（工商管理专业论文）我国食品安全与政府监管研究.pdf

摘要 面对我国层出不穷的食品安全事件，食品安全领域的监管问题再次受到关 注。长期以来，学术界和实务界对到底是依靠政府监管还是依靠社会共管并无 统一的认识，导致目前食品安全由谁监管，由谁负责的问题纠缠不清。传统观 点认为，食品安全监管的主体是政府，对于食品安全监管的改革也是按照行政 性监管的思维而展开。而从治理理论的角度而言，政府部门只是具有权威性的 治理主体之一，多元共治更强调包含政府的各种社会组织的共同治理。本文在 分析目前国内食品安全监管现状及问题的基础上，发现由于我国特殊的实际情 况以及食品安全问题的特殊性，目前我国食品安全监管的主体仍然是政府。但 是，本文中的政府监管并不等同于传统的政府监管，通过对欧美国家食品安全 监管经验借鉴的基础上，针对现在政府监管中存在的问题，提出了新时代背景 下我国政府关于食品安全的监管对策和建议。 关键词：食品安全，政府监管，监管体系，监管机制 a bs t r a c t b e c a u o ft h ee m e r g i n gf o o ds a f e 哆i n c i d e n t si l lc h i n a ，t h er e g u l a t i o no ff o o d s a f e 舛i sc o n c e m e da g a i n f o ral o n gt i m e ，t h e r ei sn ou n i f o 咖u n d e r s t a n d i n ga b o u t m er e g u l a t i o n 、h i c hb yg o v e m m e n to rb ym a r k e ti na c a d e m i a 锄dp i a c t i c c a r e a t h e r e f o 他，“i sat o p i ct h a tw h os h o u l dt ob er e s p o n s i b l ef o r 南o ds a f e 桫r e g u l a t i o n f o rt l l et r a d i t i o n a lv i e 、g o v e m m e n ti st h em a i np a r to f t h ef o o ds a f e 够r e g u l a t i o n 0 1 1 t h i sb a s i s 。t h a tw er e f o r r r it h ef o o ds a f e t yr e g u l a t o 拶i sa l s o a c c o r d 卸c ew i t h 廿l e a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fg o v e m m e n tt 1 1 e o 巧，g o v e m m e n t d e p a n m e n t sa r cj u s to n eo ft h em a i na u t h o r i t a t i v eg o v e m 锄c e f o o ds a f 岫r c g u l a t i o n n e e d sm o r ee m p h a s i s i nt h i sp a p e r ，b y 锄a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o n 卸dn l e d o m e s t i cf o o ds a f e t yr e g u l a t o 叮i s s u e s ，it h i n kt h em a i np a r t o ft h ef o o d 鼢f e 够 喇；u l a t i o ni ss t i n t h eg o v e m m e n t t t i i sc o n c l u s i o ni sb a s e do nd o m e s t i ca c t u a l s i t u a t i o na n dt h ep a r t i c u l a r 姆o ft h ef o o ds a f i e 哆i s s u e s t h e nb y 蛳i n gt 1 1 e e x p c r i e n c eo ft h eu n i t e ds t a ：t c s 锄dt h ee u r o p e a nu n i o i l ，c o m b i n e dw i t hd o m e s t i c a c t u a lc o n d i t i o n s ， i p u tf o n a r d t h em e a s u r e s锄dr e c o m m e n d a t i o n so f 廿l e 9 0 v e m m e n tf o o ds a f e 够r c g u l a t i o ni nt h en e w b a c k g r o u n d k e yw o r d s ：f 0 0 ds 旅时，g o v e r 吣e n tr e g u i a t i o n ，r e g u l a t o 叫s y s t e m ，r e g u l a t o d ， m e c h a n i s m 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 第一章绪论 2 0 0 8 年9 月，震惊全国的三鹿奶粉事件造成近三十万重症患儿，有些甚至 直接死亡，造成了极其恶劣的社会影响，引起了社会各界的广泛关注，也引起 了政府的深刻反思和严肃对待。如今三鹿奶粉事件责任人已被严惩，食品安全 法也已制定实施，但是2 0 1 1 年“瘦肉精”事件尘埃未落，“染色馒头”、“回 炉面包”、“牛肉膏”、“黑豆芽”又接踵而来，恶性事件的频频出现不断提 醒人们，目前我国的食品安全情况不容乐观，形势依然严峻。我国的食品安全 监管面临着前所未有的挑战。 由于食品安全是关系国民生存健康的一个最基本的社会问题，是一国政府 维护国民权益最基本的组成部分，因此食品安全问题就不仅仅表现为一个社会 问题，而且是一个政治问题、一个国家在国际上的形象问题。频繁发生的食品 安全问题对于国家食品行业的健康发展、经济发展、政治稳定、社会安定等都 造成了很大的干扰和威胁。从三鹿奶粉事件给中国奶粉行业造成的影响就可以 看出，食品安全事件的发生已经严重影响了中国食品行业在国际上的竞争力， 甚至关系到中国食品甚至中国整个国家在国际上的声誉和地位。 作为人们直接食用的食品，食物的营养、安全、健康是关系到国民最基本 的生存权益，安全问题有着不同于其他问题的特殊性，随着社会的发展、技术 的进步，人们的饮食变得多元化、复杂化，食品安全事件具有高度的敏感性， 一旦发生问题，后果极其严重，危害极易扩散，要求相关部门具有快速的反应 能力和科学的应对措施。此外科技日新月异的今天，食品的生产经营也出现了 各种各样的新式问题。各种动物疫苗、催生剂、农药、工业污染带来的环境变 化引起了各种各样的食品安全怪相：疯牛病、禽流感、口蹄疫、食物中毒等食 品安全事件层出不穷，食品添加剂、转基因食品等对人体的危害越来越严重， 每年食源性疾病所造成的严重后果，不仅成为全球公众健康优先考虑的问题， 而且日渐成为威胁社会稳定、考验政府公共职能的一个重要环节和课题。越来 越多的食品安全事件让公众的目光转向食品安全领域，特别是对我国政府食品 监管体系、监管制度给予了越来越高的希望。如何强化食品安全监管，从源头 第一章绪论 上控制食品安全问题的出现，降低食品安全事件的发生已经成为各国政府高度 重视的问题。 改革开放以来，我国经历了食品供应短缺的时期，随着社会经济的发展， 食品供应日渐得到保障，得以满足全国人民的需求，基本解决了温饱问题。人 们开始转向食品的安全营养，即关注食品的质量和饮食安全。 进入二十一世纪以来，各种各样的食品安全问题较之于上世纪不论从数量 上还是影响程度、范围上都更加严重。三鹿奶粉、黑豆芽、毒馒头、瘦肉精等 事件不断地充斥着人们的视野，众多由于使用问题食品而出现的患者让人触目 惊心，食品安全事件造成了恶劣的社会影响。 目前我国食品安全存在各种严重的问题，主要原因有以下几个方面：一 是，我国食品行业自身发展处于一个特定的阶段，由于面临着计划经济向市场 经济转型的特征，国际国内的激烈竞争以及相应的道德体系、信用体系尚未建 立，食品行业生产企业短期利益驱使下必然有些急功近利，带有不成熟行业发 展阶段的特点。 二是，我国目前所处的经济社会发展面临着特定的环境，政府职能转变之 后相应的监管体系与新的经济社会环境相匹配，一方面政府作为企业进行食品 安全生产管理与控制的宏观监督者和引导者，尚未完全发挥政府调控和监管的 职能；另一方面食品安全生产的微观主体和直接执行者的企业在实际执行政府 关于食品安全监控和控制的政策和主要标准中存在着投机倾向，在短期利益的 驱使下，容易突破道德的底线。 三是，中国人口众多，人们的环境保护意识与发达国家相比相对较差，由 此对食品安全构成危险的因素很多，而且由于我国食品安全的公共管理与相关 监管存在某些空白地带、食品行业内部对安全管理的自我驱动机制不足、食品 标示与追踪制度在实际执行中存在现实的漏洞，我国的食品安全状况尤其不容 乐观。 由于中国特殊的发展背景，政府作为食品监管的宏观调控者，在中国目前 的食品监管体系中占据着主导地位，是食品安全政策的制定者、监督者、监管 执行者、风险应对者，占据着特殊的地位，由此也决定了政府在食品安全监管 中的特殊地位。但是随着我国食品行业规模的日渐扩张，实力的逐渐增加，食 品产业功能的不断完善，传统的以政府指令性质为主的食品安全监管体系已经 越来越无法满足整个食品行业的升级、优化、整合、提升的要求。与此同时， 在市场经济的冲击中，企业追求利润最大化的内在驱动下，必然会在现有的政 府“多头监管”的空隙中铤而走险，自我约束机制不强，由此相应的法律、法 规、政策执行效果并不理想。 2 第一章绪论 有专家指出，与发达国家相比，我国食品安全体系中最重要的问题在于： 我国食品安全监管尚未建立完善而有力的规制体系，安全监管中存在比较严重 的协调机制不健全、责任不明确的多头分段监管格局，造成食品安全管理难以 有效地形成合力，难以形成有效监管。相比于发达国家从源头上主动控制食品 安全风险，我国的食品安全监管依然是被动型的，多在食品安全事故出现后做 出反应。此外，食品供应链条较长、风险传导性强、监控难度大也威胁到了食 品安全的保障。 2 0 0 9 年，我国颁布了中华人民共和国食品安全法，其中专门设置了对 食品安全事故处置的具体规定，加大了对食品安全事故的惩处力度。虽然我国 目前已经初步建立了食品安全监管的法律法规体系和相应的监管部门机构，但 2 0 1 0 年多起食品安全事件的发生，让我们不禁反思：食品安全问题屡屡突破监 管体系而发生的原因是什么? 现有的监管体系为什么失效? 如何进一步健全我 国食品安全事件应对机制，建立适合中国国情的食品安全监管体系? 如何有效 减少食品安全事故的频繁发生、甚至杜绝食品安全事故的发生? 因此，在这样 的背景下，选择我国食品安全与政府监管作为研究题目，旨在探寻我国政府在 食品安全监管如何发挥更加积极的作用。 1 1 2 选题意义 本文选择我国食品安全与政府监管作为研究题目，主要是基于食品安全问 题已经成为目前国际国内社会人们所关注的焦点问题之一，而食品安全问题的 特殊性和敏感性使得我们有责任、有使命探究食品安全监管机制的有效建立和 运行，保证公众饮食安全，避免食物中毒的严重后果。 首先，随着科技的发展、新技术的不断涌现、环境污染的加剧、农药兽药 饲料的不科学使用、食物添加剂的滥用、生产经营消费的全球化、转基因食品 为原料生产食品的难检测性等等都给传统的食品安全监管体制带来诸多挑战， 假酒、“黑豆芽”、“毒馒头”等各种各样的假冒伪劣、以次充好的食品频繁 见诸于报端、电视、网络，提醒着我们目前我国的食品安全现状不容乐观。三 鹿奶粉作为国内知名企业，一直是食品行业的免检产品，但是2 0 0 8 年的三聚氰 胺事件让人们开始重新审视“食品免检产品 ，重新审视政府的监管体制； 2 0 1 1 年的“瘦肉精”事件又一次用事实证明了传统食品安全监管体制并不是非 常有效。 这就促使我们研究政府监管在食品安全生产中所处的地位及应发挥的作 用，探索食品安全监管体系的改革和完善，寻找政府在食品安全监管中存在的 问题、分析政府监管失灵的原因、提出有效的解决办法和对策，为民众建立食 3 第一章绪论 品安全的保护伞。研究我国政府在食品安全监管领域的作用具有长远而深刻的 现实意义。 其次，目前，我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转型的过程中， 生产力的快速发展和上层建筑转型的相对滞后使得食品安全问题频繁发生，即 科技进步带来的经济社会飞速发展，作为上层建筑的政府管理水平、政府监管 职能、监管制度、监管技术、监管环境、企业安全生产规范、行业安全生产规 范、人们安全饮食习惯等都处于一个转型的过渡期，而由于文化、历史、发展 阶段、公众意识等各个层面的差别，国外经验不能直接照搬，因此需要我国在 转型实践中探索和积累政府监管的经验，但是由于食品安全问题的特殊性、敏 感性以及涉及人民生命安全的不可忽视性、急迫性，要求社会各界尤其是学术 界从理论上加强对我国食品安全政府监管的研究，因此本文选题对于我国政府 在转型期食品安全监管的体系建立和机制规范具有理论上的重大意义。 研究新时代、新技术、新背景下，将民族的健康和社会的持续发展相结 合、国家的繁荣与行业的持续进步相融合，从一个更高的视角探索适合中国食 品安全的政府监管体系，完善政府监管职能，构建中国食品安全监管体系是目 前中国理论界和实践中急需解决的问题，也是本文选题的重要意义所在。 1 2 研究目的与内容 1 2 1 研究目的 本文的研究目的主要是通过目前国内食品安全监管中存在的问题、理论 界、实践中关于食品安全监管的各种思考加以综合分析，在此基础上结合科学 技术飞速发展的时代背景对食品安全监管提出的新挑战，提出我国政府未来在 食品安全领域应该发挥的作用及如何发挥作用的建议对策。 其次，通过对我国政府在食品安全监管领域监管体系、监管制度等的探 索，通过政府在食品安全领域实际监管对策和建议的提出，以期对我国目前食 品安全监管的实际具有一些可借鉴的作用，希望食品安全问题可以减少甚至不 再发生，希望公众的饮食安全可以得到保障。 1 2 2 研究内容 2 0 1 1 年第一季度，双汇十八道安检关口仍未控制住“瘦肉精”的事件，在 此将政府对食品安全的监管推到风口浪尖，如何全面、系统、有针对性建立政 府食品安全监管体系成为未来一段时间政府急需解决的问题之一。 4 第一章绪论 本文正是立足于这样的时代背景，通过对现有的国内外理论研究成果的借 鉴和反思，结合国际国内政府食品安全监管的实际执行效果，展开研究。本文 共分七个部分： 第一部分阐述了本文选题的背景及意义，提出了本文的研究目的和内容。 第二部分通过对国内外现有的理论研究成果进行了回顾、阐述和分析。提 出了食品安全的概念和分类。 第三部分主要阐述我国食品安全的现状及存在问题，通过对现实现象的深 入解读分析发现其中存在的问题。 第四部分主要阐述我国目前政府监管的现状、政府监管的必要性及现有监 管体系存在的问题及原因。 第五部分主要借鉴发达国家政府食品安全监管的优势经验，他山之石可以 攻玉，通过借鉴相对成熟的美、欧、日等国监管体系，为我国政府监管提供启 示。 第六部分，在前面理论和现状分析的基础上，借鉴发达国家的经验，立足 我国的实际国情和制度沿革历史，提出我国政府在食品安全领域的监管措施和 监管体系建设，提出切实的、可操作的监管措施及对策建议，以期为我国新时 期政府监管的改革和完善起到一定的参考作用。 第七部分，在前文阐述和研究的基础上，提出了我国食品安全监管会进一 步完善，未来的食品会更加安全。 1 3 研究方法与论文结构 1 3 1 研究方法 本文主要采用的研究方法有规范研究方法、文献研究法、比较研究法和制 度经济学的研究方法。通过美国、欧盟、日本等个案的研究以及现有文献的分 析，按照制度经济学中路径依赖的方法立足于中国政府食品安全监管的实际， 对比分析中提出完善我国未来政府监管体系的对策建议。 1 3 2 论文框架结构 5 第一章绪论 我国食品安全现状问题及影响因素 i 现状及问题 影响因素 i 一 工 对我国食品安全政府监管的分析 iiil 政府监管政府监管的历政府监管的政府监管缺陷 的必要性史沿革及现状特点及问题的原因分析 ii 上 发达国家食品安全政府监管经验借鉴 土 完善我国政府食品安全监管的对策建议 上土上 ， 监管主体 监管制度 监管技术监管环境 6 第二章相关理论及文献综述 第二章相关理论及文献综述 2 1 食品安全概念及分类 2 1 1 食品安全概念的界定 明确界定食品安全的概念，是阐述食品安全存在问题、政府对食品安全进 行监管的基础和前提。明确的食品安全概念是充分了解食品安全特性、进一步 研究食品安全政府监管的支撑。由于不同发展阶段、不同文化背景的影响，不 同国家、同一国家在不同阶段对于食品安全的概念有不同的界定。而随着技术 进步、社会发展，各种新的影响食品安全的因素不断出现，食品安全的概念也 将发生新的变化，在此基础上，食品安全监管必须做出相应的改变，由此可 见，食品安全监管是建立在食品安全内涵和外延上的一个动态的、长期的、艰 巨的任务。 由于各个国家对于食品安全的理解不同，本文主要采用国际通用的、由世 界卫生组织界定的关于食品安全的概念。通过世界卫生组织关于食品安全概念 的界定可以看出食品安全随着社会发展的一个动态历史变化过程。 1 9 8 4 年，世界卫生组织在题为食品安全在卫生和发展中的作用1 的文件 中，曾把“食品安全”与“食品卫生 作为同义语，定义为： “生产、加工、 贮存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有意与健康并且适合人消费 的种种必要条件和措施”。 经过十多年的发展，随着时代、社会的发展，食品安全已经不再跟食品卫 生作为同义语通用。有些食品虽然是卫生的，但并不代表人们可以安全的使 用。因此在1 9 9 6 年，世界卫生组织在其发表的加强国际级食品安全性计划指 南2 中则把食品安全与食品卫生作为两个概念的不通用语加以区别，其中“食 品安全”被解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时，不会使消费者受 害的一种担保”。世界卫生组织对食品安全的解释与国际食品卫生法典委员会 对于食品安全的定义相近， “食品安全”也就是指：凡是摄入食品中可能含有 损害或威胁人体健康、有可能给人体造成不利影响的有毒物质、有害物质或因 素，有可能引起食用者隐性、慢性、明显不良后果和影响、甚至是产生危及消 费者及其后代健康的隐患，都属于不安全食品。 lh t t p ：， w w b a i k e b a i d u c 0 啪，v i e w 2 h 卸：f m n b a i k c b a i d u c o m ，v i e w 7 第二章相关理论及文献综述 从世界卫生组织( w h o ) 和国际食品卫生法典委员会对食品安全的概念界定 来看，食品安全是一个开放性、兼容性、综合性的概念，食品安全的范围不仅 包括食品供给安全、而且食品质量安全、食品卫生安全、食品流通安全、食品 营养等相关方面的内容。同时食品安全还是一个社会治理概念，是一个法律概 念，是一个政治概念，是企业和政府对社会最基本的责任和必须作出的承诺。 由此要进行食品安全监管，就需要从社会、法律、政治等多个层面、多个相关 领域开展。 随着社会经济的发展以及技术的进步，关于食品安全的概念界定也越来越 困难，本文关于食品安全的概念主要根据w h o 关于食品安全概念来进行总 结，在我国食品安全大致经历了两个阶段，建国后相当长一段时期内，主要的 食品安全是指食品数量安全，即食品供给安全；第二个阶段是随着我国生产力 的飞速发展、经济的不断进步，物质生活的丰富，食品安全日渐表现为食品质 量安全、卫生安全、食品营养健康等方面的安全问题。 目前我国食品安全的概念同世界卫生组织的概念相近，主要是指我国食品 对于消费者是否产生各种隐形的、潜在的、慢性的危害，甚至是直接的、明显 的危机自身和子孙后代生命安全的影响。我国2 0 0 9 年出台的食品安全法也 将食品安全和食品卫生加以区分，w h o 在全球食品安全战略草案1 中指 出，“食品安全可增进健康，同时也是一个基本的人权问题。 食品安全是关 系到国计民生、建设和谐社会的大事。因此，重视食品安全已经成为衡量人民 生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。 2 1 2 食品安全的分类 根据不同的分类标准，食品安全可以分为不同的类型。为了更好的阐述本 文中关于我国政府对食品安全的监管研究，需要在食品安全分类的基础上展 开，因此本部分主要阐述关于食品安全的分类： 美国学者j o n e s 把食品安全区分为绝对安全性与相对安全性两个层面2 ： 绝对安全性，即食品应绝对没有风险，是指必须确保食用某种食品不可能产 生任何危害健康或造成伤害的一种承诺。但是，在实际生活中，由于种种客观 原因，人类任何一种饮食消费都存在着这样或那样的风险，绝对安全性或零风 险是很难达到的，是一种理论上存在但是实际中难以企及的情况，尤其在当今 环境污染威胁加剧的时代难以实现。 1 硼0 全球食品安全战略草案 n 上海检验检疫动植物与食品检疫检验技术中心2 0 0 5 2 吕志轩关于食品安全的研究综述个经济学视角 j 德州学院学报2 0 0 9 ：( 2 5 ) 8 第二章相关理论及文献综述 相对安全性，风险因素可控的食品安全，人们在食用某种食物或成分时， 只要在合理食用和正常食用量的情况下，对健康产生的损害具有实际确定性， 则为安全食品。但是相对安全的食品，如果食用量或食用条件不正确，都可能 对人体健康产生危害甚至造成严重损害，甚至危害生命健康。 从全球角度看，食品安全可以分为两个阶段，食品量的安全和食品质的安 全。 食品数量安全，亦称食品安全保障，主要发生在温饱尚未解决的国家和地 区。主要是指考查对象( 大至一个国家、地区，小至一个家庭) 能够生产、提 供满足其所有成员基本生存所需要的全部食品，是从数量上定义食品安全。如 果有能力通过自己的能力提供其全部成员生存所需食品、保障有效的食品供 给、满足人们生存权利的实现，即为食品数量安全。目前，发达国家、部分发 展中国家已经基本上实现了食品数量安全，但是大量的非洲国家和地区，食品 供给依然是食品安全问题的重要组成部分，亟需解决。我国已经基本上实现了 食品数量安全，所以本文接下来将不再论述关于食品数量安全的政府监管问 题。 食品质量安全，即现代意义上的食品安全。主要是指考查对象( 国家、地 区或家庭) 有能力从生产或提供的食品中获得充足的营养、保证供应食品的卫 生安全、有能力满足其成员正常的生理需求，保证正常的生长以及从疾病、体 力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力。食品质量安全更加侧重于强 调食品在卫生、营养合理、保证人类健康生活等方面的情况。 结合我国的实际发展情况看，目前我国面临的主要是食品质量安全监管问 题，食品中各种危害物对消费者健康的影响程度超出了相对安全的范围，此外 在监管食品是否卫生、营养结构是否合理等方面面临着严峻的挑战。 2 2 国外文献综述 由于西方发达国家工业化进程比较早， 起学术界关于食品安全监管的研究和探讨， 识，食品安全问题的产生原因及监管手段、 的探索。 食品安全问题的集中频发期自然引 从对食品安全问题的概念界定及认 措施、制度建设等方面进行了深入 上世纪七十年代末，学者w a y n ep i n e s 就探讨了政府在食品安全监管中所 处的地位及所发挥的作用。到了八十年代中期，k a t h e r i n ec l 锄c y 在市场的消 费需求中：与食品安全、质量以及人类健康相关的公共政策中，深入的研究 了消费者在市场经济中开展消费行为时，对于与自身食品消费相关的食品安全 公共政策的反应。 9 第二章相关理论及文献综述 r o b e r t s 锄dv 锄r a v e n s w a y 在八十年代末通过深入观察和发掘食品安全问 题产生的深层原因，提出了政府规制对于食品安全问题有着重要影响的观点。 上世纪九十年代以来，随着席卷全球的疯牛病、口蹄疫等事件的频繁发 生，国外学者对于食品安全问题产生的原因及食品安全监管方面的理论进行了 进一步的研究。其中成果显著的代表是美国学者a n t l e ，开始将经济学分析工具 引入食品安全和食品安全政策研究领域，尤其是运用制度经济学的研究方法和 视角，指出在市场经济体制下，食品安全管理政策能否发挥积极有效的作用， 关键在于制度的合理性、有效性。规范作为食品安全生产和安全标准具体实施 的微观主体企业的声誉形成机制、食品质量安全的认证制度体系、食品安全生 产相应的法律、法规的制定及执行制度的建立，都是保障食品安全的重要支 撑。此后，a n t l e 进一步运用经济学投资收益分析方法对食品安全规制的收益和 成本做了定性分析，由此政府作为一个国家制度的主要供给者的突出地位也得 到了理论的支持。 t o m p k i n 通过对食品安全问题的深入研究，认为食品生产企业作为食品的 直接提供者，对保障食品安全具有最基本的责任和义务，但是由于市场的失 灵，政府必须承担起监督和管理的作用，保证企业追求利润最大化的同时又不 至于忽视企业的社会责任，保证食品安全供应。在此，不难看出，t 0 m p k i n 认 为实现食品安全这一公共目标需要微观企业和宏观政府的公共努力。 b a r l i n g 则在肯定政府作为食品安全宏观调控者的作用的同时，指出政府在 制定和实施食品安全政策的过程中同样存在着风险，由于政府也存在失灵的时 候，而且政府作为有限理性经济人，同样存在着政策失败的时候，因此政府食 品质量规制制定之后，必须加以严格的控制，否则监管的高成本将带来消费者 福利的降低和食品生产行业的扭曲。 g a r c i a 同样利用经济学的投资收益方法，通过对政府监管的成本和收益进 行综合分析，而政府监管、市场监管都由于有限理性和监管资源的有限等原因 而存在一定的缺陷，在此基础上g a r c i a 提出为了实现食品安全，必须建立一个 由政府和企业联合的监管系统，相互协调，有机配合，共同行动，实现食品安 全。 通过以上各个阶段具有代表性的关于食品安全监管研究可以发现，国外关 于食品安全的研究从最初的探讨食品安全问题的原因，到运用各种方法、尤其 是经济学方法分析食品安全监管，在政府监管与市场监管的关系、政府监管的 重要性等方面颇有建树。 l o 第二章相关理论及文献综述 2 3 国内文献综述 食品安全监管理论的研究是随着食品安全问题的发生而不断深入的，新中 国成立后的相当长一段时期内，我国处于计划经济时代，食品统一供应、食品 生产技术的落后使得食品安全问题更多的呈现为食品数量安全，而相应的关于 食品安全监管的研究也相对少。改革开放以来，尤其是上世纪九十年代以来， 随着我国不断与国际接轨融合，我国自身食品生产技术的发展，各种食品安全 问题频繁发生，食品质量安全的监管开始成为一个令人聚焦的领域，理论界对 于食品安全监管的研究也随之大范围地受到关注。 我国食品安全监管领域的理论研究起步比较晚，研究多围绕我国现有的食 品安全监管体系和实践中存在问题展开。目前关于食品安全的相关理论、政府 在食品安全监管中的地位和作用、如何革新和完善我国食品安全监管体系、如 何有效从源头上降低食品安全风险等领域已经取得了一定的成果。 叶永茂( 2 0 0 2 ) 在“关于建立中国食品安全质量控制体系的构想”一文 中，提出了在改革和创新现有的食品安全管理体制和运作机制的基础上，通过 加强食品安全立法、建立强制性的食品安全标准体系等层面的努力，努力建立 和完善适应时代发展特征和有效应对食品安全问题的食品安全质量控制体系1 。 秦富、王秀清等在欧美食品安全体系研究一书中，详细的论述了欧盟 及其主要成员国、美国等发达国家在食品安全监管方面的具体措施和保障体 系，在介绍国外先进经验的同时与我国当时的食品安全监管体系和措施进行了 对比分析，提出了一些建设性的意见z 。此外，郑风田、胡文静在“从多头监管 到一个部门说话我国食品安全监管体制亟待重塑”一文中总结了美国、丹 麦等国家的成功的食品安全监管经验，重点在国家监管机构的合并重组层面提 出了改进、完善的对策建议3 。 程言清、黄祖辉在美国食品安全召回制度及对我国食品安全的启示一 文中，专门详细地阐述了美国食品安全的召回制度，包括召回制度的法律法 规、问题食品的召回程序以及食品溯源制度等经验，并结合我国的实际情况提 出了如何完善我国食品安全召回制度提出了一些对策和建议。关于食品安全召 回制度的建设，还有魏益民、刘卫军对澳大利亚、新西兰食品召回体系及经验 的借鉴4 。 1 叶永茂关于建立中国食品安全质景控制体系的构想 力世界标准化与质量管理2 0 0 2 ：( 4 ) 2 秦富，王秀清，辛贤欧美食品安全体系研究 m 北京：中国农业出版社2 0 0 5 3 郑风田，胡文静从多头监管到一个部门说话一我国食品安全监管体制急待重塑 j 中国行政管 理2 0 0 5 ：( 1 2 ) 4 程言清，黄祖辉美国食品召回制度及对我国食品安全的启示阴经济纵横2 0 0 3 ：( 1 ) 魏益民，刘为军澳大利亚，新西兰食品召回体系及其借鉴【j 】中国食物与营养2 0 0 5 ：( 4 ) l 1 第二章相关理论及文献综述 郑风田在从食物安全体系到食品安全体系的调整中国食物生产体系 面临战略性转变一文中，站在消费者的视角，分析了我国食品安全管理在国 际食物安全发展大背景下进行战略性调整的必要性和可能性，在分析转型中可 能遇到的问题以及困难的基础上，提出相应的解决措施及加快建立我国食品安 全体系的对策建议。此外，关于建立我国食品安全保障体系的代表性研究成果 还有张永健等人。 翁鸣关于“中国农产品出口面对国外技术壁垒的挑战”以及徐黎虹关于 “食品安全法律规制研究主要是从农产品，即食品源头开始关注食品安全生 产，关注农产品质量安全管理中农业部作为主要的监管部所处的主导地位以及 如何有效建立完整、合理的行政管理体系。并进一步阐述了农产品生产中市场 准入制度的建立健全、农产品流通领域的信息统一发布制度以及农产品召回制 度的建立等，以及以上何种制度背后的法律体系建设和从农田到餐桌全程监管 的法律体系z 。是聚焦于农产品安全监管领域一次深入探索。 林镝在“中美食品安全管理体制比较研究 一文中则重点将中国和美国的 食品安全管理体制进行了比较研究，对比中发现我国目前食品安全管理体制中 存在的问题，并借鉴美国的经验提出了建立健全我国食品安全管理体制的对策 建议3 。 随着h a c c p 4 在国际上受到愈来越多的关注，国内学者也开始深入研究 h a c c p 在我国的应用和可行性。其中具有代表性的是陈玲在“中国加入w t o 对我国食品安全的影响和对策”一文中指出h a c c p 是我国食品安全生产应对 加入w t o 后国际挑战一个有效方式，有利于我国食品行业在国际竞争中处于 一个有利的地位5 。 曹朝清在“建立健全食品安全保障体系初探”一文中围绕建立健全我国食 品安全保障体系，分别从完善我国的食品信用体系、稳步推进我国食品市场的 准入机制、提升食品安全检验检测技术等方面展开阐述，提出相应的措施健全 完善我国食品安全保障体系6 。 韩月明、赵林度在“超市食品物流安全控制分析一文中将研究视角集中 于食品物流领域中存在的安全隐患，从食品源头供应和食品消费终端的链接指 1 郑风田从食物安全体系到食品安全体系的调整一中国食物生产体系面临战略性转变【j 】财经研 究2 0 0 3 ：( 2 ) 张水建，刘宁，杨建华建立和完善我国食品安全保障体系研究阴中国工业经济2 0 0 5 ：( 2 ) 2 翁鸣中国农产品出口面对国外技术壁皂的挑战f j 】世界农业2 0 0 3 ：( 4 ) 徐黎虹食品安全法律规制研究【d 1 首都经济贸易大学硕士学位论文2 0 0 6 3 林镝中美食品安全管理体制比较研究【j 】武汉理工大学学报2 0 0 4 ：( 3 ) h a c c p 是指：生产( 加工) 安全食品的一种控制手段，对原材料、关键生产工序及影响产品安全的人为 因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程宁和监控标准，采取规范的纠正措施。 5 陈玲中国加入、t o 后对食品安全的影响及对策f j 】商业研究2 0 0 4 ：( 2 ) 6 曹朝清建立健全食品质量安全保障体系初探【j 】中国食物与营养2 0 0 5 ：( 1 2 ) 1 2 第二章相关理论及文献综述 出展开分析，指出食品在流通中由于各种原因形成的污染问题在我国食品安全 事故中占据着很大的比例，如何有效监管和控制食品流通过程中安全问题在整 个食品安全监管中占据着重要的地位1 。至此，食品安全监管的研究视角出现了 一种以食品供应链为特征的分段研究、各个击破特征。 吴德俊、宋瑞鹏等同样是看到了食品安全供应链条中各个环节都有可能对 食品的最终安全消费产生影响，但是不同于韩月明等人的研究，他们将食品工 农业作为一个整体看待，提出了建设食品生产加工生态园的想法，认为只有在 生态园中从源头抓起，运用生态系统集成原理，采取产供销全工程无缝隙安全 监管的模式，才能有效的保证食品安全。同时他们也进一步探讨了适合我国的 食品安全生产生态链和具体可实施的以生态园为核心载体的食品安全监控模式 2 o 王康英、薛庆根等则从法律法规体系的层面探讨我国食品安全监管的问 题，通过详细描述美国食品安全监管中在监管法律体系建设、监管过程中的执 行、市场准入监管制度三个方面的经验措施，据此对我国的食品安全监管提出 了一些建议和对策3 。 于欢、黄启新在“社会责任：食品企业危机管理的核心”一文中将企业作 为主体，由于其处于整个食品安全的核心环节，任何差错都会导致危机时间的 发生，因此认为食品生产加工企业的社会责任是食品企业危机管理的核心4 。 邓淑芬等人在“食品安全管理的政府调控策略”一文中，指出政府应该积 极建立食品安全信用评估体系，通过定时对食品生产商进行强制性的安全信用 等级评估策略来消除消费者与食品生产商之间由于信息不对称、食品安全标准 不统一等元素带来的食品安全生产制约因素5 。 程言清在“食品安全问题及其治疗的制度分析”一文中也同样对政府在食 品安全监管中的策略做了相应的分析，并进一步指出食品市场的有序运行和食 品安全供给，需要各种正式、非正式的规则和约束相结合，食品安全责任制度 的建立健全以及食品生产企业的信用制度的建立是必然6 。 由于信息不完全和不对称而引起的我国食品市场失灵，由此所带来食品安 全监管难题也引起了学术界的关注，蒋抒博运用博弈论的分析工具从动态的角 度对我国食品安全进行分析，并通过建立不完全信息冬天博弈模型，推出了市 场无法有效解决食品安全问题。此外，王秀清和孙云峰也从相同的视角，即： 1 韩月明，赵林度超市食品物流安全控制分析叨物流技术2 0 0 5 ：( 1 0 ) 2 吴德俊，韩瑞珠，赵林度关于食品安全生态园区的模式探讨【j 】物流技术2 0 0 5 ：( 1 0 ) 3 王康英美国食品安全监管政策及其对中国的启示p 】社科纵横2 0 0 5 ：( 5 ) 薛庆根美国食品安全体系及对我 国的启示【j 】经济纵横2 0 0 6 ：( 2 ) 4 于欢，黄启新社会责任：食品企业危机管理的核心叨企业经济2 0 0 6 ：( 5 ) 邓淑芬，赵林度，吴广谋食品安全管理的政府调控策略【j 】食品工业科技2 0 0 5 ：( 4 ) 6 程言清食品安全问题及其治理的制度分析【j 】生产力研究2 0 0 6 ：( 1 ) 1 3 第二章相关理论及文献综述 从信息不对称理论出发，着重探讨了我国食品市场上存在的质量信号问题，指 出我国要想减少食品安全事故的频发，必须将整个食品产业链视作一个整体， 由农业部、相关的食品部门等重新组建一个全国统一机构，由此组织负责全国 食品质量的信号传递工作，确保食品质量安全。研究了我国食品市场上的质量 信号问题，提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国 统一机构，促进食品质量信号的有效传递，确保食品质量安全。 张汉江在“如何完善我国流通领域食品检测体系”一文中着重于政府部门 关于食品检验检测技术的推进与提升，指出政府部门必须大力发展检验检测技 术，运用先进的检验检测技术、适度集中检验检测资源，提高食品安全监管， 并朝着检验检测技术社会化的方向发展1 。 赵农、刘小鲁则主要围绕着政府的市场准入关是否对于厂商提供食品质量 水平的影响。通过研究发现，当一国政府属于财政收入最大化政府时，政府将 有动力实施管制，政府会对消费需求缺乏弹性的行业实施管制，通过颁发特许 经营许可开展并对非法进入者进行惩罚，准入标准的严格程度以及对非法进入 者的惩罚力度决定了政府的管制水平。 张红凤、周峰政府作为宏观调控者，关于食品安全监管的宏观调控体系的 建立必须有食品安全微观规制体系的支撑与配套，政府必须加大对食品生产企 业经营的干预力度，运用经济、行政、法律等多种手段，从监管体制、监管机 制、监管方式等多个层面形成企业履行社会责任的硬约束。 李怀、赵万里则认为目前中国食品安全问题的主要原因是由于监管制度、 激励制度、法律制度的不健全造成，政府必须尽快建立健全食品安全监管法律 体系，将食品安全监管纳入法制轨道，并通过政策、执行、监管三方分权合 作、相互制衡的方式形成我国食品安全全方位的监管体制及责任追究制度。 此外，还有很多学者从构建整个社会全方位监管环境出发，如项琳提出应 建立一个由政府、高校、食品安全研究等多部门相结合，社会多方合作的一个 相互配合、相互协调、共同协作的“开放系统”。在这个开放系统各方共同的 努力下，实现全社会对食品安全的共同监管和治理。而作为宏观调控的政府部 门，要大力优化相关食品安全监管部门的机构设置、职能转化，不断地细化监 管职能，减少各部门监管职能的重叠以节约资源，并弥补监管的空白，提高多 部门监管体制的效率和资源利用率。 综上所述，国内学者对于食品安全问题的研究可以归为以下几个大类：一 是以林镝等人为代表对发达国家食品安全管理体系进行介绍和比较研究，借鉴 发达国家的经验；二是以于欢等人为代表对建立食品安全体系进行研究，探索 1 张汉江如何完善我国流通领域食品检测体系【刀食品科学2 0 0 8 ： 5 ) 1 4 第二章相关理论及文献综述 中国食品安全体系的建立；三是随着食品安全问题的日益突出，众多学者开始 对食品安全的政府规制、管理制度等方面展开研究；此外还从食品供应链、经 济学角度、食品安全控制管理模式等层面对食品安全问题进行了深入广泛的研 究。但是关于政府监管如何应对新形势下食品安全问题，目前研究成果较少， 且比较零散。 1 5 第三章我国食品安全现状及影响因素 第三章我国食品安全现状及影响因素 3 1 我国食品安全现状及问题 1 9 9 4 年，新中国成立至改革开放前的三十多年中，我国处于解决温饱问题 阶段，由于计划经济的实施，全国食品统一调配，食品数量安全尤其是粮食安 全供应是社会的主要问题。实行改革开放以来，随着经济的飞速发展，我国逐 渐解决了温饱问题之后，伴随着工业技术的飞速发展和向社会主义市场经济转 型中各种问题的出现，食品质量安全问题日渐突出，我国也逐渐形成了严格意 义上的食品卫生与安全控制。 2 l 世纪的第一个十年，“三鹿奶粉”、“瘦肉精 、“毒馒头 、“牛肉 膏”、“黑豆芽”等食品安全问题的代名词不断见诸于报端网络，每个事件引 发的各种严重后果令人触目惊心。从2 0 0 0 年至今，我国发生了多起食品安全事 件： 2 0 0 0 年1 2 月初，广东省江门市一家5 口由于食用了有毒大米住进医院； 2 0 0 1 年1 月，浙江杭州6 0 多人因食用了含有“瘦肉精”即盐酸克伦特罗的猪肉 到医院就诊；同年，江苏、安徽等由于大肠杆菌o 1 5 7 h 7 而引起的2 万多人食 物中毒，发生肠出血性事故，造成其中1 7 7 人死亡；2 0 0 3 年，辽宁省海城市 2 5 5 6 名小学生以及部分教师由于饮用豆奶引发食物中毒事件，中毒人数达到 2 9 2 人；2 0 0 5 年，肯德鸡的致癌物苏丹红一号事件席卷中国，“芙蓉天绿香 汤”事件，麦当劳炸薯条含超量致癌物，大头娃娃奶粉再现：2 0 0 5 年6 月发生 的“孔雀石绿”药残事件；2 0 0 6 年爆出家乐福的“活蛆咸鱼”、致病的福寿 螺、苏丹红鸭蛋、“早产面包”等食品安全事件；2 0 0 7 年龙风和思念问题速冻 产品深圳撤柜；2 0 0 8 年9 月爆发的三鹿奶粉的食品安全事件更是让人们震惊。 2 0 1 1 年双汇“瘦肉精”事件目前已经波及1 6 个省市，“毒馒头 、“黑豆 芽”等事件接踵而来，我国的食品安全监管体系面领着前所未有的挑战。 从近十年的食品安全事件中可以看出，早期的食品安全问题大多都是在一 些小企业、小范围上产生的问题，但是随着社会经济的发展和技术的不断进 步，交通运输的便捷使得食品流通的范围扩大，市场经济的进一步发展与制度 建设和监管的滞后造成的脱节，食品安全事件的发生具有了新的特点，国内知 名大企业开始频繁出现食品安全问题，三鹿奶粉的“三聚氰胺”、双汇的“瘦 肉精”事件等都造成非常恶劣的影响。三鹿所牵涉的范围几乎囊括了整个奶制 1 6 第三章我国食品安全现状及影响因素 品行业的知名企业。它从一个企业危机，扩展为一个行业危机，人人“谈奶色 变”。到现在，三鹿奶粉的风波似乎已开始渐渐从人们的视野中淡去，但是另 一个知名大企业双汇在2 0 1 1 年伊始就被“瘦肉精”困扰，双汇十八道检测关口 却没有有效的拦截“瘦肉精”，企业食品安全的自我监管受到严重质疑，公众 对政府食品安全的监管提出质疑的同时也寄予了更高期望。 从下表中看近五年来我国食品中毒时间的发生情况以及由于食品中毒而引 起的死亡状况： 表3 12 0 0 6 2 0 l o 年食物中毒情况及原因1 中毒食物致病因素 时间总计 有毒动植物不明原因微生物农药化学物 中毒起数 5 9