（国民经济学专业论文）完善我国现行税收征管模式的探析.pdf

中文摘要 改革开放以来，在我国税制逐步健全的过程中，各级税务机关经过多年的 实践和总结，初步形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依 托，集中征收，重点稽查，强化管理”的3 4 字新税收征管模式( 以下简称“新税 收征管模式”) 。新征管模式实施以来，对规范税收执法行为，丰富税收征管手 段和服务方式，实现了税收收入的稳定增长有积极的作用。然而，现行税收征 管模式也存在着法治观念不强、服务意识淡漠、征管效率和质量低下等诸多弊 端，不能很好的适应依法治税和社会主义市场经济发展的需要。 本文试图通过借鉴中外理论界对征管模式的研究从我国税制发展和征管实 践的角度评析我国现行税收征管模式的优劣及完善征管模式必要性；并分析国 外征管模式的实践，提出完善现行税收征管模式的思路和优化当前税收征管模 式的具体措施。 本文分为五部分。第一部分分析我国征管现状，借鉴国内外理论界对征管 模式的研究，提出建立税收征管模式的根本目的是以最小的税收成本取得最好 的征管质量和效率的观点及完善征管模式的三个标准；第二部分回顾我国税收 征管模式的变迁历程，总结征管模式的变化呈现出由低级到高级的发展趋势， 并且与我国经济体制改革、税制改革和征管职能相适应的特点；第三部分结合 税收实践，分析我国现行征管模式的优劣性；第四部分概述欧美征管模式的特 点及启示；第五部分，对如何完善税收征管模式提出了一些建议，以便解决当 前税收征管工作实际中出现的问题。 关键词税收征管模式税收税务管理 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y , o u rc o u n t r yh a sf o r m e dan e wt a x r e v e n u e sc o l l e c t i o np a r t e r nw h i c hi sb a s e do nt h eo p t i m i z e ds e r v i c e ，b a c k e do nt h e c o m p u t e r n e t w o r ka n dc h a r a c t e r i z e da st h em a s st a x a t i o n ，k e ye x a m i n a t i o n ， s t r e n g t h e n e dm a n a g e m e n t t h r o u g hp r a c t i c i n ga n do p t i m i z i n gf o rm a n yy e a r s ，a l l l e v e l so ft a xa f f a i r si n s t i t u t i o ng r a d u a l l yh a v ec o n s u m m a t e dt h et a xs y s t e mw h i c h i m p r o v e sc o l l e c t i o nw a ya n ds e r v i c em e t h o d , s t a n d a r d i z e st h et a x r e v e n u el a w e n f o r c e m e n tb e h a v i o ra n dr e a l i z e st h es t a b l eg r o w t ho ft h et a xr e v e n u ei n c o m e h o w e v e r , t h ep r e s e n tt a xr e v e n u ec o l l e c t i o np a h e r na l s oh a ss o m es h o r t c o m i n g ss u c h a st h em a n a g e m e n tv a c a n c y ，t h ei n d i f f e r e n c eo fs e r v i c ec o n s c i o u s n e s s ，t h ei n f e r i o r c o l l e c t i o ne f f i c i e n c ya n dt h el o wq u a l i t ya n ds oo n , t h a td o e sn o tm a k et h ep a r t e m a d a p tt ot h er e q u i r e m e n to ft a xm a n a g e m e n tb yt a xl a wa n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e m a r k e te c o n o m y t h r o u 曲t h ee x p a t i a t eo ft h ec h a r a c t e ra n dc o n n o t a t i o no ft h et a x c o l l e c t i o np a t t e r n ，m ya r t i c l ea t t e m p t st oe v a l u a t et h ef i ta n du n f i tf a c t o r so ft h en e w p a r e ma n de m p h a s i z et h en e c e s s i t yo fc o n s u m m a t i n gt h en e wp a t t e r ni nt h ep o i n to f v i e wo ft h et a xs y s t e md e v e l o p m e n ta n dt h et a xc o l l e c t i o np r a c t i c e a c c o r d i n gt ot h e r e s e a r c ho ft h en e wp a t t e r nf r o mt h ec h i n e s ea n df o r e i g nt h e o r y ，m ya r t i c l ep u tf o r t h t ot h ep r i n c i p l eo fr e f o r mo ft h et a xs y s t e mi no u rc o u n t r ya n dt h em a t e r i a lm e a s u r eo f o p t i m i z i n gt h ec u r r e n tp a r t e r n t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r t r e v i e wt h er e f o r mo fo u rc o u n t r y st a xr e v e n u ec o l l e c t i o na n dt h ec o r r e s p o n d i n g c o l l e c t i o np a t t e r ne s t a b l i s h m e n t ，a n ds u m m a r i z et h ec o l l e c t i o np a a e r nc h a n g ew h i c h i sd e v e l o p i n gf r o mt h ep r e l i m i n a r yl e v e lt ot h eh i g hl e v e la n di sf i tt ot h ee c o n o m y s y s t e mr e f o r ma n dt a xs y s t e mr e f o r m i naw o r d ，ar e a s o n a b l ea n ds c i e n t i f i cp a t t e r n s h o u l d b eb a s e do nt h el a wt a xa n dt h ei m p r o v e m e n to fe f f i c i e n c yo ft h et a x a d m i n i s t r a t i o nq u a l i t ye f f i c i e n c y t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ef i ta n du n f i tq u a l i t yo f o n rc o u n t r y sp r e s e n tc o l l e c t i o np a t t e r n ，p r o p o s e st h en e c e s s i t yo fc o n s u m m a t i n g p r e s e n tc o l l e c t i o np a t t e r n t h et h i r dp a r to u t l i n e st h ec h a r a c t e r i s t i ci nt h ee u r o p e a n a n da m e r i c a nc o l l e c t i o np a t t e r na n dt h ee n l i g h t e n m e n t t h ef o u r t hp a r tc o h e c t st h e r e s e a r c hr e s u l t so ft h et a xc o l l e c t i o np a u e r n , a n dp r o p o s e dt h ef o l l o w e dp r i n c i p l eo f c h o o s i n go u rc o u n t r y st a xr e v e n u ec o l l e c t i o np a t t e r n ；t h ef i f t hp a r tg i v e sm yo w n v i e w p o i n ta b o u th o wt oc o n s u m m a t eo u rc o u n t r y sp r e s e n tc o l l e c t i o np a t t e r n ， e l a b o r a t e sm yo w nu n d e r s t a n d i n gt ot h es e r v i c ef o rt a x p a y e r , m a s st a x a t i o na n dk e y e x a m i n a t i o n ，i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e ma p p e a r i n gi nt h ec u r r e n t t a xr e v e n u e c o u e c t i o n k e yw o r d s ：t a xa d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t a x a t i o nt a xa d m i n i s t r a t i o n 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文 没有票9 窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本 人愿意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ： 枷5 年p 月j 日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。建立科学有效的税收征管 模式是实现税收征管职能的核心。税收征收管理模式是税务机关为了实现税收征 管职能，在税收征管过程中由税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方 式等要素相互作用所形成的组织形式，一般表现为征收、管理、稽查的有机组合， 从中反映出现税收征管机制组织税收征管的制度和技术水平。一般而言，税收征 管模式要解决以下两方面的问题：一是税收的管征活动中税务部门和纳税人之间 的分工与协作；明确界定征、纳双方的权利与义务；二是税务部门内部的分工与 协作。 随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国的税收征收管理体制 和运行机制先后经历了三次大的变革，初步建立了适应社会主义市场经济发展要 求的税收征管新格局。新的税收征管模式从纳税人自行申报和优化服务为起点， 到集中征收、重点稽查形成一个循环，以服务促申报，以申报促征收，以稽查促 执法。应当说，新的征管模式无论是模式结构的科学性，运转的效率性，还是监 控机制等方面都较旧的征管模式有很大的进步。从这几年的实践效果，也表明新 的征管模式在明确征纳双方的权利与责任，推动税收服务体系的建设，体现税务 稽查“重中之重”的地位和加快税收征管手段的现代化等方面具有明显的进步意 义。 然而，现行税收征管模式在理论和实践中存在诸多需要解决的问题，表现在 以下三个方面：一是由于我国的市场经济体制才刚刚建立，社会经济结构还不稳 定，社会经济秩序还未理顺，各种经济成份的纳税人之间的纳税意识还存在着很 大差异，东西部经济发展规模和速度的差距越来越明显等诸多因素的影响，新的 征管模式在实践中还存在诸多迫切需要解决的问题。诸如法治观念不强、服务意 识淡漠、征管查三环节行政效率低、征管成本过高等。二是由于税收征管和税制 第一章绪论 改革应具有改革的协同性，税制改革内在的要求改革税收征管制度，随着新一轮 税制改革的到来，税收征管模式的完善也势在必行。特别是党的十六届三中全会 审议通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，对税制改革提 出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则。如何正确理解“严征管” 的税制改革原则，改革和完善现行税收征管模式使之与税制改革相配套对于征纳 双方具有很强的现实意义三是我国理论界对税收征管的理论研究明显不足。一 方面，长期以来“任务治税“重管理轻服务”的观念处于征管实践的主导地位，税 收征管改革的总体思路很不明确，根据税收征管实践谈征管，穿新鞋走老路，“头 痛医头，脚痛医脚”的现象普遍存在；另一方面，针对征纳关系中征方的的理论 研究多，相对地忽视对纳税人的理论研究，纳税人一直处于征纳关系的劣势地位， 税收管理的效能很低。我国曾经采用过的“征管查一体化模式”和“征管查分离模 式”有一个共同的弊端，那就是“保姆式”的税收征管：税务部门包揽税收征管中 所有的事务( 其中包括有些应由纳税人承担的事务) ，纳税人处于一种被动应付 状况。很难想象，一种缺乏被管理者参与和配合的管理活动会是高效的。笔者从 事了多年的税收征管工作，而且又有幸在郑州大学进行了系统的理论学习，因此 本文试图借鉴中外理论界对征管模式的研究和国外征管实践经验，分析我国征管 模式的变迁和现行征管模式的优弊端，对当前税收征管改革面临的问题作出一些 思考，以期对完善我国税收征管提出合理化建议。 1 2 文献综述 1 2 1 西方税收征管最新理论 纵观历史，与税收政策和税收制度研究相比，西方学者对税收征管的研究 无论在广度还是深度上都要逊色得多。西方国家多数关于公共财政的教科书没有 税收管理的内容，认为税制管理无足轻重。报刊上关于税收的文章也往往忽略了 税收管理问题。然而，自2 0 世纪中期以来，面对减少财政赤字和降低税负的双重 压力，加之大量未付税的“地下经济”的存在，西方国家开始重视税收征收管理， 西方学者也加大了对税收管理规律的研究力度。目前，西方学者对税收征管的研 2 第一章绪论 究，包括评价税收征管制度的标准、纳税人遵从、为纳税人服务、税收差距、税 收管理私有化、改善税收征管等，其研究成果具有全新的理论意义和极强的现实 指导价值，其内容主要有以下几个方面： 1 、评价税收征管制度的标准目前，西方国家评价税收征管制度是否有效， 主要是看税收征管的全过程中，纳税人是否遵守税法，税法是否被税务机构正确 执行，而不是简单地以征收的收入与花费的成本的比率来评判。即将执法和守法 做为评价税收征管制度的标准。西方学者之所以摒弃征收成本、税收成本等考核 指标，主要理由是评价征管指标应具有可操作性。西方学者认为一国的税收成本 只能部分反映一国税收制度的效率，而不能评价税收征管制度的优劣，原因有二： 一是征收成本只与征管机构的效率有关。有些国家征收成本低是以放弃对部分小 企业或小额纳税人的管理为代价的。征收成本只能说明一国或一个地区在取得特 定时期税收收入时所花费的代价和征管机构的效率，并不能全面评价税收征管制 度的优劣。二是税收成本在量上较难测定。税收成本是指征纳双方在征税和纳税 过程中的总花费，在量上等于征税成本、税法设计和保障成本加上奉行纳税成本。 因为奉行纳税成本的范围相当广泛，比如纳税人填报或邮寄申报单花费的时间、 寻求专业化服务的花费、诉讼成本等都在纳税成本之列，很难准确测定。其他成 本也就较难测定。 2 、税收遵从理论。在税收征纳关系的研究中，西方学者认为纳税人是税收 管理活动的主体，纳税人的地位及征税人在税收工作中对纳税人的态度直接影响 税收的效率，因此着眼于纳税人行为，西方学者提出了税收遵从理论，即从改善 纳税人遵从的角度有针对性地强化征管。该理论通过对纳税人的遵从和不遵从行 为进行细致的研究和分类，提出影响纳税人遵从的因素和改善纳税人遵从的措 旌，以达到提高纳税人的税收遵从意识，降低税收管理成本，提高税收征管水平 的目的。西方学者把纳税人的行为划分为遵从和不遵从两类，其中税收遵从是指 人们在广泛了解税收制度法规的情况下，自觉履行纳税义务的具体体现，是一种 超越自我的自律行为，是相对不遵从而言。西方学者研究认为，影响纳税人遵 从税法的重要因素有利益刺激、社会压力、自责心理、人的类型等方面。据此改 3 第一章绪论 善遵从的措施包括：( 1 ) 增加税法的威慑力。通过立法、设计付税程序、增加计 算机的运用等一系列措施，使所得更加透明，使不遵从更容易被查出。( 2 ) 降低 遵从成本。通过简化纳税申报表，提供各种形式的咨询，帮助解决纳税人的问 题。( 3 ) 提高遵从税法的纳税人的社会地位，使不遵从税法的人臭名远扬。( 4 ) 加强对税务代理人的监督和管理。 3 、以纳税人为本的服务理念西方学者在从事帮助纳税人依法履行义务的 研究表明，随着税法复杂性的提高，为纳税人服务会提高照章纳税的水平，增强 纳税人的信心，降低照章纳税的负担，税务管理当局应改进对纳税人的服务，促 进纳税人照章纳税。税务部门不仅有义务让纳税人了解其权利和义务，为纳税人 传播信息，让公众了解税法规定的责任和义务提供以使照章纳税水平达到一个合 理的高水平并尽量减少问题，而且必须为公民提供照章纳税的适当渠道和有接触 政府并与之打交道的机会。即使没有财政收入增加的最低限，税务管理当局也应 积极帮助、教育纳税人，并向他们提供信息。 4 、税收差距理论西方学者通过详细分析制约照章纳税水平的诸多因素， 指出，在不照章纳税情况很严重的国家，税务管理当局是否有能力实旄有效惩 罚是规范纳税人行为的关键因素。其中税务管理是否有效力是决定照章纳税的主 要因素，而税务管理的效力取决于其能否处理好以下四个税务差额：( 1 ) 潜在 的纳税人与登记的纳税人之间的差额：( 2 ) 注册登记的纳税人与实际申报收入 的纳税人之间的差额：( 3 ) 纳税人中报的税额与依法应缴的潜在税款之间的差 额：( 4 ) 纳税人中报的税款或税务部门核定的税款与纳税人实际缴纳的税款之 间的差额。要提高照章纳税的水平，税务部门必须采取有效措旌处理以上差额， 而且必须同时讲求税务管理体制的整体有效性。如果一个税务管理体制仅能有效 地控制上述一项差额，不照章纳税行为就会转移到管理不力的差额之中。缩小税 收差距的主要做法包括：建立纳税人识别号码，分配纳税人识别标签，加强税 务审计。实行预扣税制度和税收激励等。 5 、税务管理部分业务私有化西方学者认为，税务管理部门所有工作包括 两个方面：信息和决策。后者包括公共权力的原则，因而不能私有化。但是，所 4 第一章绪论 有信息( 包括数据，文件等) 的收集，从习惯或法律的角度讲，都可以私有化。 税务管理私有化并不意味着政府放弃对税收政策的控制，政府仍然拥有制定税法 的排他性权力以及在税收全过程中检查、监督的权力，经过政府授权负责税务管 理的公司或个人并不能自由设立税种，设计税率，而是要在政府的监督管理下负 责一定的税务工作，比如纳税报表的印刷、分发、回收等。税务管理私有化的目 的一是提高税务当局的管理能力，二是减少纳税人照章纳税的成本。 6 、公平的税收环境理论。西方学者认为，良好的税收征管环境，完善的税 收征管制度，在某种程度上象交通规则，依赖于人们自觉遵从税法。研究表明， 纳税人只有当他们觉得政府的税款会用于恰当的地方，与其他人相比，他们是被 公平对待时才会自觉遵从税法，因此，采取教育、宣传、采用利益税以便将税收 与支出直接联系、税收与福利挂钩、公平税制等措施营造税收环境至关重要。 1 2 2 我国理论界对税收征管的理论研究 我国理论界针对税收征管实践，提出的税收征管模式应遵循的基本原则： 1 、国情原则。征管模式的选择离不开一定的社会经济结构、税制结构以及 人们的法制观念和传统习惯。国情原则是税制改革也是税收征管改革首要的原 则，必须从我国国情的现实条件出发，确定税收征管模式及其实施方案。 2 、征管模式与税制结构相适应原则。我国正处在社会主义初级阶段，在这 种经济框架内，国家为了获取足够的财力只能主要通过易于征收的间接税，也就 是要选择以流转税为主体的税制结构。什么样的税制结构既要求什么样的征管模 式，税收征管改革一定遵循征管模式与税制结构相适应原则，否则改革会脱离实 际而流于形式。 3 、信息全面准确及时原则。在西方发达国家普便推行自行报缴模式的情况 下对税源集中的大中型企业仍然实行跟踪监督制度，仍然存在类似于我国多年 来实行的到企业进行纳税辅导和纳税鉴定的制度。新的征管模式中的户管制度既 要克服原来“一人负责”的弊端，又要保留其密切税企关系、情况明了，把握主要 税源、保证财政收入的优点。 4 、多元化原则。社会主义初级阶段的一个重要特征，就是社会经济发展极 5 第一章绪论 不平衡，处于多元的发展格局，这也决定了税源结构的具体情况千差万别。因此， 我国税收征管模式在规范的基础上不应当是单一的、一刀切的，而只能是多元的。 5 、最小成本原则。在新时期征管改革的实践中，应结合新时期的特点、社 会经济发展情况和国外、国内经验，本着节约、量力而行和讲究实效的原则即最 小成本原则，利用现代信息技术，建立征管查分工协作、互相制约、共同促进的 征管体系，并通过法制进行规范。 6 、权力制约原则。在新征管模式中，要根本解决征税权力的制约问题，必 然要靠征管查处分离、内部监察、审计、税政而形成的内部制约，国家监察机关、 审计机关和法律监督机关以及上级税务机关的外部制约；纳税人诉讼所引起的复 议、裁决、审判的制约、社会舆论工具的制约等多个制约系统的综合作用。纳税 人的权利观念的形成及表达这种权利的一定民主机制的建立和运行，是对征税权 利进行制约的基础。此外，纳税人之间相互制约机制的形成也应当是征管改革的 一项重要内容 7 、便利纳税人原则。税收征管改革成功与否的关健因素之一是纳税人对税 收和政府的态度，为此还必须遵循便利纳税人原则。就是要通过实行便利纳税人 的纳税方式，理顺征纳中的权利和义务关系。没有只承担义务而不享受权利的主 体，也没有只享受权利而不承担义务的主体。征管改革只有使征纳过程的权利和 义务关系得到体现才能算是成功的。 1 2 3 对国内外研究征管模式理论的评析 西方学者目前在税收征管领域里的研究，涉猎范围广泛，学术成果显著。他 们无论在研究内容方面，还是在研究方法上，都有许多值得思考和借鉴的地方。 从总体上说，西方税收管理研究的某些前沿问题，预示着世界税收管理发展的远 景目标。可以说，当代各国现行税收征管的基本框架是以依法治税为根本，以纳 税人为中心，以效率为前提。西方税收征管研究的前沿问题给我们提供了一个预 测未来税收征管走势的信息。同时，我国作为发展中国家，具有中国特色的国情 和税制现状，对西方经验要活学活用，而不是全盘西化，考虑国情原则、与税制 相符原则及多元化原则非常必要。归纳中外征管理论，结合我国国情，我认为完 6 第一章绪论 善税收征管模式有以下着眼点： l 、依法治税是世界税收征管的发展趋势 从西方国家评判税制的标准和我国“严征管”的税制改革方向上看出，依法 治税是税收征管的根本。在依法治税的过程中，我们应着重于两个方面：一是在 考核征管制度的标准上，将。任务治税转变”为“依法治税”。目前，在我国税 收实践中，完成税收任务基本上还是税收机关工作的全部目标和首要目的。在完 成税收任务的前提下，税收征管的成本上升、存在漏查漏管、税务机关有违规行 为、侵犯了纳税人权益等问题就往往被忽略。而这却正是税收征管应更重视的问 题，也是税收征管改革要努力解决的问题。所以我们在选择税收征管模式时，应 该明确我们所要求的征管模式应该是在成本最小的情况下最大程度地实现税收 实体法的模式。二是要正确理解税制改革的严征管，依法规范征纳关系。多年来 我们对。严征管”的理解是针对纳税人的，意思是把纳税人当作可疑的逃税者， 从两要严格地加以管理。严是严在征收上，目标是纳税人，其结果就是征税和纳 税互相对立。税务局每天的主要工作就是对纳税人的监督、惩罚，以及偶尔的表 扬。而纳税人则想方设法少缴税，能躲就躲，躲不过去就造假。这种关系陷入了 一场无休止的博弈，双方都牵扯了大量非生产性的能量消耗。因此，建立平等的 征纳关系，依法征税，也是我国推行依法治税的重要内容 2 、树立以纳税人为本的服务观 服务与管理是税收征管的基础。我国长期以来，税务部门对纳税人。管”的意 味浓，讲“服务”的意识淡薄。新的税收征管模式虽明确提出“优化服务”问题，对 纳税人“重管理轻服务”的局面有了很大的改善，但是持税收工作讲“服务 超越了 税收征管的范畴，新模式把“服务”提到征管基础的位置是本末倒置观念的税务基 层人员仍很普遍。实践已证明这种认识是一种误解。同时，“服务也是管理”，这 亦成为世界各国家税务当局的共识。因此，不管是顺应国际税收征管之潮流，还 是出于巩固、规范并不断推进税收征管改革的自身需要，我们都应尽快走出“重 管理轻服务”的误区，服务与管理两手抓，采取有力措旌，建立具有中国特色的 税务服务体系。 7 第一章绪论 3 、引入先进的管理理念，提高征管的质量和效率，加强税收成本意识 税收征管效率是税收征管质量的重要衡量指标，表现为征管资源的配置情况 或税务管理的总体水平，即税收征管如何以最少的物质投入取得最大的收益。税 收征管效率与课税要素投入、征收直接成本、征管资源配置结构、征管机构设置、 征管人员分配等密切相关。西方国家的税收遵从理论和税收差距理论在降低征管 成本，提高征管效率方面具有先进性，我国可借鉴其研究成果，依法规范征纳关 系，加强对纳税人的分类管理以提高管理的质量和效率；同时，西方国家推行税 收征管部分业务私人化的理念也值得我们借鉴。比如我国也可借鉴西方国家经 验，在税款的征收上实行集中代征，把税票填开、接受纳税申报全部交给银行办 理，按业务量向其支付一定的手续费，使税务干部能够集中精力管理信息而不是 现金。采取这种制度一是可以方便企业，企业可直接到其开户银行缴税，而不需 先到税务部门开票，然后到开户银行办理缴款手续；二是可以节约征税成本；三 是有利于税务机关集中精力进行税务管理和纳税检查。 1 3 本文的主要观点及内容结构 借鉴中外征管模式理论研究成果，立足我国处于社会主义初级阶段的国情和 税制现状，我认为在选择税收征管模式时，应摒弃“任务治税”和“重征收轻管理” 的观念，把守法和执法做为评价理想征管模式的标准，即确立我们所要求的征管 模式应该是在成本最小的情况下最大程度地实现税收实体法的模式，同时，要把 信息化的科技手段和现代化的管理理念，引入税务征管模式中，以税收管理为核 心从健全征管法制体系、提升服务理念、完善税务机关内部分工、利用信息化提 高征管的效率和质量等四个方面体现我国“法治、公平、服务和效率”的治税思想 和税制改革“严征管”的要求。 本文分为五部分。 第一部分分析我国征管现状，借鉴国内外理论界对征管模式的研究，提出建 立税收征管模式的根本目的是以最小的税收成本取得最好的征管质量和效率的 观点及完善征管模式的三个标准； 第二部分回顾我国税收征管模式的变迁历程，总结征管模式的变化呈现出由 8 第一章绪论 低级到高级的发展趋势，并且与我国经济体制改革、税制改革和征管职能相适应 的特点； 第三部分结合税收实践，分析我国现行征管模式的优劣性； 第四部分概述西方国家征管模式的特点及启示； 第五部分，对如何完善税收征管模式提出了一些建议，以便解决当前税收征 管工作实际中出现的问题。 9 第二章我国税收征管模式的变迁 第二章我国税收征管模式的变迁 新中国成立以来，我国税收征管工作主要实行过四种模式。即：“征管查一体化” 的模式，“征收管理、检查三分离”或“征管、检查两分离”的模式、“纳税申报、税务 代理、税务稽查三位一体”的模式和现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算 机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的模式。 2 1 “征管查一体化”税收征管模式及特点 1 9 5 3 年至8 0 年代中期实行“征管查一体化”的模式即专户管理税式，其征收管 理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或税种等因素设 置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管 理，税款征收方式为税务人员上门催缴。它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、 查合一”这种税收征管模式与当时高度集中的经济管理体制和简单的税制相符合 因为在1 9 7 8 年以前，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制。在这种计划经济 体制下，税收显得无所作为，当时的税制比较简单，企业每年能缴多少税，按国家 下达的生产销售计划和计划价格测算比较准确，纳税人很少有偷税想法，税收征管 工作任务较轻，偷税现象极少发生。因此，当时的税收征管工作主要侧重于“征收” 与管理”，而检查的工作很少 2 2 。三分离”或“两分离”征管模式及特点 8 0 年代中期至9 0 年代初实行的“征收、管理、检查三分离”或“征管、检查两分离” 的征管模式是适应有计划的商品经济体制和第一次大的税制改革的结果。1 9 7 8 年1 2 月党的十一届三中全会以后，我国实行了有计划的商品经济体制。为了适应这种经 济管理体制，1 9 8 3 1 9 8 4 年，我国实行以“利改税”为重点的第一次大的税制改革，将 国营企业上交利润改为缴纳所得税，同时改为中央和地方“分灶吃饭”的税务征管分 权体制。各种税务违法案件也相应增多，偷税现象比较严重，税务人员也出现了为 税不廉的现象，原来的税收征管模式已不能适应经济形势的变化。经过试点，我国 第二章我国税收征管模式的变迁 确定了“征收、管理、检查三分离”或“征管、检查两分离”的征管模式。其特点是在 税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，以 解决原有征管模式在新形势下暴露出来的种种弊端，形成了既相互联系又相互制约 的征管机制，同时实行专业化管理、提高了征管效率。这一步改革不仅仅是一种模 式的改变，更重要的是改变了人们的观念，为以后的征管模式改革奠定了基础。但 是，这种改革仍然没有突破5 哞代以来的专管员管户和上门收税的传统征收管理模 式，仍存在着下列弊端： ( 1 ) 税式转换缺乏进度，使征纳双方难以适应新的征管局面。 ( 2 ) 规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。 ( 3 ) 税收征管体制未能从根本上跳出“重征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式 ( 4 ) 专户管理员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征 纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽 查工作的力量。 ( 5 ) 税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。 2 3 “三位一体”税收征管模式及特点 1 9 9 2 年开始中国经济出现过热现象，同时中央财政出现紧张，而地方财政收入 却大幅度增加，地方政府为招商引资，实行了税收减免政策，从而又加剧了中央财 政的紧张。为改变这种状况，自1 9 9 4 年1 月1 日起，我国开始了以“分税制”为主要内 容的第二次大的税制改革，要求企业按照法律规定，既向中央政府交纳中央税( 即 国税) ，又向各级地方政府交纳地方税( 即地税) ，进一步细化了8 大种税类的2 3 种税种及完税比率同时实行了税权集中、税政统一的税制，组建了国家税务局和 地方税务局两套税务机构，明确划分了两个税务局各自的税收征管范围。 随着市场经济的逐步确立和税制改革不断深入，以往征管改革中存在的问题越 来越突出：一是对纳税人的管理方式变革不够彻底。征管模式由“一统”改为“分离”， 仅是缩小了税务专管员的职权，还没有将管理方式由“管户”变为“管事”，那些本该 1 l 第二章我国税收征管模式的变迁 由纳税人承担的大量事务依然由税务专管员包揽着，致使税务机关人手不够的矛盾 没有因改革得到根本性的解决，有的地方反而更加突出了二是改革的内容不够规 范、不够统一我国地域辽阔，情况复杂，人员素质参差不齐，技术手段比较落后， 无论是改革模式的选择，还是业务规范( 包括标准、程序和表格等) 的制定，各省 市之间都程序不同地存在着差异。计算机应用于税收征管领域之后，由于征管需求 规范的不统一，限制了计算机的运用，优越性得不到充分的发挥，而且影响了计算 机系统的兼容和联网。三是改革在整体上还不够协调和配套，诸如体制、机构等方 面的因素，使得税收征管的效率难有明显的提高。 为此，在保持原有征管模式的同时，1 9 9 4 年又在一些地方试行“纳税申报，税务 代理，税务稽查三位一体的税收征管模式它的特点是取消专管员固定管户制度， 把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互 依存，相互制约的整体在全国税务系统还没有大规模地推进信息化建设之前，该 征管改革模式并没有完全到位。但这种征管模式的确立历史地实现了由传统的管户 制”向“管事制”征管模式的转型；其特点在于由过去的分散型，粗放型管理到向集约 型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由 上门收税向纳税人自行申报纳税转交：由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专 业化管理转变。其核心是管理机制转变 2 4 现行税收征管模式及特点 1 9 9 6 年总局提出新的税收征管改革任务：建立以申报纳税和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。1 9 9 7 年，全国税务系 统全面推行了这一新模式。各地税务机关在推行这一模式过程中，普遍取消了专管 员管户制度，建立了办税服务厅( 室) ，纳税人的涉税事宜通过办税服务厅( 室) 内 集中办理，计算机及计算机网络体系在税收征管中得到了更普遍的运用。2 0 0 4 年， 第三次全国税收征管工作会议对1 9 9 7 年以来所提出和形成的3 0 字征管模式增加了 “强化管理”的内容，从而形成3 4 字征管模式，这既是对过去税收征管工作的总结和 第二章我国税收征管模式的变迁 肯定，同时又紧密结合当前税收工作的实际情况，丰富了税收征管模式的内容，进 一步强调了税收管理的重要性。 现行征管模式包括以下内容：一是“以申报纳税和优化服务为基础”，强调申报 纳税和优化服务在税收征管工作中的基础地位。纳税人依法自行申报纳税是其法定 义务，税务机关依法为纳税人提供优质服务是行政执法的组成部分，体现在税收管 理各个环节。二是“以计算机网络为依托”，一方面充分利用现代信息技术，大力推 进税收管理信息化建设，不断强化管理手段；同时，充分发挥税务干部加强管理的 主观能动性和积极性，做到“人机”结合。三是“集中征收”，即地域上相对集中地受 理审核申报纳税资料和征收税款税款的集中征收强调将机构、人员、办税场所的 相对集中联系在一起的同时，根据税源分布情况和纳税人数量以及社会信息化程度， 实事求是地确定集中程度并相应设置基层征管机构，避免影响税源管理和为纳税人 服务四是“重点稽查”，强调充分发挥税务稽查的打击作用，突出重点，严厉查处 各种涉税违法案件，增强威慑力。在此基础上，加强税务稽查与税源管理的配合， 注重防范与查处相结合，防止片面强调查处而忽视经常性管理五是“强化管理”， 是指不仅要将税务管理的理念贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，而且对应 于征管查分工三环节要加强税源管理。在整个税收征管中，认真落实税源管理的各 项措施，切实解决“淡化责任，疏于管理”的问题。 现行征管模式首次确立了纳税申报与优化服务在税收征管中的基础地位，阐明 了计算机网络的依托作用，重申了税务稽查“重申之重”的地位其特点简要概括为： 1 、首次明确了纳税人的纳税主体地位及应承担的法律责任，实现了纳税人自行 纳税申报。 2 、实行优化的税收服务被提上议事日程。 3 、计算机在税收征管中得到广泛应用。 4 、税收稽查体系基本形成。 探寻我国进行税收征管改革的路程，可以看到：我国征管模式的变化呈现出由 第二章我国税收征管模式的变迁 低级到高级的发展趋势，并且与我国经济体制改革和税制改革相适应；税制改革的 主要目标都是适应经济发展的需要，或者说经济体制改革和完善是税制和征管制度 改革的推动力。税收征管是更好地完成税收职能，征管模式的确定是为了更充分发 挥税收征管的职能的保证。随着新一轮税制改革的到来，利用中外征管模式理论研 究成果，明确征管改革的思路，分析现行征管模式实践的优劣势，完善现行征管模 式非常必要。 1 4 第三章我国现行税收征管模式的分析 第三章我国现行税收征管模式的分析 我国现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、 重点稽查”的征管模式是随着客观经济税收环境的变迁和税制的改革而形成的。这 个模式明确了征纳双方的权利和义务关系，促进了征管手段和服务方式的改善，对 优化税收环境作用明显，基本上能适应经济发展的需要然而，现行税收征管模式 也存在着征管法制不健全、管理缺位、征管质量和效率不高，行政效能低、信息传 递、反馈和共享不尽人意、税收成本居高不下等诸多问题。 3 1 现行税收征管模式优势 3 1 1 充分实现征管职能，税收收入稳定增长 国家税务总局统计数据显示：我国税收收入由1 9 9 4 年的4 5 5 3 亿元人民币( 以下 同) 增长到2 0 0 5 年的3 0 8 6 6 t | 乙元，税收年收入2 0 0 1 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 g 分别突破1 5 0 0 0 亿元、2 0 0 0 0 亿元和2 5 0 0 0 亿元，2 0 0 5 年超过3 0 0 0 0 亿元，达到3 0 8 6 6 亿元五年共入 库税款1 0 9 2 1 7 亿元( 不包括关税和农业税收，未扣除出口退税) ，年均增长1 9 5 ， 五年翻了一番多。2 0 0 1 - 2 0 0 5 年，税收收入占g d p 的比重也由过去的1 1 8 升至( 见 表一) 。有力地支持了我国的改革开放和经济建设。税收收入的增长取决于经济增 长和政策等因素外，也得益与税务部门加强征管，排查征管漏洞和死角，强化征收 率，特别是“金税工程”管理系统的推广应用，使增值税的征管水平出现了质的提高， 使得税收征管整体水平大为提高，而产生持久的增收效果。这些征收管理措施的实 旌，1 9 9 9 年增收4 1 3 亿元，2 0 0 0 年增收3 0 0 亿元，2 0 0 1 年增收6 5 0 亿元，分别占道了当 年税收增量收入的3 3 8 、1 2 8 、2 5 9 ，分别拉动税收增长3 9 、2 4 、4 2 ( 见 表- - ) 第三章我国现行税收征管模式的分析 表一 2 0 0 1 2 0 0 5 年宏观税负与g d p 增长比较 年度g d p ( 亿元)税收收入( 亿元)宏观税负( ) 2 0 0 1 矩 9 7 3 1 4 8 1 5 3 0 1 41 5 7 2 0 0 2 年1 0 5 1 7 2 3 1 7 6 3 6 5 1 6 8 2 0 0 3 焦1 1 6 8 9 8 42 0 0 0 1 21 7 1 2 0 0 4 年 1 3 6 8 7 5 92 5 7 1 8 1 8 8 2 0 0 5 矩1 8 3 0 8 53 0 8 6 6 。 1 6 8 6 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 4 ) 国家统计局和国家税务总局公布数据。 表二1 9 9 8 - 2 0 0 1 年税收增长因素 税收经济发展因素加强征管因素政策性因素 年度增长 数 绝对数 比重，i 绝对数 比鄞 绝对数 ( 亿) ( 亿)( 亿) 比鄞 1 9 9 81 0 0 33 1 73 1 64 5 04 4 92 3 62 3 5 1 9 9 91 2 2 08 0 76 6 14 1 33 3 8 2 0 0 02 3 4 91 5 5 36 6 1 3 0 0 1 2 8 4 9 62 1 1 2 0 0 12 5 1 11 2 3 14 9 06 5 02 5 96 3 02 5 1 资料来源：金人庆中国当代税收要论人民出版社年版。 3 1 2 全面推行了纳税申报制度，促进了纳税人自觉申报纳税观念 的形成 1 、确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权力、义务、责任于纳税人。首 次从法制的角度明确了不按时和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应 的法律责任使征纳双方责任不清的问题得到根本解决。同时，使缴纳税款成为纳税 人的职责，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。 2 、推行自行申报纳税，取消专管员制度，实行公开办税，既解决了以税谋私的 第三章我国现行税收征管模式的分析 问题，也为依法治税奠定了基础，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转 向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。 3 1 3 税收服务被提上议事日程 1 、设立方便纳税人办理涉税事宜的组织机构。为帮助纳税人提高自身素质，熟 悉自己应尽的纳税义务和履行纳税义务的程序，方便、快捷、优质、高效地办理涉 税事宜，各地均组建了征收分局中心税务所( 有的地方是税务管理分局) ，建立了 集税务咨询、税务登记纳税申报、发票发