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国家与社会关系视野中的我国慈善事业管理制度研究 摘要 慈善事业是具有扶贫助困重要作用的公共管理领域，然而在我国却发展 缓慢，本文目的是寻找其发展的解决之道。政府对慈善事业制定的管理制 度是影响其发展的重要变量之一，本文选取我国慈善事业的“管理制度” 作为研究切入点。制度安排总是基于一定的国家与社会关系上作出的，本 文以“国家与社会关系”作为理论分析基础。 在国家与社会关系的视野中，梳理我国慈善事业管理制度的历史变迁， 并分析得出，当前我国慈善事业管理制度存在阃题的主要原因是已不适应 此时国家与社会关系的改变。根据“小政府大社会”的建设目标，我国慈 善事业管理制度的未来发展方向应该是鼓励和促进慈善组织和慈善事业的 发展。文章最后，为促进慈善事业的更好发展，建议转变对我国慈善事业 管理制度的政府建构观念，在制度制订中增加社会参与，并加快我国慈善 事业的立法进程，对具体的制度设计，提出保护公益产权、降低准入门槛、 提高税收优惠幅度、强化监督机制等建议。 关键词；国家与社会关系慈善事业管理制度政府 t h ein v e s tig a tl0 n0 fp h il a n t h r o p ym a n a g e m e n ts y s t e m inc hln ab a s eo ns t a t ea n ds o c le t yt h e o r y a b s t r a c t p h i l a n t h r o p yi sa ni m p o r t a n tp u b l i cm a n a g e m e n tf o ra s s i s t i n g t h el o wi n c o m e s ： h o w e v e r ，t h es t e po fd e v e l o p m e n ti np h i l a n t h r o p yi ss l o wi nc h i n a t h ep u r p o s e o ft h isr e s e a r c hist os e e kt h es o l u ti o n t h er e s e a r c hw a sf o c u s e do nt h e p h il a n t h r o p ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mt h eg o v e r n m e n t ，w h ic hist h em o s ti m p o r t a n t f a c t o rt oa f f e c tt h ed e v e l o p m e n to fp h i l a n t h r o p yi nc h i n a m a n a g e m e n ts y s t e mi s a l w a y sb a s e do nt h er e l a t i o n s h i po fc o u n t r ya n ds o c i e t y t h eb a s i ct h e o r yo f t h i sr e s e a r c hi st h er e l a t i o n s h i po fs t a t ea n ds o c i e t y a f t e rar e v i e wo ft h eh i s t o r yo ft h ed e v e l o p m e n to fp h il a n t h r o p ym a n a g e m e n t s y s t e m i nc h i n aa n di t sc u r r e n ts i t u a t i o n ，i tw a sp o i n t e d o u tt h a to u r p h i l a n t h r o p ym a n a g e m e n ts y s t e md i d n tk e e pu pw i t ht h ec h a n g eo fr e l a t i o n s h i p o fs t a t ea n ds o c i e t y ，w h i c hi st h er o o tc a u s eo ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s b a s e d o nt h eg o a lo f “s m a l lg o v e r n m e n ta n dl a r g es o c i e t y ，t h ed e v e l o p m e n tm e t h o d o fp h il a n t h r o p ym a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n ai nf u t u r es h o u l db et h ee n c o u r a g e m e n t a n da s s i s t a n c eo ft h ed e v e l o p m e n to fp h i l a n t h r o p yo r g a n i z a t i o n a tt h ee n do f p a p e r ，t oa s s i s tt h ed e v e l o p m e n to fp h i l a n t h r o p y ，i tw a ss u g g e s t e dt h a t t h e m e t h o dt ob u i l dt h ep h i l a n t h r o p ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mg o v e r n m e n ti sn e c e s s a r y t ob ec h a n g e d s o c i e t ys h o u l dc o n t r i b u t em o r ei nt h ep h il a n t h r o p ym a n a g e m e n t s y s t e m t h ep h i l a n t h r o p yl a ws h o u l db es p e e d i n gu p i np r o c e s s f u r t h e r m o r e ， s u g g e s t i o n s w e r ep r o v i d e dt op r o t e c to fc o m m o ng o o dp r o p e r t y ，l o w e r t h e r e q u i r e m e n to fr e g i s t r a t i o n ，i n c r e a s e t h et a xe x e m p t i o na n de n f o r c et h e m a n a g e m e n tm o n i t o r i n g k e yw o r d s ：s t a t ea n ds o c i e t yt h e o r y ；p h i l a n t h r o p y ；m a n a g e m e n t s y s t e m ；g o v e r n m e n t 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名：节唯 学位论文使用授权说明 7 年占月三口日 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 敝作者签名粤唯新虢麾苹猷1 。9 年6 月抽日 广西大学硕士掌位论文 田零与社套关蓉视野中的我田慈暮事业蕾理制度研究 0 1 选题缘由 导论 随着经济全球化和信息化时代的到来，传统行政管理正面临着由公共行政向公共管 理的范式转变。政府已不是公共管理的惟一主体，非营利组织成为公共管理不可或缺的 主体之一，市场失灵和政府失灵所留下的大量社会公共事务由各种各样的非营利组织来 承担。慈善组织是非营利组织的重要组成部分，慈善事业也是公共管理的一部分。 事实证明，现代发达的慈善事业为西方社会的稳定和繁荣作出了巨大贡献，在公共 管理领域发挥了重要作用。我国现代慈善事业正处于起步阶段。面对一项对社会有重要 作用的、发展中的事业，必然需要理论的支撑和引导。近年来，非政府组织研究已成为 我国理论研究的热点之一，但专门针对“慈善”的理论研究还不够深入，留有宽广的理 论探索空间，这是选择“慈善事业”作为研究对象的主要原因t 目前，我国慈善事业处于起步阶段，发展还不充分，不能充分满足当前社会的需要， 也远远落后于西方发达国家。对于“慈善事业”这个研究对象，想要解决的就是它为什 么发展缓慢? 如何才能促进其更好地发展? 慈善事业的发展是受外在环境及内在因素 相互作用、共同决定的。政治、经济、文化、历史、宗教传统等外在环境与整个国家、 社会的发展水平联系在一起，较难在短时间内改变。除此之外，制度环境也属于事物发 展的外在环境，制度在社会整体进步过程中起着至关重要的作用，因此，政府针对慈善 事业制定的“管理制度”也是影响其发展的重要变量之一。我国在当前国情下发展慈善 事业，政府管理制度的变革是冲出当前困境的一个突破口。站在行政管理专业的角度研 究慈善事业，必然要关注政府对慈善事业的管理，政府对慈善事业的管理制度是分析政 府与慈善事业之间关系的有力理论分析工具。基于以上分析，选取政府对慈善事业的“管 理制度”作为研究切入点，以期从中寻找我国慈善事业发展迟缓的原因，并通过对制度 设计的重新思考，为其发展营造良好的环境。 政府的制度安排总是基于一定的国家与社会关系上作出的，新的制度设计也不可能 脱离国家与社会关系的真实状况。为保证对我国慈善事业管理制度所进行的分析、所提 出的建议的正确方向，本文把我国慈善事业管理制度的历史梳理、当前存在问题的分析、 广苜大摩嘎肾士掌位惶i 文由毒巳j 事幸b 套关系棚l 野中的囊由慧l 事业蕾理制度茸f 究 未来发展方向的建议都纳入了国家与社会关系的视野。在构建良好和谐的国家与社会关 系框架下，指出我国现代慈善事业的发展方向，提出我国现代慈善事业管理制度的建议。 0 2 研究现状 0 2 1 国外研究现状 虽然慈善行为的历史可以上溯几千年，现代慈善事业在西方兴起和繁荣也有一个世 纪之久，但西方对“慈善”的专门研究却是二十世纪中叶才出现的。影响较大的有历史 学家罗伯特 1 布雷姆纳( r o b e r t lb r e m n e r ) 1 9 6 0 年出版的美国慈善行为) ) ( a m e r i c a n p h i l a n t h r o p y ) 和默尔科迪( m e r l e c u r t i ) 1 9 6 3 年出版的美国的海外慈善行为史 ( a m e r i c a np h i l a n t h r o p ya b r o a d ：ah i s t o r y ) 。两者论述了美国慈善思想的起源、宗 教与慈善、慈善事业的演变及美国海内外的慈善行为等。曾任美国基金会中心主席的安 德鲁斯所著的慈善捐赠也有较大影响。进入七十年代，全球性的“社团革命”的背 景下，北美和欧洲学术界对非营利组织的研究急剧增加，针对慈善事业的研究更深入。 八十年代以后，对慈善思想、慈善行为的研究日渐增多，研究领域也更细分，对慈善思 想的起源、慈善与社会精英的关系，慈善组织的专业化管理、慈善组织与政府关系进行 了更深入的研究。 “政府和慈善组织的关系”在国外已取得较丰厚的成果，国外对于慈善组织的研究 更多是在非营利组织、非政府组织、第三部门和志愿域的话语体系下展开的。关于非营 利组织和政府关系的主要理论有：伯顿韦斯布罗德( b u r t o n 九w e i s b r o d ) 的政府失 灵理论；亨利汉斯曼( h e n r yb h a n s m a n n ) 的合约失灵理论；萨拉蒙的第三方政府 理论；纪德伦、克莱默和萨拉蒙等的政府一非营利性组织关系的类型学；罗伯特伍夫 努( r o b e r tw u t h n o w ) 的政府、市场、志愿部门相互依赖理论。这些理论对于分析慈善 组织与政府的关系也适用。 借鉴国外现代慈善事业“管理制度”的经验，必然要研究国外关于慈善事业的有关 法律和制度。现代意义的社会保障制度是以1 5 7 2 年英国女王伊丽莎白一世开始征收“济 贫税”、兴办“教养院”、1 8 8 1 年德国颁发的全世界第一部关于社会保障的法律、1 9 3 5 年美国颁布社会保障法为三个里程碑确立的。因此，西方现代慈善事业制度变迁也 2 广西大掌礓士掌位论文豳家与社套关系视野中的我圈慈l 事业管理制度研究 以此为起点。英国的慈善法规是慈善法和报告书慈善机构监督的效率性、个人 行为，公众利益。美国并没有专门的慈善法，阿德勒的美国慈善法指南综合了散 落于美国各现行法律条文关于慈善的规定，详细介绍了当前美国慈善组织的界定、慈善 地位的经济收益、公益慈善机构和私人基金会、游说活动、商业活动、海外活动、自我 管理等相关的法律规定。相关介绍还有非政府组织法的立法原则、托马斯斯克的 亚洲公益事业及其法规。 o 2 2 国内研究现状 慈善思想在东方出现的历史较之西方更为久远，但对中国现代慈善事业进行专门学 术研究，则是近年来伴随对非政府组织研究的熟潮才逐渐出现。值得注意的是，从2 0 0 4 年到2 0 0 6 年关于慈善的学术性著作和文章增多，说明学者已经开始日益重视这一领域。 著作方面：1 9 9 9 年出版的郑功成的中华慈善事业是中国第一部慈善方面的专著。 该书较全面地介绍了什么是慈善事业；中华慈善事业的历史沿革、现实要求、运行规范、 价值判断、典型个案、未来发展；道德与宗教、效率与公平、慈善组织与政府、动机与 效果等问题。但该书由于面对的读者层次比较宽泛，主要是介绍关于中华慈善事业和中 华慈善总会最基本的一些问题，所以显得理论深度不够。田凯于2 0 0 4 年在商务印书馆 出版的其博士论文组织外形化：非协调约束下的组织运作一关于中国慈善组织与政 府关系的个案研究从对经验现象的观察入手，构建了一个理论框架对组织的形式和运 作的不一致以及中国慈善组织的生成机制和运作逻辑进行理论上的说明。该书有较好的 理论深度，并且以实证研究加以论证。 博硕论文方面：2 0 0 4 年徐华庭的硕士论文社会转型时期我国慈善组织的运营一以 上海慈善基金会和爱德基金会为个案的研究，用个案分析的方法研究慈善组织的内部 和外部运营；2 0 0 3 年李韬博士论文美国的慈善基金会与美国政治，探究了美国慈善 基金的起源和发展，分析其在美国内政、外交中的作用及与政府的关系；2 0 0 2 年辛甜的 硕士论文社会网络与慈善筹资上海市慈善基金会个案研究，从社会网络的视角研 究慈善组织向政府、企业、社会公众的筹资方法；还有英国民问慈善事业发展研究、美 国慈善家卡内基思想研究；其他论文则是从历史学的角度研究我国古代、近代的慈善事 业发展。另外还有我国基金会的发展研究、信托研究和赠与合同研究，都与慈善行为相 关。 3 广西大掌硕士掌位论文 陶寥与社寺关秉视野中的蠢慧善事业蕾理制度研究 期刊方面：目前关于慈善方面的文章主要有三方面，一是介绍国外慈善事业的情况 和经验，以介绍美国慈善事业的经验最多；二是总结我国古代、近代的慈善思想和慈善 活动，如王卫平等人的研究比较深入；三是对我国现代慈善事业发展的前景、现状、原 因、政策等方面进行探讨。2 0 0 4 年以后，研究慈善的学术文章增多，2 0 0 5 年的成果更 具学术深度，且是从不同的学科角度进行的研究。研究比较深入且与本文有关的是：贺 立平的慈善行为经济分析、姚俭建的慈善事业监督、厉以宁的第三次分配理论、杨立雄 提出慈善经济学的“互惠人”理论假设及范式的转变、唐更华等人从经济学的角度研究 企业慈善行为策略、胡俊坤从税务的角度提出对公益捐赠扣除限额计算方法的质疑等。 徐勇、秦晖、贾西津、王名等学者通过对公共领域、城市居民自治、农村村民自治、公 民社会的实体资源即第三部门等领域的实证研究，来深入分析国家与社会关系。 总的来说，现有研究的主要共识有：慈善事业有重要作用应大力发展、慈善行为有 其合理性基础、我国慈善事业发展滞后的主要原因是政府的相关政策促进不足、现有税 收制度是限制慈善事业发展的最大障碍等。 0 3 研究方法 0 3 1 研究进路 制度安排总是基于一定的国家与社会关系上作出的，新的制度设计也不可能脱离国 家与社会关系的真实状况。本文以“国家与社会关系”作为全文的理论分析基础，也就 是作为本文的研究进路。 国家与社会关系理论在西方已形成较为成熟的理论体系，不仅对西方社会历史的国 家与社会关系进行了较好的阐释，而且对国家与社会关系的未来走向作出了前瞻指导。 国家与社会关系理论在中国的探讨取得了一定成果，推测中国国家与社会关系未来的走 向，则要借鉴西方国家与社会关系理论的成果。中国的国家与社会关系是独具中国特色 的，在相当长时期内是“国家与社会胶合”或“强国家弱社会”的情况。因此，要分析 我国的慈善事业管理制度的变迁、问题、原因、解决办法，是不可能离开国家与社会关 系这个情况去分析的，必须以国家与社会关系作为理论分析框架。把我国慈善事业管理 制度的历史梳理、当前存在问题的分析、未来发展方向的建议都纳入了国家与社会关系 4 广曩r 大掣坷哥士掣啦论文 国家与社t 峥 囊舞坶中的囊田慧 ：生；蕾习l 制度研究 的视野。在构建良好和谐的国家与社会关系框架下，指出我国现代慈善事业的发展方向， 提出我国现代慈善事业管理制度的建议。 o 3 2 具体研究方法 第一，文献研究法。 文献研究法是通过收集各种文献资料，获取与论文有关信息的方法。研究资料来源 包括：国内外相关学术论著、期刊、博硕论文、报纸、网络资料、统计数据、提案、官 方公文包括法律规章制度及政策文件等。 第二，实证调查方法及实证调研说明。 实证调查方法是通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。 在2 0 0 5 年暑期社会实践中，参加广西大学公共管理学院谢舜博士带领下的“和谐社 区”课题调研，对广西南宁市新竹小区的社区志愿服务和爱心超市等问题进行了深入了 解。主要采取座谈会、访谈、实地观察等方法。在全国先进示范社区一一新竹社区调研 过程中，发现了与公民社会发育良好的西方社会不同的鲜明特点，本来强调志愿精神的 社区志愿服务，却是由政府自上而下的发起，有强烈的官方色彩，没有很好的体现“利 他、无偿、自愿”的志愿精神。调研的成果是发表了题为“自上而下的社区志愿服务一 一以南宁市x 社区为个案的调查”的调研报告。本应属于社会层面的活动、本应是社会 自发的行为，却由政府主导、自上而下的推行，虽然在早期发展较快，但由于缺乏社会 自身的需求响应，后继动力不足。构建一个介于国家和家庭或个人之间的社会相互作用 领域，以弥补国家职能的不足的最终目的也无法得到实现。这个调研的现实情况对我以 后关于慈善事业的研究有一定的启发和触动。自上而下设立的各级慈善会与社区志愿服 务及爱心超市的情况是基本类似的。 2 0 0 6 年暑假围绕论文的核心问题，对广西慈善事业及其管理制度进行实地调研。在 广西，慈善组织所遵循的是同样是国家的法律及规章制度。因此，调研只能针对各种慈 善组织进行，以期在调研过程中了解制度对他们的影响。分别对以下三种类型的慈善组 织进行调研： 第一类是官方成立的慈善组织。主要是广西区慈善总会和各级慈善会。为了取得调 研成果，曾在广西区民政厅的社会福利与社会事务处、广西慈善总会实习了一个月。在 福利处实习期间，对属于官方管的“社会福利”与民间管的“慈善”有更明确的理解。 5 广西大掌硬士掌位论文 田家与社套关幕视野中的囊田慈善事业管理制度研究 在广西慈善总会实习期间，通过对其会长、秘书长、工作人员的访谈和收集资料，并参 与编撰了广西大百科全书( 慈善事业卷) ，基本上掌握广西慈善总会成立以来的基本 情况，对其强烈的官方色彩有深切的个人体会。 在导师唐平秋老师的带领下，对广西南宁市青秀区、兴宁区民政局；广西鹿寨县慈 善办事处、广西钦州市慈善会等地进行实地调研。采用座谈会、个人访谈、实地观察、 发小型问卷等形式，对广西慈善事业发展及其管理制度问题进行了解和讨论，收集大量 第一手资料。其中，城区只有爱心超市，基本上没有慈善会，就算有，例如兴宁区，也 是形同虚设，没有发挥作用。鹿寨县慈善办事处、钦州市慈善会成立的时间都比较短， 基本上是民政局内部的“一班人马，两块牌子”。成立的动因是上头的红头文件，而社 会民众对慈善会的认识非常肤浅。政府拨款是成立及运作的最基本来源，社会募捐所占 的百分比非常小，而且大多数来源于政治动员和暗示性摊派。工作开展得好不好，最大 的决定因素是看领导重视不重视。像广西慈善总会和各级慈善会这样的慈善组织是我国 慈善组织中的非常重要的组成部分，也是其中为数不多的具有官方合法身份的慈善组 织。这种具有强烈的官方色彩的慈善组织在现行慈善事业管理制度框架下运作，虽然发 挥了重要作用，但由于缺乏社会支持基础，将会在未来出现越来越多的隐患和制约。 第二类是国际在华慈善机构。其中在广西最有名的就是世界宣明会。对民政厅比较 了解宣明会的官员、宣明会的领导和工作人员进行了访谈。对宣明会等国际在华机构， 在我国现有制度框架内取得合法身份比较难等情况有一定的了解。 第三类是广西区内的草根民间慈善组织。其中包括安琪之家、桂港母亲之爱、至爱 方舟等。对部分调研对象进行了实地观察和个别访谈。大量符合社会需求的草根民间慈 善组织无法进行登记注册，也无法得到税收优惠政策，也没有相关法律和部门对其进行 管理和监督。 0 。4 写作思路 三年来，一直受。慈善事业发展迟缓的根本原因”这个问题所困扰。在理论学习和 收集资料的过程中，“制度滞后”是造成我国现代慈善事业发展迟缓的一个相当重要的 原因，这已得到许多学者和有识之士的认同。在实证调研中，对此也深有感触，例如， 宣明会的注册问题等。在实证调研过程中，还发现了这一领域存在大量与国外不同的“中 6 广西大掌硕士掣啦诧文 啊覃u 手社奢关秉覆野中的爱重事业蕾理制度茸院 国特色现象”，如各级慈善会的官方色彩等。 追问事实真相，提示现象背后的本质性规律，是学术研究的基本取向。试图寻求以 下问题的答案：现有管理制度到底在哪些地方表现出不适应社会的需求? 为什么会产生 这些问题? 应该如何进行制度创新? 在国家与社会关系视野中，通过回顾我国慈善事业管理制度的历史变迁过程，梳理 现行的管理制度，并指出当前存在的主要问题，如公益产权缺失、登记注册难、税收优 惠少、监督机制不健全等。由于国家与社会关系随历史的发展发生了改变，促使我国现 代慈善事业管理制度需要进行变革。在构建良好和谐的国家与社会关系框架下，文章最 后建议转交对我国慈善事业管理制度的政府建构观念，并建议加快我国慈善事业的立法 进程，提出保护公益产权、降低准入门槛、提高税收优惠幅度、强化监督机制。 7 田摹0 与社奢关膏臼兄霸 中的蛋：圄慧暮f 业蕾葺【制度研究 1 1 概念界定 第一章概念及理论基础 首先，开始分析之前，对本文最核心的三个概念进行明晰。 1 1 1 慈善 “慈”是长辈对晚辈的爱，“善”是指人与人之间的友爱和互助。据汉语大词典， “慈善”指的是慈善、善良、仁慈、富有同情心。在英语中，“慈善”一词有两个对应 的词，一个是c h a r i t y ，另一个是p h i l a n t h r o p y 。c h a r i t y 更强调针对穷人或团体状态 的人的帮助和救济，而p h i l a n t h r o p y 则不限于仅仅帮助穷人，它还有博爱的意思。贝 克尔对“慈善”定义为：“如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么， 这种行为就被称为慈善或博爱”。1 现代慈善事业是指社会公众在自愿基础上对社会弱势群体进行无偿救助的行为总 和。它通过合法的社会中介组织，以社会捐献的方式，按特定的需要，把可汇聚的财富 集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱危难的受助者。慈善事业以社会成员的 慈爱之心为道德基础，以人道主义为思想基础，以社会捐助为经济基础，以民间公益团 体为组织基础，以社会成员的广泛参与为发展基础。慈善事业属于社会第三次分配的一 种形式，作为社会救助的一个子系统，是国家社会保障体系的组成部分和重要补充。 慈善组织是非营利组织中从事慈善事业的组织。在这里，我们有必要理清几个相关 的概念及其相互关系。 第一，非营利组织。是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的一切志愿团体、 社会组织或民间协会。这些组织的集合就构成“非营利部门”“非营利部门”与“第三 部门”的概念经常被交替使用，“第三部门”，与政府部门、市场部门共同构成现代社会 的三大支柱。 加里贝克尔著，王业字、陈琪译：人类行为的经济分析，上海三联书店，1 9 9 5 年舨，第3 2 1 页 g ，1 可大掌硬士掌位镌? 文固葺0 与社t 嘤蓉着爝中的甓冒慧| 事业管理制度研究 第二，非政府组织。它有时被与非营利组织的概念交替使用，但两者还是有一定的 区别，与别的组织区别的侧重点不一样。非政府组织主要强调其非政府性，非营利组织 主要强调其非营利性。非政府组织最早是指联合国承认的国际性非政府组织，后来发达 国家中以促进第三世界发展为目的的组织也被包括进来，现在主要指发展中国家里以促 进国家经济和社会发展为己任的组织。2 第三，民间组织。民间组织是中国官方使用的概念，主要想体现区别于政府组织的 涵义，包括“社会团体”和“民办非企业单位”两类社会组织。民政部设“民间组织管 理局”，专门管理各类民间组织。 第四，社会团体。社会团体是使用于中国法律框架内的概念，1 9 9 8 年社会团体登 记管理条例将其定义为：“社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿， 按照其章程开展活动的非营利性社会组织。” 第五，民办非企业单位。是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利 用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 第六，基金会。基金会原属社会团体的范畴，1 9 8 8 年颁布的基金会管理办法中 规定：本办法所称基金会，是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进 行管理，以资推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展为宗旨的民间 非营利性组织，是社会团体法人。而2 0 0 4 年颁布的基金会管理条例将其重新定义 为：是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本 条例的规定成立的非营利性法人。 在中国，慈善组织在类型上属于社会团体范围。现阶段，慈善组织的注册和管理都 是依据国务院颁布的社会团体登记管理条例来进行的。由于文中涉及一些相关的制 度和相关的理论，提法上可能会出现以上概念的交替使用，但本文的研究对象是从事慈 善活动的慈善组织。 管理是社会组织中，为了实现预期的目的，以人为中心进行的协调活动。3 “管理” 在英文的表达一般用“m a n a g e m e n t ”。牛津英语词典将“管理”定义为“通过自己的 2 王名等：中国社团改革一一从政府选择到社会选择，社会科学文献出版社，2 0 0 1 年版，第1 3 页 周三多：管理学一一原理与方法，复旦大学出版社，2 0 0 4 年版，第l l 页 9 广蕾r 大月巴| 肚掌位论文 田薯与社蕾叼七幕翱h 手中的爱田真爿 事业管覆制度研究 行动引导、控制事务的过程 从行政管理的角度看“管理”，指的是政府运用依法获授的国家公共行政权力，并在 法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理 公共行政事务的过程和活动。4 随着经济全球化和信息化时代的到来，传统行政管理面临着从公共行政( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) 向公共管理( p u b l i cm a n a g e m e n t ) 发展的范式转变。公共管理是以政府 ( 广义上的政府，包括立法机关、司法机关和行政机关) 为核心的公共组织( 包括非营利 性组织和公共企业等) 在维护社会公正和尊重民主的基础上，综合运用各种科学技术手 段和方法来实现对社会公共事务有效管理的活动过程。5 政府并不是公共管理的惟一主 体，非营利组织也是公共管理不可或缺的重要主体，市场失灵和政府失灵所留下的大量 社会公共事务由各种各样的非营利组织来承担。慈善组织是非营利组织的重要组成部 分，因此，慈善事业也是公共管理的一部分。 1 1 3 制度 辞海对制度的定义是：( 1 ) 要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行 动准则。( 2 ) 在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。 西方英语国家对于“制度”通常使用s y s t e m 、i n s t i t u t i o n 和r e g i m e 这三个词。 由于研究出发点与研究目标不同，西方学者对“制度”的定义是很不一致的。诺斯认为： “制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定 的一些契约。”6 舒尔茨认为：“制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济 行为。”韦伯的定义更简单：“制度应该是任何一定圈子里的行为准则。”康芒斯说：“我 们可以把制度解释为集体行动控制个体行动。”日本学者青木昌彦从博弈论的角度提出： “制度是关于博弈任何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈 路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为 是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互 4 张国庆：行政管理学概论，北京大学出舨社，2 0 0 6 年版，第6 页 5 赵定涛：公共管理学，中国科学技术大学出版杜，2 0 0 6 年版，第6 页 美 道格拉斯c 诺斯：制度、制度变迁与经济绩效，上海三联书店，1 9 9 4 年版，第3 页 美 r 科斯：财产权利与制度变迁，上海三联书店，1 9 9 4 年版，第2 5 3 页 德 马克斯韦伯：经济与社会) 上卷，商务印书馆。1 9 9 7 年舨，第3 4 5 页 美 约翰康芒斯；制度经济学 ，商务印书馆，1 9 6 2 年版，第8 7 页 1 0 g - 蕾r 大掣顾士掌位馆文固薯巴j 守社寺关膏：视弼f 中的爱雷声善事业管理制度研究 动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。” 制度有三种自然历史形态：习俗( 习惯) 是制度的最初形态；道德是制度的第二种形 态；法律是制度的最高形态。“制度按表现形式可以分为正式制度和非正式制度，前者 包括政治( 及司法) 规则、经济规则与合约，后者包括风俗习惯、道德伦理、思想意识 等；按产生路径可以分为内在制度和外在制度。 本文所讨论的主要是指政府管理慈善组织和慈善事业所涉及的制度，主要包括政府 制定的各种涉及慈善组织和慈善事业的法律、法规。 1 2 理论基础 1 2 1 国家与社会关系理论 国家产生于社会，社会离不开国家，国家与社会二元界分且疏离，是西方国家与社 会关系的三个基本假设。个人权利是现代西方国家与社会关系理论的逻辑起点，个人主 义的价值取向决定了公共权力的工具性，而国家只是一种“必要的恶”。这一原则成为 当代西方国家与社会关系理论最显著的特征之一。 第一，自由主义的国家与社会关系理论。自由主义是近现代西方政治思想的基脉， 国家与社会关系理论也跟随自由主义理论的嬗变而发展。从“小政府大社会”与“大政 府小社会”的规模之争，到“弱政府强社会”到“强政府强社会”的职能之别，再到“中 政府中社会”的中道选择，自由主义的国家观的演进路线是现代西方国家与社会关系理 论发展的宏观脉络，是诠释国家干预的合法诉求和社会自治的合理根基的重要途径。”国 家的存在是必要的，若其无限扩张却会窒息社会的发展。出于维护个人权利的需要，必 须将国家干预和政府行为限制在最低程度，同时赋予社会自治的权利，这是自由主义对 于“小政府大社会”的基本主张。 第二，马克思主义的国家与社会关系理论。与自由主义不同，马克思主义更注重国 家与社会的二元对立与统一。黑格尔承认社会的自治，但同时他认为“市民社会是个人 私利的战场，是一切人反对一切人的战场”“，它以私利活动为内容，容易受盲目导向， ” 日 青木昌彦；比较制度分析，上海远东出版社。2 0 0 0 年版，第2 8 页 “辛鸣：制度论：关于制度哲学的理论建构，人民出版社，2 0 0 5 年版，第6 7 页。 心庞金友；现代西方国家与社会关系理论，中国政法大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 页 ”黑格尔：法哲学原理，商务印书馆，1 9 8 2 年版，第3 0 9 页 1 1 广西大掌硕士掌位论文 田塞与社套关系视野中的囊固茸暮事业蕾理制度研究 只能通过国家的管理才能克服，国家是社会的基础。黑格尔强调，国家与市民社会是分 离而非对抗的关系，这种分离以国家保护、完善市民社会以克服市民社会的不足为提前。 马克思认为，社会与国家已彻底分裂，并非是国家决定社会，而是社会决定国家。国家 首先与社会分离，获得独立性和自主性，并开始管理社会。在这个阶段，社会由国家管 理到多大程度，实际取决于社会自身的发展程度。当社会处于落后状态，国家有可能管 理社会的一切活动。但是，当国家把全部社会权力都占为己有时，国家代表的普遍利益 与个人利益之间就会产生冲突，就不利于社会的正常发展。社会层面的经济社会活动和 国家层面的政治活动依据不同的运行规律，如果国家对社会无限干预，则会导致社会功 能的萎缩。因此，国家与社会要适度分离与对立。马克思意识到，新型民主制度一个重 要内容就是要把社会委托给国家的权力重新还给社会，“把靠社会供养而又阻碍社会自 由发展的寄生赘瘤一一国家迄今所吞食的一切力量归还给社会有机体。“”同时，马克 思也指出，由“国家和社会的统一”到“国家权力回归社会”，是漫长的历史过程。 第三，公民社会理论。公民社会( c i v i ls o c i e t y ) 的提出最早可以上溯至古希腊罗 马时期，近代公民社会的概念产生于1 8 世纪中叶的欧洲。黑格尔在1 8 1 2 年的法哲学 将公民社会界定为外在于国家的部分。2 0 世纪7 0 一8 0 年代以来，公民社会理论再次兴 盛，哈贝马斯强调“生活世界”构成“公共领域”，将人们自发的社会整合关系从国家 和经济行为中独立出来。“9 0 年代以来，以国家、经济领域、公民社会三元分立模式为 分析框架的公民社会理论成为主流。公民社会是指个人或团体按照自愿与契约原则活 动，从而建立起来的与国家相对的非政治的领域；市场经济是公民社会的基础。1 6 公民 社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系 并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切和参 与，形成了和国家建制的对等监督力量。包括慈善组织在内的第三部门是构成公民社会 的主要力量。公民社会理论对社会治理结构的解释是多元主义的，强调权力的分散、非 单一集团控制、通过社会中自发组织的多元利益和价值群体获得权力平衡，并达到善治。 公民社会理论使人们对现代国家与社会关系的认识突破了以往国家本位的思维定势，转 变了自上而下的传统政治思维方向，开创出一种自下而上的新的政治思维路向。 第四，全球化下的国家与社会关系。全球化，作为一种无法避免的趋势，已经成为 西方学者思考的焦点。全球化语境下国家与社会关系，西方理论界进行着激烈的争论， 1 马克思、思格斯：马克思恩格斯全集，人民出版社，1 9 9 5 年版，第3 7 7 页 峙哈贝马斯：公共领域的结构转型，学林出版社，1 9 9 9 年，第5 6 页 坫庞金友：现代西方国家与社会关系理论，中国政法大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 1 7 页 1 2 覃。与社专关系审u 盱中的蕾：田意毫l ，f 蕾藿制度研究 提出了保守自由主义、新左派和。第三条道路”的方案。”保守自由主义主张“政府失 灵论”，根据公共选择理论“经济人”假设和寻租理论，认为政府官员也是追求效用最 大化的“经济人”，在选择时往往偏向于对自己有利的做法。提出三大理论主张：恺撤 的“国家收缩论”、“公民社会扩张论”、“新型治理论”。提出以一种多行为主体的“治 理”结构代替传统的行政管理模式，由市场主体、公民社会中的非营利组织，与政府一 起承担公共管理职能，并扩展到全球范围，构建一种全球性的治理体系。而新左派则对 保守自由主义进行了批判，哈贝马斯提出“超越民族国家”。第三条道路主张从政府管 理向治理转变，促使政府与公民社会之间的合作和互动。在以上三大流派的争论中，形 成了三个理论路向：未来国家理论、全球公民社会理论、全球治理理论。 总之，构建良好和谐的国家与社会关系，一直都是现代西方国家与社会关系理论的 理想追求。一个和谐社会的建立与发展，离不开成熟而健康的国家与社会关系的支撑； 一种良性的国家与社会关系的最终目的就是建立和谐的社会。西方国家与社会关系的理 论值得借鉴，特别是公民社会理论和全球化新语境下的研究成果。 1 2 2 国家与社会关系理论在中国的探讨 国家与社会关系理论在中国的探讨，不仅国内学者有兴趣，国外的学者也进行了大 量的研究。其中的理论争论也非常激烈，有学者沿用西方国家与社会关系理论来分析、 解决中国的问题，认为建构与国家相分离的公民社会不仅是必要的也是可行的。有学者 则反对这种跨文化语境的分析，认为能用于解释中国的情况十分有限。 第一，“士绅社会”和“东方专制主义”。萧公权、瞿同祖和张仲礼等人持“士绅社 会”模式观点，认为士大夫作为一个阶层维持着国家与社会的平衡。魏特夫持“东方专 制主义”观点，认为国家比社会强大，其代表者具有控制其臣民的无限制权力。 第二，对晚清“市民社会”的讨论。罗威廉提出汉口较早已有早期的城市自治。玛 丽兰金研究太平天国对国家的破坏及对商品经济的促进，江南地区的国家精英与地方 精英权力平衡发生重大改变。戴维斯特朗称在民国时期的北京找到了类似哈贝马斯所 言的公共领域。魏斐德则对三者进行批判，将哈贝马斯的概念应用于中国是不恰当的。 第三，新中国成立后国家与社会关系的研究。虽然这阶段也有大量的研究成果，但 不像建国前关系的研究成果具有支配性解释模式。比较有代表性的有邹谠的。全能主 庞金友：现代西方国家与社会关系理论，中国政法大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 9 2 页。 1 3 g - 西，叫煳士学位论文田膏j 重社萱峥 曩审u 睁中的囊田真藩事业蕾曩l 制度研究 义”、萧功秦的“新权威主义”、孙立平等人的“总体性社会结构”、唐士其的“强国家 强社会”。新权威主义是面对上世纪8 0 年代末的社会失序提出的：“面对国内外复杂的 形势，以强有力的执政党和领导人权威推动市场经济发展，通过经济发展获得和巩固执 政合法性基础，在市场经济得以充分发展后再发展民主，从而实现政治转型。”“总体 性社会”是指“社会一政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为 一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、 凝滞。”唐士其1 9 9 6 年提出反对构建独立于国家的“市民社会”的观点，虽然认同改 革的目标是要改变过去国家对社会全面控制的状况，但认为不等同在国家之外形成一个 独立于国家又能向它施加压力的社会活动空间和社会关系网络。其理由是。首先国家的 职能必然要求它广泛地介入社会生活领域，其次中国的现代化特点要求国家在社会经济 领域的强有力推动”。提出中国未来国家与社会关系模式应该是一种既能保证社会的 独立性与自主性，又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活的协调的 控制的“强国家一强社会”模式。在这种模式下，国家与社会不是对立与冲突，而是一 种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一关系。在这个模式下，要求社 会具有相对的独立性，要求国家作为社会总体利益的代表在尊重社会及各种组织法律上 的独立性前提下，积极介入社会生活过程，对后者的活动进行多形式的协调与引导，要 求建立国家与社会，尤其是各社会组织之间的协同合作、相互监督的良性互动机制。 对于当前我国而言，讨论国家与社会关系的重点并不在于争论国家的作用是否必 要，而在于探讨如何更好地发挥国家的功能，转变政府职能，促进和谐社会、法治国家 的建设。和谐的国家与社会关系的建立，需要同时从国家与社会两个支点共同着力。既 要防止国家干预过度，又要发挥国家在现代经济与社会中的调控协调能力；既要鼓励社 会组织的发展，增强自治能力，又要防止社会组织的无序化和负向发展。强调社会的独 立与自治，并不否认国家干预的合理性，只是试图将其限制于一定界限之内。社会中的 民间组织的存在，其目的并不是反对国家，而只是想在国家与社会的二元结构之间建立 和谐的协调机制。 借鉴西方理论、未来环境的变化及对我国国情的把握，未来良好和谐的国家与社会 关系应该是相互独立又彼此依赖、相互制约又相互合作的。强调社会的多元主体、自我 罗兴佐：中国国家与社会关系研究述评，学术界，2 0 0 6 4 ，第2 6 1 页 挣孙立平、王汉生等：改革以来中国社会结构的变迁，中国社会科学，1 9 9 4 2 。 唐士其；。市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系，北京大学学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 6 6 ，第6 9 页 1 4 ，1 i 大掌硬士掣啦论文田鼍巳j 审社套关系审u 手中的我田慧毫事业蕾】蕾制度研究 治理、有序发展、对国家积极参与和监督。 广蕾r 夫掣周仕掣啦论文囡霹冉社奢关系角已野中的我田慧 - 业蕾理制度研究 第二章国家与社会关系变迁中的我国慈善事业管理制度变迁 2 1 “国家与社会胶合”下我国古代慈