（世界经济专业论文）财政转移支付的理论及其制度建设研究.pdf

摘要 摘要 政府间转移支付制度是财政制度的重要内容之一，作为规范中央与地方政府间财政 分配关系的有效途径，已为世界各国采纳，是大多数国家财政体制的一个重要组成部分。 也是一国用来平衡中央与地方以及各地方政府之间经济发展的重要工具之一。一国的经 济发展和财政收支必然存在纵向失衡和横向失衡，而政府间转移支付制度则是解决此矛 盾的合适手段，并能兼顾效率和公平的目标。 我国于1 9 9 4 年实行的分税制，初步建立了以税收返还为主体的转移支付制度，成 为财政政策的重要手段。经过十几年的不断改进，在维护地方既得财力方面起到了促进 作用，对我国经济的协调发展有着一定的积极意义，但在转移方式、类型以及制度的规 范性等方面还很不成熟，具有明显的过渡性。因此，从我国国情出发，并借鉴西方国家 的相关制度安排和成功经验，逐步完善我国的转移支付制度，对建立适应市场经济特点 和要求的财政分配格局，具有重要的现实意义。 论文在一定的理论基础上，以分析存在问题、提出建议措施为着眼点。在研究路线 上，本文首先分析和研究了西方发达国家的转移支付制度，接下来介绍了我国转移支付 制度的现状，并指出其中存在的问题，然后，通过分析和比较，明确了我国在转移支付 制度方面的目标模式选择，并针对存在的问题，提出一些建议措施。在研究方法上，本 文采用了现实研究法和比较研究法两种方法。通过横向比较和现实分析得出结论。 关键词公共产品转移支付制度政府间财政关系 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ei n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m o n ei m p o r t a n tc o n t e n t so ff i n a n c i a l s y s t e m ，h a sb e e na c c e p t e db ya l m o s te v e r yc o u n t r y i ti s n o to n l ya ne f f e c t i v ew a yt o s t a n d a r d i s ec e n t r a la n dl o c a li n t e r g o v e m m e n t a lf i n a n c ea l l o c a t i o n ，b u ta ni m p o r t a n tt o o lf o ra c o u n t r yt ob a l a n c ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a la l e a s t h e r em u s tb e c r o s s w i s ei m b a l a n c ea n dl o n g i t u d i n a li m b a l a n c eb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d f i n a n c i a li n c o m ea n di n c o m ea n de x p e n d i t u r e h o w e v e r , t h ei n t e r g o v e r m e n t a lt r a m f e r p a y m e n ts y s t e mi sa na p p r o p r i a t ew a yt os e t t l ec o n t r a d i c t i o na n dc a l la l s oa c h i e v et h e o b j e c t i v eo fe f f i c i e n c ya n df a i r i m p l e m e n t e d t a xd i s t r i b u t i o ns y s t e mi n19 9 4 ，c h i n ae s t a b l i s h e di n i t i a l l yt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mw h i c hc o n s i d e rt h et a x - r e v e n u ea sam a i np a r t a f t e ro v e rt e ny e a r so f i m p r o v e m e n t , i tp r o m o t e dt h em a i n t a n c eo f l o c a lr e s o u r c ea s p e c tt oag r e a te x t e n t ，a n dp l a y ai m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n go u rc o u n t r yc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fo u re c o n o m y a tt h e s a m et i m e ，i na s p e c t so ft r a n s f e rw a y ，t y p ea n ds y s t e ma s p e c t s ，i tw a si m m a t u r ea n dh a st h e o b v i o u st r a n s i t i o n t h e r e f o r e ，w en e e dt ot a k ew e s t e r nc o u n t r yt h er e l a t e ds y s t e ma r r a n g e m e n t a n dt h es u c c e s se x p e r i e n c ea sr e f e r e n c et oi m p r o v eo u rt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mg r a d u a l l y i ti sc r i t i c a lt oe s t a b l i s hf i n a n c i a lp a t t e r nw h i c ha p p r o p r i t et ot h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h er e q u e s t o fm a r k e te c o n o m y b a s e do i lr e l a t et h e o r i e s ，t h ep a p e ra i ma ta n a l y a z i n g q u e s t i o n a n dm a k i n gp r o p o s a l s i nt h es t u d i e sr o u t e ，t h r o u g h a n a l y z i n gt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m ，t h ep a p e ri n t r o d u c e do u rc o u n t r ys i t u a t i o n , a n dp o i n t e do u te x i s t e n c et h eq u e s t i o nb y a n a l y s i sa n dt h ec o m p a r i s o n t h e nh a sb e e nc l e a ra b o u to u rc o u n t r yi nt h et r a n s f e rp a y m e n t a s p e c tg o a lp a t t e r nc h o i c e ，a n da i m e da tt h ee x i s t e n c et h eq u e s t i o n , p r o p o s e ds o m es u g g e g i o n m e a s u r e i nt h er e s e a r c ht e c h n i q u e ，t h i sp a p e rh a sm a i n l yu s e dt h er e a l i s t i cm e t h o d o l o g ya n d t h ec o m p a r i s o nw i t hw h i c ht h ea u t h o rg i v e st h ec o n c l u s i o n k e yw o r d s p u b l i cp r o d u c tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lr e l a t i o n 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 ， 2 、不保密叫。 ( 请在以上相应方格内打“”) 作者签名： 导师签名： 第1 章导论 第1 章导论 政府间转移支付制度是财政制度的重要内容之一，是一国用来平衡中央与地方以及 各地方政府之间经济发展的重要工具之一。一国的经济发展和财政收支必然存在纵向失 衡和横向失衡，而政府间转移支付制度则是解决此矛盾的合适手段，并能兼顾效率和公 平的目标。我国目前的转移支付制度是1 9 9 4 年分税制改革建立的，虽然经过了很多改 进，但不规范之处仍有很多。结合我国实际对现行转移支付制度进行研究，并借鉴西方 发达国家的相关制度安排，对政府间转移支付方法提出改进建议，具有一定的现实意义。 1 1问题的提出 在财政收支方面，中央政府和各级地方政府财政收入能力和财政支出需要均存在差 异，为了实现各地公共服务水平的均等化，政府间的财政转移支付制度就成为必要。政 府间转移支付制度作为规范中央与地方政府间财政分配关系的有效途径，已为世界各国 采纳，是大多数国家财政体制的一个重要组成部分。 我国于1 9 9 4 年实行的分税制，初步建立了以税收返还为主体的转移支付制度，在 维护地方既得财力方面起到了积极作用，但在转移方式、类型以及制度的规范性等方面 还很不成熟，具有明显的过渡性。从转移支付的结构来看，我国转移支付形式过多，而 且结构不合理，目前税收返还仍然占有很大比例；从资金分配形式来看，只有一般性转 移支付采用的是因素法来分配资金，大部分是通过基数法来分配的，而且专项资金分配 尤为不规范，随意性非常大；省以下财政转移支付制度有待完善，县乡财政非常困难； 此外，我国对转移支付的监督约束不足，在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效 的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时准确地掌握信息，对违反规 定的地方政府，也没有相应的处罚措施。 同时，转移支付制度是财政政策的重要手段，对我国经济的协调发展有着很强的促 进作用。因此，借鉴国外规范转移支付制度的做法，完善我国的转移支付制度，对建立 适应市场经济特点和要求的财政分配格局，具有重要的现实意义。 1 2 文献综述 财政转移支付是经济学研究的重要方面，一直是国内外专家研究的重要课题。国内 河北大学经济学硕士学位论文 一些学者和财政工作者，结合我国国情，并借鉴西方发达国家的转移支付制度，使我国 的转移支付制度在理论上向规范化方向发展取得了重要进展。 刘小明( 2 0 0 1 ) 在全面系统描述我国地区经济和社会发展差距的基础上，对我国现行 的财政转移支付制度在进行了分析，并对进一步规范与完善我国政府间的财政转移支付 制度提出了思路性对策。杨之冈1 1 ( 2 0 0 6 ) 分析了财政分权理论与我国基层公共财政改革， 其中描述了我国转移支付制度的现状，并给出了一些合理化建议。沙安文，乔宝云( 2 0 0 6 ) 在描述政府间财政关系的基础上，对各国的转移支付制度进行了经验比较，并从中得出 经验性的建议。杜放( 2 0 0 2 ) 在对财政转移支付制度进行理论研究的基础上，对我国的 转移支付制度做了深入的研究，用因素法建立了标准收入与标准支出的测算模型并对各 个省份进行了实际测算。 2 0 0 6 年，在与全国诸多学者交流探讨的基础上，河北大学预算管理研究所编辑了 政府间财政关系研讨会交流材料，其中多个专家对转移支付制度进行了专门的分析 和研究，提出我国在此方面存在的问题，并提出科学的建议。 1 3 财政转移支付制度的涵义 政府间转移支付，从最宽泛的角度理解，是指各级政府之间财力缴补关系。这一定 义上既适用于市场经济，也适用于计划经济。但在市场经济条件下，转移支付有其特定 的涵义，它是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财 政资金的无偿性转移。其基本特征可以概括为：转移支付进行的主体仅限于各级政府； 财政资源的转移是无偿的；它并不形成政府的终极支出。 在许多西方学者的研究中，转移支付包含的范围是很广的，它既包括上级政府对下 级政府的补助，也包括下级政府对上级政府的上缴、同级政府之间的财力转移，甚至还 包括各级政府之间共享税的分配。本文无意探讨这些具体范围的确定，而为下文分析方 便，把转移支付仅定义为上级政府对下级政府的补助( 拨款) ，因此，在本文中，转移支 付与补助、拨款大致是同一概念。 政府间转移支付则是指财政资源在各级政府间的无偿流动，而这种财政资金在各级 政府间转移的程序、规则和方法便构成政府间转移支付制度。它通常是作为各级政府间 责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，因此，政府间转移支付制度是政府间财 政关系的一个重要组成部分。 2 第1 章导论 转移支付的概念虽然是新的，但在我国的财政实践中，长期以来一直存在着财政资 源在各级政府之间转移的活动，并随着各个时期财政体制的变化而变化。而严格说来， 我国真正意义上的转移支付制度是在分税制改革后形成的。目前，在中国的中央财政总 决算报表中，转移支付通常体现为中央补助地方支出，而在接受转移支付的地方政府的 决算报表中，则体现为中央补助收入。 1 4 研究方法和主要观点 1 4 1研究方法 现实研究方法：本文在一定的理论基础上，首先分析了我国转移支付的历史和现状， 并从我国国情出发，进行了深刻的剖析和研究，阐明了目前我国存在的问题和不足。以 现实状况为依据和分析起点，是本文的一个研究方法。 比较研究方法：除了研究国内情况外，本文还比较了美国、德国和日本等发达国家 转移支付的现状和制度安排，同时通过分析和研究，综合了西方发达国家转移支付制度 的特点，并形成对我国的借鉴。所以，本文另一个研究方法是比较研究法。 1 4 2 论文主要观点 本文首先分析和研究了西方发达国家的转移支付制度，接下来介绍了我国转移支付 的现状，并指出其中存在的问题，然后，通过分析和比较，明确了我国在转移支付制度 方面的目标模式选择，并针对存在的问题，提出一些建议措施。即文章的研究路线为： 1 、提出必要的研究工具，即有关理论基础；2 、比较国外经验模式，进行分析和总结； 3 、从现实入手，分析我国转移支付现状和存在问题，并在研究我国和西方国家的基础 上，提出一些建议性措施。 1 5 论文创新与不足之处 本文的创新之处在于：一是有较强的理论基础。论文在展开论述之前，笔者介绍了 相关财政学、制度经济学、发展经济学等一些经济学理论，使论文具有较强的理论基础。 二是研究的继承性。本文将前人的研究成果进行梳理，并对转移支付制度的价值效应、 我国转移支付制度存在的不足和建议等前沿和经典理论分析进行了继承。三是方法的综 合性。本文不仅分析了我国的转移支付制度，还对西方发达国家的相关制度安排进行了 研究和探讨，通过现实和比较两种方法，对我国财政转移支付制度进行了多方面的综合 河北大学经济学硕士学位论文 分析。 在论文的分析论述中，对主要西方国家的转移支付制度未进行详尽论述，虽然对其 特点做了总结分析，对本文的研究不会造成大的影响，但略显单薄，成为本文不足之处。 4 第2 章转移支付制度的理论分析 第2 章转移支付制度的理论分析 2 1财政转移支付研究的理论基础 2 1 1 外部效应与市场失灵理论 外部效应是指在相互联系、相互作用的经济单位之间，一个经济单位对其他经济单 位的影响，而该单位又没有根据这种影响从其他单位获得报酬或向其他单位支付赔偿。 外部效应有积极的影响和消极的影响：好的影响或积极的影响被称为外部经济；坏的影 响或消极的影响被称为外部不经济。根据经济活动的主体分类，又可分为：生产的外部 经济和消费的外部经济；生产的外部不经济和消费的外部不经济。 生产的外部经济是生产者的经济行为产生了有利于他人的影响，而生产者却不能从 中获得报酬。如，甲企业培训的职工跳槽到乙企业去工作，甲企业无法从乙企业索回培 训费，甲企业的经济行为对乙企业产生了有利的影响，就出现了生产的外部经济。 生产的外部不经济指生产者的行为给他人造成了损害而又未给他人以补偿。如，位 于上游的钢铁厂排放的废水污染了下游的养鱼场，使鱼的数量减少，钢铁厂又没有给养 鱼场赔偿。钢铁厂的产量越高，养鱼场的损失越大。 消费的外部经济是指，当一个消费者采取的行动对他人产生了有利的影响，自己却 不能从中得到报酬。如，一个人养花种草，给邻近的养蜂人带来了好处，使其周围邻居 可以免费观赏，养蜂人和邻居并不给他支付报酬，这些都是消费的外部经济。 消费的外部不经济是指，消费者采取的行动使他人付出代价而又未给他人以补偿。 如吸烟者在公共场所吸烟，危害了被动吸烟者的身体健康，但并未支付赔偿费；集体宿 舍的住户夜半口昌歌，影响了他人的休息。 当外部效应存在时，市场是无效的，达不到帕累托最优状态。因为，经济单位采取 行动都要消耗一定的成本，经济单位采取行动之前要对成本与收益进行比较。在外部经 济的情况下，经济单位采取行动的收益小于行动成本、行动的成本小于社会收益时，即 使该项经济活动对于社会是有益的，但于个人来说却是无利可图的，它就不会采取这项 行动。只有当个人收益大于成本时。经济单位才会实施该项行动。所以，在有外部经济 的情况下，个人的活动水平常常低于社会最优水平。在外部不经济的情况下，经济单位 5 河北大学经济学硕士学位论文 采取行动的收益高于个人成本，低于社会成本，即使这项行动于社会是有害的，但对个 人来说是有利可图的，经济单位为了实现其利益最大化，往往采取有害于社会的行动。 一般而言，在外部不经济的情况下，个人活动水平常常高于社会最优水平。因此，外部 性的存在，扭曲了价格机制，价格体系不能传达正确的信息，资源无法实现最优配置， 更达不到分配的公平。 2 1 2 公共产品与财政收支理论 公共产品是指私人不愿意生产或者无法生产而由政府提供的产品和劳务，包括国 防、空间研究、邮政、气象预报、灯塔、道路桥梁等等。 公共产品有两个显著的特点：一是非排他性，二是非竞争性。非排他性是指难以排 除或无法排除其他人从公共物品中获得好处。如国防成功地抵御了外国的侵略，每个公 民都受到保护，没有办法排除任何人从中受益；又如每个消费者都能从气象预报中得到 好处等。非竞争性是指消费者数量的增加不会引起生产成本的增加。如电视节目接收者 的增加，不会引起制作电视节目成本的递增；在多岩石航道设置浮标的成本与通过航道 的船只数量无关等。公共物品的非竞争性意味着新增加消费者享受公共产品的好处不花 任何成本，或者说，新增加消费者引起的社会边际成本为零。 由于公共产品的非排他性和非竞争性等原因，导致市场不提供公共产品或提供的数 量很少。如对使用海上航标灯收费是非常困难的，甚至是不可能的。建立航标灯的代价 高昂，在此航道上行驶的每条船都能获益，但修建者个人收益甚微。所以，各条船的船 主都希望建立航标灯，但都不愿意出资修建。即使是一个有很多条船的大船主，也要考 虑其建立航标灯的成本与收益之比，只有在收益大于成本时才设置数量有限的航标灯。 因此，市场一般不提供或只提供数量极少的公共产品，绝大部分或全部的公共产品都是 由政府提供的。 西方公共财政的研究是从公共产品论入手的，认为正是由于单纯依靠市场不能有效 地提供公共产品等市场失灵现象的存在，政府提供公共产品和干预经济等活动才成为必 要。而从其受益的范围来看，公共产品又具有明显的层次性，可以区分为全国性公共产 品和地方性公共产品。 西方理论认为，之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是由于不同范围的地 方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。 6 第2 章转移支付制度的理论分析 这样，中央政府是不能包揽所有不同范围和层次的公共产品供应的。相反，应当按照公 共产品覆盖范围以及考虑相应的外溢性问题，来划分各级政府的支出范围和应承担的职 责任务。另一方面，各级政府收入划分，也在很大程度上是按受益原则进行的，即税收 作为公共产品的价格，各级财政的税源将主要从本辖区内取得。这样，由于各级财政收 支所提供公共产品的覆盖范围大体与本级政府的辖区界限相一致，因而辖区内居民在消 费该公共产品时，也需要为这种消费效用纳税。可见，公共产品论不仅为各级财政间划 分支出，而且也为划分收入提供了必要的理论基础。 根据地方公共产品论来划分各级政府间的支出责任和收入之后，往往形成政府之间 财政纵向不平衡和横向不平衡，以及公共产品外溢性，从而需要上级政府对下级政府的 财政调整，转移支付便是其中一种最重要的调整手段。可见，建立在地方公共产品基础 上的转移支付，实质上是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府 调控下级政府的财政能力和财政行为的一种重要手段。 2 1 3区域经济协调发展理论 区域经济协调发展理论，有两种代表性理论，即罗森斯坦一罗丹的大推进理论和 纳克斯的平衡发展理论。推进理论的核心是外部经济效果，即通过对相互补充的部门同 时进行投资，一方面可以创造出互为需求的市场，解决因市场需求不足而阻碍经济发展 的问题；另一方面可以降低生产成本，增加利润，提高储蓄率，进一步扩大投资，消除 供给不足的瓶颈。平衡发展理论认为，落后国家存在两种恶性循环，即供给不足的恶性 循环( 低生产率低收入低储蓄资本供给不足低生产率) 和需求不足的 恶性循环( 低生产率低收入消费需求不足投资需求不足低生产率) ， 而解决这两种恶性循环的关键，是实施平衡发展战略，即同时在各产业、各地区进行投 资，既促进各产业、各部门协调发展，改善供给状况，又在各产业、各地区之间形成相 互支持性投资的格局，不断扩大需求。总体来看，区域经济协调发展理论强调产业间和 地区间的关联互补性，主张在各产业、各地区之间均衡部署生产力，缩小各个区域之间 经济发展水平和公共服务水平之间的差异，实现区域经济的协调发展。 促进地区经济的协调发展，是中国面临的一个重大的战略难题，关系到我国全面小 康目标的实现。中共十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展战略，其中之一就是强调 西又称平衡发展理论，是以哈罗德多马新古典经济增长模型为理论基础发展起来的。 7 河北大学经济学硕士学何论文 统筹区域发展。改革开放以来，随着东部地区经济的快速发展，在市场机制的作用下， 生产要素大量地向东部地区流动，但产业由东部地区向中西部地区的“梯度转移”并没有 实现，自2 0 世纪9 0 年代以来东西部人均g d p 均呈稳步上升趋势，但东部人均g d p 的 增长幅度远远大于西部，东西部之间的差距逐渐拉大。1 9 9 1 年东西部地区人均g d p 差 距为l 。8 6 倍，2 0 0 1 年扩大为2 4 4 倍，2 0 0 5 年，东中西部人均g d p 分别为2 4 9 0 5 元、 1 1 9 3 0 元、9 2 8 0 元，比例为2 6 8 ：1 2 8 ：l 。 区域经济发展不平衡这与财政政策有着密切的关系，从国外来看，不少国家都十分 重视运用财政手段促进落后地区的经济发展。建立科学的转移支付制度，对实现区域经 济平衡发展有着非常重要的意义。 2 1 4 博弈经济学理论 博弈论( g a m et h e o r y ) 又称对策论，起源于本世纪初，1 9 9 4 年冯诺依曼和摩根斯坦 恩合著的博弈论和经济行为奠定了博弈论的理论基础。2 0 世纪5 0 年代以来，纳什、 泽尔腾、海萨尼等人使博弈论最终成熟并进入实用，近2 0 年来，博弈论作为分析和解 决冲突和合作的工具，在管理科学、国际政治、生态学等领域得到广泛的应用。到目前 为止，博弈经济学已经成为最前沿的经济学之一。 简单地说，博弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效 用，以及不同决策主体之间决策的均衡。博弈论由3 个基本要素组成：一是决策主体， 又可以译为参与人或局中人；二是给定的信息结构，可以理解为参与人可选择的策略和 行动空间，又叫策略集：三是效用，是可以定义或量化的参与人的利益，也是所有参与 人真正关心的东西，又称偏好或支付函数。参与人、策略集和效用构成了一个基本的博 弈。博弈论非常强调时间和信息的重要性，认为时间和信息是影响博弈均衡的主要因素。 在博弈过程中，参与者之间的信息传递决定了其行动空间和最优战略的选择：同时，博 弈过程中始终存在一个先后问题，参与人的行动次序对博弈最后的均衡有直接的影响。 从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，中央对地方和企业实 行让权放利，地方政府逐步具备了与中央讨价还价的能力，成为独立的利益博弈主体。 同时，地方政府充当着中央政府和非政府主体沟通的中介和桥梁，一方面代理中央政府 对辖区经济实行宏观管理和调控，另一方面代表本地区的企业等非政府主体争取中央的 。引自h t t p ：c m o c o m c n 。 8 第2 苹转移支付制度的理论分析 支持，以实现本位经济利益最大化。这样中央政府与地方政府的目标之间即存在一致性， 又存在差异性。当双方的利益目标不一致时，就存在博弈的可能，具有很大自主权的地 方政府会针对中央的政策，从地方利益出发作出相应的策略选择。 就财政转移支付来说，地方政府从本位经济利益出发，有较强的动力与中央讨价还 价以争取尽可能多的来源于中央的财政转移支付。我国财政转移支付制度尚不完善，存 在很大的政策博弈空间，地方政府为了局部利益而采取的策略选择行为，使中央对地方 的财政转移支付在一定程上，偏离了制度设计的初衷。 2 2 转移支付的经济效应和价值分析 2 2 1弥补纵向财政缺口 从国际经验看，各国政府通常都划分为中央政府与地方政府几个级次，由于每级政 府的支出责任与收入能力不对等，为了保证各级政府能够履行其职能，必须对各级政府 的财力进行再分配。上下级政府之间财政收入能力与支出责任不对称，也被称之为纵向 财政不平衡。 事权在各级政府之间的划分，决定了各级政府所承担的公共服务范围和项目，近而 决定了各级政府相应的支出责任。世界各国在事权划分上，一般将涉及国家主权、安全、 市场统一和全国经济稳定的，受益及于全国范围的重大事权划归中央政府，如国防、外 交、宏观经济管理、重大的基础研究、全国性的基础设施等；为了提高政府活动的有效 性和更加符合居民的需要，大量具体的、地区性的公共设施和基础设施等的职能都划给 了地方政府。从总体上看，事权划分的结果是，地方政府提供大部分具体的公共服务职 能，因此，在整个政府支出中，地方政府比中央政府承担了更多的支出责任。 在分税制财政体制下，各级政府收入划分大体遵循公平、效率、受益、方便征收管 理等基本原则，其核心是收入划分不能扭曲市场机制的作用，有利于征收管理，有利于 整体经济效率和国家经济管理以及宏观调控等。因此，一些税源较大、需跨地区征收的 增值税，一般都划为中央税或共享税，以保证必要的调节手段和国内市场的统一。从受 益原则和征管效率考虑，财产税、营业税和其他一些小税种，划归地方税。这样划分收 入的结果是，中央集中了较大比例的收入，而地方政府的自有收入在整个政府收入中占 据较少的份额。 政府间事权和收入划分的结果是：地方政府承担了大部分支出责任，中央政府集中 9 河北大学经济学硕士学位论文 了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡。这就是所谓的 纵向的财政不平衡，当地方政府的收入不能保证其合理的支出需要时，就要求通过政府 间的财政资金转移支付来弥补地方的财力，以保证各级政府都能履行其职责。 2 2 2 弥补横向财政缺口 转移支付的另一个原因是横向财政不平衡。其含义是指在同级地方政府之间在收入 能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存在的差异。它首先与体制有关，在不规 范的财政体制中，由于忽视财政横向均衡，造成各地区之间在公共服务能力上存在较大 差异，表现为在相同的公共服务项目上，地区之间的服务水平和质量上存在较大差异， 以及在一些贫困地区某些基本公共服务设施极为短缺，难以达到最低的公共服务标准。 地区间收入能力的客观差异是造成横向财政不平衡的一个基本原因。由于地区间的经济 发达程度、经济结构、都市化程度、人口分布不同，加之税基的规模和税源的集中程度 等方面存在很大差异，因此，必然造成地区间收入能力上的差异。此外，各地区在相同 支出项目，单位支出成本存在着较大的差异。各地区之间由于自然地理环境不同，社会 经济结构和人口分布状况也不同，因此，在提供相同的公共服务时，在单位支出成本费 用上存在着客观差别。 这些诸多因素造成了一国经济发展水平的差异。在我国，中西部与东部地区之间在 经济发展和提供公共服务等方面的差距，在不断扩大。从g d p 的增长率来看，1 9 9 9 年， 东部地区的g d p 增长率为7 3 6 ，比西部地区的4 8 2 高出2 5 4 个百分点，到了2 0 0 2 年，东部地区的增长率为4 4 5 9 ，比西部地区的3 6 2 0 高出8 3 9 个百分点；从人均 g d p 的增长速度来看，西部人均g d p 从1 9 9 8 年的4 9 8 美元到2 0 0 2 年的6 6 3 美元，增 长3 3 ，而同期东部人均g d p 由1 9 9 8 年的1 2 1 2 美元增加到2 0 0 2 年的1 7 0 4 美元，增 长4 1 ，东部增长高于西部8 个百分点；从西部与东部人均g d p 差距比值来看，以西 部为1 ，1 9 9 8 年的差距比值是1 ：2 4 3 ，2 0 0 2 年扩大到l ：2 5 尹。 从财政提供公共产品和公共服务来看，东部与中西部地区之间的差距也在继续扩 大。从人均财力来看，1 9 9 3 年中、西部地区人均财力是东部地区的5 5 和7 5 ，2 0 0 0 年分别降低到4 3 和4 8 ，2 0 0 5 年财力性转移支付前，中、西部地区人均财政收入分 别为东部地区的3 1 、3 3 ，财力性转移支付后，则为4 5 和5 2 ，但仍远远低于1 9 9 3 林凌：东西部差距继续扩大， 中国经济时报，2 0 0 4 年7 月。 l o 第2 苹转移支付制度的理论分析 年的水平。如果把预算外和制度外收入考虑进来，则差距更大。从省( 区) 人均财力来 看，差距更为明显，2 0 0 4 年，东部地区的上海人均财政支出为7 9 3 6 4 元，而西部地区 的四川为1 0 2 6 1 元，中部地区的河南为9 0 5 6 元，上海是四川的7 7 倍，是河南的8 8 倍。从提供的公共服务项目来看，以义务教育为例，1 9 9 8 年普通小学生均教育经费， 上海是贵州的8 8 4 倍；2 0 0 3 年上海是河南的1 0 3 8 倍。上述财力上的巨大差距，在世 界各国都是罕见的。 横向失衡的存在与纵向失衡的存在没有必然的联系，如果存在横向失衡，那么无论 纵向失衡是否存在，都要求在地区间进行收入的再分配。 由于在各地区之间存在着横向财政不平衡，客观上要求中央政府在弥补纵向的财政 不平衡时，应同时兼顾到横向不平衡。为此，在政府间进行转移支付时，必须同时考虑 到由于客观因素差异造成的各地区收入能力和支出成本上的差异，最终实现各地区在公 共服务能力上的均等化，为此需要一个规范的转移支付制度。 2 2 3 校正辖区间外溢 辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。地方政府的行 为目标总是从辖区范围内考虑较多，是一种理性的选择；而从社会整体来看，这种理性 的选择有时会带来不利的后果。这有两种基本的情况：一是从辖区范围内看，政府某项 活动的“辖区成本 大于“辖区收益刀是不合算的，但该项活动会带来更大的“社会收 益”，其结果是“社会收益”大于“社会成本 ；二是相反的情况，在辖区范围内看，政 府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”，是合算的，但该项活动会带来很高的“社 会成本 ，其结果是“社会成本大于“社会收益”。 前一种情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后迁居到其他辖区；其他辖区的人 口流入本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通设施、卫生等服务；生态环境保 护，给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。后一种情形则是负的外溢性，如为 了本地居民收入和财政收入增长，大力推动本地的工业化，而由此产生的污水、废气、 粉尘等未处理排入自然，以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等，导致其他地方跟 着受害。对于具有正的外溢性公共服务，地方政府往往没有积极性，如对教育投入的积 。安体富：中国转移支付制度：现状、问题、改革建议，转自河北大学预算管理研究所2 0 0 6 年编制的政府间财政关系研讨会交流材料。 l l 河北大学经济学硕士学位论文 极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至 采取种种措施加以限制。而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。 上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类 的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。 在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖 区成本 和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益 的估算往往会不一致，会高 估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。这会导致具有正的外 溢性行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度。在地域广阔的国家，由于地方政 府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异，各地方辖区间的 成本、收益外溢现象通常比较普遍。一般而言，越是大国，这种外溢就越复杂，处理不 好将会妨碍区域间的协调发展。显然，要落实科学发展观，实现区域间的统筹协调，辖 区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。 解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。一般采用一套资金不 封顶的配套转移支付办法，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。对于 正的外溢性，如劳务输出地的基础教育、职业教育等，可用外溢收益的一定比率，或是 用提供外溢项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源地的污 染、减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支 付。 2 2 4 政府特殊的施政目标 特殊调节可以通过转移支付加以实施。最为典型的是，一些大型公共开支项目或国 民经济主干工程，地方政府无力承担或风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑， 中央政府的直接投资又不经济。在此情况下，就需要中央政府对项目建设所需资金给以 一部分或全部的支持，从而形成特殊的转移支付。 无论是实行何种财政体制形式的国家，都不同程度地存在上述进行转移支付的主、 客观基础。而在中国实施转移支付制度，除了上述一般性或共性原因外，还存在特有的 国情因素。从行政质量的衡量角度看，各地区地方政府因管辖区所处地理位置的不同， 在行政内容与重点方面并非整齐划一，一些地区政府发展经济是主题，而另一些政府更 应注意社会稳定。简单地把地方政府以财力为基础的行政能力与其经济发展水平挂钩有 1 2 第2 苹转移支付制度的理论分析 欠公平，缺乏说服力，有必要由中央政府采取适当方式进行必要的财力调节。对于劳动 力及资本等要素流动不充分、市场空间不完整的中国现阶段乃至今后相当长一个时期， 中央政府对地区财力分布的调节显得尤为重要。 概括起来，市场经济条件下政府间转移支付存在的理由是在各级政府间支出和收入 划分基础上，矫正政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府具有提供相应的基本公共 产品的财政能力，以实现各辖区间公共服务水平的均等化，并矫正辖区间外溢，使得全 国公共产品和地方各级次政府的公共产品提供能够得以协调。 河北大学经济学硕士学位论文 第3 章西方发达国家的转移支付制度 3 1 西方发达国家转移支付制度概述 发达国家基本上已建立了较为规范的财政转移支付制度。美国、加拿大、德国、澳 大利亚和日本的财政转移支付制度，有值得借鉴之处。各国财政转移支付都包括无条件 转移支付和有条件转移支付，但主次不同，有的以无条件为主，有的以有条件为主。各 国应因不同的国情，选择适当的财政转移支付制度，在保持制度的稳定性的同时，根据 外部环境和内部因素的变化进行相应改革。西方各国一般都实行分级的财政体制，在中 央财政与地方财政的关系上，分为集权、分权与集权和分权相结合三种类型。不同类型 的国家政府间转移支付的特点都不尽相同，实行单一制的国家多侧重于集权，中央财政 对地方财政的转移支付规模较大，如英国、法国；联邦制国家一般采用分权，相对于集 权国家来说，中央财政转移支付的规模较小，美国、德国、澳大利亚是这一类型的代表； 日本在处理中央财政与地方财政的关系中，采取了集权与分权相结合的财政体制，政府 间转移支付制度也有一定的特殊性。西方国家在政府间财政转移支付的制度设计、以及 转移支付的数量与方法上的经验对建立我国的财政转移支付制度具有一定的借鉴意义。 3 2 西方发达国家转移支付的特点 3 2 1 中央政府掌握了大部分财力 西方发达国家各国中央政府实际掌握了税收的绝大部分比例，如美国联邦政府掌 握了6 0 ，日本中央政府集中了6 3 ，澳大利亚联邦政府掌握了7 0 ，加拿大和德国 也实际集中了大约5 0 ，英国的财力大部分集中在中央政府，从地方自有财力中安排 的支出只有1 3 左右，大部分靠中央政府的转移支付支出来安排。所以，各地每年的 收入、支出预决算都必须经中央政府批准，地方无权自定。中央政府在审批地方收支 计划时，不仅对各地的支出进行限制，对各地的地方税收也进行控制。按英国法律规 定，地方税的立法由中央政府决定，具体征收率由地方决定，但中央政府对地方的征 收率在每年审批预算时实行控制，不允许地方为增加支出而过度增加地方税的征收比 例，所以各地地方税的征收率已趋于平均。这样，联邦或中央政府掌握了全国大部分 徐国荣：国外转移支付借鉴与启示，财政与税务，2 0 0 3 年1 0 月。 1 4 第3 章西方发达国家的转移支付制度 的财力，为其实施转移支付制度奠定了基础。 西方国家由于市场经济发达，产业结构和产业布局往往不再是它们进行调控的首要 目标。但由于其内部自然资源、人口因素、地理条件、传统因素以及科学技术发展水平 的不平衡，因而各国中央政府都把提供同等水平的公共产品作为宏观调控的首要目标， 它同时也成为转移支付的目的。各国政府在中央与地方之间通过分税制对财政收入进行 初次分配之后，为了保证各地生活条件的基本一致和区域间社会经济发展的基本协调， 它们都要通过中央对地方的转移支付来平衡。再次，西方各国转移支付的规模、方向以 及具体的支付办法都要由中央统一制定，这也保证了中央政府掌握宏观调控的方向。 另外，从转移支付的本质来看，政府间财政资金的横向和纵向转移属于广义上的收 入再分配范围。转移支付制度产生的主要原因在于各地资源禀赋的分布不均以及政府间 财政资金分配不均而产生的地区间或政府间财力不均衡，而同样作为纳税人，各地区居 民应该得到大体一致的公共产品和公共服务，因此，在各级政府财力的初次分配后，还 需要用转移支付制度进行政府财力的再分配。按照传统的财政理论，收入再分配职能应 该由中央政府承担，地方政府则主要担负某一区域的公共事务管理。因此，只有中央政 府才有能力站在全局的角度上，综合分析一个国家内各地区的财力差异，制定出高效、 合理的转移支付办法。显而易见，这就要求中央政府掌握全国财政资金的绝大部分，在 整个转移支付体制中起到主导作用。 3 2 2 多种转移支付形式配合使用 从实践中来看，各国的转移支付均不采用单一形式，一般可分为专项转移支付、分 类转移支付和一般性转移支付三大类，行使不同的作用和调控不同的对象，实现政府不 同的财政目标。专项转移支付一般用于具体建设项目的补助，这种补助明确规定资金的 用途，得到补助的下级无权任意变动，有些还带有附加条件。分类转移支付指定大使用 方向，接受补助方可在使用方向、范围内运用补助资金，如教育、环境保护等。这两种 转移支付具有较强的宏观调控功能，是中央政府贯彻其目标的有力工具。一般性转移支 付资金主要满足地方政府行使社会公共服务职能所必需的基本财力需要，它的作用主要 用于平衡地区之间的差别。一般来说，地区间贫富差别越大的国家，一般性转移支付的 比重和数额也越大。几种转移支付形式的巧妙配合，既可发挥地方政府的自主权和积极 性，又可保障中央政府政策意图的贯彻执行。 1 5 河北大学经济学硕士学位论文 例如，美国财政转移支付的形式可分为3 类：项目拨款、无条件拨款和总额拨款。 项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征是对称性，即接受补助的政府要拿出 5 * , - - 5 0 甚至更高比例折配套资金用于补助项目，这种补助形式约占拨款总额的5 0 以 上。无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联邦收入按照比较复杂的公式在各州间 进行分配。总额拨款通常规定资金使用的某个范围，而不做具体限制，主要用于重大工 程建设。日本的转移支付方式有：( 1