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论我国公务用车制度改革 马克思主义哲学专业 研究生罗大贵指导教师程思进 摘要：公务用车，简称公车，即由党政机关、社会团体和企事业单位公 款购买；为进行公务活动而使用的小汽车。公务用车制度是关于享受公车的主 体、公车的管理以及对违反管理规定的惩处等方面的一系列规定。我国的公务 用车制度，是在长期计划经济的条件下逐步形成，所以具有明显的等级色彩和 计划经济条件下的供给制特征。公务用车的管理使用状况也没有严格的制度， 导致现行的公务用车存在数量越来越多、费用支出过大、使用效益低下、造成 国有资产流失，滋生腐败等严重问题。 在这样的背景下，我国的公务用车到了非改不可的地步了。首先，从改革 的目的和意义来说，公务用车制度的改革可大大降低政府的运营成本，提高管 理效率：可以改变特权意识；有利于公共交通行业的发展等等。其次，从改革 的成本收益分析来看，公务用车改革能给政府带来经济和政治两方面的收益， 还可以给政府中的个人带来收益。最后，改革的时机正逐步成熟。一方面，机 关后勤改革的深入、人们观念的进步和汽车出租业的逐步繁荣为改革创造了良 好的外部环境；另一方面，行政改革为公务用车制度改革提供了难得的机遇。 我国公务用车改革的方向应该从社会化、市场化、货币化三方面着手。当 然，公务用车的货币化是公务用车制度改革的最主要方向。我国现在已经有很 多地方对公务用车制度的改革进行了一些有益的探索和尝试。作为货币化改革 方向的主要模式有“公车租用”和“岗位补贴”两种。这两种模式各有利弊， 其实施的条件也不相同，所以各地要根据本地的实际情况选择合适的改革模 式。当然，这两种模式有可能在改革的过程中遇到一些困难，各地区要根据具 体的情况提出应对之策。 在公务用车的改革过程中，要注意：处理好诸如公平与效率、成本与收益的 关系；制定合理的公务交通费用补贴标准；严格核定必备公务用车定编标准和 使用范围；科学评估处理现有公务车辆、妥善安置司助人员等问题。 关键词：我国公务用车制度改革 o nt h er e f o r mo ft h es y s t e mo f v e h i c l e sf o rp u b l i ca f f a i r so fo u r c o u n t r y m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：l u od a g u i s u p e r v i s o r ：c h e n gs i j i n a b s t r a c t ：t h ev e h i c l ef o r p u b l i ca f f a i r s ，a b b r e v i a t e da st h ec a r , i sb o u g h tw i t h p u b l i cm o n e yb yt h e p a r t ya n dg o v e r n m e n t o f f i c e s ，p u b l i co r g a n i z a t i o n s ， e n t e r p r i s e sa n di n s t i t u t i o n s ，a n du s e df o rc a r r y i n go np u b l i ca f f a i r s t h es y s t e mo f c a rf o rp u b l i ca f f a i r si sas e r i e so fr e g u l a t i o n ss u b j e c tt oe n j o yb u s ，m a n a g e m e n to f b u sa n dp u n i s h i n go ft h ev i o l a t i o no fr e g u l a t i o n s o u rc o u n t r y ss y s t e mo fp u b l i c c a r st a k e ss h a p eu n d e rt h ec o n d i t i o no fl o n g t e r mp l a ne c o n o m y t h em a n a g 锄e n t o ft h ec a rs y s t e mi sn o ts t r i c t ，w h i c hc a u s e sa l o to fs e r i o u sp r o b l e m s u n d e rs u c hb a c k g r o u n d ，t h es y s t e mh a st ob ec h a n g e d f i r s to fa l l ，t h er e f b 髓 c a ng r e a t l yr e d u c et h e o p e r a t i o nc o s t s ，i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fm a n a g e m e n t c h a n g et h ep r i v i l e g e dc o n s c i o u s n e s s ，a n d d e v e l o pt h ep u b l i ct r a n s p o f t a t i o n s e c o n d l y ，t h er e f o r mc a nb r i n gb o t he c o n o m i c a la n d p o l i t i c a lb e n e f i t st ot h e g o v e n u n e n t - a sw e l la si n d i v i d u a l si nt h eg o v e r n m e n t l a s t l y , t h et i m ef o rt h e r e f o r mh a sb e e nr i p e b o t ht h ee x t e r n a le n v i r o n m e n t a n dt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o n n h a v eo f f e r e dg o o d o p p o r t u n i t i e sf o rt h er e f 0 肋 t h er e f o r ms h o u l db ec a r r i e do u tt o w a r d st h r e e d i r e c t i o n s ：s o c i a l i z a t i o n m a r k e t i z a t i o n ，a n dm o n e t i z a t i o n a m o n g t h e m ，t h em o n e t i z a t i o ni st h em a i n d i r e c t i o n al o to fp l a c e so fo u rc o u n t r yh a v em a d es o m eb e n e f i c i a l e x p l o r a t i o n s a n da t t e m p t st ot h er e f o r m “c a rr e n t i n g a n d j o bs u b s i d i e s ”a r et h et w om o d e s o f t h em o n e t i z a t i o n t h e r ea r ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，a n dt h ei m p l 锄e n l i n g c o n d i t i o n sa r ed i f f e r e n t s oe v e r ys e c t i o ns h o u l d c h o o s et h es u i t a b l er e f o 吼m o d e a c c o r d i i l g t ot h el o c a l c o n d i t i o n s c e r t a i n l y , t h e s et w ok i n d so fm o d e sm a y e n c o u n t e rs o m ed i f f i c u l t i e si nt h ec o u r s eo fr e f o r m ，w h i c hr e q u i r e st h es e c t i o n s m a k ec o r r e s p o n d i n gr e s o l u t i o n s t h ea t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt ot h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：h a n d l i n gt h er e l a t i o n s b e t w e e nf a i r n e s sa n de f f i c i e n c y , c o s ta n de a r n i n g s ；m a k i n gr e a s o n a b l en o r m so f p u b l i ca f f a i rt r a n s p o r t a t i o ns u b s i d i e s ；s t r i c t l ya u t h o r i z i n gt h ea l l o c a t i o ns t a n d a r do f i n e v i t a b l eu s e so fu s i n g ：s c i e n t i f i c a l l ya s s e s s i n ga n dd e a l i n gw i t hp r e s e n tp u b l i c v e h i c l e s ，a n dp r o p e r l ya r r a n g i n gt h ed r i v e r sa n da s s i s t a n t s k e y w o r d s ：t h ev e h i c l ef o rp u b l i ca f f a i r ss y s t e mr e f o r m 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师 提墨进熬援指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任 何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：己提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文储獬：嫩 ，h 砖函月旧日 - 上- 一 刖吾 公务用车本意是为公务活动提供便利快捷的交通服务，但后来逐步成为某 种权力和地位的象征。进入9 0 年代后，公务用车问题日益严重。( 1 ) 公车的 数量剧增，档次逐步提高，不少单位和部门甚至到了竞相追逐豪华的地步。“到 1 9 9 8 年底，全国已查处违反规定购买的进口小汽车1 3 8 0 0 多辆。”( 2 ) 公车 成为财政的沉重负担。“到了2 0 世纪9 0 年代后期，我国约有3 5 0 万辆公车， 包括司勤人员在内耗用约3 0 0 0 亿元。哟人民币3 0 0 0 亿相当于当年我国军费开 支的3 倍：相当于当年地方财政收入的一半以上；比当年全国教育经费、医疗 卫生经费和科研经费的总和还要多出6 0 0 个亿! ( 3 ) 公车浪费严重。据有关 资料介绍，一辆公车的养路费、保险费、年检费、燃料费、过路过桥费、停车 费、修理费以及司机工资、福利奖金费和差旅费等，一年耗费达6 5 万元左右。 “每辆出租车的工作效率为公车的5 倍，可运输成本仅为公车的1 3 5 。 ( 4 ) 公车中的腐败现象严重，尤其是公车私用严重。据大庆市公车改革机构 调查，公车的公用率为三分之一，其余的三分之二由干部和司机瓜分，在有限 的公用时间里，还有部分专车闲置率在2 0 以上。 出现上述种种现象的原因就是我国公务用车制度存在严重问题，主要是制 度自身的缺陷、制度的异化和权力异化。因而解决问题的根本就是对现行的公 务用车制度进行改革。2 0 0 4 年，国家发展与改革委员会关于贯彻落实党的 十六界三中全会精神推进2 0 0 4 年经济体制改革的意见也提出“研究制定公 务用车制度改革方案 公务用车制度改革已经成为人们关注的焦点，相关专家学者以及政府工作 人员对公务用车制度及其改革给予了一定的关注，也进行了某些研究，例如毛 寿龙在2 0 0 4 年2 月1 2 日的经济日报中发表了题为公车改革为什么这么难 o2 0 0 3 年全国政治协商会议十届一次会议第0 2 5 5 号提案。 o2 0 0 3 年全国政治协商会议十届一次会议第0 2 5 5 号提案。 o 参考中国统计年鉴- - 2 0 0 2 第8 章第7 节一一“国家财政主要支出项目”。 回胡风呈：关于党政机关公务用车货币化改革的探讨改革探索1 9 9 9 年第1 期。 o2 0 0 3 年全国政治协商会议十届一次会议第0 1 3 3 号提案。 2 0 0 3 年全国政治协商会议十届一次会议第0 1 3 3 号提案。 1 的文章，对公车改革的难点进行了简要的论述。但专家学者对改革的研究还是 非常少的，绝大部分的研究来自于政府的工作人员，这些研究主要是对改革的 某一方面进行论述，而且很多都是对改革实践的简单报道，其中较为全面、系 统和深入对改革进行研究的几乎没有。因此，对公务用车制度改革进行系统、 深入的研究是非常必要和必需的。 本文对我国公务用车制度进行了较为全面的梳理，在中央和各地对公务用 车的有关规定中整理出了我国公务用车制度的内容，并在此基础上指出公务用 车制度的特点，论证其过分关注政治目的，经济效益低下。运用制度分析的方 法、“经济人”假设和公共选择理论对公务用车制度改革的收益一一成本进行 分析，论证改革的收益大于成本，从而肯定改革的可行性。根据公务用车货币 化的改革方向，对反映货币化方向的两种模式进行具体分析，建议各地根据两 种模式的实施条件和具体情况，选择合适的模式进行改革。 2 第一部分我国的公务用车概况 一、我国公务用车制度改革的背景 公务用车，简称公车，即由党政机关、社会团体和企事业单位公款购买， 为保障其公务人员的正常公务活动顺利开展而配备的车辆。我国的公务用车制 度，是在长期计划经济的条件下逐步形成的，当时是经济社会不发达、公交事 业落后，为保证各级党政机关单位公务活动的正常开展，确实需要为其配备一 定数量的公务车辆。这种公务用车配给制度对提高工作效率，保证单位组织活 动目标的顺利实现，也确实起到十分重要的作用。 一说到公务用车制度的改革，我们不得不把它放在整个机关后勤服务工作 的改革中来思考。1 9 9 3 年9 月7 日，中央机构编制委员会和国务院机关事务 管理局关于印发国务院各部门后勤机构改革实旅意见的通知指出，机关后 勤工作是政府机关开展职能活动的重要保证。长期以来，机关后勤部门担负着 繁重的行政管理和生活服务任务，在保障机关工作、改善职工生活、稳定职工 队伍、管好资产和节省开支等方面起到了重要作用，特别是党的十一届三中全 会以来，机关后勤部门以社会化为方向，积极探索改革，努力提高管理水平和 服务质量，保障了政府机关职能活动的顺畅进行。但现行的机关后勤管理体制 是在高度集中计划经济体制的环境中产生和发展起来的，其供给制、福利性、 “小而全”、封闭式的自我服务特征和运作方式，造成劳动生产率和服务质量 低下、经济效益低、行政管理负担过重、人财物力资源得不到充分利用等问题 越来越突出，已经不适应建立社会主义市场经济体制的要求，也严重束缚了机 关后勤事业管理科学化和后勤服务社会化的改革。 公务用车制度是整个机关后勤服务工作改革的组成部分，是建立社会主义 市场经济体制，推进机关后勤服务社会化，促进后勤事业自身发展的必要条件。 根据党的十六大提出的要求和政府机构改革的总体目标，公务用车制度改革也 应以转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率为指导思想，贯彻积极稳妥， 实事求是的精神，并坚持政事职责分开和精简、统_ 、效能的原则。实行：( 1 ) 管理职能和服务职能分开，精简车辆编制；( 2 ) 坚持为机关服务的宗旨，正确 处理内外两面服务的关系，不断提高管理水平和服务质量，保障机关职能活动 的开展；( 3 ) 适应社会主义经济发展的要求，以社会化为目标，转换后勤服务 单位的运行机制，减轻国家财政负担。 公务用车配给制是旧体制遗留下来的落后事项，在经济生活日益市场化的 3 今天，公务用车配给制的矛盾就显得越加突出，并由此产生了公车规模膨胀、 费用支出大、车辆使用效益低下、公车私用乃至国有资产流失、促成腐败等严 重问题。市场经济是一种货币化、信用化、人格平等化的经济，它要求经济生 活中的每位成员的责、权、利关系都是清楚明晰，尤其是政府公务人员的货币 收入必须明晰化，以接受公众的积极监督；它要求所有的政府官员或一般公职 人员，在正常的职务待遇差别之外不应有其他非正常的待遇差异出现。但在公 车配给下，乘用公车以官爵大小、职位高低做划分，显然是无法做到收入明晰、 人格平等，也大大违背了市场经济自由选择的原则，而只能是封建社会那种官 本位思想的延续。正如某些经济学家评论时所严正指出的，“扭曲的制度只能 导致扭曲的行为”，“屁股坐在计划制度的公车里，脑袋怎能按照市场制度去思 维”? 公务用车制度的改革，就日益提上日程，受到人们的广泛关注。 二、我国公务用车制度的内容 现行的公务用车制度产生于计划经济时代，这种分配形式，是将一部分人 的收入“隐形化”、“实物化，是计划经济体制下的一种“大锅饭”。它的内容 主要包括以下方面： ( 一) 享受公车的主体的规定 在我国，享受公车的主体包括抽象的主体和具体的主体两类。 抽象的主体是指拥有公务用车的组织，这个组织主要是指党政机关、社 会团体、国有和集体企业以及事业单位。但是，随着我国政企的分离，绝大部 分的国有和集体企业的用车已经不属于公务用车的范畴，当然少数具有行政性 质的企业除外。所以说，现在公务用车的抽象主体主要是党政机关、社会团体 和事业单位以及具有行政性质的企业，具体包括“党政机关、群众团体、行业 协会、总会、非经营性事业单位和政企合一的单位? 。 具体的主体主要是指享受公务用车的个人，主要分为两类：一种是享受 专车的人，主要是高级领导。根据1 9 9 4 年中共中央办公厅、国务院办公厅 关于党政机关汽车配备和使用管理的规定( 以下简称规定) ，只有部长级 和省长级及其以上干部按一人一辆配备专车：一种是使用公车的人，主要包括 拥有公车的党政机关、社会团体和企事业单位的领导和因公务需要使用公车的 干部和一般人员。因公务需要使用公车的干部和一般人员在公务用车中所占的 4 份额相对来说较少。规定要求现职副部长级和副省长级干部，只保证工作 用车或相对固定用车。但是，在实际情况中，很大单位的公务用车几乎成了个 ， 别领导的专车，而且由于管理不严格，公车私用普遍，享受公务用车的组织和 个人不断扩大，领导的家人、亲戚和朋友等都成为公务用车的间接主体。享受 公务用车主体的扩大，加重了公车的负担，浪费了国家资源。 ( 二) 公务用车的管理规定 公务用车的管理是公务用车制度的一个主要方面，它主要包括编制管理、 配备标准的管理、审批程序的管理以及使用管理等四个方面。 1 、编制管理 在我国，领导干部的工作用车、机关公务用车实行编制管理。属于中央党 政机关的，分别由中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局负 责；属省、自治区、直辖市及其以下的，由本级机关事务管理局或本级财政部 门的控制社会集团购买力办公室( 以下简称控办) 负责。各级负责部门依照国 家和本地区规定的定编原则和标准，对小汽车编制依法实施审核批准。 规定指出，“定编原则是根据其机构编制，职能和领导职数，从严掌 握，合理确定。而定编标准，属于中央的，由国务院机关事务管理局协商有关 部门后制定：省、自治区、直辖市的定编标准，由本级政府的有关部门制定。 因此j 各省、自治区、直辖市的定编标准由于各地的实际情况不同而有一定的 差别。定编的标准，概括起来主要是，“正部长级和正省长级以上( 含正省部 级) 干部按照一人一辆配备专车；现任副部长级和副省长级干部，保证工作用 车或相对固定用车。 副部长级和副省长级以下干部原则上不配备专车，按各 地的定编标准进行配备。但是，有些省、自治区、直辖市的规定与规定略 有不同，例如山西省规定副省长干部和地( 市) 、厅级正级领导( 含省直二级 局正级) 也按一人一辆核定工作用车编制。 2 、公车配备标准 我国的公务用车是严格按照“官阶”来配备的，国家对什么级别的单位有 。中办发( 1 9 9 4 ) 1 4 号中共中央、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定 5 公车，单位领导能享受何种档次的小汽车都有明确的规定。 第一，对于何种级别的单位或领导能够拥有公车的规定。现在我国的机构 从部级到科级甚至股级都可拥有小汽车，四川省规定，股级单位一般不享受小 汽车，少数财政独立核算的股级单位，确因工作需要，资金来源正当，可购置 国产低档吉普车和面包车。这个规定说明了公车在我国的普及性，也间接表明 了我国公车的数量是何等庞大。 第二，对于什么级别的领导能享受何种档次的车，也有要求：例如规定 要求，部长级和省长级干部配备排气量3 0 升( 含3 0 升) 以下车型的轿车， 副部长级和副省长级干部使用排气量2 5 升以下车型的轿车。而中共中央办公 厅和国务院办公厅1 9 9 9 年下发的中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整 党政机关汽车配备使用标准的通知对上一规定作了一些修改，并且使它更具 体，它详细指出，“党政机关车辆配备要坚持使用国产汽车的原则。部长级和 省长级干部配备排气量3 0 升( 含3 0 升) 以下，价格4 5 万元以内的轿车， 副部长级和副省长级干部使用排气量3 0 升( 含3 0 升) 以下，价格3 5 万元 以内的轿车。党政机关的其他公务用车一般配备排气量2 0 升( 含2 0 升) 以 下，价格2 5 万元以内的轿车。因特殊公务，需配备排气量2 o 升( 含2 0 升) 以上，价格2 5 万元以上的轿车的，中央党政机关分别由中共中央直属机关事 务管理局和国务院机关事务管理局审批：地方党政机关，由省、自治区、直辖 市的主管部门审批。领导干部现已配备使用的轿车，要继续使用。达到报废、 更新标准的，更换需要经主管部门审批同意。”公车档次规定的这个变化说明， 配备公车级别逐渐降低，而公务用车档次却逐步提高，由此加重财政负担。 3 、审批程序 公车编制和配备的审批程序，各地在具体的规定上略有不同，但一些基本 的程序相似：申请核定下汽车编制的部门，应当向同级控办提交申请书以及编 制部门和有关部门( 一般是各级政府的机关事务管理局) 的批准文件，并按规 定填写，申请小汽车编制报告表。各级控办严格审查申报单位的申请书和申请 小汽车编制报告表，并在接到申请之日起三十天内，决定批准或者不批准。决 定批准的，发给定编文件；不予批准的，通知申请单位。获得批准的单位持定 。中共中央办公厅厅字( 1 9 9 9 ) 5 号中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用 标准的通知 6 编文件自行购买。这种单位自行购买的形式，近几年发生了一些变化。由于政 府统一采购的逐步形成，尤其是2 0 0 3 年1 月1 日中华人民共和国政府采购 法开始实行，许多地区的公务用车开始由政府统一采购。如2 0 0 0 年1 0 月 1 7 日，河北省实行省直公务用车政府采购，为全省公安交警系统和省直部分 行政事业单位集中采购公务用车1 1 9 辆。中标总金额1 6 2 6 万元，比从市场分 散采购节约资金1 1 0 万元，平均节约率6 3 4 ，最大节约率达到了7 6 。公 务用车购买上的变化，说明我国政府的行为逐步走向透明化和公开化，这是个 巨大的进步。 4 、使用管理 公车的使用管理不仅包括对公车使用的管理，也包括对与公车使用相关的 其它方面的管理，如公车的保险、保养和维修等的管理。公车的使用管理关系 到公车的使用效率和行政效率，各单位都有一整套对公车使用的内部管理，建 立派车登记、出车记录和安全管理制度，并按照规定搞好维护保养。禁止动用 公车从事与公务无关的活动和其它游玩活动。然而，目前公车问题的很大一部 分便是出现在公车使用方面，如公车使用中公车私用、公车的保养和维修中存 在的一系列腐败现象，都成了突出问题，这表明对公车使用的管理规定并没有 起到约束作用。 ( 三) 对违反管理规定的处罚 公务用车制度不仅对公车的编制、配备和使用等方面进行了规定，对于违 反这一系列规定的行为，根据行为的严重程度，也都有相应的处罚措施，以保 证制度的实施。中共中央纪律检查委员会第三次全体会议依据规定制定的 关于党政机关县( 处) 级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小 汽车行为的党纪处理办法( 以下简称办法) 以及各省、自治区、直辖市关 于公车制度的文件中都对公车编制、配备和使用管理过程中的违章、违纪和违 法行为进行了具体规定：一般的违章行为，没收其所购车辆或取消其编制名额 以及处以一定的罚款：而较为严重的，由有关部门按照党纪和政纪处分，如办 法规定，“违反中央有关规定，追求享受更换进口豪华小汽车，不主动 河北省省直机关事务管理局：河北省实行省直公务用车政府采购，中国机关后勤2 0 0 0 年第1 l 期 7 检查纠正，小汽车予以收缴，并给予有关领导干部警告或严重警告处分； 情节严重的，给予撤销党内职务处分。违反有关法律、法规，构成犯罪的， 移交司法机关处理，如办法指出，“非法购买走私车供领导干部使用的， 触犯法律的，由司法机关依法处理。”公车制度对违章的处罚规定是较为完善 的，但现阶段公务用车成为一个严重的问题，对处罚措施的贯彻不彻底，违纪、 违章和违法不深究是个重要的原因。在很多时候，制度仅是一纸空文，没有 得到贯彻落实。 三、我国公务用车制度的现状及存在的问题 ( 一) 现状 1 、明显的供给制特征 什么是供给制? 1 9 8 7 年出版的经济大辞典财政卷解释为，供给制是 中国民主革命时期革命根据地和建国初期对部队和大部分工作人员实行生活 必须品免费供应的分配制度。属于战时共产主义性质。供给制的范围包括衣、 食、住、行、学习用品和零用津贴。1 9 5 5 年国家实行工资制，废除供给制。 但我国一直以来对公务人员实行低工资、高福利的工资制度，这种工资制度仍 然带有供给制的特征。现行的公车制度就体现了这个特点，它的供给制特征表 现在以下三个方面： + ( 1 ) 政府是配置汽车资源的主体。公车完全是政府按照计划来进行分配， 政府根据制定的标准和单位的机构编制、职能和领导职数来决定本单位的配车 名额，公车的一切消费由国家买单，使用公车的人完全是无偿享用。 ( 2 ) 公车制度是一种实物分配方式。公车制度将公车这一实物分配给组织 和个人无偿使用。 ( 3 ) 公车制度是一种平均分配。政府对公车的分配按照人头和级别标准分 配，同一级别的人员，所得的分配相同。 2 、严重的等级色彩 在现行的公务用车制度下，公车是以官爵大小、职务高低分等定级、组织 实施的。公务用车制度对于哪一级别的官员能享受专车、哪一级别的官员能够 保证工作用车或相对固定用车和哪一级别的官员能够乘用公车以及这些官员 能够享受哪档次的小轿车都有明确的规定。公务用车制度实行的是身份原则 8 和地位标准，带有严重的等级色彩，在一定程度上，公车成为身份和地位的象 征。 3 、管理使用模式多元 我国目前的公务用车的管理和使用状况模式较多，主要有： ( 1 ) 沿用传统计划经济条件下的公务用车配给制 这一制度安排前文已予述及，此制度存在的许多问题和漏洞已经到了非改 不可的地步了。但因中国幅员辽阔，各地经济和社会发展状况差别较大，主客 观条件不尽相同，当国家还没有出台统一的政策时，这种公务用车配给制就 会在国内大范围存在，而且目前仍占据统治性地位。 ( 2 ) 立足现有公务用车配给制，在加强车辆管理和使用方面做文章 本模式是在不改变现行用车制度的状况下，仅仅在加强公务车辆的管理 和使用上大做文章。如成立小汽车定编机构控制车辆规模；车辆购置、保险实 行政府招标；定点进行车辆保养、维修和加油；集中管理车辆，统一调配使用 等。切实实行这些制度，可在不同程度上解决公务用车管理和使用方面存在的 某些问题，但不能从根本上解决问题，且有些制度在实践中难以操作，管理和 监督成本过大，有时还会遇到许多新的问题。但在国家相关的整体制度还未出 台的情况下，这种修修补补也很有必要。 ( 3 ) 发放交通补贴，取消公务用车配给制 据新华网报道，大庆市和老河口市先后实行这一模式，即完全取消公务用 车配给制，并对在职公务员按级别核定年度交通补贴，随工资按月发给个人， 节约归己，超支自负。两地的改革方案不尽相同，但公务用车改革货币化的方 向是相同的。这一改革较易操作和推行，推行也较为彻底，但具体执行时必须 因地制宜，严密结合本地实际才能进行。还需要切实处理好制度改革的公平与 效率、成本与收益的关系，同时要教育人们树立正确的思想观念，科学合理地 确定交通费补贴标准，处理好现有公务车辆、妥善安置司机和有关人员、制定 和完善相应的规章制度等。这种改革方式取得了不少成功的经验，对体制创新 起到了一种探路的作用。但在具体实践的过程中，也发现有考虑不周全，方案 设计不合理的问题，新制度执行过程中还出现了一些新情况。 ( 4 ) 实行公务用车租用制 据吉林省人们政府网消息，吉林省政府办公厅率先实行公务交通费货币 9 化，初步建立了公务用车的货币化机制。基本方法是首先核定厅领导及各处 室公务交通费标准，将公务交通费直接核发给个人或各处室包干使用，全部乘 车费用从机关车队包干经费中扣除，节约归己并按月发放现金。同时改革车队 管理方式，机关车队实行经费包干，独立核算，有偿服务的方式。这一改革的 成效是：改革传统的实物化保障模式，在推进机关后勤保障货币化、市场化、 社会化上迈出了重要一步；节省行政经费，减轻财政负担：有利于加强机 关和领导干部的廉政建设；推动机关车队从行政型向企业型、消费型向经营 型、福利型向效益型的转变，转换车队服务运行机制，实行企业化管理，为车 队逐步实现自收自支创造条件。这一模式存在的问题则是：公务交通费用测 算的标准需要考虑因素太多，不好制订；在全国做大面积推广完善存在一定 难度。 ( 5 ) 实行市场机制加契约化管理 据山西省人们政府网报道，山西省晋中市机关事务局实行市场机制加契约 管理模式。 其中，市场机制是把每部车作为一个经营者，机关事务管理局就 是一个经营单位，机关各单位及领导者、工作人员都是用户。年初根据各单位 和领导者的工作需要和财政状况给其核定交通费，然后由各单位做统一掌握调 度。经营者提供运输服务取得收入，并用来补偿经营用费，力争做到自收自支； 用户乘坐单位车辆同乘坐社会车辆一样付费，并有自主选择车辆的权力。契约 管理则是为了更好地向单位提供公共服务，克服单纯地利益驱动机制可能带来 地消极影响，由车辆管理单位即机关事务管理局和车队司机，遵循自愿、平等、 有偿地原则签订协议，用合同地形式来规范各自地权力和义务，并规定违约责 任，变各单位地行政式管理为契约式管理，使车队司机由过去地被动服从为自 觉行为，自觉为自己地经济利益改善服务。这一改革地主要内容是：单位购车、 个人承包、契约管理、定向服务、司机自营。改革地主要成效是：节约财政 资金：提高服务质量：堵塞各种财物漏洞。 ( 二) 存在的问题 。 从目前我国公务用车制度及公车管理使用的状况来看，这一制度还存在很 多弊端，主要有以下几个方面： 。h t t p ：w n j 1 g o v c n 国h t t p ：唧s h a n x i g o v c n 1 0 1 、公务用车数量越来越多，掰重膨胀 虽然各级政府都基本上设有小汽车定编机构，财政预算也有种种限制。但 实际实行中，因公务用车配给制天然存在的缺陷，再加购置审批的随意性大， 缺乏制度约束，用车单位总能通过各种办法解决小汽车的编制和资金问题。本 单位编制用完，到下级单位讨要或在编制外想办法。各单位千方百计强调购车 的必要性，上级领导只好签字同意。仅就深圳市的情况来看，据市小汽车定编 办公室统计，截至2 0 0 1 年底，市、区两级公车编制部门批准的行政事业单位 小汽车拥有量就有13 9 3 0 辆。此外，很多单位还通过各种渠道购买非定编车辆， 包括货车、的士、大巴、中巴、摩托车等6 5 9 5 辆，两者相加2 0 8 9 5 辆。广东 省委、省政府的有关文件规定，行政公务用车定编标准为每1 5 1 8 人l 辆。 根据这一标准，深圳市区两级行政单位的公车数量已是严重超编，达到每5 8 人l 辆。更有甚者是有的单位平均1 5 - - 2 人就拥有l 辆公车j 现有车辆达 到应配备车辆的3 倍。可见公车规模已处于一种失控状态。从全国其它省市和 地区的情况看，公车规模大、数量多、严重超编是普遍现象。 2 、公务用车费用支出过大，财政不堪重负 据文摘周报2 0 0 6 年3 月1 4 日报道，我国2 0 0 6 年用于公车的消费高达2 0 0 0 亿元人民币( 不包括司勤人员的费用) ，近似于两个三峡工程的总投资，几乎 和2 0 0 6 年我国的国防开支相近。仅在1 9 9 3 年，全国购买公车用费就高达4 0 0 多亿元，再加维修保养费3 0 0 多亿元，两者相加约为当年g d p 的2 5 ，而当 年财政收入也才4 3 4 9 亿元。这还未包括1 6 0 多万名公务司机的工资、福利、 住房等相关费用支出。由于花费的是公款，配备公车攀比成风，范围越来越广， 费用难以控制。用于公车折旧、维修、保养、燃料、保险、过路( 桥) 、停车 等车辆相关费用，用于司机与车管人员工资、奖金、劳保福利等人工费用均需 大量资金，各级财政不堪重负。2 0 0 3 年全国“两会”期间，有政协委员提出 公务用车改革议案，指出“八五”期间全国公车共耗费7 2 0 亿元，年均递增 2 7 ，大大超过同时期g d p 的增长速度。到2 0 世纪9 0 年代后期，我国约有3 5 0 万辆公车，包括司勤人员在内年耗用3 0 0 0 亿元人民币，以成为财政不堪重负 。文摘周报2 0 0 6 年3 月1 4 日第一版 的大包袱。 据了解，湖北省老河口市是一个只有5 0 万人口的县级市，但截止到2 0 0 1 年年底，全市行政事业单位有各类公务用车4 4 7 辆，剔除车辆折旧费，按每辆 公车年均支出5 万元计，全市一年公车耗资计2 0 0 0 万元左右。一辆公车一年 的耗费相当于当地1 7 个农民或是1 0 个城镇居民的年收入水平，或用当地老百 姓的话说，一辆公车可以养活4 0 个下岗工人。以深圳市为例，公车的支出情 况更加突出。据深圳市机关事务管理局2 0 0 1 年会计资料显示，一辆公车年均 费用支出约7 2 万元，加上司机的工资、福利、住房等费用，年均费用支出为 1 5 3 万元。按此计算，市区两级财政仅每年的车辆支出费就高达2 5 8 8 亿元， 2 0 0 1 年深圳市财政收入为2 5 4 亿元，g d p 为1 9 4 7 亿元，用于公车费用的支出 分别占到1 0 2 和1 3 3 。可见公车费用支出已成为各级财政的沉重负担。 3 、车辆使用效益低下，公车私用、浪费现象严重 受传统管理方式的影响，我国行政事业单位普遍存在重钱轻物、重购置轻 管理现象，对公务用车的运行管理和控制不严格，不组织必要的经济核算，不 讲求车辆的使用效益，导致公务用车的使用成本远高于社会出租车行业。原因 是：公务车的运营时间短，工作效率低，只有出租车的2 0 ；公务车辆购 置时多讲究品牌档次，购置价格高，相应的运转、折旧费用也高；空驶公里 多，约是出租车的4 5 倍。出租车每公里运输成本为0 8 2 1 5 元，党政机关公 务车则高达数元。每辆出租车的工作效率为公车的5 倍，运输成本仅为公车的 1 3 5 。据测算，深圳市直机关公务用车的使用成本每公里约为7 5 元左右( 含 折旧费) ，而社会同行业的运营标价为每公里2 4 元。 公车私用现象在我国极为普遍，很多机关单位把公务用车分配到单位内各 个部门使用，名义上是分散管理，方便工作。实际上，公车往往成为部门领导 的个人专车。领导用公车办私事是名正言顺，下属用公车办公事却难以保证。 人们经常可以看到的一个见怪不怪的现象是上班时间里机关大院车满为患，一 到下班时间或是节假日，大院内却空空如也，公车都很明显被开回家办私事了。 即便是接送机关干部上下班的交通车，利用率同样很低，每天只往返两次，闲 置时间远远大于使用时间，但班车又不能调做他用，造成严重浪费。同时，随 d 深圳市的出租车标价在全国基本上是最高的，其中还包含税收负担和约2 0 的利润及折旧，即便如 此，开出租车仍大有钱赚 1 2 着离退休领导的增多，占用车辆比重也愈益增大。按规定领导退休后不再配备 公务用车，但规定往往是形同虚设，致使真正用于公务用车的比重越来越小， 不少公务用车无法用于公务，实际上处于一种“沉淀”状态。 4 、容易造成国有资产流失，滋生腐败 我国目前的公务用车制度，在车辆的购置、保险、维修保养、报废更新等 各个环节都存在不少漏洞。毫不夸张地说，与公车相关的消费已成为机关事业 单位职务消费的“黑洞”。购买公车给回扣，买车辆保险给回扣，修理公车给 回扣等已是公开的秘密，由此造成国有资产的大量流失。汽车修理厂为招揽公 车维修生意，或给修车人送生活用品，或按修车费的多少给客户提成，更有甚 者，借修公车名义维修私家车。通常情况下，新车几年内不用大修，但不少公 车不到一年便有了大修的记录，且车越高档往修理厂跑得越勤，显然是把修车 当成发财途径。 公车消费还成为财政支出黑洞和滋生腐败的温床。据调查，在某些地方公 务用车是用于公务占l 3 、干部私用占1 3 、司机私用占l 3 ，公车不“公 用”日益严重。有的领导干部上班时间由司机驾车，下班后和节假日自己开车， 让在编司机“休息 。更有甚者，有些单位大量购买小汽车，公车私用相当普 遍，公车成为私家的小汽车，老婆不开丈夫开，丈夫不开妻子开。另据报道， 2 0 0 2 年秋季开学时，衡阳市2 0 0 多台公车因同时接送子女上学，造成市区主 干道路堵塞1 2 小时。 据报道，1 9 9 6 年底，深圳市有关部门对市直机关4 0 多个单位的公车维修 情况进行调查，发现每车年均维修费用高达5 万元。虽然深圳市为避免腐败的 发生，采取了不少措施，如政府采购、定点维修车辆、定点加油等，但从执行 结果看，效果并不理想。很多单位反映，实行以上措施以后，公车的使用成本 不降反升，原因是集中采购、，定点维修实际上变成了“集中腐败”。如正常情 况下更换一个轮胎要4 0 0 元，定点维修厂却要6 0 0 元或更多。供货商、维修厂 及定点加油站只要做好公关工作拿下独家经营权就万事大吉。政府的集中采购 行为，反而给了某些企业经营特权和垄断地位，破坏了公平竞争的市场环境。 以上措施名义是为预防腐败，但事实上既不治标也不治本，深究起来最终还是 公车管理和使用的制度问题。 1 3 5 、公车供需矛盾突出，不利于单位团结和工作效率提高 目前我国机关单位大都只强调公务活动的顺利完成，很少顾及行政经济 成本的多少，使得公务用车配置的随意性大。配车一般都是长官意志，哪个部 门需要配车，给谁配车都由单位“一把手 说了算，在这种情况下，很容易出 现供需矛盾。深圳市有关部门在公车改革调研中发现，某个单位的车越多，其 关系越难摆平。某单位工作人员总计3 0 0 0 人，现有公务车2 0 7 辆，平均1 5 人就拥有1 台车，但还要求继续增加公车数量。有的单位确实是工作需要配车， 有的是领导碍于面子不好反对，更有的是领导对某单位或个人心存偏爱，这又 会造成车辆配置事实上的不公平。于是，有车者是心情舒畅，无车者心存怨气， 同事间互相嫉妒、相互攀比，甚至出现有车就办事，没车就不工作的情况，影 响了单位工作效率。 6 、有碍于我国汽车工业的长远发展 长期以来，小汽车被视为一种高档奢侈品，只有一定级别和身份的人才能 乘坐，一般老百姓是无可问津。随着我国社会经济的不断发展，汽车工业已经 成为国民经济的支柱产业，平民化轿车更得到大力发展，小汽车进入家庭正在 越来越多地成为现实。但现今的公车消费仍然占据主导地位，这就明显地延缓 了汽车进入家庭的进程。原因是：现行的公车制误导了企业的生产。在实行 市场经济的今天，企业只有面向市场才能生存，汽车生产企业的生产经营活动 也渐渐转向按市场需求信号来安排。但公车的存在发出了错误的市场信号，误 导生产，公车购买中过多地追求豪华、攀比，使生产高成本、高售价、高耗油 车辆的汽车厂家仍能轻易生存，自然削减了厂家改进技术、更新设备、降低能 耗、减少成本的动力。抑制了老百姓的消费欲望，实际上产生了一种轿车消 费的“挤出”效应。乘坐公车者大都具有一定身份和地位，既然有公车可随意 免费乘坐，谁还会再花钱去买私家车呢? 没有公车坐的普通老百姓，则没有多 余的财力购买私车，这显然是“劣币驱逐良币 。现行公车制度还使中国的 轿车工业出现逆潮流而动的景象。世界汽车大国都曾走过一个经济型、超微型、 大批量进入家庭的历史，像法国“2 c v 、德国“甲壳虫 、美国“t ”型车、 日本“轻四轮 、韩国“巧龙 等，大都是针对本国百姓的经济状况而