（城市规划与设计专业论文）长沙市城中村改造中的土地利用研究.pdf

摘要 随着城市化进程的加快，城中村问题逐渐突现出来，不论是从 城市整体发展还是从城中村自身发展来看，城中村目前的存在形式有 其严重弊端，如果不加以改造，必然会对社会、经济、环境等各方面 发展带来严重制约，但城中村问题的研究是一个复杂的系统，它涉 及城市规划、建筑学、社会学、经济学等众多领域。本文基于历经 两年的长沙农民安置用地规划汇总和社会主义新农村村庄规划调研 成果，以城中村的地利用作为切入点，通过对长沙市城中村的成 因、空间形态及相关政策进行分析，总结长沙城中村集体土地转制 和土地利用一般模式，提出城中村土地资本运营的独特方式解决城 中村改造资金的瓶颈问题，并对长沙市城中村进行了分类研究，进 而针对不同的类型，提出了用地、集体经济、村委会三个城中村改 造核心问题的相应整治措施和改造办法。 关键词城中村，土地利用，用地评价，模式分析 “u r b a nv i l l a g e ”a l o n gw i t ht h ep r o c e s so ft h eu r b a n i z a t i o n ，t h e p r o b l e mo f “t h ev i l l a g e si nt o w n ”i sb e c o m i n gm o r ea n dm o r ec r i t i c a l c o n s i d e r i n ge i t h e rt h ed e v e l o p m e n to ft h ee n t i r ec i t yo rt h ed e v e l o p m e n t o f “t h ev i l l a g e si nt o w n ”t h e m s e l v e s ，t h ee x i s t i n gf o r m so f “t h ev i l l a g e si n t o w n ”h a v es e r i o u s p r o b l e m s i t w i l l c a u s es o c i a l ，e c o n o m i c ， e n v i r o n m e n t a li n f l u e n c e si fw i t h o u tr e s h a p i n g h o w e v e r , t h er e s e a r c ho f t h i si s s u ei sac o m p l i c a t e ds y s t e m i cj o b ，w h i c hi n v o l v e sc i t yp l a n n i n g ， a r c h i t e c t o n i c s ，s o c i o l o g y , a n de c o n o m y , t on a m es o m e t h i se s s a ym a i n l y b a s e do nt h el a s tt w o y e a r s c o l l e c t i o n so ft h ep l a n n i n go ft h el a n dw h i c h w a su s e df o r p e a s a n t s r e a l l o c a t i o n a sw e l la st h ef r u i t so ft h e i n v e s t i g a t i o n sa n dr e s e a r c h e so ft h ep l a n n i n go ft h e n e wv i l l a g e a n d t r i e st od i s c u s st h i si s s u ei nt h ea n g l eo ft h eu s a g eo ft h el a n do f “t h e v i l l a g e si nt o w n ”b ya n a l y z i n gt h ec a u s e s ，t h es p a t i a lp a t t e r n sa n dt h e r e l a t e dp o l i c i e so f “t h ev i l l a g e si nt o w n ”，t h ew r i t e rs u m m a r i z e dt h e g e n e r a lm o d e so ft h eo w n e r s h i pr e f o r mo ft h ec o l l e c t i v el a n da n dt h e u s a g e so ft h el a n d ，a n ds u g g e s t e ds o m es p e c i a lc a p i t a lm a n a g e m e n t d u r i n gt h er e s h a p i n go f “t h ev i l l a g e si nt o w n ”i no r d e rt or e s o l v et h e p r o b l e mo ft h el a c ko ft h ef u n d s t h ew r i t e ra l s oi d e n t i f i e dt h ed i f f e r e n t t y p e s o f “t h ev i l l a g e si nt o w n ”，a n db r o u g h tf o r w a r dt h ep u n i s h i n g m e a s u r e sa n dr e f o r mm e t h o d so ft h et h r e ec o r ei s s u e s ，w h i c ha r et h e u s a g eo ft h el a n d ，t h ec o l l e c t i v ee c o n o m ya n dt h ev i l l a g e r s c o m m i t t e e a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n tt y p e s k e yw o r d su r b a n v i l l a g e ，t h eu s a g eo ft h el a n d ，l a n de v a l u a t i o n ，m o d e a n a l y s i s 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：埤 日期：盟年细丛日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者躲鲨生翩签名塑嗍旦年白孥日 硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 概念的界定 城中村，这一名词对于我国不少正处于加速城市化进程的城市来说并不陌 生，自改革开放以来，随着我国城市化进程的不断推进，社会经济的高速发展， 我国城市建设的步伐明显加快，城市建成区的用地迅速扩展。在城郊结合部出 现了不彻底的征地遗留区域以及由于城市集聚力影响产生的大量外来人口在城 市边缘区积淀的现象，逐步形成了在城市总体规划建设区内实行农村集体所有 制和农村管理体制的村落，这些被包围在城市中的村落，虽然在产业结构、聚 落形态、空间环境等诸多方面都逐渐向城市靠拢，但由于各种因素，特别是我 国长期实行的人口、土地的城乡二元制度的影响，村内的土地、人口、规划、 管理都没有纳入城市体系，再由于村民集体组织的监管不利，从而出现了诸多 的社会和环境问题。这一切都影响了城市的健康发展，对城市景观环境、人文 环境、基础设施建设、土地利用格局等都产生了不良的影响，久而久之，就形 成了城市中一个特殊地域城中村。 城中村的存在引发了诸多的社会问题，无论从城市形象、精神风貌、社会 治安、经济发展还是人居环境上，都与城市的健康肌理和“以人为本”的思想 相冲突，存在着极大的安全隐患。城中村问题己成为城市发展中矛盾的焦点所 在，已成为当前城市发展的最大桎梏。由于各个城市城中村的实际情况千差万 别，一些学者在研究中对城中村的定义也不尽相同。本论文中暂且做以下概括： 城中村是指在城市总体规划建设区范围内因城市建设征用土地后仅剩少量农用 地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的实行农村集体所有 制和农村管理体制的行政村，是一种城市整体发展相异质的特定聚居区。 1 2 与城中村相关的研究 1 2 1 国外关于城中村的研究与实践 城中村现象是我国城市化发展过程中的特殊现象，根据国际文献检索， 国外尚没有关于城中村问题的专门研究。但通过对于国外大量城市发展文献的 研究，我们还是能找到一些与城中村相关的研究论述，尤其是一些工业化与城 市化理论、人口与劳动力的迁移理论、城市经济与社会和谐发展理论等等，一 直都是西方学者们研究重点领域。由于土地所有制的不同和语言概括的差异， 城中村在国外的研究分以下几种方式： 硕士学位论文第一章绪论 1 ) 旧城更新 西方指导旧城更新实践的基本理念从主张进行大规模改造的“现代主义”， 逐渐转变为注重人居环境建设的“住区可持续发展”。可持续发展思想和人居环 境观念的兴起促使了旧城更新理论与实践的发展，它们注重人与环境的关系、 强调规划的公众参与，希望政府、社区、个人和开发商四方进行合作，以达到 改善环境、创造就业机会、促进邻里和睦的目标。 英国城市开发公司值得我们借鉴。城市开发公司( u r b a nd e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n ) 的设立是8 0 年代初英国政府为解决城市衰退问题而采取的一项 重要的城市更新措施。 8 0 年代初成立的城市开发公司，是一个以内城开发为目标的相对独立的城 市发展机构，其目的是为了抑制内城衰退，进行城市更新。开发公司直接隶属 于政府环境部，由环境部统筹管理全国所有的城市开发公司，并提供公共资金 的支持，而且任命一个顾问小组评估每个城市开发公司的成就、问题及其将采 取的发展对策。与一般意义上的公司( 或企业) 有所不同，它的经营并不是为了 获得高额利润，而是通过这样一个经济实体对土地进行滚动开发，以吸引更多 的私人投资，从而实现内城的全面更新。 目前，我国城中村改造同样面临着资金短缺的困境，资金短缺严重影响着 城中村改造的速度和规模。许多大城市，在改造过程中片面强调住宅的更新， 而忽视了当地经济发展和居民生活来源等问题的解决。结果导致改造工作难以 顺利进行，或留下后遗症。从这一点看，英国城市开发公司以全面更新为目标 的综合开发模式及其组织实施方式对我国城中村的改造具有较大的借鉴价值。 象长沙，市、区两级人民政府均成立了城市建设开发公司，但目前基本上以旧 城改造和基础设施建设为主，如何在城中村中发挥其作用有待不断的尝试。 2 ) 都市村庄 都市村庄是一种居住社区，居民具有相同的或相似的文化或种族特征，常 位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚集点。 国外“都市村庄”与国内城中村是两个内涵完全不同的概念。“都市村庄” 是移民的社区，而城中村中既有移民又有本地人，是一种混合型社区；“都市村 庄”是凭借城市居民对村庄中人与人、人与自然之间和谐、协调关系的向往心 理在城市边缘营造的社区，居民一般是高收入群体，而城中村是真正的村庄， 原居民都是农民。为避免混淆，城中村不宣被称为“都市村庄”、“城市中的村 庄”。 3 ) 城市边缘带 东南亚地区的城乡边缘地带“d e s a k o t ar e g i o n ”不同于一般的地区，它是 “农业活动与非农业活动的高度混合，延伸于城市核心之间的廊状区域”。其城 2 硕士学位论文 第一章绪论 市化发生于人口高度密集的城市间的乡村地区，无须经历大规模的城乡迁移阶 段。 d e s a k o t a 与我国的城中村概念比较类似，两者既有一定的相似性，又有明 显的区别。相似性在于：在形成机制上，两者均为城市快速蔓延的产物；在经 济结构上，两者均存在农业活动与非农业活动的混合现象。两者的区别在于： 形态上，d e s a k o t a 区域是延伸于城市之间的带状区域，范围较大，而城中村是 独立的小村落，呈点状分布，规模较小：位置上，d e s a k o t a 区域位于城市之间， 城中村则位于城市建成区以内，实际上是城市的一部分，具有更强的城市特质。 虽然，城中村与d e s a k o t a 区域是内涵不完全相同的概念，但关于d e s a k o t a 区 域的概念、理论、方法则完全可以在城中村研究中加以吸收、运用。 从前面的综述可以看到，主要是国内学者研究城中村，国外的学者很少涉 及，究其原因，一方面，城中村的产生与中国特殊的国情和土地所有制形式直 接相联，具有高度的独特性和新鲜性；另一方面，城中村现象出现时间不长， 国外学者尚未针对中国城中村做专门的研究。但是，城中村产生的本质是城市 与乡村的冲突、融合问题，就这方面而言，国外在旧城更新、都市村庄等研究 方面的丰富积累，还是能给中国的城中村研究提供一定的借鉴。 1 2 2 国内学者的相关研究 我国城中村现象的孕育、形成、显现是有一个过程的，这一过程与国内城 市发展历程、城乡关系变化密切相关。因此，国内学者对城中村的研究是由宏 观到微观不断深入的，对城中村的研究存在着明显的阶段性。 1 ) 2 0 世纪9 0 年代前初步探索阶段 2 0 世纪8 0 年代初，我国刚刚实行改革开放政策，国内已经形成百业待兴 的局面。这个时期，我国农村处于独立于城市之外的阶段，学者也将城市附近 的村落作为独立的地域系统做单独研究，很少涉及这些村落与城市的关系。2 0 世纪8 0 年代末，城中村现象己经出现在国内一些大城市中，并引起了学者的关 注，一些学者在分析我国部分大中型城市社会空间结构过程中发现在农业人口 聚居区( 城市郊区的乡村中) 中存在着“农民以不同形式进行非农活动，有外地 劳工租住当地农民旧居”的现象，这实际上己经具有了城中村的雏形特征。 2 ) 2 0 世纪9 0 年代中前期“城市边缘区”研究阶段 从2 0 世纪8 0 年代末开始，我国逐步开始实行城市土地有偿使用制度，城 市土地使用权可以出租、转让，中国的土地市场开始形成。这推动了中国城市 土地利用结构的优化，也成为中国城市郊区化的基本动力，加上9 0 年代初我国 正处于经济高涨期，城市用地迅速向城郊扩张，城市建成区面积不断扩大。在 硕士学位论文 第一章绪论 某些大城市边缘，部分城郊乡村甚至己完全被城市用地所包围，村落与城市建 成区边缘的距离不断缩小，城乡冲突开始显现并渐趋激化。顾朝林和熊江波两 位学者在8 0 年代末从国外引入了“城市边缘区( u r b a n f r i n g e ) ”的概念( 1 9 8 9 ) ， 开始了国内学者对这一领域的研究。学者们对城市边缘区存在的问题进行过诸 多探讨，概括起来主要有以下四点：第一，边缘区发展缺乏规划理论和政策指导， 缺乏有效的管理机制，现状建设极为混乱；第二，边缘区土地利用缺乏有效的统 一规划管理；第三，边缘区是我国城乡发展矛盾冲突的“热点”，主要表现在城 郊接合部的经济利益和行政管理矛盾；第四，边缘区经济结构中产权体制复杂， 新旧体制并存，管理体制混乱。 3 ) 2 0 世纪9 0 年代末至今深入研究阶段 随城市的不断扩展，城中村现象越来越明显，引起了众多城市规划、地理、 社会学、经济学领域的专家学者的广泛注意，他们开始从城中村的特征、形成 机制、改造策略等各个角度展开研究，探讨城中村更新改造和可持续发展模式。 这一期间，关于城中村问题的研究成果相继产生，归纳一下，可从以下几个方 面加以概括： 1 ) 从城中村建筑景观及环境角度，有学者认为城中村的建筑基本是在原有 村域基础之上，没有经过统一的规划，经过村民陆续的房屋搭建而形成的。城 中村从建筑景观特质上与城市异质之处就在于其建筑形态及其布局的高密度和 混乱。这种无序建设的持续增加了城中村与城市整体景观的不协调，再加上城 中村内部基础设施和公共设施严重缺乏，就导致城中村内部存在日益严重的隐 患。 2 1 从城市经济和城市土地管理角度，有学者认为产生城中村这一现象的成 因不外有二：一是城市开发过于迁就行政隶属、土地所有制等现状，以至延误改 造的最佳时机，使得民房区位价值在城市中日益攀升，最终导致开发成本过高； 二是民房位于景观控制带，由于容积率严格控制而使局限于此地的开发活动无 利可图，导致该类地区终日处于建筑控制中而无法改造。二者原因可归结为一 点：局部开发收益与成本形成逆差，导致城市建设无法顺利进行。 3 ) 从城市发展角度，有的学者分析了城中村问题的解决不仅有土地问题、 市场开发等方面的阻力，更有城市建设资金短缺的束缚。我国是发展中国家， 政府在统一进行整个城市社会、经济、生活建设的过程中是没有太大的能力对 每一项更新改造项目都提供财政支持。因此，有关学者在对城中村改造更新的 目标、政策、规划方案上提出了高、中、低三种措施：高方案进行全方位的旧村 改制，使其尽快成为城市的有机组成部分；中、低方案仍暂时不改变城中村的性 质，但城市可通过强制性征收部分集体土地以满足基础设施、绿化用地的需要。 在此过程中政府鼓励各实体组织参与更新，并给予财政、税费等优惠。 4 硕士学位论文 第一章绪论 4 ) 从社会学角度，有学者认为我国长期实行城乡二元结构政策，在各种背 景条件下采用“要地不要人”的城市化模式，城中村改造已大大超越了旧城改 造所涉及的范畴。城中村的终结要经历一个艰难的产权重新界定和社会关系网 络的重组过程。村落终结的过程中不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且还 伴随着巨变的失落和超越的艰难。改造过程也是一个利益博弈的过程，必须创 造一种对弈各方共赢的合约安排才能使改造j 呗利和成功。 1 3 研究区域概况 长沙的城中村有3 9 个，8 5 9 万人，其中芙蓉区4 个，天心区5 个，岳麓 区5 个，开福区6 个，雨花区1 9 个。土地总面积4 0 8 平方公里，相当于长沙 市2 0 2 0 年主城区规划建设用地面积的1 6 1 。本次研究选取2 0 0 6 年用地调查 的区域，范围以长沙市城市总体规划 2 0 0 3 - 2 0 2 0 图建设用地控制范围为依据， 包括芙蓉区、雨花区、天心区、岳麓区、开福区，不包括长沙高新技术开发区 和长沙经济技术开发区，共3 9 个城中村。长沙计划通过股份制改造和村改社区 的形式，将村集体经济组织依法改制为适应市场经济体制、经营机制和分配方 式的经济实体。在保障农民利益的前提下，改善群众生活和就业条件，推进集 体经济和城乡协调发展。 1 4 本文研究的目的及思路 城中村问题的研究是一个复杂的系统，它涉及城市规划、建筑学、社会学、 经济学等众多领域。本文首先试图从多角度揭示城中村的现状特点以及形成机 制，并以此为基础，针对长沙市城中村及城中村改造现状，站在政府角度，分 析长沙市城中村土地产权制度转变及城中村改造实施中存在的问题。针对以上 问题，继续深入到策略层面，从土地产权制度改革入手，提出了有别与传统征 地模式的城中村土地产权转变创新模式集体土地国有化转制，接着以此理 论为基础，衍生出符合长沙市市情的城中村土地资产运营的模式和框架，以解 决城中村改造实施中的资金瓶颈等问题。在研究的过程中，对长沙市城中村进 行分类研究，进而针对不同的类型，提出相应的整治措施，从理论角度为城中 村改造的实施提出相关政策建议，努力做到将“现实的问题理论化，将理论的 结果政策化”，以此来为整个长沙市城中村改造服务。 5 硕士学位论文 第一章绪论 1 5 论文结构框架 本文主要由七部分组成： 第一部分：说明本文写作的目的和意义，总结国内外与城中村有关的理论 与实践研究。 第二部分：通过发现城中村存在问题，指出改造是城中村发展的必由之路。 第三部分：分析长沙市城中村形成的原因，并按城市化进程、二元土地管理 制度、外来人口的涌入等因素来分析长沙市城中村改造在土地利用方面的问题和 特征。 第四部分：对城中村改造的集体土地产权转制政策和土地利用模式进行分 析，得出长沙市城中村改造的土地利用模式。 第六部分：根据各类城中村拥有土地的现状和土地利用的一般模式，总结 出3 种城中村的具体改造办法。 第七部分：城中村问题的再思考，如何防止新的城中村产生。 1 6 资料来源和研究方法 1 6 1 资料来源 1 ) 部门统计资料：主要相关统计年鉴。 2 ) 部门调查资料：2 0 0 6 年长沙市农民安置用地调查汇总、2 0 0 6 年长沙市 现状用地性质调查资料。 3 ) 部门政策法规：与城中村相关的土地、建筑、规划、管理、出租、处罚 等政策法规。 4 ) 实地调查：调查组对典型村及相关部门的实地调查资料，长沙市社会主 义新农村村庄规划调研成果汇编。 5 1 他人研究成果：主要是已有的发表文献及部分未发表的研究报告。 1 6 2 研究方法 由于城中村现象是伴随我国特有的土地二元制管理形式和高速发展的城 市化进程而出现，以前的研究主要是针对管理制度或规划设计技术层面进行。 本文则尝试通过实地调研和基于法律条文明确规定的政策范畴内的定性与定量 分析，使所研究的内容合理合法，从而保证研究成果的科学性、合理性、可行 性。 1 ) 定性与定量分析方法：基于现有法律法规及国家政策的范畴内，采取定 性与定量分析相结合的方法，提高分析的准确性和说服力。 6 硕士学位论文 第一章绪论 2 ) 实地调研方法? 历时两年时间，深入到城中村内部，通过走访和问卷调 查获取第一手资料，为研究提供详尽、可靠的资料。 3 1 文献研究方法：通过系统研究国内外与城中村有关的理论，并结合其他 城市的相关经验，为长沙市城中村改造提供理论依据。 4 ) 案例研究方法：总结国内外与城中村改造相关的研究经验，为长沙市城 中村改造提供依据。 5 ) 理论研究法：根据现有的城中村改造依照的法律法规，结合有关的城市 规划理论和设计方法，总结符合实际操作要求的参考理论。 7 硕士学位论文第二章城中村改造的必然性 2 1 存在问题 第二章城中村改造的必然性 城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”，在社会经济、环境治安等方 面带来一系列问题；而且这些问题给整个城市带来诸多影响，从而使整个城市 呈现出一种病态。 2 1 1 经济建设问题 城中村屡禁不止的违法搭建增大了城市建设的开发投入，城市征地补偿费 用因此而不断提高，使城市征地开发建设的投入成本也越来越大；“地下”房屋 租赁，造成国家资金大量损失，促使房屋、土地收益流失。破坏了城市规划建 设的整体性，造成城市土地资源的严重浪费。由于城中村的阻碍，一些城市干 道的建设难以按规划实施，或不得不绕道改线，使交通千道服务区域不能优化 配置。 2 ，1 2 人口社会问题 城中村人口构成复杂，村内既有农村人口，也有城市居民与外来人口，外 来人口素质低下，加之缺乏健全的人口管理制度，造成鱼目混珠，夹杂许多无 业游民。村民依靠租房过着富裕的物质生活，破坏了公平、高效的社会环境， 加剧了社会不公，有的村民养成游手好闲的生活习惯，使得城中村打架斗殴时 有发生，黄赌毒问题严重，不仅使整个社区的生活质量恶化，还严重影响了城 市的社会风气和秩序。 2 1 3 环境安全问题 城中村的普遍形象可以用四个字“脏、乱、密、暗”来形容。 1 ) 建筑多在原设计基础上加建、扩建，多为违章建筑，采光通风相当恶劣， 常被形容为：“握手楼”、“一线天”等等，更谈不上统一连续的街景立面和天际 轮廓线。 2 ) 城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，道路狭窄、潮湿、曲折，不成 系统，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求。排水设施也不合理导致 经常性的内涝，学校、幼儿园、医疗卫生等量少质低，几乎根本没有公共活动 场地和绿地。 8 硕士学位论文 第二章城中村改造的必然性 3 ) 建筑物分布混乱，交通狭小拥挤，居住环境差，安全性不高这些建筑 物采光、隐私性极差，而且如果一旦发生火灾等灾害，将会造成非常严重的后 果。 2 2 城中村改造的必然性 城中村转型发展是城市化发展的迫切需要。城市化是人口、产业、资本和 市场向城市集中的过程，其基本特征是农村剩余劳动力和农村人口向城市集中。 目前我国经济结构调整中的一个大问题是城市化水平滞后于工业化，它制约了 工业化和市场化的发展进程。 2 2 1 城市土地高效利用的需要 对城市的宏观发展而言，城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能 实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益、社会效益、环 境效益。很多城中村占据了城市比较优越的区位，但是在开发上却远远落后于 其他区位条件差的城市地区。在我国土地资源日益紧缺，城市逐渐从粗放的外 延式扩张走向内涵式集约发展的现实情况下，改造城中村、盘活效益低下的城 中村土地已经成为历史的必然，合理改造将会大大促进城市土地潜力的提高以 及城市经济的发展。 2 2 2 加快城市化进程的需要 城中村的改造不同于城市中的旧城改造，被公认为是城市化进程中最大的 难题。宅基地、自留地以及工业用地，祖屋、新房、出租房，合法产权以及违 章、违法建筑，形成纷繁复杂的土地、房屋关系：村民、集体、开发商以及全 社会的利益，村民的眼前利益和长远利益，多方利益交织在一起。加快城市化 进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹 配，形成同步发展、良性互动的状态。城中村是我国农村城市化进程中出现的 一个特殊历史性现象，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会 管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市，对于加 快城市化进程具有举足轻重的作用。因此，改造城中村势在必行。 2 2 3 城市社区建设发展的需要 加快城中村转制和改造也是城市社区建设发展的迫切需要。大力推进城市 社区建设，自然包括存在于城市中的城中村这类特殊社区。城中村作为城市一 类独特社区，有其特殊性和复杂性，如果能够积极对待、扬长避短，加快促进 其向城市社区居委会转变，不仅可以促进城中村的社区建设，而且会大大促进 整个城市的社区建设。 9 硕士学位论文第二章城中村改造的必然性 2 2 4 城中村自身发展的需要 加快城中村的改制和改造还是城中村自身经济和社会发展的迫切需要。目 前，城中村以出租屋经济为支柱的发展方式已经越来越缺乏后劲。城中村经济 进一步发展必须要有与其相适应的经济组织形式，即以股份制的方式促进原有 村集体经济组织向公司转变。此外，村委会因受自身条件和工作对象范围的限 制，无法适应城市建设和管理的需要。城市化发展也需要城中村在教育、卫生、 城建、治安等各方面向社会化和专业化转变，也需要村民向市民转变。实现城 市化，对于城中村来说是一个现实的考验，是发展的必然。 1 0 硕士学位论文 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 “冰冻三尺非一日之寒”，城中村是一个存在已久的现象，只是近年来才被 人们意识到问题的严重。要深入的研究和解释城中村现象，就需要追本溯源，了 解城中村的形成、演变过程。城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及政治、经 济、文化、历史、环境等方面，但其最终的落脚点仍是土地利用上的转变。原因 在于： 土地利用优化本身就是城中村改造的重要目的之一。城中村的存在给城市面 貌带来了恶劣的影响。改造后形成宽敞的城市道路、优美的社区环境、良好的基 础设施等变化都是土地利用形式转变的直观结果，提升了城市整体形象。 通过土地利用转变使得一系列的城中村问题可以得到解决或缓解。城中村 土地利用问题与城中村的其他问题是相互关联的。通过改造使城中村土地利用形 式转交，可以消除城中村土地经济低效的问题；大大降低建筑密度，增加绿化， 拓宽道路，使得城中村景观发生根本性变化，消除了过去环境卫生差的状况，同 时也解决了消防安全问题：通过城中村土地的合理利用，使得城中村与其周边城 市地区一样，消除了原来犯罪活动的温床，从而降低了犯罪率等。 因此本研究选取土地利用作为研究的重点，旨在通过对长沙市城中村土地 利用的研究，为城中村改造提供有力的支持。 3 1 长沙市城中村形成的原因 3 1 1 快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张 通过不同时相遥感图像对长沙市建成区的面积进行统计，2 0 0 5 年与1 9 9 0 年相比，建成区的面积增加了7 6 8 5 平方公里( 见长沙规划2 0 0 5 ) ) 用地统计 成果) ，增幅达1 0 5 1 。随着建城区的扩张，城中村的面积增长迅猛，城市在 短时间内飞速扩展建成区，根本没有时间慢慢吸收、消化原有的农村聚落。为 了获得迅速的发展，对于棘手的城中村一般选择绕道而行，因此，农地被迅速 征用进行建设，而村落则被保留下来。由此可见，城市的发展与扩张是城中村 形成的主要外部推力，尤其是近年来快速城市化地区的城市扩张更是加速了城 中村的形成。 3 1 2 二元土地管理制度是城中村形成的根本原因 城乡对立的二元土地管理制度是我国所特有的。根据我国法律的规定，城镇 土地的产权归国家所有，而农村土地的产权归村集体所有。政府可以征用作为农 硕士学位论文第三章长沙市城中村的成因及现状分析 民生产资料的农用地，但对于作为农民生活资料的宅基地却难以征用，这使得被 城镇包围的城中村能够保存一定量的村集体房产用地和村民住宅用地。城中村 的集体土地和城镇建成区的国有土地差异明显，形成城镇内部土地的二元结构， 造成管理监控困难。在这种二元结构下，许多城镇选择了试图绕开村落的发展思 路，促使城中村逐渐成型。 3 1 3 外来人口的涌入及其居住选择 改革开放后大量外来人口涌入城市，由于廉租房供应不足，城中村出租屋 又具有价格低廉、手续方便、管理松散的特点，因而成为外来务工者和本地临 时居住者的首选。市场需求的旺盛加速了城中村的发展。 长沙市城中村人口结构比较复杂，村中有农户、农转非户，外来非农户等， 这些都是有宅基地的常住人口：此外，村中还有大量社会暂住流动人口，高校在 外租房的大学生等：村内中老年人文化程度一般都是文盲或小学，青年人的文化 程度多是初中或高中，且占到很大比例，这样的受教育情况导致了村中人思想 意识落后，素质较低。 城中村中绝大多数村民己不再从事农业生产，几乎全部以出租房屋或从事商 贸、餐饮、交通运输等第三产业为主要生存手段，家庭收入中集体分配和私房租 赁收入已占6 0 以上( 部分村庄为1 0 0 ) ，大部分村庄的产业结构已由第一产业 转向二、三产业，尤其是以仓储、住房出租、商铺出租为主的第三产业。以长沙 市开福区捞刀河镇双湖村为例( 长沙市社会主义新农村村庄规划调研成果汇 编) ，村民的家庭收入以打工为主，全村以打工为主要经济来源的占6 0 1 2 ，以 农业收入为主的占1 1 7 4 ，其他收入的占2 8 1 4 ( 见图3 1 ) 。这是由该村的地 理位置决定的，双湖村离长沙市区较近，有很多进城务工的人口农业收入以种植 水稻和蔬菜为主，还有一些养殖业，如养鱼、养猪，有少数家庭种植花卉苗圃。 一些专业养猪户一年的收入可达四五万，从事花卉种植业的家庭也是高收入水 平。很多家庭的子女和主要男劳动力外出打工，年收入集中在两三万间。其他的 高经济收入家庭以经营工厂企业，从事建筑行业为主。从谋生手段划分，他们己 不再是真正意义上的农民了，但他们仍保留农民身份，村里有村委会，还有集体 经济，实行的是完完全全的农村管理体制，这与现代城市管理体制发生着明显的 冲突。 图3 - 1 ：收入比例饼状图 1 2 硕士学位论文第三章长沙市城中村的成因及现状分析 3 2 长沙市城中村改造现状分析 3 2 1 长沙市城中村建设状况 长沙市城中村内的建设长期处于无序状态，违法用地、违法建设现象相当 普遍，绝大多数村庄没有开展规划编制工作。很多城中村村中几乎完全没有绿 地，由于社区管理和服务滞后，村民公共卫生意识差，建筑物拥挤、杂乱、环 境条件相当恶劣。城中村内违章建筑林立，存在严重不安全隐患。几乎所有楼 房都未经过专业人员设计，房屋建设布局零乱，基础设施不完善，无消防通道 等。另外，大部分村庄随意选址划拨宅基地，村民为追求经济利益，对自己的 宅基地建设加大投入，自行在原有一、二层建筑的基础上拔高增层( 有的加至6 、 7 层) ，对防震、采光、绿化、通风、消防等问题从不考虑，“接吻楼”、“握手 楼”、“一线天”随处可见( 见图3 - 2 ) ，电线悬挂头顶，密如蛛网，杂乱无章， 村民居住区生活功能和生产功能混杂，安全隐患严重，如天马、高桥村等就是 很好的例证。 图3 2 ：城中村住宅现状图 城中村内公共设施差。城区大部分村庄公共设施不配套( 见图3 3 ) ，道路 设旆严重退化，道路狭窄，垃圾污水随处可见( 见图3 - 4 ) 。在有些村庄，不足 2 - - 3 米宽的巷子，曲折延伸至一两公里，成为城中街区的“盲肠”，严重影响 城市整体形象。另外，大部分城中村没有供村民活动的公共空间。村民生活水 平的提高受到制约。 图3 3 ：城中村简易配套设施现状图图3 4 ：城中村环境现状图 1 3 硕士学位论文 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 3 2 2 长沙市城中村改造开展情况 随着长沙市经济的发展，城中村问题已经逐步凸现出来，针对长沙市城中 村现状，近年来长沙市政府已对城中村进行了全面的改造。根据长沙市城市建 设规划，长沙市2 0 0 5 年对首批确定的5 个城中村进行试点改造，2 0 0 6 年城区 城中村改造全面铺开，共有3 9 个城中村展开改造建设，其中芙蓉区4 个，天心 区5 个，岳麓区5 个，开福区6 个，雨花区1 9 个。 长沙市城中村改造目标及改造要点。在现实中，对城中村进行改造，己经 成为许多城市的共识。但是由于城中村现行的管理体制和经济形式与城市管理 和现代经济运行模式有比较大的差距。要使城中村通过改造一步达到完全城市 化的水平是有较大难度的。根据长沙以及其他城市城中村特点的分析，按照城 市发展和城中村村民切身利益的需要，长沙市在进行城中村改造中确定了以下 五个目标： 1 ) 通过改造，切实改善村民的生活居住环境： 2 ) 通过改造，解决村民的长期生存和发展问题： 3 ) 通过改造，改变城中村落后的生产方式，使其紧跟城市发展的步伐： 4 ) 通过改造，改变城中村落后的管理方式，运用市场经济的规律，解决城 中村的各种问题： 5 1 通过改造，科学合理地建设新型社区，彻底改变城中村混乱无序的建设状况。 3 3 长沙市城中村改造过程中存在的问题分析 长沙市城中村改造过程可分为两个阶段，第一个阶段是城中村集体土地的 所有权由集体所有转变为国家所有的过程( 以下简称土地转制) ，第二个阶段是 在第一个阶段基础之上的城中村改造的具体实施过程。 面对已经开展和即将开展的城中村改造，长沙市政府认为当前改造面临五 大难题：一是面对全面启动的城中村改造，政府的财政投入“捉襟见肘”，仅就 征地一项，政府就面临不小的麻烦：二是认识不到位，多数村民认为改造就是在 拆迁房屋，从而希望得到更多的补偿，政府与村民的交涉多难以达成共识：三是 启动难，城中村改造实施涉及各方利益过多、难以均衡：四是改造资金筹措方式 单一，启动资金缺乏；五是人才急缺，改造工作缺乏对农村建设改造有系统性认 识，能够驾驭城中村改造局面的人才： 针对以上难题，本文试图从各个角度分析其形成原因，找出问题所在，为 后续的研究提供依据。 1 4 硕士学位论文 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 3 3 1 长沙市城中村集休土地产权转制及转制土地利用模式存在的问题 从土地的权属角度观察，城中村是指城市建成区范围内仍然保留和实行农 村集体土地所有制、农村集体土地经营体制的地区。从实践来看，我国城中村 存在着大量的问题，其各种矛盾的根源在于传统的二元土地产权制度及其在市 场经济体制下形成的土地经济关系矛盾。 3 3 1 1 城中村土地产权制度及土地经济关系分析 就城中村而言，村民组织和集体经济组织是农村集体土地所有者，拥有土 地的占有权、使用权、收益权和处分权的全部初始产权，农民可依法通过承包、 租赁等形式从土地所者那里获得一定时期内的土地产权。城中村的土地财产主 要包括宅基地和耕地两类。按照现行制度，农民向村集体申请，仅需支付象征 性的费用即可获得宅基地，在普遍缺少统一的村镇规划和建设管理的情况下， 农民在自己的宅基地内进行联户统建。显而易见，在城镇国有土地己经普遍实 行有偿使用制度的情况下，农村土地使用仍然沿袭着计划经济下无偿划拨的分 配方式。城中村存在着两种土地经济关系，即集体经济组织和农民个人分别以 土地这一稀缺资源为生产要素，进行经营开发，实现一定的经济效益。随着我 国城市化进程的飞速发展，越来越多的村落逐渐被城市包围，农民失去了赖以 生存的土地，逐渐改变了原有的生产和生活方式：村集体为了搞活集体经济，独 立或与开发商合作经营城中村集体土地已成为他们其主要的获利方式及维持村 民福利支出的基本手段，这容易造成了城中村集体土地的自主流转，形成了集 体土地非法交易的“黑市”：城中村居民则在仅有的宅基地上不断扩建，出租给 外来或城市低收入人群以收取租金。 城中村的特殊性质决定了城中村集体土地转制是一个复杂的过程，它不同 于一般意义上的农村集体土地转制，它是对城市建成区内为数不多的、隐含着 巨大的级差地租的集体土地的转制，它不但包含集体土地的转制过程、劳动力 的安置过程，还包括旧村的拆迁与新型社区的重新构建过程。 3 3 1 2 传统的征地模式在城中村集体土地转制中存在的问题 征地是我国现行的将农村集体土地转为国有土地的唯一合法途径。在我国， 一般农村集体土地的征用过程如下：拟征用农村集体土地的使用者先向国家提 出用地申请，经国家批准后，由某一政府部门代替国家向农村集体组织征地， 由土地使用者向农村集体负担相应的补偿：之后政府与用地单位或用地单位与 用地单位之间再发生划拨或出让关系。应该说城中村在早期形成过程中，其集 体土地大部分是经过上述一般程序征被用的。其具体操作过程如下图3 - 5 ( 图中 虚线箭头代表土地使用权在不同用地单位之间转让) ： 1 5 硕士学位论文 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 图3 - 5 ：农村集体土地征用及征用土地运营模式图 应该说，在我国城市化水平较低及城中村形成的初期阶段，政府的征地是 一种与农村集体组织的双赢行为：为了城市建设及经济发展的需要，政府大规模 征用城市近郊农村集体土地，在此过程中以获得发展的空间。同时，政府给予 农民一定的征地补偿，这对仍持有大量集体土地的村集体来说，是一笔不小的 收入，它为农村集体经济发展提供了最原始的启动资金。 但是伴随着“疾风骤雨般的城市圈地运动”。村集体和农民逐渐失去了赖以 生存的土地，又没有独立创业的一技之长，只能在城市的包围下“疯狂”利用 仅存的剩余土地及宅基地，以保住自己的最后生计之源：再加上城中村在地理位 置上离城市越来越近，土地作为一种稀缺资源其价值( 级差地租) 在城市“聚集 效应”下体现的淋漓尽致。在日益健全的土地市场中，村民己经意识到他们手 中的“救命稻草”就是他们仅剩的土地，触动土地就是触动他们最敏感的神经。 于是就出现了村民与政府“叫价”，与开发商“讨价还价”的现象。 在现行长沙市的城中村改造过程中，政府对于城中村仅剩的土地仍然采取 征用的办法予以转制，而且也出台了相关的政策。2 0 0 0 年发布施行长沙市征 地补偿安置条例对长沙市城中村改造中的土地转制有如下规定： 第三十六条征用土地后，需要安置的人员由被征地的农村集体经济组织安 置的，安置补助费由被征地的农村集体经济组织管理使用。 1 6 硕士学位论文 第三章长沙市城中村的成因及现状分析 被征地的农村集体经济组织可以采取整理土地、开垦耕地、调整土地、留 用土地、兴办企业、建立征地安置专项资金等方式予以安置。 采取留用土地安置的，由被征地的农村集体经济组织按批准的建设用地指 标和规划要求留出生产、生活用地，利用所留土地和征地补偿费用统一安置农 民的生产和生活。对于留用的土地，被征地的农村集体经济组织应依法办理有 关用地、报建手续。 第四十条被拆迁的房屋需要重建的，必须符合城市规划和村庄、集镇规划。 依据城市规划重建的，市、县( 市) 人民政府土地行政主管部门应当按规 定的标准安排用地指标，并将建设用地补偿费用核算到被征地的农村集体经济 组织，用于重建用地的规划设计、用地和报建手续、补偿安置、基础设施施工 等。被征地的农村集体经济组织完成房屋基础设施施工后，可以实行统一建设， 也可以由农民自行建设。 依据村庄和集镇规划重建的，市、县( 市) 土地行政主管部门按重建用地 土地类别将土地补偿费、安置补助费，地上附着物和青苗补偿费支付给被征地 的农村集体经济组织。被征地的农村集体经济组织完成重建地补偿安置后，可 以实行统一建设，也可以由农民白行建设。 农民房屋的重建用地按本条第二款、第三款补偿后，原宅基地与重建用地 面积相等的部分不再进行补偿。原宅基地大于重建用地面积的部分和不需易地 重建的宅基地按邻近土地类别年产值标准补偿土地补偿费，不补助安置补助费。 2 0 0 0 年发布施行长沙市征地补偿安置条例实施办法对也有如下规定： 第七条采取留用土地安置的，村民生活安置留地指标每人5 5 平方米( 包 括生活小区的道路、房屋间距及其它配套设施用地) 核算到被征地的农村集体 经济组织；村民生产留地指标被征地总面积6 1 0 的比例核算到被征地的农 村集体经济组织；原乡( 镇) 村建设用地数量继续保留不变。 通过实际调研我们可以得出长沙市城中村集体土地转制及利用过程图3 6 图3 6 ：长沙市城中村集体土地转制及利用模式图 1 7 硕士学位论文第三章长沙市城中村的成因及现状分析 进一步分析，根据本文对长沙市各区城中村土地现状的调查，城中村土地利用 结构大致可以分为：村庄用地、企业用地、耕地、其它用地几类，各项统计数据 见附表1 ( 市内五区各村基本情况表) 。 由统计数据分析，在各区城中村土地利用结构中，耕地无论从数量上还是 占城中村土地总量的比重上均较大，再结合现行长沙市城中村土地转制政策可 见两区现存的城中村集