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南京市行政区划体制改革探讨中文摘要 中文摘要 随着中国城市化的迅速推进、市场经济的逐步建立和政府职能的转变，现行的行政区划 表现出诸多方面的不适应性，而这其中，x v 7 , 市制受到的冲击最大。论文在宏观分析国内外 市制研究的理论与实践的基础上，通过总结南京市行政区划体制演变的过程，评价现行行政 区划体制的特点和问题，分五个层面对南京市行政区划体制改革进行了探讨，以期充实市制 的理论研究，并为南京市行政区划体制的改革提供一些思考。 本文主要分为以下五部分： 第一部分，前言。首先对行政区划的概念和基本特征进行介绍，然后对市制、城市、建 制市三个概念进行辨析，对市域、市辖区、市区、郊区几个概念进行辨析和界定。最后提出 本文的选题背景、研究意义、研究思路和框架。 第二部分，国内外市制研究的理论与实践。首先介绍了市制的理论基础，然后对比分析 中国与西方发达国家的市制特点，从宏观上综述国内市制的研究现状、西方发达国家大都市 政府的研究历程和趋势，最后总结出中国市制的改革目标和改革趋势。 第三部分，南京市行政区划体制演变过程分析。对1 9 4 9 年前南京市的行政区划体制沿 革进行梳理并分析特点，将1 9 4 9 年以来南京市行政区划体制的演变过程进行阶段划分，并 分析总结其特征和演变的规律。 第四部分，南京市行政区划体制的现状评价和改革原则。南京市现状行政区划存在的问 题是：现状市域面积仍然偏小；行政区与经济区不相协调；市区各区管辖幅度差异显著，市、 区两级政府职能不明确，基层政区自治能力弱。在此基础上，对撤县设区、市管县并口乡镇撤 并等市制改革模式进行了评价。基于现行行政区划体制存在的问题，分析了南京市行政区划 体制改革的宏观背景、作用和改革原则。 第五部分，南京市行政区划体制改革探讨。论文从都市圈、市域、市区、县域、乡镇五 个方面对未来南京市行政区划体制改革进行探讨。基本结论为：( 1 ) 都市圈层面。通过对 国内都市圈行政组织和管理体制改革的两种不同观点的比较分析，建议增设南京为直辖市， 并从历史背景、未来发展和现实条件三个方面分析了增设南京直辖市的必要性、可行性和作 用在增设南京直辖市之前，建议运用城市管治理念，成立一个跨界职能的“南京都市圈发 展协调管理委员会”作为过渡模式，并对该机构的职能、工作方式和主要任务等进行了分析 确定：( 2 ) 市域层面，根据行政区与经济区关系原理和空间相互作用原理，基于句容市与南 京市的历史渊源相近、地理位置相邻、经济协作密切和双方政府的积极推动等有利条件，建 议将句容划归南京市管辖；( 3 ) 市区层面，根据层次与幅度关系原理，建议在城区建立行政 区一社区管理新体制，在此基础上，转变政府职能，精简区级政府机构，提高行政效率，降 低行政成本。郊区层面上，建议针对撤县设区后出现的问题对其进行完善，建议设立江北两 区开发协调委员会；( 4 ) 县域层面。首先对撤县设区、整县改市和省直管县三种改革模式 在两县的适用性进行分析，然后提出两县行政区划体制改革的创新模式一县下设市( 镇改市) 模式，并分析了这种模式在我国的适用性和两县采取此种模式的条件； ( 5 ) 乡镇层面。建 议对郊县乡镇实行片区管理模式，重点发展片区中心镇，并在此基础上进行乡镇撤并。 关键词：行政区划；市制；城市管治；南京 南京市行政区划体制改革探讨英文摘要 a b s t r a c t a l o n gw i t hr a p i da d v a n c e m e n to fc h i n e s eu r b a n i z a t i o n ，g r a d u a l l ye s t a b l i s h m e n to fm a r k e t e c o n o m ya n df u n c t i o n a lc h a n g eo fc h i n e s eg o v e r n m e n t ，p r e s e n ta d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ( a d ) s h o w si t s u n s u i t a b i l i t ys t r o n g l y , a n dc i t ys y s t e m ( c s ) i si n f l u e n c e dm o s t l y b a s e d o nt h e m a c r o s c o p i c a la n a l y s i so ft h et h e o r ya n dp r a c t i c eo f d o m e s t i ca n df o r e i g n c i t ys y s t e m ，t h r o u g ht h e s u m m a r yo ft h ee v o l u t i o n a lc o u r s eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ns y s t e m ( a d s ) a n dt h ee s t i m a t e f o rp r e s e n ta d si nn a n j i n g ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ei n n o v a t i o no fa d si nn a n j i n gf r o mf i v e a s p e c t s ，i no r d e rt oe n r i c ht h et h e o r yr e s e a r c ho fc i t ys y s t e ma n dp r o p o s ef o rt h ei n n o v a t i o no f a d si nn a n j i n g t h ep a p e ri sm a i n l yd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： p a r tip r e f a c e f i r s t ，i ti n t r o d u c e st h e c o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i co fa d ，a n dt h e n d i s t i n g u i s h e st h ec o n c e p to fc s ，c i t ya n dt h eo r g a n i cc i t y , a tl a s tb r i n g sf o r w a r dt h er e s e a r c h b a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs i g n i f i c a n c ea n dr e s e a r c hf r a m eo ft h i sp a p e r p a r ti it h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fd o m e s t i ca n df o r e i g nc s t h et h e o r yb a s eo fc si s i n t r o d u c e df i r s t ，t h e nc o m p a r e sa n da n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fc h i n e s ea n dw e s t e md e v e l o p e d c o u n t r i e sc s ，s u m m a r i e sp r e s e n tr e s e a r c hs i t u a t i o no fd o m e s t i cc sa sw e l la s m e t r o p o l i s g o v e m m e n t sr e s e a r c hc o u r s ea n dt e n d e n c yi nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sm a c r o s c o p i c a l l y , f i n a l l ys u m su pt h eg o a la n dt e n d e n c yo fc si n n o v a t i o ni nc h i n a p a r ti i it h ea n a l y s i so fe v o l u t i o n a lc o u r s eo fa d si nn a n ji n g a f t e rc o m b i n ga n da n a l y z i n g t h ei n n o v a t i o no fa d sb e f o r e19 4 9 ，t h ee v o l u t i o n a lc o u r s eo fa d sf r o m19 4 9i nn a n j i n gi s s e g m e n t e d ，a n dt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ee v o l u t i o n a ll a w sa r eg o t p a r ti vt h ee s t i m a t ef o rp r e s e n ta d sa n dp r i n c i p l eo fi n n o v a t i o ni nn a n ji n g t h r o u g ht h e e s t i m a t ef o ra d so f2 0 0 4i nn a n j i n g ，i ti n d i c a t e ss o m ep r o b l e m so fp r e s e n ta d s o nt h eb a s i so f t h ep r o b l e m s ，t h ep a p e ra n a l y s e sm a c r o s c o p i c a lb a c k g r o u n d s 、e f f e c t sa n dp r i n c i p a l so fi n n o v a t i o n o f a d si nn a n j i n g p a r tvt h ed i s c u s s i o no nt h ei n n o v a t i o no fa d si nn a n j i n g t h ep a p e rd i s c u s s e st h ef u t u r e i n n o v a t i o no fa d si nn a n j i n gf r o mf i v ea s p e c t m e t r o p o l i sc i r c l eo fn a n j i n g ，r e g i o nm a n a g e db y c i t y ，t h ec i t yz o n e ，c o u n t i e s ，t o w n s t h eb a s i cc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ：( 1 ) a f t e rc o m p a r i n ga n d a n a l y z i n gt w od i f f e r e n ti d e a sa b o u ti n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ns y s t e mi nm e t r o p o l i s c i r c l e ，t h ep a p e rs u g g e s t st h a tn a n j i n gs h o u l db es e t u pa sz h i x i a s h i ，a n dt h e na n a l y z e st h e s u g g e s t i o n 。sn e c e s s a r y 、f e a s i b i l i t ya n de f f e c t sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s h i s t o r yb a c k g r o u n d ， f u t u r ed e v e l o p m e n ta n dr e a l i s t i cc o n d i t i o n s t h ep a p e ra l s op r o p o s e st h a tb e f o r en a n j i n g b e c o m i n gz h i x i a s h i ，a sat r a n s i t i o n ，ad e v e l o p m e n t c o o r d i n a t i o nc o m m i t t e eo fn a n j i n g m e t r o p o l i sc i r c l es h o u l db ef o u n d e db yu s i n gt h ei d e ao f u r b a ng o v e r n a n c e a n dt h e n ，t h ep a p e r d i s c u s s e st h ec o m m i t t e e sf u n c t i o n ，o p e r a t i o na n dm a i nt a s k s ；( 2 ) i nt h ea s p e c to fr e g i o nm a n a g e d b yc i t y ，a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo f r e l a t i o nb e t w e e np o l i t i c a ld i s t r i c ta n de c o n o m i cd i s t r i c ta n dt h e s d a c er e c i p r o c i t yt h e o r y ，b a s e do nt h es i m i l a rh i s t o r y 、t h ea d j a c e n c eo fl o c a t i o n 、c l o s ee c o n o m l c r e l a t i o n s h i da n df o r c e f u lg o v e r n m e n tp r o m o t i o no fj u r o n ga n dn a n j i n g ，w es u g g e s tt h a tn a n j i n g t a k ej u r o n ga sp a r to fi t sp o l i t i c a ld i s t r i c t ( 3 ) i nt h ea s p e c to ft h ec i t yz o n e ，a c c o r d i n gt ot h e d r i n c i p l e o ft h el e v e la n ds c o p er e l a t i o n s ，i t i ss u g g e s t e de s t a b l i s h i n gt h ea d m i n i s t r a t l v e a r e a - c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m o nt h i s f o u n d a t i o n ，w et r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t l o n ， s i m p l i 对r e g i o ng o v e r n m e n tf r a m e ，b o o s ta d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，a n dr e d u c ea d m i n i s t r a t i v e c 0 8 t i nt h ea s p e c to fs u b u r b ，i ti ss u g g e s t e dc o n s u m m a t i n gt h ep o l i c yt h a tc o m b i n i n g t h es u i t o u n d l n g c o u n t r i e sw i t ht h eb i gc i t i e sa st h e i rd i s t r i c t s ，a n db u i l dad e v e l o p m e n ta n dc o o r d i n a t i o nc o m m l t t e e i nt h et w od i s t r i c t sn o r t ho ft h ec h a n g i i a n gr i v e r ；( 4 ) c o u n t yl a y e r f i r s t ，t h ea d a p t a b i l i t yo f t h r e e i n n o v a t i o nd a t t e m so fc o m b i n i n gt h es u r r o u n d i n gc o u n t r i e sw i t ht h eb i gc i t i e sa st h e i rd i s t r i c t s 、 t o t a lt r a n s f o m a t i o np a t t e r na n dc o u n t ya d m i n i s t r a t e db yp r o v i n c e a r ea n a l y z e d ，a n dt h e nt h e c r e a t i v ed a t t e r no ft h ed u a l c o u n t ya d si n n o v a t i o ni sb r o u g h tf o r w a r d - t h ep a t t e r no fs u b c o u n t y c i t y a l s ot h ea d a p t a b i l i t yo ft h i sp a t t e r ni nc h i n a a n dt h ec o n d i t i o nc a r r y i n go nt h ep a t t e r nm t h e t w oc o u n t i e sa r ea n a l y z e d ；( 5 ) t o w n sl a y e r w es u g g e s ti m p l e m e n t i n gr e g i o nm a n a g e m e n tp a r t e m f o rc o u n t i e sa n dt o w n s ，p u t t i n gm u c ha t t e n t i o nt ot h ec e n t e rt o w n ，a n dc a r r y i n go n t h em e g eo t v i l l a g e sa n dt o w n so nt h i sf o u n d a t i o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ；c i t ys y s t e m ；u r b a ng o v e r n a n c e ；n a n j i n gc i t y i i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：签塞 日期：趔：兰! 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 剪亟 则j n 南京市行政区划体制改革探讨第章前言 第一章前言 一、相关概念介绍与界定 ( 一) 行政区划的概念与基本特征 1 、行政区划的概念 对于行政区划的概念，不同学科从不同的角度有多种表述。中国大百科全书将“行 政区划”纳入法学范畴，认为“行政区划”是“国家行政机关实行分级管理的区域划分制度”， 即“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下，将全国分级划分成若 干区域，并相应建立各级行政机关，分层管理的区域结构。”( 中国大百科全书编委会，1 9 8 4 ) 政治学家则强调行政区划是国家“对领土进行分级划分而形成的领土结构”，其实质是“国 家为了统治、管理居民而划分的区域”( 张文奎等，1 9 9 1 ) ，而地理工作者解释行政区划是指： “在一个国家的领土上，根据行使国家政权和执行国家任务的需要，并考虑地理条件、传统 历史、经济联系和民族分布等状况，实行行政管理区域的划分和调整。”( 地理学词典编 辑委员会，1 9 8 3 ) 此外，从行政管理学等其它学科角度也有一些不同的表述口j 。在行政区划 界，各个专家如浦善新、刘君德、周振鹤等也从不同角度有不同的定义。 由上可见，行政区划是个综合的概念，可以从狭义和广义两个方面加以解释。狭义的行 政区划是指为实行国家的行政管理、治理和建设，对一国领土进行合理的分级( 层次) 划分 而形成的区域和地方，是“行政建制”的空间投影。而广义的行政区划包括三个基本要素： 一是行政区域，即一级地方国家机关所管辖的有明确界线的地域；二是地方行政单位，指管 理行政区域的地方国家机关；三是地方行政建制，即行政区域及设置的地方行政单位所构成 的国家领土单位。 综上所述，广义综合的行政区划概念可以概括为：行政区划是国家根据政权建设、经济 建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民 族、文化等因素，按照一定的原则，将全国领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并 在各级行政区域设置相应的地方国家机关，实施行政管理。认识和掌握行政区划的综合概念 对开展行政区划的研究工作，更好的为政府决策服务具有重要意义l i j 。 另外，行政区划还可作静态和动态两种理解。所谓静态的行政区划，是指行政区划现时 的空间状态，即“政区”。如国家划分为多少省区，每个省区又划分为多少个市县，它们之 间的权力划分如何，等等。所谓动态的行政区划，是指不同阶段国家对行政区域进行划分调 整的活动( 即时间序列上的动态行政区划) ，如省区管辖区域的调整，市、县的分设与撤并， 管理权限的调整，等等。从这个角度进行行政区划研究，其意义在于通过对静态行政区划的 研究，以推动动态行政区划的进行，即总结经验教训，找出现存问题，提出对策，加以改进 l 3 1 。 2 、行政区划的基本特征 根据上述对行政区划概念的理解，可以归纳出行政区划的以下j l 个基本特征： ( 1 ) 政治性、阶级性和政策性 行政区划是国家政权建设的组成部分，与政治体制改革、民主政治建设、巩固国防、民 南京市行政区划体制改革探讨第一章前言 族和睦、安定团结息息相关，具有很强的政治敏感性和政策性。同时，行政区划是阶级和国 家的产物，是统治阶级实行行政管理的工具之一，带有明显的阶级属性。不同阶级社会，统 治阶级设置行政区的目的有根本区别i l j 。 行政区划的政治性决定了行政区划不宜轻易变更，不宜频繁变更，以保证国家和社会的 稳定。我国是人民民主专政的社会主义国家，决定了我国的行政区划体制变更必须以保证国 家的领土完整、主权独立、民族团结，国家和人民长治久安、繁荣昌盛为根本目的，以维护 广大人民群众的根本利益为宗旨。 ( 2 ) 系统性和综合性 一个国家的行政区划体系，尤其是大国，是一个复杂的动态体系。在这一系统内，国际 间涉及国与国的边界关系，一国内部又涉及到中央与地方关系，各民族之间的关系，地方与 地方之间的关系，行政区内行政建制、行政单位与行政区域之间的关系，行政中心与行政区 域之间的关系，行政区之间的边界关系，政权建设和经济建设的关系，历史、现实与未来发 展的关系，社会经济因素与自然条件因素之间的关系等等。同时，行政区划又具有很强的综 合性，其调整、改革涉及政治、法律、经济、文化、民族、人口、瓷源、环节、交通、城市、 生产力布局等诸多因素l j j 。 行政区划的系统性决定行政区划的调整、改革既要有利于各种复杂关系的协调，兼顾各 方面的利益，更要服从于全局利益。行政区划的综合性决定在行政区划的研究过程中，要充 分运用相关学科( 主要有政治学、社会学、经济学、地理学、行政学、管理学、地名学、历 史学等) 的成果进行综合分析研究。 ( 3 ) 历史继承性、相对稳定性和可变性 各国行政区划都是阶级社会以来历史发展的产物，尤其是些历史悠久的国家，在数千 年的历史长河中，形成相对稳定的行政区建制。现今不同级别的行政建制和相对应的行政区 域，在一定程度上反映了相对独立的行政地域单元，在特定的行政地域单元内表现为自然、 社会、经济、文化、民族的同一性。尽管不同的阶级社会，这种行政建制在本质上有所不同， 但其形式上仍有很强的历史继承性。也正因为这一点，各国的行政区划都保持有稳定性。但 是，行政区划的稳定性是相对的，随着社会的发展，国体、政体的变化，同一政体下经济社 会发展的不平衡，行政区划作为上层建筑的重要组成部分，也要作合理的调整，这就是行政 区划所具有的动态可变性特征l l j 。 行政区划的这一特征要求我们在进行行政区划调整、改革时，要系统了解行政区划发展 演变的历史过程，各时期行政区划的特点，从而认识行政区划变更的规律以用来指导现行 的行政区划调整、改革。而且要认识到，虽然行政区划具有相对稳定性，不宣轻易变更，但 是当它与政治、经济、社会的发展不相适应的时候，我们也要大胆的对其进行调整、改革。 ( 4 ) 区域性和区界的不可重叠性 区域性是行政区划的重要特征，这是因为行政区划总是在特定的地域空间内进行的，各 种自然地理要素、人文经济地理要素等都将对行政区划体制产生影响，从而使行政区表现为 空间地域的差异性。尤其像中国这样的大国，幅员辽阔，自然条件复杂多样，人口、民族分 布不同，社会和生产力发展水平差异更大，各级行政区的规模、层次结构、行政建制类型和 组合等都表现出明显的地区差异性。因此，在行政区划的实际工作中，应因地制宣、实事求 南京市行政区划体制改革探讨第一章前言 是的实行不同的行政区划体制，不宣“一刀切”，一个模式。 同时，行政区划又是法律的、政治的行为，各级行政区都有严格的边界线，同一级行政 区的界线不可重叠，也不可留有空白。这也是行政区划区别于其它地理学分支学科所共有的 区域性特征和各类“区划”( 自然区划、经济区划等) 的一个十分重要的方面【i j 。 ( 二) 城市行政区划体制( 市制) 的概念与内容 市制是指国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种 制度 4 1 。它起源于中世纪的欧洲，进入现代后，成为遍及全球的一种城市型行政区划建制和 政府管理体制p j 。 市制作为我国行政区划的重要类型，它首先具有行政区划一般意义上的三个基本内容： 是行政区域，即市制的管辖范围，有确定的边界，有一定规模的人口和面积，即要有一定 的设市标准和设市模式；二是行政单位，行政单位是指“行政区域”的政权机构，城市政权 机构驻地被称为城市的行政中心，其行政机关包括权力机关( 立法机关，即城市人民代表大 会) 、行政机关( 城市政府) 和司法机关( 城市检察院、法院) ：三是行政建制，行政建制 包括城市等级制度和城市辖区制度。此外，都市区和都市圈的行政组织和管理体制也被纳入 到市制中，这些共同构成了市制的全部内容” ( 三) 市制、城市与建制市的辨析 l 、市制与城市 现代“城市”与“市制”是两个性质不同但又相互联系的概念。“城市”相当于英语的 “c i t y ”，是农村的对称，指那些人口集中稠密，工商业发达，居民以非农业人口为主，在 政治、经济、文化等方面处于中心地位的地理区域，没有法定的分界线，具有边界模糊性， 属社会、经济、地理概念。“市制”则相当于英语的“m u n i c i p a l i t y ”，属省、县等行政建 制相对应的一个政治、法律概念，是依据国家规定的标准和条件，按照法定程序设置的地方 行政建制，设有相应的国家政权机关，有明确的边界和确定的管理范围。 “城市”和“市制”虽然属于两个不同范畴的概念，但它们之间有很密切的内在联系。 它们都是以人口密度、工商业发达程度、非农业人1 2 1 所占比例等为基本条件的。一定规模的 城市是设市的基础和前提条件；没有定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制。 2 、市制与建制市 一旦城市设置了市的建制，便称为建制市。由一般意义上的城市转化为有行政建制的城 市的过程称为“设市”，这是“建制市”与“城市”的区别与联系。由一般意义上的城市转 化为有行政建制的城市的制度为“市制”，市制是手段，建制市是结果，这是“建制市”与 “市制”的区别与联系1 6 1 。 ( 四) 市域、市辖区、市区、郊区的概念辨析与界定 1 、市域、市辖区、市区、郊区的概念介绍 市域是市辖区域( r e g i o nm a n a g e db yc i t y ) 的简称，是市管辖的行政区域总称，包括所 有的市辖区及市所辖的县、自治县、旗等行政区域。 市辖区( d i s t r i c t sm a n a g e db yc i t y ) 是由市管辖的一级行政区域单位，其行政地位一般相 当于县，直辖市的市辖区相当于自治州，或介于县和自治州之间。 南京市行政区划体制改革探讨第一章前言 市区( t h ec i t yz o n e ) 是指一个市除县和郊区以外的行政管辖范围，是相对于郊区而言 的【7 1 。郊区( s u b u r b ) 在人文地理学词典中的定义为：位于城市地区通勤带的外围区域， 一般具有独立的行政司法权，是一个有争议的概念【“。 2 、市域、市辖区、市区的概念辨析与界定 ( 1 ) 市域、市辖区和市区的概念辨析 一般来说，市域、市辖区、市区三个概念 的关系是包含与被包含的关系，如图1 i 所示， 即市域包含市辖区和县、自治县、旗等行政区 域，市辖区包含市区和郊区。其中市辖区和市 区的概念比较难以区分，它们的关系具体可以 表述为：每个市都有市区，但不一定有市辖区， 如不设区的市的市区；个市的市辖区可以只 有市区，也可以兼有市区和郊区【7 j 。 ( 2 ) 论文中市域、市辖区、市区的范围界定 市域和市辖区是一个政治、法律概念，一 般来说，其范围不会经常变动，但市区和郊区 是一个地理概念，其范围随着城市化的发展。 经常处于变动中，所以其概念和范围也很难界 定。论文为利于研究数据的获取，对市辖区、市 区和郊区的范围界定以南京市通用的界定为准， 即市区的范围包括城区和郊区( 相当于前述市辖 区的范围) ，城区为玄武区、鼓楼区、自下区、 秦淮区、建邺区、下关区的行政区域范围( 相当 于前述市区的范围) ，郊区即6 个城区以外的区 建制的行政区域范围( 图1 2 ) 。 ( 3 ) 论文中城区与城市建成区概念的辨析 图1 1 市域、市辖区、市区关系示意图 f i 9 1 1t h es k e t c hm a po f r e l a t i o na m o n gr e g i o n m a n a g e db yc i t ya n dd i s t r i c t sm a n a g e db yc i t ya n d 图1 2 南京市相关概念界定示意图 f i g u t e 1 2t h es k e t c hm a po f t h ec o r r e l a t i v e c o n c e p ti nn a n j i n g 根据城市规划基本术语的规定，“城市建成区( u r b a nb u i l d - u pa r e a ) 是指城市行政 区内实际己成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。”这是以国家标准的 形式对建成区概念的描述，国内大部分学者也认可这个概念( 。城市建成区的范围是动态 变化的，随着城市的建设发展而不断变化。一般情况下，城区范围应该与城市建成区的范围 相一致，但论文为了数据获取的方便，将城区界定为南京市6 个城区的行政区域范围，虽然 也是动态变化的，但与南京市建成区的范围是不一致的，现在南京市建成区的范围已经远远 超出了六城区的行政区域范围。 二、选题背景与研究意义 ( 一) 选题背景 市制是城市地区的行政区划建制，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体 是从事第二产业和第三产业的市民( 即非农人 2 1 ) ，这是世界通例。在民国时期，中国在这 4 南京市行政区划体制改革探讨第一章前言 点上与世界各国并无不同。1 9 4 9 年以后，最初实行的市制基本上延续了民国的体制【9j 。但 随着中国城市化进程的加快，城市数量迅速增多，城市规模不断扩大，为了适应城市化的发 展，城市行政区划体制进行了一系列改革，如制定和完善设市标准：进行设市模式的改革， 从“切块设市”到“整县改市”到“市管县”到“撤县设区”；设立副省级市、副地级市等。 随着这些行政区划体制改革的进行，中国的市制变得越来越复杂，越来越背离它最初的含义。 面i 临经济的全球化和二十一世纪中国城市化的更加迅猛发展，中国的市制将走向何方? 是不 是随着城市化的推进，所有城市化的地区都要设立建制市? 是否要任由中心城市的扩展将县 全部设为区? “市管县( 市) ”体制真的要被终结了吗? 设市模式应该进行怎样的创新? 中 国的城市群区怎样跨越行政区划的障碍进行跨区域合作? 等等很多问题都引起了我们的思 考。 带着这些问题，本文选择了南京市来进行中国市制改革的探讨。主要基于以下几点考虑： 1 、南京市是江苏省省会，行政级别为副省级，目前仍然通过“市管县”体制管辖两个县， 可以通过其探讨“市管县”体制的改革方向和南京市行政等级的改革方向；2 、南京市1 9 4 9 年以来，也经历了“切块设市”、“市管县”、“撤县设区”和“乡镇撤并”等几次大的行政区 划体制改革，可以通过其对这些改革措施进行实证的绩效分析，并进行设市模式创新的探讨； 3 、南京市位于苏、皖两省交界地区，是长江三角洲除上海以外的两个副中心城市之一，行 政区范围与经济区范围差距较大，城市竞争力的提升面临跨界阻碍，可以通过其进行都市圈 行政组织和管理体制改革的探讨。 ( 二) 研究意义 通过下文对国内外市制特点的对比和研究综述，可以发现，我国市制与西方发达国家的 市制之间差别很大，且存在很多问题。我国目前虽然有一些对市制问题的研究，但多是从宏 观上、从国家层面上进行的研究，提出的对策措施也过于空泛，可操作性不强，很少有对某 一城市行政区划体制和管理体制进行比较系统和全面的研究与实践。论文通过对南京市行政 区划体制的系统研究和改革探讨，在理论上，以期充实我国政区地理、行政区划和市制的研 究；在实践上，一方面可以为南京市行政区划体制改革提供一些思考，另一方面也可以予其 他城市地区的行政区划体制改革以参考。 三、研究思路与框架 论文首先介绍了市制的理论基础，并进行了国内外市制特点的对比分析和研究述评，在 此基础上总结出我国市制的改革目标和改革趋势；其次对南京市行政区划体制的演变过程进 行了分析，对1 9 4 9 年前南京市的行政区划体制沿革进行梳理并分析特点，将1 9 4 9 年以来南京 市行政区划体制的演变过程进行阶段划分，并分析总结其特征和演变的规律；再次通过对南 京市行政区划体制的现状评价，分析其现存问题、改革的宏观背景、作用和原则：最后论文 从都市圈、市域、市区、县域、乡镇五个层面对未来的南京市行政区划体制改革进行了探讨。 图1 3 的框架结构便是这种思路的简要表示，实际上也是论文的章节结构。 南京市行政区划体制改革探讨第一章前言 l 概念介绍与界定f il 选题背景i 研究意义 l l 国内外市制的理论与实践 l l 理论基础il 国内外市制特点对比与研究述评l l 南京市行政区划体制的演变过程分析 l i 1 9 4 9 年前的沿革情况i l1 9 4 9 年以来的阶段划分li 1 9 4 9 年以来的演变过程总结 i 南京市行政区划体制的现状评价与改革原则 i l l 现状评价ll 宏观背景与作用分析ll 改革原则l i 南京市行政区划体制探讨 i 都市圈层面i 市域层面i 市区层面li 县域层面ll 乡镇层面l l i 结论与展望 图1 3 论文研究框架图 f i 9 1 3f r a m eo ft h er e s e a r c ho ft h i sp a p e r 本章参考文献 1 刘君德，靳润成。周克瑜中国政区地理 瓶 北京：科学出版社1 9 9 9 ：3 - 5 2 李传永略论我国历代的行政区划 j 人文地理1 9 9 6 ，l i ( 4 ) ：3 8 3 徐颂陶，徐理明走向卓越的中国公共行政 m 北京：中国人事出版社1 9 9 6 ：5 9 6 0 4 戴均良中国市制 m 北京：中国地圉出版社2 0 0 0 ：1 5 于鸣超市制正名 j 领导文萃2 0 0 3 ( 1 0 ) ：3 2 6 刘君德，汪宇明制度与创新一中国城市制度的发展与改革新论m 南京：东南大学出版社2 0 0 0 ：3 - 5 7 刘君德，汪宇明制度与创新一中国城市制度的发展与改革新论 m 南京：东南大学出版社，2 0 0 0 ：1 7 6 8 英 r j 约翰斯顿主编，柴彦威等译人文地理学词典 枷北京：商务印书馆2 0 0 4 ：7 0 3 9 于鸣超中国市制的变迁与展望 j 战略与管理，1 9 9 9 ( 5 ) ：7 8 f l o 】华晨，杨扬，黄娜超常规发展中杭州城市建成区界定方法探讨 j 特区经济，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：1 6 南京市行政区划体制改革探讨第二章国内外市制研究的理论与实践 第二章国内外市制研究的理论与实践 一、理论基础 行政区划是一种政治地理现象，行政区的地理研究是人文地理学的一个十分重要的领 域，一般归属于政治地理学范畴。市制作为行政区划的一个重要类型，其理论基础既包括行 政区划的理论，也包括市制特有的理论。因此，市制的理论基础主要包括以下两个方面：一 是行政区划的理论基础，包括运用马克思主义的基本原理作为行政区划最高层次的理论依据 与指导思想和运用有关政治学、经济学、地理学、行政学、管理学等多学科的思想方法和基 本原理作为行政区划的具体理论依据与指导【】j ；二是随着市制的发展改革而衍生出的新的理 论。根据上述对市制理论基础的理解，并结合我国的具体国情，我们认为市制的理论基础主 要有以下六个： ( 一) 上层建筑与经济基础关系原理 马克思主义认为，任何一种社会形态都是经济基础和上层建筑具体的、历史的辩证统一， 并且，“每一个时代的社会经济结构形成现实基础，每一个历史时期由法律设施和政治设施 以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑归根到底都是应由这个基础来说明 的”“j 。马克思主义还指出，在社会主义社会，经济基础和上层建筑是非对抗性的，可以通 过制度本身不断予以调整、解决1 1 l 。所以，上层建筑与经济基础关系原理即：经济基础决定 上层建筑，上层建筑反映经济基础，两者的关系是非对抗性的，可以通过制度本身不断予以 调整、解决。 行政区划属于上层建筑范畴，因此，决定行政区划的根本因素是国家或区域生产力和生 产关系的发展，行政区划必须适应经济和社会发展的需要，以经济、社会和政治等客观条件 为其调整的根本依据。另一方面，在一定的生产力发展阶段，基本政治制度建立以后，国家 政权的主要社会职能是指导和规范经济活动，推动社会生产力的发展。行政区划作为上层建 筑的一部分，有其自身的结构特点和连续性，它从政治体制和行政管理体制等方面影响、制 约着经济体制和经济活动的形式【l 】。合理的：保持相对稳定的行政区划对社会经济的发展起 着积极作用，有利于生产力水平的提高：反之，不合理的、频繁变动的行政区划则阻碍社会 经济发展。社会主义经济基础和上层建筑之间的非对抗性关系使得行政区划可以得到不断的 自我调整和完善。在一定条件卜，大胆创新，建立新型的行政区划体制，使之与经济基础保 持相互适应，可以有力的推动生产力的发展。 ( 二) 行政区与经济区关系原理 1 、行政区与经济区的概念与差异 行政区是指为实现国家的行政管理、治理与建设国家，对领土进行合理的分级划分而形 成的区域或地方。经济区是为实现国民经济因地制宜合理发展，对领土进行的战略性划分而 形成的具有全国意义的专业化的地域生产综合体，它是商品经济比较发达的条件下，社会生 产地域分工的空间表现形式。 行政区与经济区的差异：( 1 ) 摄本质差异：行政区的划分着眼政治为主，综合考虑社 南京市行政区划体制改革探讨第二帝 国内外市制研究的理论与实践 会、经济、自然等因素，行政区的大小及层次多少取决于行使职权的需要。因此，从最本质 或主导特征而言，行政区的划分带有明显的政治色彩，是一种有意识的国家行为，属上层建 筑范畴。而经济区的划分着眼于经济为主，其大小规模主要取决于中心城市经济实力、区域 经济联系、交通条件等。因此，从最本质特征而言，经济区是一种不以人的意志为转移的客 观存在，属经济基础范畴。( 2 ) 行政区