（世界经济专业论文）省管县财政体制改革与县域经济发展.pdf

参。譬0i ：? 9 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担j 学位论文作者签名： 日期： 弘f o 年可月仍日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 保密论文保密期满后，适用本声明。 学位论文作者签名：l ，誓眭 z 叨 臼期：印f 0 年扩月e l 导师躲研边彳 日期：锄晖p 月名e t f 论文题目：省管县财政体制改革与县域经济发展 专业：世界经济 硕士生：宋凌云 指导教师：邹建华教授 摘要 发展壮大县域经济，是改变我国二元制经济结构，缩小城乡差距，建设社会主义新农 村的必然要求和必由之路。因此，党的十六大提出了“壮大县域经济 的宏伟构想，并把 加快县域经济发展作为国家的重要战略部署。而要发展县域经济，向县级财政分权，增大 县级政府的财力，是激励县级政府发展辖区经济的最重要手段。但是由于中国自上世纪8 0 年代以来的财政体制改革基本上都在理顺中央与省级财政的分权问题，对于省级以下的财 政框架设置没有明确规定，从而导致县级政府的事权和财权界定不清，特别是县级政府的 财力有限，财权与事权明显不匹配，影响了县级政府发展经济的积极性，一定程度上阻碍 了县域经济发展。 鉴于原来“市管县财政体制存在的弊端，自上世纪9 0 年代开始，我国部分省份开始 试行“强县扩权”。2 0 0 2 年国务院批转了财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题 意见的通知，对完善省以下财政预算管理体制做出原则性规定。当年开始，我国部分省市 开始试行财政省直管县，首先进行了财政上的放权。“省管县财政体制改革在我国取得了 初步的成功。2 0 0 9 年7 月，财政部发布关于推进省直接管理县财政改革的意见，明确提 出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2 0 1 2 年底前，力争全国除民族自治地区外全面 推进省直接管理县财政的改革。 本文试图从宏观和微观两个层面进行理论分析，为我国全面推行“省管县”财政体制 改革提供理论支持。同时通过实证分析，得出“省管县财政体制改革促进了县域经济增 长的结论，为我国全面推行“省管县”财政体制改革提供量化的支持。接着，就“省管县” 财政体制改革对县域经济发展的其他三个方面的影响进行定性分析，得到“省管县”财政 体制改革对这些方面也产生了积极影响的结论，进一步为“省管县 财政体制改革提供了 有力支持。最后，综合以上内容得到本文的研究结论及政策建议。 关键词：“省管县财政体制改革，县域经济，经济增长，财政分权 i l t i t l e ：t h e “p r o v i n c e a d m i n i s t r a t i n g - c o u n t y f i s c a l s y s t e mr e f o r ma n dc o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n t m a j o r ：w o r l de c o n o m y n a m e ：s o n gl i n g y u n s u p e r v i s o r ：z o uj i a n h u a a bs t r a c t i ti sn e c e s s a r yt od e v e l o pt h ec o u n t ye c o n o m yt oc h a n g et h ec u r r e n t “d u a l - s t r u c t u r e o ft h e e c o n o m y ，n a r r o wt h ec i t y c o u n t yg a pa n db u i l du ps o c i a l i s tn e wr u r a la r e a s i nv i e wo fa b o v e g o a l s t h e 16 mn a t i o n a lp a r t yc o n g r e s sh a sp u tf o r w a r dt h eg r a n dv i s i o no f “d e v e l o p i n gt h e c o u n t ye c o n o m y a n dp l a c e d d e v e l o p i n gt h ec o u n t ye c o n o m y o nt h et o po ft h ec o u n t y s s t r a t e g i cp l a n t od e v e l o pt h ec o u n t ye c o n o m y ，u p p e r l e v e lg o v e r n m e n t sm u s te n d o wt h e c o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n tw i t hm o r ef i n a n c i a lp o w e r ，w h i c hh a st u r n e do u tt ob et h ep o w e r f u l i n c e n t i v ef o rt h el a t e rt od e v e l o pt h ee c o n o m yo fi t sd i s t r i c t h o w e v e r ，a st h er e f o r mo fo u rf i s c a l s y s t e mh a sb e e nf o c u s i n go na d j u s t i n gt h er e l a t i o n s h i po ft h ec e n t r a lg o v e m m e n ta n dp r o v i n c i a l g o v e r n m e n ti nt h ea s p e c to ff i n a n c i a lp o w e ra l l o t m e n t ，i th a sn o ty e tf i x e dt h ef r a m e w o r ko ff i s c a l s y s t e mb e l o wp r o v i n c i a ll e v e l ，l e a d i n gt o u n c l e a rb o u n d a r i e so fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t i e s i nt h i sc a s e ，t h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n th a sv e r yl i m i t e df i n a n c i a lr e s o u r c e st o c o v e ri t se x p e n d i t u r e s ，w h i c hh a sg r e a t l yh a r m e dt h e i ri n c e n t i v et od e v e l o pt h ed i s t r i c te c o n o m y d u et ot h ed r a w b a c k so ft h e “c i t y a d m i n i s t r a t i n g - c o u n t y ”f i s c a ls y s t e m ，s o m ec o u n t r i e s s t a r t e dt ot r yo u t e n d o w i n g - t h e - r i c h e r - c o u n t r i e s - w i t h - m o r e p o w e r s t r a t e g ys i n c e19 9 0 i n2 0 0 2 ， t h es t a t ec o u n c i li s s u e do r d e rt o s t i p u l a t et h ep r i n c i p l e so fb e l o w - p r o v i n c i a lf i s c a lb u d g e t a d m i n i s t r a t i o n s i n c et h e n ，s o m ep r o v i n c e sh a v et r i e do u tt h e “p r o v i n c e - a d m i n i s t r a t i n g - c o u n t y f i s c a ls y s t e m t h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o ni nt h et r i a li m p l e m e n t a t i o nh a ss u c c e e d e di nm o s tp a r t s o ft h ec o u n t y i nj u l yo f2 0 0 9 ，t h ef i s c a lm i n i s t r yr e q u e s t e di ni t sn e ws t a t u t et h a tt h e “p r o v i n c e - a d m i n i s t r a t i n g c o u n t y f i s c a ls y s t e mb ei m p l e m e n t e dt h r o u g h o u tt h ec o u n t ye x c e p ti n t h ee t h n i ca u t o n o m o u sa r e a s t h i sp a p e rs t u d i e st h e “p r o v i n c e - a d m i n i s t r a t i n g c o u n t y ”f i s c a ls y s t e mb o t ho nt h e m a c r o e c o n o m i ca n dm i c r o e c o n o m i cl e v e la n dt r i e st op r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h er e f o r m t h r o u g he m p i r i c a ls t u d i e s ，i th a sr e a c h e dt h ec o n c l u s i o nt h a tt h a tt h er e f o r mh a si n c r e a s e dt h e c o u n t yl e v e le c o n o m i cg r o w t hr a t e ，t h u sp r o v i d i n gc r e d i b l eq u a n t i t a t i v es u p p o r tf o rt h er e f o r m t h r o u g hq u a l i t a t i v es t u d i e s ，i th a sr e a c h e dt h ec o n c l u s i o nt h a tt h er e f o r mh a sh a dp o s i t i v ee f f e c t o nt h et h r e ea s p e c t ss t u d i e d ，t h u sp r o v i d i n gf u r t h e rs u p p o r tf o rt h er e f o r m i nt h ee n d ，t h ep a p e r s u m m a r i z e st h ec o n c l u s i o no ft h es t u d ya n dp o i n t so u tt h ep o l i c ys u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：t h e “p r o v i n c e a d m i n i s t r a t i n g c o u n t y f i s c a ls y s t e mr e f o r m 、c o u n t y e c o n o m y 、e c o n o m i cg r o w t h 、f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n i v 目录 第一章绪论1 1 1 研究背景与意义1 1 2 研究方法及文章框架2 1 3 研究的重点难点与创新之处2 第二章省管县财政体制改革历程及其理论基础4 2 1 省管县财政体制改革历程4 2 2 改革的理论基础一宏观层面分析5 2 3 改革的理论基础一微观层面分析1 0 第三章改革与县域经济增长关系的实证分析13 3 1 财政分权与经济增长关系的文献回顾1 3 3 2 改革与县域经济增长关系的实证研究1 5 第四章改革与县域经济发展其他方面关系的定性分析2 5 4 1 改革与县域公共产品供给的关系2 5 4 2 改革与县域产业结构的关系2 6 4 3 改革与县域农村城镇化建设的关系2 8 第五章结束语3 2 5 1 研究结论3 2 5 2 政策建议3 2 5 3 不足之处与后续研究前景3 7 参考文献3 9 后记4 3 v 第一章绪论帚一早珀。y 匕 1 1 研究背景与意义 我国的“市管县 体制暴露出种种弊端，严重阻碍了中国社会经济特别是 县域经济和农村经济的发展，因此，它必将随着我国经济体系的不断成熟和政 府职能的转变而退出历史舞台，取而代之的是符合国际惯例和宪法的“省管县” 体制。我国的省管县的改革是渐近推进的，而不是一步到位的。自2 0 世纪9 0 年代初开始，部分省份开始试行“强县扩权”，扩大县一级政府的权力，这是省 管县体制改革的第一步。1 2 0 0 2 年，国务院批转了财政部关于完善省以下财政 管理体制有关问题意见的通知，对完善省以下财政管理体制做出原则性规定。 当年开始，我国部分省市开始试行财政省直管县，首先进行了财政上的放权。 2 0 0 2 年浙江省将3 1 3 项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等1 7 个经济强 县( 市) ，把地区一级的经济管理权限直接下放给县( 市、区) ，不仅在财政体制 上实行“省管县”，而且在经济上也近似于省直管县。从2 0 0 3 年起，广东、福 建、河南、江苏、辽宁、山东、湖南等省都陆续进行了“扩权强县的改革。 特别是湖北、安徽、吉林等省还实施了较完全意义上的“省管县”财政体制改 革。2 0 0 9 年7 月，财政部发布关于推进省直接管理县财政改革的意见，明 确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2 0 1 2 年底前，力争全国除民族 自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。 为什么要在全国全面推行财政省管县呢? 这说明先行的试点改革是成功 的。一项改革对改革区域的影响不仅反映在经济增长上，还反映在社会经济生 活的其他方方面面。因此研究省管县财政体制改革在县域经济发展的不同方面 产生的效果，为改革提供理论及实证支持，并提出进一步完善改革的政策措施。 因此本文不仅具有一定的理论意义，而且具有较强的现实意义。 张占斌省直管县体制改革的实践创新北京国家行政学院f l 版社2 0 0 9 1 2 研究方法及文章框架 省管县财政体制与县域经济发展之间的联系是错综复杂的，省管县财政体 制与县域经济发展关系这一课题具有重要的理论与实践意义。本文通过简要介 绍省管县财政体制历程，并对支持该项改革的经济学理论进行简要阐述，为第 三及第四章的分析作理论铺垫。之后，作者抓住县域经济发展的关键矛盾即经 济增长，首先总结了实证方面的现有研究结果，然后采用倍差法进行实证检验， 试图分离出省管县财政体制改革对于经济增长作用的净效果，比较有力地证明 了省管县财政体制改革对县域经济增长的促进作用。接着，定性分析了这项改 革与县域社会经济生活的其他方面的关系。最后得出本文的研究结论，提出政 策建议和本文的不足和后续研究前景。 按照上述研究思路，构建本文框架如下： 第一章，绪论，说明研究省管县财政体制改革的背景和意义，简要介绍本 文的基本研究方法与文章架构。 第二章，介绍省管县财政体制改革历程，并从宏观和微观两个层面对支持 该项改革的经济学理论进行基本评述，为第三第四章展开分析做好理论铺垫。 第三章，在对财政分权与经济增长的关系的研究现状进行理论综述后，对 二者的关系进行实证检验，得到省管县财政体制改革促进县域经济发展的结论， 为财政部全面推行省管县财政体制提供量化的支持。 第四章，在以上分析的基础上，结合第二章理论，分析了省管县财政体制 改革与县域公共产品供给、县域农村城镇化建设以及县域产业结构三方面的相 互关系，重点阐述了省管县财政体制如何促进县域经济在这三个方面的发展。 第五章，指出本文的结论、政策建议以及不足之处及后续研究前景。 1 3 研究的重点难点与创新之处 由于“省管县 体制改革是一项实践性很强的改革，因此如何将理论与实 践紧密结合，用理论来指导实践，同时又用实践来检验理论，是我们推行“省 管县”体制改革的难点。如何将改革对县域经济的影响用相关的理论阐述清楚， 为改革找到理论依据，是本文的重点和难点。 2 与以往针对中国的财政分权进行研究的相关文献相比，本文具有以下创新 之处： ( 1 ) 以往的文献均是以一定的指标来定量地度量财政分权程度，以得到财 政分权程度变化引起的经济增长效应；本文则是将财政省管县作为一项政策变 革，利用倍差法研究这种特定形式的财政分权的政策效果。 ( 2 ) 以住的文献基本上是采用的省级数据，本文则通过收集四省除民族自 治区域外所有县及县级市的相关经济社会数据，从更加微观的角度一县的层面 进行考察。 ( 3 ) 本文对省管县财政体制改革从新制度经济学角度的部分论述尚属首 次。 第二章省管县财政体制改革历程及其 2 1 省管县财政体制改革历程 中国经济过去三十年来的持续高速增长与中国特有的政府管理体制有关， 特别是中国特色的财政与行政分权，而这两者当中财政分权改革更是处于先行 地位。这是因为财政体制的本质是一种分配制度，体现着不同社会主体间的利 益分配关系，财政体制的任何变动都将引起社会主体间分配关系调整和利益得 失的权衡。 而财政省管县体制作为地方财政分配的一种方式，在我国财政制度演进的 历史上的不同阶段曾扮演不同的角色。上世纪8 0 年代以前，我国的财政体制一 直实行省管县体制。改革开放初期，伴随着行政上的地市合并改革，省管县财 政体制逐步被市管县财政体制所取代。 但是随着市场经济的发展和时代的进步，市管县财政体制的消极因素与影 响逐渐增多，主要反映在以下方面： ( 1 ) 市管县财政体制增加了财政管理层次与管理成本。 ( 2 ) 市管县财政体制产生了严重的“财政漏斗”效应，市级财政截留并掠 夺县级财源，导致县级财力严重不足。 ( 3 ) 市管县财政体制导致农村发展长期被忽略，城乡公共服务的差距日益 拉大。 ( 4 ) 市管县财政体制下，市的集聚与辐射功能越来越小，甚至出现了“离 心趋势。 所以，“市管县”财政体制严重制约了县域经济的发展，越来越不适应改 变我国二元制经济结构，建设社会主义新农村的要求。因此推行“省管县 财 政体制改革，是新时期发展壮大县域经济和统筹城乡发展、建设和谐社会的必 然要求。 省管县财政体制改革的主要目标是减少省级以下财政管理层级，以省、市 县两级财政体制代替原来的省、市、县三级财政体制。通过省级财政直接对县 级财政，在管理体制上实现财政资金不经过市，直接向县级财政转移，大大增 4 强县级财政实力。较强的财政实力调动了县级政府发展县域经济的积极性与主 动性，提高了县级政府的经济管理效率，大大促进了县域经济发展。同时，省 管县财政体制也使县级政府拥有了发展农村各项公用事业所需的资金，有利于 统筹城乡发展，加大对农村地区的资源投入，加强基础设施建设，改善农村环 境，推动农村地区经济社会发展。另外，省管县财政体制增强了省级财政直接 调控和统筹地区发展的能力，提高了财政管理效率和效益。具体表现为，减少 了财政管理层级，降低了交易成本，提高了财政资金利用效率，使得省级财政 可以根据实际情况直接调控各项社会事业发展，有利于减小地区差距。 上世纪9 0 年代初以来，浙江，海南等省份试行省管县取得初步成效。其后， 我国其他省份也陆续试行省管县改革。从2 0 0 3 年起，广东、福建、河南、江苏、 辽宁、山东、湖南等省都陆续进行了“扩权强县的改革。特别是湖北、安徽、 吉林等省还实施了较完全意义上的“省管县 财政体制改革。经过全国大部分 省份全面或局部试行省管县财政体制改革，目前己取得了一定的成效。于是， 2 0 0 9 年7 月，财政部发布关于推进省直接管理县财政改革的意见，明确提 出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2 0 1 2 年底前，力争全国除民族自治 地区外全面推进省直接管理县财政改革。 2 2 改革的理论基础一宏观层面分析 省管县财政财政体制改革，源于我国地方政府多年改革探索的历史进程， 顺应了国内经济和社会发展的需要，在发展壮大县域经济和统筹城乡发展，改 变我国城乡二元制经济结构的大背景下得到快速发展。它既可以看作是财政分 权改革的新形式，也可以看作是在目前中国现有经济体制的制度环境下的财政 制度变迁，还可以看作是政府作为公共管理部门的管理体制的改革。因此，我 们既可以用财政分权理论，也可以用新制度经济学或新公共管理学的相关理论 来对省管县财政体制进行理论根源上的分析和探讨，从中找到这项改革的理论 基础。 2 2 1 财政分权理论 奥茨( 1 9 7 2 ) 的“财政分权定理认为，“让地方政府将一个帕累托有效的 产出量提供给它们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供特定的并 且一致的产出量有效得多”。中央政府统一提供公共产品，会导致某些区域的实 际供给量大于或小于其实际需求量，边际成本和边际收益不相等，产生局部的 不均衡，从而带来消费者剩余的损失，降低社会的公共资源配置效率。 在省管县财政体制下，县级财政不再直对市级财政，省级财政对县级财政 的政策支持、资金补助能够及时落实到位，极大增强了县级财政实力，有力地 调动了县级政府加强财政管理发展本辖区经济的积极性。在市管县体制下，市 级财政在本市辖范围统一提供公共产品，在公共产品的数量与质量上，无法分 别满足不同县域居民各异的偏好要求。在省管县体制下，县级财政获得了更大 的权限，能够根据当地经济发展的实际需求，并结合本县区居民对公共产品的 个性偏好，综合平衡提供县区内的公共产品与服务，促进县级经济的健康良好 发展。 从财政分权的角度来看，省管县财政体制形式上看是增强县级财政权限， 本质上则是优化资源配置，大大增加了县级财政的可支配资源，有效地提高了 资源配置效率和县域经济发展的自由度。 2 2 2 新制度经济学相关理论 ( 1 ) 从制度变迁角度的分析 制度是什么? 制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其 主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的( 但不一定有效的) 结构来减少 不确定性( 诺思，中译本，1 9 9 4 ) 。 制度自身是动态发展的，制度发展的过程就是制度变迁循环往复的过程。 当各种外界因素变化而产生的潜在利润由于各种原因在现存制度安排中难以实 现时，就产生了制度变迁的需求。原则上，当制度变迁的预期收益大于预期成 本时，制度的有效供给就会产生，实现制度变迁，以新的制度取代旧的制度， 实现新的制度均衡。可见，一种新的制度的确立需要考虑到社会的供需关系和 制度变迁的交易成本等方面，制度变迁的过程是曲折的、艰巨的，也是利益集 团相互博弈的过程。诺斯的制度变迁的路径依赖思想认为，制度变迁是一个渐 进和连续的演变过程，是制度在边际上的不断调整。我国财政体制改革必须遵 循“增量改革”和“渐进式改革 两大原则，而这两大原则正是制度变迁的路 径依赖思想的具体运用。省管县财政体制在保证各主体既得利益的基础上，逐 6 步调整地方政府间的财政关系。通过保证既得利益、调节增量的手段，可以减 少改革的阻力，降低改革成本。同时，通过承认既得利益下调节增量的补偿措 施，可以促使改革由“非帕累托改进 向“帕累托改进 转化。 另一方面，财政管理制度变迁的过程，也是破解“诺思悖论”的过程。“诺 思悖论 认为，国家具有两个相互冲突的目标，一方面国家通过向不同的利益 集团提供不同的产权，以获取垄断租金最大化；另一方面，国家还通过提供制 度来降低交易费用以促进社会产出的最大化，以增加其税收。当国家获取垄断 租金最大化的目标服从社会总产出最大化的目标时，就会产生经济增长的正向 激励。否则，就会产生无效率的制度。当两个目标之间存在着持久的冲突时， 中央政府出于自身利益考虑，就会容忍低效率制度的长期存在。在渐进式改革 的前提下，破解“诺斯悖论”的关键在于地方政府，地方政府是改革的初级行 动集团。伴随分权式改革逐步深化，具有“经济人”特点的地方政府，随着自 身的可支配资源不断增加，便有可能突破中央政府设置的制度壁垒，使中央政 府的垄断租金最大化目标服从创新有效率体制的要求，从而化解“诺思悖论”。 中央政府多次提出完善省以下财政体制的要求，体现了中央政府就财政体制改 革与地方政府达成的默契，因而降低了改革的阻滞成本和协调成本，实现了改 革收益的最大化。 ( 2 ) 从委托一代理关系角度的分析 委托一代理问题是由于代理人具有相对于委托人的信息优势，可以隐藏信息 或行动，使得其行为与最大化代理人的效用要求不完全一致而产生的。 信息不对称是委托人与代理人之间所存在的最根本问题。由于信息不对称， 产生了代理成本，伴之而来的是逆向选择和道德风险问题。在财政管理体制中， 上级政府财政与下级政府财政之间，同样存在着委托一代理关系，委托人一代理 人之间也存在着信息不对称。在原来的五级财政管理体制下，委托人与代理人 之间的信息不对称显得尤其突出。在省管县财政体制下，这个问题虽然并没有 完全消除，但由于在该体制下，省级财政直接对县级财政，减少了信息的不对 称性，有利于二者之间的信息交流，大大缓解了委托一代理问题，降低了代理成 本。 ( 3 ) 节约交易费用角度的分析 7 2 0 0 9 年诺贝尔经济学奖获得者威廉姆森认为，各种组织是为了节约交易费 用而产生和存在的。而不同性质交易与不同类型组织相匹配的目的就是为了节 约交易费用，降低不确定性，从而最大限度地实现潜在交易，最大化社会福利。 我们可以将财政省管县体制改革看作是现行的财政制度框架下的组织制度 的变迁。这一制度变迁的收益很大程度上来自于“交易费用”的节省。“省管县 财政体制相对于“市管县”财政体制，减少了财政管理层次，降低了管理成本。 省管县体制由于在管理层次上省直接对县，减少了市这个中间环节，有利于政 策措施的及时贯彻落实，提高工作效率。这种效率的提高主要表现为两方面。 首先，省管县有利于降低省县间的沟通成本。其次，省管县有利于降低管理行 政成本。 ( 4 ) 产权理论的“公共区域 角度的分析 产权理论认为，产权的界定和实施可以降低人们交易中面临的不确定性， 从而促使交易达成，实现经济利益最大化。但是产权的界定与实施是有成本的， 最优的产权界定范围在产权清晰带来的边际收益与产权界定的边际成本相等时 达到。这就是说社会中总有一些“公共区域”存在，这一区域内产权进一步界 定是不经济的，收益难以覆盖成本。这一理论运用到公共管理组织职责界定上， 组织职责界定停止于进一步明确职责的边际收益等于进一步明确职责的边际成 本时。 在公共产品提供领域，原来的“市管县 体制下，由于市和县之间就县域 范围内公共产品提供职责没有完全明确，县级财政没有相应的财力提供最优数 量的公共产品。一定程度上，这种现象可以看作是市县级的财政权力界定上所 留的“公共区域”过大，尚未实现收益最大化。而“省管县财政体制一定程 度上弥补了这一不足，使县级公共产品提供的职责明确归于县级财政，同时提 供相应的财力，从边际角度改善了原来的资源配置非帕累托最优状态，实现了 社会福利的帕累托改善。按照目前中国的实际情况，财政权进一步界定到乡级 财政时，边际成本就会大于边际收益，是不经济的。所以，实行中央、省级及 县级三级财政体制达到的财政权限“公共区域 界定程度，是收益最大化的， 可以实现社会整体福利的改善。 8 2 2 3 新公共管理学相关理论 新公共管理理论以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论 基础。首先，新公共管理的许多理论依据源自现代经济学，如绩效管理源自新 古典经济学的“理性人假定；市场导向型政府来自于公共选择与交易成本理 论等。其次，新公共管理理论又从私营管理方法获取众多启示。根据新公共管 理理论，私营部门的管理方法完全适用于公共部门的管理，如绩效管理、目标 管理以及人力资源开发等。 ( 1 ) 从政府级次与国家组织形式关系角度的分析 目前，我国实行五级政府，而联邦制国家普遍实行三级政府。中国行政体 制中上级政府对下级政府的行政管理主要通过直接的行政控制来完成，因此一 级政府的有效管理幅度较小，所需管理层级较多；联邦制国家中地方政府管理 以自治为主，上级政府主要通过法律监督来实现对下级政府的管理，因而一级 政府的有效管理幅度可以增大，所需管理层级较少。在我国，特别是在过去的 计划经济体制下，政府承担行政经济管理职能，上下级政府之间的管理主要依 赖行政计划手段来实施，大大制约了一级政府的有效管理幅度，因此地方政府 的层级就会较多。随着我国市场经济体制改革的深化，政府职能将逐步转向公 共服务型。政府管理方式也将逐渐转变为以法律和经济手段间接管理为主，行 政和计划手段直接管理为辅。同时，现代信息与通讯技术的发展大大增强了政 府的行政管理能力，扩大了各级政府的有效管理幅度，客观上使我国有了减少 地方政府层级的可能性。因此，在现有的多层级的行政管理体制框架下，首先 试行财政管理体制的精简，是我国精简政府组织机构迈出的第一步。 ( 2 ) 从组织扁平化理论角度的分析 管理学中，按管理层次与管理幅度的关系，有扁平和直式两种组织结构形 式。扁平结构的管理层次少而管理幅度大，直式结构的管理层次多而管理幅度 小。管理幅度小，要求管理层次和管理人员增多，所需的管理人员、时间和费 用都要增加；而管理幅度增大，能够减少管理层次，节约管理人员、时间和费 用，缩短管理层级之间信息传递的渠道，大大提高工作效率。 我国目前实行五级政府架构和财政管理体制。我国的五级财政体制因层级 过多已经表现出种种弊端，具体表现为：一是信息传递不畅，信息传递成本大： 9 二是权力运行机制不畅，基层的自主权常常受到限制；三是不利于发挥县级基 层政府的主动性、积极性和创造性。因此，在现行的行政管理体制维持基本稳 定的前提下，减少财政管理体制层级，建立并完善中央一省一市县三级财政体制， 有利于完善各级财政基本功能，调动各级政府发展辖区经济的积极性。 ( 3 ) 最优辖区角度的分析 布坎南的最优辖区理论认为：进入俱乐部成员效用函数的变量有俱乐部物 品数量与成员数量。俱乐部物品或成员数量太多或太少，都会降低成员的效用， 无法实现全体成员效用最大化。所以俱乐部中的物品与成员数应该适中，并且 二者应同时决定。 对于任何既定规模的辖区来说，是什么因素促使地方政府有效提供公共产 品呢? 美国经济学家蒂博特的“用脚投票 理论认为，人们之所以愿意聚集在某 一个地方政府周围，是因为他们想在全国寻找地方政府提供的公共产品与服务 与政府所征税收( 即公共产品价格) 之间的一种最优的组合，使得公共产品带 来的边际效用恰好等于税收的边际成本，以使自己的效用最大化。因此选民通 过在不同区域间自由迁徙，以“用脚投票”的方式促使地方政府提高公共产品 提供的效率。 根据上述理论，省管县体制将原来的以市为主的辖区缩小成更小规模的县 级辖区，增加了居民的选择范围。通过居民的自由迁移，促使县级政府提高公 共产品供给效率，实现帕累托改进。 2 3 改革的理论基础微观层面分析 2 3 1 最优集聚程度理论 根据发达国家的历史经验，工业化、城市化的过程就是二元经济结构向现 代一元经济结构转换的过程。工业化开始形成和发展起来的近现代工业，向具 有区位优势的地区集聚，形成城市，并通过资本积累不断吸纳农村劳动力，促 进农村剩余劳动力向城市的转移，从而推进工业化和城市化的发展，并带动农 业与农村自身的现代化，逐步走出二元经济结构，最终实现整个社会的现代化。 大量的生产要素配置到城市，工业在城市集聚，可以迅速实现经济规模的扩大， 产生规模经济效应，而且产生市场扩大效应、价格指数效应和产业关联效应等 1 0 集聚效应，并且在这一过程中经济效率也不断提高。但是在中国，现实情况与 该理论明显不相符。在我国发生了城镇、农村双失业，部分大城市因农村富余 劳动力大量涌入导致人口规模超出最大承载量而出现了城市蔓延现象，同时在 广大农村，乡镇企业因过度分散，竞争力下降面临着生存的困境，进一步加大 了城市接收农村剩余劳动力的压力。直接的结果是二元化经济结构没有得到改 善，地区差距进一步拉大，社会潜在的矛盾不断增加。 r i c h a r d s o n ，h w ( 1 9 7 2 ) 提出了城市的最小临界规模概念。当城市规模处在城 市临界规模的左边时，随着城市规模的扩大，城市聚集经济将产生正的外部效 应：当城市规模超过城市临界规模时，城市规模的扩大将带来负的外部效应。 我国部分一线城市城市规模处于临界规模的右边，产生了规模不经济；在广大 农村地区，小城镇的集聚程度远未达到临界规模，尚未充分利用潜在的规模经 济。因此，加快我国农村地区的城镇化进程，提高小城镇的集聚程度，是我国 城市化进程中面临的主要问题。而农村地区城镇化的发展，很大程度上依赖县 级财政的支持，因此增强县级财政实力，使其拥有更多的可支配资源，是我国 财政体制改革必须解决的重要课题。 2 3 2 区域经济相关理论 ( 1 ) 增长极理论 增长极理论，最早由佛朗索瓦佩鲁创立。他认为，经济增长不是同步的， 某些区域由于其特殊的区位优势，首先开始增长，成为经济的增长点或增长极， 增长极发展到一定阶段后其增长效应向周围地区扩散，带动整个区域的发展。 世界各国在区域发展与规划问题上经常采用增长极策略，特别是发展中国 家落后地区的赶超问题。具体来讲，就是通过政府的区域发展战略引导，使落 后地区培植可以充分利用其区位优势的重点产业优先发展，形成区域开发的增 长极，最终带动整个区域的发展。 ( 2 ) 点轴开发理论 点轴开发理论认为，在区域范围内，首先选取交通便利，具有相对禀赋优 势的区位，集中财力物力重点发展，形成发展轴；通过发展轴向周围辐射，按 照中心城市和城镇等级体系，逐步发展的原则进行开发。 该理论认为点轴开发模式优于单纯的增长极开发模式，更有利于协调区域 发展，减小区域差距。 2 3 3 产业结构相关理论 库兹涅茨的产业结构变动规律理论认为：随着经济的发展，农业的国民收 入和劳动力相对比重均存在下降趋势；工业部门的国民收入相对比重上升，而 劳动力比重则基本持平或缓慢上升；服务业国民收入的相对比重基本持平或略 有上升，但劳动力的相对比重上升较快。伴随着这一变动趋势的，是产业结构 的优化升级。 产业结构优化升级是政府产业政策的核心目标。在调整产业结构的过程中， 世界各国政府普遍采用市场机制和计划机制相结合的手段，充分发挥二者的长 处，使产业结构向更加合理的方向发展。政府通过使自己的干预政策符合产业 结构发展的规律，引导产业结构加速优化升级。正确的政府干预模式是建立在 市场的基础上的，即通过产业政策影响市场自身的作用机制。发展中国家由于 有发达国家产业结构优化升级的先例可循，适宜采取这种干预模式。 通过产业结构的优化升级化解经济发展与资源环境之间的矛盾，是实现县 域经济可持续发展的必由之路。产业结构理论为县域经济产业结构升级提供了 理论指导。对经济发展较快的县域来说，县级政府具有较强财力，能够通过加 大政府在科技创新方面的资金投入，改善基础设施状况，增加公共服务与公共 产品供给，扶植和培育新兴产业，率先实现产业结构的优化升级。 1 2 第三章改革与县域经济增长关系的实证分析 财政省管县体制改革是改革开放以来中国式分权的主线，它旨在增强地方 政府财政实力，调动其发展经济的积极性。本章将财政省管县体制改革视作财 政分权，对财政分权与县域经济增长的关系进行实证研究，以确定改革对县域 经济增长的影响。 3 1 财政分权与经济增长关系的文献回顾 上世纪9 0 年代以来，世界各国政府间向下分权的趋势越来越明显，对于财 政分权与经济增长关系的实证研究也随之增多。这些研究当中，既有针对不同 类型国家的一般研究，也有专门针对中国的国别研究。 3 1 1 针对不同类型国家的一般研究 p h i l l i p s w o l l e r ( 1 9 9 7 ) 分别采用地方财政支出占总的财政支出的比重、 扣除国防和社会保障支出后的地方财政支出占总的财政支出的比重、地方财政 收入占总的财政收入的比重以及扣除各种补助金后的地方财政收入占总财政收 入的比重四个指标来综合评价一国的财政分权程度。他们得到的实证结论：财政 分权对经济增长无显著的促进作用。 d a v o o d i 和z o u ( 1 9 9 8 ) 把实证模型建立在内生经济增长模型基础上，他们 选取了2 8 个发展中国家1 9 7 0 1 9 8 9 年间的社会经济数据考察财政分权对经济增 长的影响。他们采用的财政分权指标是地方财政支出占总的财政支出的比重， 通过对发达国家、发展中国家和全部样本国家三个样本分不同时段计量分析后， 他们得出结论：财政分权在发展中国家恶化经济增长，而在发达国家二者之间 无显著相关关系。 i sy i l l n a z ( 1 9 9 9 ) 将全部样本分为单一制国家和联邦制国家两类，分别 进行实证检验。最后得到结论：在单一制国家，财政分权显著促进人均g d p 增 长；而在联邦制国家，财政分权与人均g d p 增长之间无确定的关系。 t h i e b e n ( 2 0 0 0 ，2 0 0 3 ) 的研究认为，财政分权与经济增长之间的关系呈弓 形形状，也就是说存在一个最优的财政分权度，实际分权程度高于或低于最优 分权度都不利于经济增长。 3 1 2 针对中国的国别研究 m a ( 1 9 9 5 ) 采用了一个新的度量财政分权指标，即用省级政府预算收入中 平均留成比例来刻画中央与地方政府之间的分权程度，得出如下结论：中国的 财政分权促进了经济增长。 j i n 、q i a n 和w e i n g a s t ( 2 0 0 5 ) 用经验数据考察中国改革开放以来的中央 与地方政府之间的关系。他们衡量财政分权的指标是地方政府的人均财政支出 与中央政府的人均财政支出的比值、省级领导人与中央政府联系的紧密程度以 及财政收入的边际留成率。运用中国1 9 8 2 年至1 9 9 2 年的数据进行计量检验后， 得出结论：中国的财政分权对地区经济增长有着正向的明显的促进作用。 z h a n g 和z o u ( 1 9 9 8 ) 利用地方预算内、预算外支出与相应的中央预算内、 预算外支出的比例来衡量财政分权程度，他们的研究得到财政分权不利于经济 增长的结论。 刘志强和林毅夫( 2 0 0 0 ) 使用边际留成比例来衡量财政分权程度，利用省 际数据估算中国自8 0 年代开始的财政分权改革对经济增长所产生的影响。他们 通过添加一系列控制变量，试图控制同时期其他各项改革措施的影响，将财政 分权改革的净效应剥离出来。他们的实证结果是财政分权提高了省级人均g d p 的增长率，这一结果从一个侧面验证了财政分权可以提高经济效率的假说。 张晏和龚六堂( 2 0 0 5 ) 采用中国1 9 7 8 - 2 0 0 2 年间的省级面板数据对中国财 政分权与经济增长的关系进行了实证研究，得到结论：地方财政分权促进了经 济增长。 沈坤荣和付文林( 2 0 0 5 ) 利用1 9 9 9 - 2 0 0 2 年间的省际面板数据分析财政分 权与省际经济增长之间的关系，得到财政分权可以促进省际经济增长的结论。 肖文和周明海( 2 0 0 8 ) 利用1 9 8 5 - 2 0 0 6 年间的省级以下县市面板数据进行 实证检验，得到结果：财政权力由中央集中控制向完全分权的转变使经济增长 率提高9 2 个百分点。并且得出结论：财政分权对经济增长的正效应是通过提 高财政支出的效率实现的，而不是依靠增加财政支出的总量。 3 1 3 针对省管县体制改革的实证研究 目前为止，针对省管县财政体制改革的研究基本上还局限于定性分析基础 上，实证分析很少