了城市整 体利益和公共利益，围绕城市土地使用的分配和再分配，而展开的横跨城市社会 诸多系统的复杂而独特的活动过程，是一种社会运动、政府行为和职业技术三位 一体的活动过程【l 们。这种活动类型，从整体上审视，所具有的高度复杂和综合的 特征是难以用任何单一的，诸如“经济活动”或者“政治活动”的概念予以从内容到 形式的全面概括，这一特质使城市规划研究逐步构成一种独立的学科【l l 。 由于城市规划既有知识的庞杂零乱，从理论性的知识到最具体的规划技术知 识，抽象程度不同而且层次复杂，加之城市发展新问题的不断出现，为城市规划 理论界定边界较为困难。张兵在城市规划实效论中认为城市规划学科理论的 核心应当是研究与城市土地使用相关的规划实践过程，而不是围绕城市土地使用 中所包含的社会、经济、政治、技术的关系而进行的城市研究；城市规划理论要 解决的核心问题是：城市规划在社会、经济、政治的环境中能发挥什么样的作用。 城市规划的核心理论将有相当大的部分是建立在对城市规划过程实证性的观察和 分析的基础上，它包括了从规划编制到规划实施管理的全部过程，通过长时期关 于规划过程的实证的知识积累而逐步达到规划理论系统化的架构【1 1 。其理论的目 标，不仅仅是试图将实践过程抽象化和简单化，而且还要强调理论对实际的能动 性1 1 1 l ，即对规划实际过程做出合理的解释，预见可能的趋势和发挥对实践应有的 指导作用。 在城市规划的规范理论中，城市规划以其综合长远的科学理性，对城市土地 使用和空间发展做出统筹安排，并通过建设管理，控制和引导城市和谐发展。但 是在现实生活中，对于规划作用的实际效果，众说不一。规划滞后和缺乏权威的 问题困扰着城市规划界，许多态度严谨的规划师也对规划实效方面的许多问题持 有疑虑。而社会上，在对城市规划的地位和作用做正面评价和肯定的同时，也有 入轻易将城市发展的问题归咎于城市规划。无论是规划界内还是界外，对城市规 划过程及其作用缺乏充分、正确的认识。讨论规划实效的问题，旨在弄清城市规 划的内涵与特征，城市规划对城市发展的作用的性质，城市规划作用过程中存在 的内在局限和外在障碍，以及在评价规划作用效果时存在的困难和谬误【。 2 1 城市规划的涵义 ， 什么是城市舰划? “城市规划就是对城市的规划”，或者说“城市规划就是规划 城市”，这样的皿i 答都如同 兑“规划即规划师所从事的事业”【1 2 l 一样地近于实用差 8 硕士学位论文 义1 1 3 】。它们并未明确许多关键性问题，因而失去了概念界定的意义。将城市规划 的对象表述为“城市”过于笼统，因为城市规划并非规划城市的所有系统，在城市 规划直接施加控制的系统之外是城市规划间接影响的系统。前者很大程度地构成 了城市规划的规定性，但如果将规划间接影响的系统也当作规划控制的对象而统 纳入进来，则反而造成规划定义边界的模糊，似乎城市规划可以解决城市发展的 一切问题l 。这种并不少见的理解方式反映出城市规划界存在的膨胀规划作用的 自我意识有鉴于规划在作用范围的问题上自视过高，7 0 年代出现了“规划无所 不为则无为”的批判性论述【1 4 1 它告诫我们在城市规划的界定上应采取科学务实 的态度。 在世界范围内城市规划是一种非常具有代表性的规划实践类型。城市规划活 动涉及城市社会、经济、政治、环境多方面的问题，其知识基础上对多学科知识 理论的系统综合。而相关的学科通常也从自己的角度对城市规划做出一些解释， 例举一二。 j r a t c l i f f e 从经济学的角度将城市规划定义为对资源，特别是土地资源进行最 有效分配的一种方法1 1 5 1 他的定义表达出城市规划活动所具有的经济意义 有些社会学家认为。城市规划通过研究人们物质条件的不足，来认识人类社 会的问题，并尝试提出改善物质环境的计划。r j h a l l i d a y 则把城市规划作为理解 维多利亚时代英国城市问题的三种社会学之一1 1 6 l 。 城市规划在政治学的领域则被理解成为一种社会控制或建立城市秩序的途 径。例如在像h g a n s a a l t s h u l e r 这些美国持自由主义政治观点的学者认为，城 市规划是一种建立在专家权利( p o w e ro fe x p e r t s ) 或建立在有关事物发生的知识 基础上的，用以调解相关的不同利益的工具1 1 。” 由此可见，知识的背景与社会政治思想的倾向，会寄附和反映在对城市规划 这种具有广泛社会经济政治技术内涵的人类行为的描述中。在各个学科和理论流 派之间试图寻找城市规划涵义的统一是困难的，也是不必要的。城市规划产生和 存在于城市发展的历史进程中，是城市发展过程的一个组成部分，其实践活动对 象和内容具有许多的特殊性，以此为出发点，城市规划实效论一书认为：城市 规划是一种服务于城市整体利益和公共利益，为了实现一套社会、经济、环境的 长远目标，提供未来城市空间发展战略，并借助合法权威通过对城市土地使用及 其变化的控制，来调整和解决城市发展复杂背景中特定问题的职业的社会活动过 程，是城市管理的一种形式1 1 l 。 在城市发展的过程中，提供空间发展战略，控制城市土地使用及其变化，表 明城市规划总的轮廓与一般规划一样，都是特定环境中决策实施的连续统一 体。但是由于城市规划对于城市发展的某些问题，特别是物质环境问题给以了历 史性的、独一无二的关注，使得这个决策实施统一体及其运作具有了般规 9 长沙市城市总体规划实效性评价研究 划所不具有的特殊意义。而且在城市复杂的社会、经济和政治背景下，统一体所 获得的内在特征的复杂性也超出一般规划。以下说明几点对城市规划的涵义可以 起到规定性作用的基本特征 首先，城市土地使用是城市规划决策实施全过程围绕的焦点问题。在近、 现代城市规划产生的进程中，对城市物质环境，无论是改善旧的还是建设新的， 最直接的管理方法就是通过提出城市土地使用模式和标准来规范人们的活动，以 达到管理目标。其次，在推动城市社会和经济发展的行动中，城市规划也是通过 控制城市土地使用来发挥作用的。城市规划通过控制城市土地使用及其变化来间 接地对城市社会的改良与经济的发展施加某种特定的影响。 控制城市土地使用及其变化是城市规划工作的内在涵义，但城市规划的技术 内容并不止于此，它所设立的目标具有社会、经济、环境的综合意义。而实现综 合目标的行动过程，是社会的过程，是需要动员社会的各个阶层，各种利益的个 人与团体，各种公共的和私人的机构共同致力于推动城市的发展。在这个过程中 发挥组织协调作用的行动主体是城市规划师。主体的职业化和行为的制度化相互 促进，在社会上争取更多的可能来获得合法的地位和权利，以更有效的组织这个 过程，最终服务于城市的整体利益和公共利益【1 1 。 2 2 城市规划的属性发展 城市规划成为一门独立学科的历史并不长，长期以来城市规划主要是从属于 建筑学范畴的。在它的发展历程中一方面从相关学科吸取营养，在自身发展壮大 的同时，越来越显示其自身的独立性；另一方面，它与相关学科相互渗透，互为 因借，学科之间的交差与融合更加紧密。因此，城市规划学科的边界并不十分的 清晰，但是在学科分离的过程将逐渐加强其主体的独立性。 古罗马建筑师v i l m v i u s 的建筑十书就提出了许多城市规划的原理、市政 设施布局和建设方面的内容。文艺复兴后，城市规划在城市改造和“理想城市”方 案的提出等方面发挥了重要作用。在建筑学的范畴内，建筑师从对单体建筑物的 关注转向对城市整体建筑环境的关注，着意于创造城市空间和群体建筑关系。工 业革命以后，城市化进程加剧，社会结构也发生巨变，资本主义制度得到确立。 城市规划作为一种技术手段，开始为国家权力机构所利用而成为一种政治控制工 具。但它的主要内容仍是建筑和空间关系，它的主要作用也仍局限于对建筑及土 地分配过程中的相互关系的描述，空想社会主义者将建筑和城市建设同题放在更 为广阔的社会背景中进行考察，并将社会问题的思考与城市物质环境的改造结合 在一起。为城市规划注入了社会改造的理想，期望以此指导社会进步和发展，并 将之导入到广阔的社会实践领域中去。由此，城市规划不再是简单的工程技术学 硕士学位论文 科，它通过向社会学吸收新的营养，拓展了新的方向。2 0 世纪以来的现代城市规 划已经逐步成为融社会运动、政府行为和工程技术为一体的综合性活动。因此， 越来越注重从更广泛的社会背景来研究城市规划问题。城市规划不仅关注物质空 间形态的问题，它不断地向经济学、地理学，生态学、政治学等领域拓展。所涉 及到的领域不断扩大，几乎涵盖了城市现象和城市问题的诸方面，派生出一系列 的交叉学科：城市经济学、城市地理学，城市生态学、城市社会学、城市经营， 城市管治、城市设汁等i ”1 随着城市规划学科的不断发展，城市规划的属性也在 不断的综合化、系统化。 2 2 1 历史化属性 t k u a n 认为科学的发展是一个历史过程，并提出范型转换过程的科学发展 模式。通过对现代城市规划发展的分析。研究，我们认为城市规划就整体而言也 就是对城市规划体系来说，每一次变革都是一次范型的转换，而从微观而言，对 于每一个具体的规划理论，它只有通过不断地证伪而促进该主题领域的进步。 在计划经济时代，城市规划被认为是经济规划和社会发展规划在空间上的投 影，城市规划只是依据其技术合理的原则，对经济规划和社会发展规划确定的项 目在空间上进行具体的安排。因此，在计划经济时代，不仅从属于经济规划，而 且是为实现经济规划服务的，是经济规划的空间图解。进入市场经济社会之后， 市场成为资源配置的基础性手段，在市场经济环境中，通过有组织的城市规划已 经成为各级政府对社会、经济及环境发展的基本调控手段之一，但是，城市的发 展面对的是更大的不确定性面对会球化的冲击，城市规划无法准确的预先安排 将来的建设项目和区位规划的规定性与市场经济所要求的灵活性。实施规划的集 权性与市场经济决策的分散性是有矛盾的1 1 9 l 。城市规划面临着一次范型的转换。 城市规划在城市发展过程中，始终不具备开发的决定权，而只具有否决权，即不 批准某些不符合规划的建设。而对规划所设想的开发项目，仍需要进入市场的运 行，依靠市场调节来进行。城市规划的有效性要求必须纳入到市场运行的机制和 过程中上；另一方面，城市规划作为政府宏观调控的手段之一，又要承担修正市 场失败的任务，维护公众利益。 2 。2 2 社会化属性 城市规划作为一门以城市为研究对象的学科和一项以推进城市发展为目的的 实践活动，是在与城市社会的双向作用过程中得到不断发展的城市规划作用对象 的有限性决定了城市规划所发挥的作用的有限性，主要集中在城市空间和上地使 用方面。尽管在空间和土地使用上反映了城市社会经济关系。但城市规划只能处 理这些关系投射在空问层次上的相互作用，而难以甚至不可能直接去处理社会、 长沙市城市总体规划实效性评价研究 经济，政治关系，而这些关系对于城市规划有着决定性的作用。城市规划应该把 注意力放在空间规划上，但必须建立在综台经济规划和社会发展规划的基础上 空间规划与社会发展规划，经济规划共同形成一个国家、地区或城市的发展战略 【2 们，在这种多学科协作的情形下，城市规划已不再是城市规划师垄断的领域，它 必须强化与各行业专家、各部门的合作。 城市规划是一种政府行为，也是与公众利益直接相关的行为在政治民主化 潮流日益发展的趋势下，公众参与城市规划的论证、咨询和决策，已经越来越普 遍和深入1 2 ，城市规划要协调社会各阶层和各团体的利益。城市规划师不能把自 身的价值判断强加给社会大众，所以为加强规划的可实施性和公平性，必须充分 发挥公众参与的作用另一方面。政府规划部门不可能完全包揽所有的规划管理工 作，随着小政府大社会组织模式的确立，应该充分发挥社区和非政府组织的能量， 政府规划部门则集中精力管理政府部门的公共项目和关系到全体市民利益的重大 项目；对于市场能够解决的问题，政府规划部门的主要工作是制定游戏规则，协 调社会各阶层在城市空间上的利益平衡。 2 2 3 过程化属性 城市规划包括从规划研究、规划编制到规划实施的整个过程，城市规划不是 自在自为的过程，它本身并不能直接推动城市的发展，而是城市发展的动力利用 机制