（社会保障专业论文）小额贷款对我国城市弱势群体再就业的扶持作用研究.pdf

摘要 随着经济体制改革和社会结构调整，我国城市中出现了一批新型的城市弱势 群体，其中大部分为下岗失业人员。失业现象的大量存在造成了许多严重的社会 问题，因此，如何采取有效的措施来解决城市弱势群体的失业问题，实现城市弱 势群体的再就业十分迫切。小额贷款通过再分配和转移支付给城市弱势群体提供 资金支持，使城市弱势群体获得自主就业或创业的机会，实现了自谋职业和社会 扶持两者的结合，是促进城市弱势群体再就业的一个重要措施。 本文在阐述小额贷款的一般原理、以及国内外发展小额贷款扶持再就业的实 践经验的基础上，以我国城市弱势群体中下岗失业阶层为目标群体，分析小额贷 款对他们的再就业扶持效果和作用，讨论发展城市小额贷款对推动再就业进程的 意义。文章共分为六部分。 首先，文章阐述了研究问题所提出的背景、研究的目的和意义，并进行相关 的文献研究综述，包括国内外学者对城市弱势群体的定位，以及对小额贷款的概 念、实施效果和扶持作用的研究。其次，对小额贷款基本原理以及国外一些国家 利用小额贷款扶持再就业的成功经验进行相关介绍。接着，文章对我国城市小额 贷款再就业扶持的现实性进行分析，提出小额贷款引入城市弱势群体的再就业领 域不仅是必要的，也是可行的。然后，文章对我国城市小额贷款再就业扶持作用 的现状进行分析，指出目前我国城市小额贷款在运作中存在的一些问题。最后， 文章提出相应的解决措施来促进小额贷款在我国城市的发展。本文建议构建一个 小额贷款再就业保障网络，通过完善小额贷款的外部环境和内部运作机制来实现 政府、市场、个人、社会服务和小额贷款的基础设施等多个方面的有机结合，最 终保证小额贷款对城市弱势群体再就业扶持的实施效果。 【关键词】小额贷款城市弱势群体下岗失业人员再就业 r e s e a 比ho nt h em i c r o c r e m te f f e c ta n da s s i s tt ot h e r e e m p l o y m 吼to fu r b a n v u l n e r a m eg m 叩s 筒o n gw i t ht h er c f o mo fe o 明o m i cs y s t e m 觚dt h ea d j u s t m e n t o fs o d a l f e s t m c t u r e ，an u m b e ro fn e wu r b 锄v l l l n e f a b l e 伊o u p sh a v ee m e 唱e di nt h ec i t i e so f c h i n a ，m o s to fw h i c ha r el a i d 一0 f ! fw o r k e r s t l l l e r ea r eal o to fm a n ys e r i o u ss o c i a l p r o b l e mc 卸s e db yt h ep l 朋t yo fe x i s t e n t0 fu n e m p l o y m e m t h e r e f o r c ，i th a sb e c o m e s ou r g 明tt h a th o wt ot a k ee f f e c t i v em e a s u r c st os o l v et h eu n e m p l o y m e n to fu r b 锄 v u l l l e r a b l e 粤o u p s ，锄dh o wt 0 嘶n ga b o u tt h er e e m p l o y i n e n to ft h e m m i c r o - c r e d i t p r o v i d ef i n a n c i a ls u p p o nt 0t h eu r b a nv u l n e r a _ b l eg r o u p st h r o u g l lr e d i s t r i b u t i o na n d t r a n s f e r p a y m e n t s t ot h e c i t y ， t 0e na _ b l et h e mt o0 b t a i ns e l f - e m p l o y m e n to r e n t r e p r e n e u r i a l 叩p o n u n i t i e s am i c r o c f e d i ti so n ei m p o n a n tm e t h o dt op r o 】脏o t et h e u f b 柚v u l n e r a b l eg r o u p s r e - e m p l o y m e n t ，a c h i e v i n gac o m b i n a t i o no fs e l f - s e e k i n ga n d s o c i a la s s i s t n i sp a p e r ，o nt h eb a s i so ft h eg e n e r a lp 血c i p l e so fm i 啪一c r e d i ta n dt h c e x p e r i e n c ca th o m e 锄da b r o a do fs u p p o n i i l gt h er e e m p l o y m e n tt h r o u g l lc a l l r y i n go u t t h em i c r 0 - c r c d i t ，t a k e st h el a i d - o f ! fw o r k e r sa m o n gt h eu r b a nv u l n e r a b l el e v e l sa st h e t a 唱e tg r o u p ，a n d 锄a l y z e st h ee f f e c t i v e n c s s 柚du s a g c0 fm i c f 0 - c r e d i tf o rt h e i r s r c - e m p l o y m e n t f i n a l l y ，t h j sp 印e rd i s c u s s e st h es i 印i f i c 柚c eo fi m p l e m e n t i n gu r b a n m i c r o c r e d i tt op r o m o t et h er e - e m p l o y m e n tp f o c e s s t h i sp a p e rd i s c u s s e da l lf 幻ms i x a s p e c t s f i r s t ，t h ea n i c l ed i s c u s s e st h eb a c k 乎d u n d ，p u 耳o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h et o p i c u n d e rr e s e a r c l l ，柚ds u m m 撕z e st h er e l e v a n tl i t e m t u r e ，i n c l u d i n gt h ed o m e s t i c 观d f o r e i 印s c h o l a r s r e s e a r c ha b o u tt h eu r b 锄v u l n e r a b l eg r o u p s p o s i t i 册，t h ec o n c e p t 卸dt h ee f 亿c t i v e n e 鼹a n dr c s u l t so fs u p p o nb ym i c r o c r e d i t s e c o n d l y ，t h ea n i d e i n t r o d u c e s t h e g e n e r a lp r i n c i p l e s o fm i c r 0 - c r e d i ta n dt h er e l e v a i l ts u c c e s s f u l e x p e r i e n c ef 如ms o m ef o r e i g nc o u n t r i e sa b o u tt h e i r su s e sm i c f o c r e d i tt os u p p o nt h e r e - e m p l o y m e n t t h e n ， t h ea n i d em a k e ss o m ea n a l y s i sa b o u tt h ef e a s i b i l i t yo f l l s u p p o n i n gt h er c e m p l o y m e n tb ym i c r 0 - c 托d i t a n di tp u t sf o r w a r dt h a ti ti sn o to l l l y n e c e s s a 珂b u ta l s of e a s i b l et ob r i n gi nm i c f o c r e d i tt ot h eu r ：b 锄l n e r a b l ea r e 弱a sa f o l l o w 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h a l l i s mo f m i c r o c r e d i t ，u l t i m a t e l yg i l a r a n t e e i n g t h e i m p l e m e n t a t i o n o u t e 脏c t so fm i c r o c r e d i tf o ru r b a nv u l n e r a b l e 伊o u p s r c - e m p l o y m e n t 【k e yw o r d s 】 m i c m c r e d i tu 巾舳v u l n e 咫b l eg 抛u p sl a i d - o 仃w b r k e 璐 。r e - e m p l o y m e n t i l l 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：翻垂垃指导教师签名：专裂姒， 力刃年j 月硝曰肼j 7 月凡7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书丽 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彭删 岖年工具谬b 1 引言 1 1 问题的提出 社会弱势群体的存在是一种普遍的社会现象，无论是发达国家，还是发展中 国家，都存在着一定规模的社会弱势群体。在我国，随着社会结构的急剧转型、 经济结构调整、国有企业改革及其他现实原因，社会弱势群体问题日益凸显。尤 其是在城市中，出现了一批新型的城市弱势群体，其中大部分为下岗失业人员， 他们在社会中大多处于劣势地位。城市弱势群体的大量存在己成为影响中国城市 社会稳定的一个主要因素，造成许多严重的社会问题。因此，我国政府必须采取 有效措施来缓解弱势群体问题所带来的压力。 目前我国对社会弱势群体的扶持或救助主要是通过国家政策保护和社会救 助为主要途径的。如加大对城市弱势群体和农村低收入者的扶贫救助力度，加快 社会保障和社会福利体系的构建等。这些措施虽然对缓解弱势群体所带来的社会 问题起到很大作用，但仍存在一些不足，如救助资金来源比较单一，对长远发展 的考虑不足，实施效果不能持续；享受扶持的对象普及面比较窄，不能覆盖更多 需要扶持的群体。俗话说“授人以鱼，不如授人以渔”，所以只有改单向的扶 贫救助为双向互动，对弱势群体进行开发性的救助，改“输血 为“造血”，改 被动式就业为参与式就业，这才是具有长远性的，比较有效的办法。 小额贷款是指向低收入者提供小额度的持续的信贷服务活动。特点是针对 大量低收入和贫困人口，在基本解决温饱问题的基础上，拓宽服务对象和市场， 根据不同地区不同客户的需要提供有效的信贷扶贫服务。目前，我国对小额贷款 的重视程度加大，小额贷款在农村的任务是扶助贫困农民脱贫至富，在城市的主 要任务是解决下岗失业者的再就业问题，这与国家想要缓解贫困和实现充分就业 的政策倾向是一致的。小额贷款方式在在我国农村扶贫救助的发展和运用中取得 了一些明显的成绩，所以它也被引入到了我国城市扶贫中来。但如何促进小额贷 款在国内的推广，使更多人受益，并且保证小额贷款的扶持效果持续有效，来缓 解我国目前的就业压力，还处于一个探索发展阶段。因此开展这方面的研究将有 资中筠“授人以渔”与“授人以鱼发言提纲”川首届伞国慈善会高层管理人员培训班教材读本2 0 0 6 ：9 4 圆杜晓山刘文璞小额信贷原理及运作f m 】上海：上海财经大学出版社2 1 ：3 1 利于我国政府加大对小额贷款的认识程度，为其提供正确的决策依据，深化小额 贷款对城市弱势群体的扶持作用；也有利于小额贷款在我国的稳定发展，使其成 为国家缓解社会压力、扩大就业规模的有益补充；也有利于小额信贷具体操作机 构不断完善自身建设，实现项目和扶持基金的可持续性发展，增强扶持能力。 小额贷款对社会弱势群体的扶持作用体现在很多方面，本文不一一研究，主 要将从小额贷款扶持城市弱势群体，尤其是下岗失业者实现再就业方面来进行研 究，分析小额贷款对这部分人群再就业扶持的途径、效果、存在问题及解决措施 等。 1 2 文献综述 1 2 1 对城市弱势群体的研究 杨钢和王丽娟认为城市弱势群体通常包括四类人员：一是传统上由政府长期 以来一直予以救济的“三无 民政对象；二是贫困的下岗职工、失业人员；三是 部分退休人员，效益不好的企业职工；四是由于其他原因致使家庭人均收入低于 当地贫困线标准的居民。 对于城市弱势群体的分类，大多数的学者都按照历史的发展时期，将其分为 传统的弱势群体( 三无人员、离退休工作人员、残疾人) 和新城市弱势群体( 企业下 岗职工、失业等) ，或者是原发性的城市弱势群体和继发性的城市弱势群体两大 类。 顾东辉指出，新城市贫困群体，特别是城市下岗职工的情况要更为复杂。下 岗职工是当代中国严峻的社会问题。不仅规模大、发展快，而且影响面广，极易 引发个人及社会环境方面的消极后果。 马力认为“要从根本上改变弱势群体的生存困境，在加强社会救济和扶助的 同时，必须对其进行有针对性的能力建设，使之可以自助，这才是意义所在”。 从已有的研究中可以发现，随着城市弱势群体数量的增加，城市贫困问题作 为严重的社会问题引起很大的重视。城市弱势群体，尤其是“下岗失业人员”这 d 尹海沽关士续经济转型与城市贫困人口生活状况变化川中国人口科学2 0 0 4 2 顾东辉支持与回应：社会工作视野中的下岗职工研究【m 1 北京：社会科学文献；f 版社2 0 0 4 马力刘卫东弱势群体概念的界定及其能力建设川学术交流2 0 0 6 2 ：5 2 5 6 2 一社会群体的生活保障和再就业问题也成为政府和社会关注的焦点。下岗失业人 员要改变自身现状的最佳途径就是实现再就业，因此本文将把此次的研究对象确 定为下岗失业人员，试图从下岗失业人员实现再就业的有效途径来讨论小额贷款 对他们的再就业扶持所起到的作用。 1 2 2 对小额贷款及其扶持效果的研究 第一，国外研究状况： 小额贷款的概念起源于孟加拉国尤诺斯教授发起的乡村银行( g b ) 。与中国相 比，西方国家的小额贷款项目作为扶持社会弱势群体的手段开展时间要早一些， 相关研究也比较多。目前国外对小额贷款理论主要有两个流派，一个是以g b 模 式为代表的福利主义，强调扶贫项目的社会功能，即帮助穷人解决基本生存问题 并建立持续发展的能力；第二个是以印尼人民银行( b r i ) 为代表的制度主义，强 调机构本身在财务上的可持续性。 国际上大部分学者认为小额贷款对社会弱势群体是起积极作用的。他们普遍 认为小额贷款是一种针对社会弱势群体的成功的扶贫方式，是一种关注中低收入 者发展的信贷手段。乔安娜雷格伍德认为：小额贷款是一种经济发展途径，意 在使低收入妇女和男人受益。它包括向低收入者提供金融服务，通常包括储蓄和 信贷。小额贷款的定义包含了金融含义和社会含义，它除了指银行，还指一种发 展途径。 还有一些学者认为小额贷款对社会弱势群体的帮助仍存在许多局限性，只有 多种手段联合使用，才能真正意义上解决贫困。t h e l m ak a y 在“通过自助小额 信贷增强妇女能力”一文中就指出，小额信贷的优势是增加收入，缓解短期资金 短缺，增强能力建设。但其缺点是不能将赤贫妇女从贫困中解脱出来，原因在于 小额贷款不能改变因社会关系所造成的贫困，同时小额贷款容易使受贷者将自身 局限在单纯的贷款业务上，这就需要包括政策在内的多种措施来一起解决这些问 题。圆 总之，国外对小额贷款的研究观点主要是：小额贷款可以弥补政府部门和银 。( 美) 乔安娜雷格伍德著马小丁译小额金融信贷手册f m 】北京：中华工商联合出版社2 0 0 0 ：1 0 弧e l m al 【a y e 唧o w e r i n gw o m e n1 如u g hs e - h e l pm i 啪c r c d i tp i o g f a 姗e s ”2 0 0 3 c o h e d i o n a s i a p a c i 矗cp e r s p e c i i v 鹪2 0 0 2 、2 3 行金融系统救助的不足：可以帮助弱势群体改善家庭经济收入；可以帮助贫困者 囊 提高对抗风险的能力；可以为弱势群体提供发展的机会，一定程度上提高其社会 地位与政治地位；还可以提高弱势群体的自信心和自我管理能力。对于小额贷款 的局限性，国外研究的主要观点是认为要将政策措施和教育宣传措施与其相配 合，还要保证小额贷款的基础设施的完善和市场发育程度的完善。多种措施一齐 实施，才能保证小额贷款的实施效果。 第二，国内研究状况： 目前学术界有“小额贷款和“小额信贷 两个说法，它们在概念上理解 都是指数额较小的贷款。但从可持续发展角度出发存在一些差别。小额贷款不需 要考虑项目的可持续性，但小额信贷必须考虑自身的金融可持续性和机构可持续 发展问题。本文中主要对城市中的小额贷款方式进行研究，而小额贷款在我国 城市的主要业务包括小额担保贷款和小额信用贷款，一般都统称为“小额贷款”。 圆所以本文将不在区分小额贷款与小额信贷的不同，都统称为小额贷款。 我国劳动和社会保障部对小额贷款的基本含义是这样界定的：它是指专向低 收入阶层提供小额度持续的信贷服务活动，是以贫困群体和低收入阶层为服务对 象的微型金融方法逐步取得成效和不断扩展而提出的。它包括个人信贷、小组信 贷、微型企业信贷和村银行信贷等多种不同模式。各种模式的小额信贷均包括两 个基本层次的含义。第一，为大量低收入( 包括贫困) 人口提供金融服务；第二， 保证小额信贷机构自身的生存与发展。 我国的小额贷款一般分为两类：一是为使用非官方资金，由民间或半官方运 作，探索小额贷款扶贫模式的实验项目。二是为实现扶贫攻坚项目，运用国家财 政和扶贫贴息贷款，由政府和金融机构借助小额借贷方式运作的项目。第一类存 在的问题是长期发展的合法性问题没有解决；第二类是没有考虑到持续性发展的 目标。两者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制 约。本文并不细分小额贷款的资金来源如何，假设都是通过健康合法的渠道获 国王保成扶贫小额信贷对农村贫困妇女的影响【q 中国农业大学2 0 0 5 5 ：1 0 劳动和社会保障部培训就业司编对积极的就业政策的解读和解析【m 】北京：中国劳动社会保障 j 版 社2 3 ：4 0 李占武劳动保障部门小额担保贷款实施的有关问题北京：中国劳动社会保障出版社2 0 0 3 2 ：4 5 回谢小灵我国小额信贷的实践和政策思考访中国社会科学院贫困问题研究中心副主任、农村发展研究 所副所长杜晓山 j 中国贫困地区2 0 0 0 2 ：l o 一1 2 4 得资金的，研究重点是放在小额贷款如何更加有效的推动城市弱势群体再就业发 展方面。 我国目前在小额贷款对目标群体的扶持方式和扶持效果的可持续发展方面 的研究主要有以下一些观点： 申晓梅提出要加强对城镇下岗失业群体的生活援助和就业援助。要把救济保 障与促进就业有机结合，从简单救济转向帮助下岗职工自谋职业和创业。特别是 为下岗职工创立小企业发展提供的政策性融资，建立健全小企业信用担保中心和 融资支持体系，并通过立法、税收优惠、政府补贴等途径鼓励其发展。 中国人民银行姜维俊在发放小额担保贷款支持下岗失业人员再就业一文 中也明确指出，“发放小额贷款，是支持下岗职工自谋职业的重要措施。下岗职 工从事个体经济，或者兴办经济实体，只要符合国家要求，金融机构都可以发放 小额贷款。 资中筠通过评述美国的散财之道和卡耐基财富的福音的理念，在我国建 立起“积极的、科学的散财之道 ，即小额贷款。并提出了“授人以鱼不如授人 以渔”的观点；认为小额贷款对弱势群体的救助是长远的、治本的、是有组织的 科学管理、是一种责任；还指出社会公正要求的是机会平等，而不是结果平等 。 茅于轼是从小额贷款的适用范围、利息设定、风险投资、与政府的关系和小 额信贷机构的所有权等几方面来论述我国小额贷款持续发展的，只有保证小额贷 款资金的持续性，才能实现其扶持效果的可持续。小额贷款就是用“可持续生计 来使城市弱势人群可以摆脱弱势现状，最终走出困境。 崔鑫认为，解决我国小额贷款持续发展关键是要保证其财务和金融创新能力 持续发展、目标群体要持续选择、机构及人员的持续发展。要大力加强非政府组 织和正规金融机构的小额信贷业务，也要加强小额信贷机构的内部管理。 乔瑜华认为，要明确我国小额贷款发展模式的目标、健全小额贷款的运作方 式、完善小额贷款的外部环境。只有这样，才能确保小额贷款可以顺利的运行， 申晓梅就业弱势群体与就业保障援助【j 1 财经科学2 0 0 3 ( 4 ：7 0 _ - 7 3 劳动和社会保障部培训就业司编对积极的就业政策的解读和解析【m 】匕京：中国劳动社会保障出版 社2 3 ：3 9 李占武劳动保障部门小额担保贷款实施的有关问题劳动和社会保障部培训就业司编对积极的就业政策 的解读和解析【m 】匕京：中国劳动社会保障出版社2 0 0 3 ：4 5 回纳列什辛格，乔纳森吉尔曼让生计可持续国际社会科学杂志( 中文版) 第1 7 卷第4 期 中国社会科学院联合国教科文组织2 o ：1 2 3 1 2 4 5 保证实施效果的有效。 小额贷款在我国有了一些应用，但是存在的问题也比较多。比如，汤仁灏在 “g b ”信贷扶贫模式的效应思考一文中就指出：小额贷款在中国的法律地位 还受质疑；它的还贷风险防范措施还不完善：小额贷款的贷款利率不能完全适应 扶贫救助要求；小额贷款的管理还不规范；小额贷款的资金来源渠道少、规模过 小。这些都在一定程度上影响了小额贷款对目标群体的扶持作用。 从已有的研究中可以看出，我国许多学者认为应该注重小额贷款的持续发 展，这样才能保证小额贷款扶持作用的持续有效，使他们可以得到更多的支持， 获得更大的发展空间。 总之，以往我国对小额贷款对受助群体再就业扶持的大多数研究主要停留在 政策和理论研究层面的阶段，对具体实施中出现的问题考虑不足，对出现问题时 采用何种措施，采取的措施是否可行的研究还比较薄弱。因此，对小额贷款促进 再就业的研究必须要开始从理论层面转向具体操作层面，要从我国国情出发，较 为充分考虑到受助群体的特征，以及实施效果如何更好更有持久性。要完善相应 的政策和法律法规环境，健全小额贷款的机构设置，加强风险防范和监管，健全 社会信用环境。 1 3 研究思路和研究方法 本文拟运用文献研究法，通过搜集和分析相关的文献资料，运用比较研究法 和定量、定性分析法，在理论研究的基础上，按照提出问题、分析问题、解决问 题的思路，对小额贷款在城市弱势群体的再就业扶持中的现状、成果及存在问题 的进行研究。借鉴国内外研究经验，对小额贷款成为我国社会弱势群体救助体系 中一种新型扶持措施的可行性和有效性进行分析，最后针对如何解决我国小额贷 款扶持城市弱势群体再就业过程中的困难和问题、确保小额贷款再就业扶持效用 的可持续性发展提出建议。建议构筑一个小额贷款再就业保障网络，实现多方力 量的整合，使小额贷款的再就业扶持可以贯穿于城市下岗失业者就业、失业和再 就业的全过程，保证他们在“就业一失业一就业扶持一再就业 的模式下实现个 人的发展。 6 2 国外利用小额贷款推动再就业的经验借鉴 2 1 基本原理 2 1 1 小额贷款的基本要素 表1 ：小额贷款的基本要素： 按收入分类a 核心贫困阶层 b 中低收入阶层 目标群体 a 限定妇女 按性别分类b 以妇女为主 c 不强调性别差异 a 农村地区 按区域分类b 城市地区 c 农村和城市 信贷运作a 贷款条件 金融产品类型b 贷款额度和期限 c 贷款偿还率 d 利率类型和水平 e 储蓄特征 a 团结小组模式 客户组织类型b 村银行模式 c 个人模式 组织机构d 混合模式 a 国际和国家n g o 机构组织类型b 信贷联盟 c 专门小额贷款机构 d 金融中介 e 正规银行 a 补助阶段 持续性财务状况b 运作持续性 c 金融持续性 资料来源：杜晓山、刘文璞，小额信贷原理及运作 m ，上海：上海财经大学出版社，2 0 0 1 ：4 8 2 1 2 小额贷款的组织机构和类型 国际上把实施小额贷款的组织机构分为信贷联盟、银行、非政府组织( 民间 机构) 和各会员机构或分支机构组成的网络。我国实施小额贷款的组织机构也有 。杜晓山刘文璞，j 、额信贷原理及运作【m 】上海：上海财经大学出版社2 0 0 1 ：9 1 0 7 四类：第一，项目小额贷款，即通过双边或多边项目成立专门的机构，管理和操 作外援资金，并按照出资机构的要求和规章运作小额信贷项目。第二，民间机构 实施小额信贷扶贫项目，也可以称之为非政府组织的小额贷款项目。第三，政府 部门成立专门的机构管理和操作扶贫贴息贷款小额贷款扶贫项目。第四，金融机 构直接操作小额贷款项目。其中前两种项目的特点是注重社会发展和可持续发展 目标，政府项目注重发展速度和规模，金融机构项目则注重持续性、监督和风险 控制。 目前在我国实行的小额贷款项目主要有六种：第一，由国际机构资助的小额 贷款，以短期“项目 形式运作，资金量约为1 0 亿元。第二，政府主导型( 政 府+ 银行) ，由政府财政和农业银行扶贫贴息贷款投入资金的小额信贷，资金量约 为2 0 0 亿元。第三，农村信用社自身储蓄和中央银行再贷款开展的农户小额信用 贷款，资金量约为2 0 0 0 多亿元。第四，2 0 0 2 年底开始，国家主管部门要求开展 “下岗失业人员小额担保贷款 ，资金量约2 0 0 0 多亿元。第五，从2 0 0 4 年开始， 政府在2 0 0 个贫困县试行财政贴息，由正规金融机构竞标开展扶贫小额信贷项 目。从目前我国的实施情况来看，这主要是由农村信用社、政府扶贫办和财政部 合作来开展此项业务的。第六，从2 0 0 5 年底开始在5 个省( 区) 开展的由民营 资本投资组建的商业性“小额贷款公司”试点活动。 2 f 3 小额贷款的运作模式 由于国情不同，小额信贷在各国的发展也不同，学术界一般将其分为四类： 第一，联保模式( 乡村银行) ：联保模式主要是在孟加拉比较流行。它是通过 联保方式代替抵押担保，减轻贷款人的资金压力。要求建立以小组为平台的自我 管理和相互监督方式，既为贷款人创造了互相学习的机会，也可以有效的降低银 行的管理运营成本。其缺陷是，贷款人的贷款额度、信誉状况容易受小组其他成 员的影响，个性化的需求难以得到满足；以例会为基础的管理手段也比较繁琐。 第二，成员服务模式( 合作社) ：成员服务模式在菲律宾比较普遍，它是指合 国中国人民银行小额信贷专题组编，j 、额贷款公司指导手册【m 】北京：中国金融 ；版社2 0 0 6 ：9 8 9 9 中国人民银行小额信贷专题组编，j 、额贷款公司指导手册【m 】北京：中国金融出版社2 0 0 6 ：3 6 8 作社在拥有一定的初始资本后，可以向政府有关部门申请核准注册，再通过吸纳 存款、收取会费等方式招募成员，再选举产生贷款审核委员会、成员审核委员会、 贷款跟踪服务委员会等机构，向成员提供资金信贷等系列服务。它的优点是，由 贷款人选举产生的组织机构可以更为方便有效的为贷款人提供服务。 第三，直接信贷模式( 政府) ：这种模式主要在日本发展起来的，是一种日 本政府所属的金融机构直接运作小额信贷的模式，即财政注资形成基金，金融机 构对满足条件的贷款人审核并发放贷款，风险由利率调节，并由财政最终承担。 这种政府直接运作的模式有利于减少中间环节，更快地实现政策目标。但它的缺 点在于专业化、市场化程度不高意，而且对政府财政的需求也过大。 第四，信用保证模式( 政府) ：信用保证模式是日本政府推行的扶持中小企 业的信贷模式，由信用保证协会保证制度和政府全额出资的中小企业信用保险公 库的信用保险制度组成。信用保证协会在中小企业从金融机构筹措资金时，对其 提供担保。此后，中小企业信用保险公库对信用保证协会所担保的债务进行保险。 这种模式的特点是因为有国家的信用保险作后盾，即使贷款资金发生风险，信用 保证协会也必须代替偿还。所以对保险公司造不成太大风险，因此保险公司比较 乐意选择这种方式。它的缺点也是对国家财政要求过高。 对比四种模式可以看出，虽然不同国家的小额贷款模式不同，但是它们都具 有一些共同性。第一，它们都是以贫困或低收入群体为目标客户的，反映在城市 中就是以就业困难者或者微型企业为贷款对象的，并且提供的是适合这一阶层客 户的金融产品服务。第二，贷款机构在给贫困者提供小额贷款资金扶持的同时， 也提供了一些配套的服务和指导，对他们进行创业培训和就业培训，提高创业者 的创业能力，也提供了相应的政策扶持，保证并促进贷款者新创企业的可持续发 展。 我国城市中实行的小额担保贷款从贷款对象、贷款额度、贷款目的等方面来 看，与国际通行的小额信贷是基本一致的。而且政府在其中也发挥了很大的作用， 因此我国的小额担保贷款政策属于政府主导型的，即与日本的信用保险模式和直 接贷款模式比较接近。两者的唯一不同是财政资金的提供方式不同。日本的信用 保险模式，财政资金在风险发生后不断注入；我国的小额担保贷款，财政资金是 以担保基金的形式预先提供担保的。日本的直接贷款模式，财政资金直接用于发 9 放贷款；我国的小额担保贷款，财政资金则主要用于提供担保。 2 2 国外利用小额贷款推动再就业的经验借鉴 小额贷款实施成功的衡量目标之一就是扩大规模和保持增长。如下表所示， 一些地区的小额贷款项目的规模已经达到了全国规模，还有一些项目的发展速度 也是比较快的。从各地区参加小额贷款项目的人数上就可以大致看出小额贷款在 当地开展的受欢迎程度，因此也可以得出一个结论：小额贷款的产生和发展是有 着大量需求和市场的。 表2 ：世界一些国家或地区开展小额信贷项目的规模和增长 项目借款人数借款人数1 9 9 0 年一1 9 9 31 9 9 3 年存款总资产( 1 9 9 3 1 9 9 0 年1 9 9 3 年 年借款人数 人数( 千人)年) ( 千人)( 千人)平均每年增( 百万美元) 长( ) 孟加拉乡村 8 5 31 5 8 72 31 5 8 72 3 8 7 银行 印尼人民银 1 8 9 31 8 9 701 1 3 2 52 2 8 8 行 印尼乡村信 6 2 19 0 71 88 1 7 6 2 6 贷项目 玻利维亚阳 1 54 64 7 n a3 4 1 光银行 一 哥伦比亚农 63 27 8n a1 5 7 村银行 国际社区资 255 751 7 助基余会 肯尼亚农村 o51 0 751 9 企业项目 资料来源：c h r i s t e n 等，小额信贷覆盖面的最大化成功的小额信贷项目分析 m 1 9 9 5 杜晓山、刘文璞，小额信贷原理及运作 m ，上海：上海财经大学出版社，2 0 0 l ：1 2 6 以下将以几个典型地区小额贷款实践的成功经验来说明小额贷款对社会弱 势群体的扶持效果和作用。 杜晓山、刘文璞，小额信贷原理及运作，上海财经大学出版社，2 0 0 1 年版，第1 2 6 页 1 0 2 2 1 孟加拉小额贷款的实践经验 孟加拉乡村银行( g r 锄e e nb a n k ) 起源于1 9 7 4 年该国吉大港大学经济系开展 的一个实验性非政府社会发展项目“乡村银行项目，目的是探讨穷人进入 合适的金融网络的途径。它是由尤纳斯教授主持的，并在尤纳斯教授的经营领 导和开展下，规模和影响不断扩大，最终从一个小规模的试验项目发展成为了一 个银行机构。 孟加拉乡村银行的经营目标与正规金融机构的金融制度不同，它主要是以小 额信贷方式向贫困人口发放贷款。要求贷款只能用于生产而不能用于消费。通常 采取小额度、短期、分期还款、不需要担保或采取具有灵活多样的担保形式，因 为承担风险比较大，乡村银行小额信贷的利率高于商业银行的利率水平，而且还 款的条件限制也比较严格。它服务的目标人群是传统金融机构不服务的对象 贫困人口，尤其是绝对贫困人口。向他们提供社会服务和信贷方面的一整套综合 服务，并通过各方面的培训，针对贫困者的需求，提供更加适合他们自身需求的、 灵活多样的贷款产品。通过多年的不断摸索与创新，乡村银行在自愿存款和小额 保险业务等方面取得了很多成功的经验，它成功地解决了扶贫资金高到户率问 题，使许多需要扶持救助的贫困者可以在没有外部援助的情况下创造生产机会， 尽快摆脱贫困的境况。 g b 模式的主要作用就是给贫困者提供了他们在正规金融机构那里难以获得 的信贷扶持资金，也可以称之为“种子资金 或“创业资金 ，通过正确的使用 这笔钱，使得贫困者可以获得自我就业、自我发展的机会，创造更多的财富，不 仅是改变了自身的贫困现状，获得了发展的机会，还改善了他们的社会经济地位。 贫困者的自主创业，间接的也缓解了孟加拉国内的就业压力和贫困危机，对个人 和社会都是很有利的。通过对g b 模式的分析，我们也可以看出，虽然乡村银行 所设计的贷款年利率很高，还款条件也比较苛刻，但是由于它可以为贫困人口提 供谋生的条件，可以使贫困农户的生活得到改善，实现他们自定的脱贫目标，所 以拥有很广泛的市场。g b 模式的成功给世界各国都带来了很大的启迪，尤其是 对中国学习和借鉴的意义很大，所以在1 9 9 4 年g b 模式就被引入中国。 。刘大耕孟加拉乡村银行和印尼人民银行的模式比较川中国农村信用合作1 9 9 9 1 2 ：3 9 1 1 2 2 2 印度尼西亚小额贷款的发展经验 印尼的贫困人口一直占很大比例。在1 9 7 6 - 1 9 9 6 年间，印尼的贫困人口保 持在两千多万人左右，亚洲金融危机后，贫困人口数目增大，2 0 0 3 年达到4 0 0 0 万人，占总人口的1 8 2 酽。由于印尼国内现有的就业岗位有效供给不足，使得 许多贫困者和失业者找不到工作，或者找到的工作存在工时短、报酬低、所得收 入不足以摆脱贫困现状，这直接导致的后果是印尼国内贫困问题加剧。因此，要 缓解贫困问题和就业压力，就得提高贫困人群的收入，必须通过各种途径提供更 多而且有效的工作岗位。 印尼主要通过两种方法来解决就业规模过小的问题的。一是通过政策支持和 财政支持，推动中小企业的发展，扩大就业岗位和就业规模。受印尼国情影响， 印尼农村存在大量许多微型企业生产者，政府加大对微型企业生产者的资金扶 持，使他们扩大生产规模，微观层面是促进了中小企业和个人的发展，宏观层面 是推动了印尼经济的发展。这样可以使就业岗位增多，一定意义上就减轻了国内 的就业压力，也减少了贫困人口的数量。 第二是印尼乡村银行结合本国的经济发展，为大量农村低收入者提供小额信 贷服务，使他们有了资金来开展和扩大生产，既支援了农业发展，也使农村低收 入者可以获得收益。印尼乡村银行是以商业利率为全国农村的中低收入人口提供 小额贷款的，同时吸收自愿存款，这种要求可以保证机构资金的持续供给；贷款 类型比较多，覆盖面比较广，它规定的目标客户主要是信用状况合格、有潜力的 个人或家庭小作坊，贷款只允许用作流动资金或购买固定资产，这种规定可以有 效的减轻还贷风险；它也严格要求了贷款客户的还款方式，一是在贷款期限内每 月还款，二是分3 个月、4 个月、6 个月分期还款。 这样也可以使贷款人根据自 身经营状况来选择还贷期限，减轻了他们的还贷压力，有利于贷款人更好的安排 生产计划。 西数据来源：h t t p ：p m f i o f i d 的研究报告p m f i l l l i c r of i n a n c ei n s t i t l l l i o n ss t i l d y 注：微型企业生产者主要包括农场主、零售店主、食品加t 者、小规模制造者等 酋范香梅彭建刚印尼农村中小金融机构的生存与发展对我国的启示f j 】砸太经济2 0 0 6 4 ：6 7 1 2 2 2 3 日本创业贷款计划 日本创业贷款计划属于直接信贷模式，是通过日本政府所属的金融机构来直 接运作小额信贷。它的实施机构是本国家生命基金组织，该组织就是政府直属的 金融机构，主要职能是向很难得到贷款的个人或微型企业提供资金支持。日本创 业贷款计划是2 0 0 3 年开始正式建立的，它的实施流程是：需要创业的人员必须 先提交创业计划书，在满足规定的条件后，经过审核，可以不需要任何形式的担 保就得到小额贷款支持。 同时日本政府也实行了一些配套的措施，如建立企业创业学校，为创业者提 供咨询评估和创业培训，来提高他们的知识和技能，确保创业项目的可行性和持 久性。同时日本政府也采取了促进新企业增长的政策，即降低贷款条件，减免原 先法律规定的创办企业必须具备最低资本金的要求，使个人就可以凭借任意资本 金来创办企业，但创办的企业必须在5 年内达到最低资本金的要求。日本创业贷 款计划开展以后，在2 0 0 3 年1 月至2 0 0 4 年2 月间，新的创业贷款总额比普通贷 款总额多了8 倍，达到2 7 3 亿日元；在贷款总笔数上比普通贷款方式多1 0 倍。 而且在项目实施的前9 个月，共有5 8 2 8 家企业成功建立，其中，2 1 5 家企业的 注册资金仅1 日元。 ， 从这些数据中我们可以看出，日本创业贷款计划是取得了比较明显的效果 的。第一，小额贷款普及面扩大，获得贷款的人数迅速增长。这样就使得更多的 个人可以通过小额贷款资金扶持来实现创业和就业，获取收益，改变自身的贫困 现状。第二，由于政府对准入制度相对放松，这样可以合法建立的新企业的数目 也大幅度增加。新企业的大量建立，可以推动平等竞争不仅，促进了生产技术的 发展以及使生产服务多元化，推动经济发展，也可以提供更多的就业岗位，扩大 就业规模，解决更多的就业需求。如此看来，日本创业贷款计划的实施，实际上 是形成了一个良性循环，即获得持久有效的资金支持_ 仓i j 业和就业获得收 益扩大再就业，这是一个联动发展过程。 国张莹亚