（产业经济学专业论文）国有企业特殊法人改革模式分析.pdf

摘要 摘要 本文分析了我国国有企业改革过程中忽略国有企业特性，把国有 企业混同为一般企业的做法；以及在国有企业理论研究中，把国有企 业当作完全“营利性”性企业的错误看法。 论文指出，国有企业的存在具有其合理性和与阶段性相联系的必 然性。并且，国有企业改革，是要按照一定的规律逐步推进的。根据 国有企业的特性，以及国外发达国家国有企业改革的经验，国有企业 改革要根据情况采取特殊法人模式。特殊法人是指“政府为了达到特 定的政策耳标，依据规定的法律而设立的法人”。 国有企业特殊法人改革模式是社会经济对于国有企业功能定位的 要求，也只有这种企业形态才能调和国有企业“企业性”与“社会性” 的矛盾。 国有企业在实现向完全的私人企业转化的过程中，是一个企业形 态逐步转变的过程，不能不顾实际地实现企业形态的多级“跨越式” 改革。在国有企业与一般私人企业之间有多种过渡性的企业形态，要 根据社会经济需要，采取适宜的特殊法人形态。 同时，论文也论述了国有企业在社会发展中的定位是逐步转变的。 国有企业改革要随着社会经济的发展，实现企业定位的逐步转变，以 达到最优的效果。 关键词：国有企业、改革、企业性、社会性、特殊法人 a b s t r a e t a b s t r a c t t h i se s s a yf o c u s e so nt h eq u e s t i o nt h a tw h a tk i n do fr o l e st h e s t a t e - - o w n e d - e n t e r p r i s e ( s o e ) p l a y s i nc h i n a e c o n o m y t h es o er e f o r mi so fg r e a ti n f l u e n c e st oc h i n ae c o n o m y t r a n s i t i o n , p a r t l yd u et o i t sm e a ne f f i c i e n c y h e n c e , t h es o e r e f o r ms e tt h et h o r o u g h l yc o m p a n ya si t sd e s t i n a t i o n a l s o ， s o m ee c o n o m i s t sp o i n to u ts o ed i r e c t i o nr e g a r d e dt h es o ea s p r i v a t ec o m p a n y b ym e a n so fc a r e f u l l yi n s p e c to nc h a r a c t e r s o ft h es o e ( i n s o m ec o u n t r i e s ，a l s oc a l l e dp u b l i ce n t e r p r i s e ) ，w ec o u l dr e a c h t h er e s u l tt h a tt h em a r k e te c o n o m yc a l ln o td ow i t h o u ts o e a n di tw i l lb ep a r t i a li fw et a k es o ea st h eg e n e r a lc o m p a n y r e g a r d l e s sm e i fd i f f e r e n c e s ，t h e i r s o c i a lb u r d e n s o e a l w a y s h a ss o m es o c i a lb u r d e n ，w h i c hi si t so v e r w h e l m i n g c h a r a c t e ra n dt h er e a s o nw h yi ts t a n d so u ti nt h em a r k e t e c o n o m y f u r t h e r m o r e , t h es o e a l es e ta n d1 1 1 1 1 a c c o r d i n gt o s p e c i a ll e g a l i n s t i t u t i o no t h e rt h a nt h eg e n e r a lc o m p a n yl a w t h u s ，s o ea l s ot a k es p e c i a lp u b l i cl e g a le n t i t i e s ( s p l e ) f o r m t h es o er e f o r mi sa nu p g r a d i n gp r o c e s sw i t hm a n yd i f f e r e n t f o r m s s p l ei sat r a n s i t i o n a lf o r md u r i n gt h es o er e f o r m s ， w h i c hc o u l db e t h o u g h t a saj o i n t l e a d i n gt h e s o et ob e c o m m e r c i a l ，t ob ec o m p a n y , a n dp u b l i cc o m p a n y i nt h ee n d ， k e y w o r d s ：s o e r e f o r ms p l e 独创性声明 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导 下进行的研究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除 了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北 京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 本人签名： 日期：2 竖进年乏月二日 黧节爹、导师问惫 纫全文公布 “ 前言 1 前言 国有企业在我国社会经济中的重要地位是不言而喻的。从经济结 构来说，国有企业一直是我国经济发展的中坚力量；从社会稳定来说， 国有企业是城市就业和稳定问题的中心环节。所以，在我国经济实现 向社会主义市场经济的转换过程中，国有企业的改革一直是重点和核 心问题。 回顾我国国有企业改革的逻辑思路和实践，国有企业改革主要着 眼于扩大国有企业经营自主权，提高企业经营效率，实现政企分开， 发挥市场机制的资源配置作用。总的来说，国有企业改革致力于不断 提高国有企业“企业性”。十四大以来，对于国有大中型企业更是明 确了建立。产权清晰、责权明确、管理科学、政企分开”的现代化企 业制度的改革方向。 国有企业是一种特殊的企业制度。对于国有企业的股份制改造， 是实现不宜采用国有企业形式的“国有企业”退出的措施。但是，如 果不加区别地对所有国有企业进行公司化改造，忽略国有企业的特殊 作用，就会背离国有企业改革的合理线路。 国有企业国家所有的原因在于它负担一定的社会功能，可以实现 一定的社会经济目标，这是它在世冥上各个国家普遍存在的重要原因 之所在。 参考一些发达国家国有企业的改革路径，可以发现他们在国有企 业改革方面采取了逐渐推进的改革方法。在完全的国有企业向股份制 公司的转变过程中有很多企业形态，其中特殊法入形态的国有企业是 重要的。过渡”形式。随着国有企业“社会公益性”和“企业盈利性” 侧重点的转移国有企业依靠商业化公司化股份化的转变路 径向股份制现代企业制度转变。 在国有企业改革的实践中，解决国有企业低效率经营所产生的巨 大压力是不加分别地推进所有国有企业建立。现代企业制度”的重要 原因。在国有企业改革的理论研究中也存在忽略国有企业特殊社会 北京交通大学硕士学位论文 功能，把国有企业改革视同为一般竞争性私人企业改革的问题。在这 种认识基础上得出的国有企业“民营化”和“消除政策性负担”的改 革前景也是不切实际的。 虽然在数量上，国有企业中大量地存在一些应该实现国有资产退 出的一般企业。但是，考虑到我国社会经济发展的实际情况，国有企 业在缓解“市场失灵”、完善基础设旖、提高战略产业竞争力方面必 然要发挥重要的作用。在这种情况下，认清国有企业的特殊性，明确 国有企业发展应该采取的特殊企业形态具有重要的意义。 其实，从古至今，背负一定的社会目标是国有企业的重要特征。 无论是从产业发展的角度，还是维护社会公平、提供公共产品的角度， 国有企业都是作为一种特殊的企业形态存在的。在国外，国有企业一 般被确定为与普通民事法人不同的特殊法人，根据特定的法律设立， 企业运作也受到这些特殊法律的监管。 按照特殊法人的思想开展国有企业改革，是国企改革的个过渡 性的重要阶段。改革开放后，人们生活水平的提高和经济的迅速发展， 使人们深刻地认识到了国有企业普遍存在的社会对于经济发展的羁 绊。尤其值得注意的是，在竞争性行业中，一些规模巨大的国有企业， 在企业实际运行中，做出了一些违背其社会宗旨的事情。比较明显的 例子是我国通讯行业的发展中，中国移动虽然是国有企业，但是其海 外上市的特殊性，使得维护股东利益、保持股价上升成为其市场决策 的最重要因素。为维护其高股价，触及股东利益单向收费的政策就迟 迟不能实施。在很多情况下，依靠公司法设立的国有企业把担负社会 责任当作寻求财政援助的借口。 国有企业存在的种种问题，其根源在于对国有企业的研究，没有 明确认识到国有企业的特殊性质和功能。国有企业的特殊性，决定了 国企不是一种普遍存在的企业形态，只能作为一种“少而精”的企业 形态而存在。把国有企业当作一般企业，首先就背离了国有企业存在 的原则。 从根本上说，国有企业是作为一种具有较好控制性的政策工具使 2 前言 用的，随着经济的发展，市场经济制度的不断完善，国有企业的重要 性和必要性不断减弱。2 0 世纪8 0 年代以来，发达国家国有企业的转 变趋势实证地说明了这一点。 本论文通过对我国国有企业改革的做法和逻辑思路的分析，结合 国有企业性质和产生逻辑的论述，提出国有企业进一步改革的方向是 对应该采取国有企业形式的企业进行特殊法人模式的改革。同时，也 提出，国有企业在社会经济中发挥的作用是动态发展的，作为经济调 控手段的国有企业必然随着社会经济的发展，其他调控手段的完善而 逐渐退缩。这从珏方发达国家，尤其是日本、韩国公有企业的转变路 径可以清楚验证。因此，要随着经济发展和市场经济体制的完善程度 的提高，实现国有企业在某些领域的有序退出。 同时，本论文还从国有企业特点入手，分析了在特殊环境中国有 企业低效率运营的原因。并对比目前关于改革发展的两种主要思路提 出，我国国有企业改革应该借鉴国外国有企业的管理模式和改革经 验，在保持国有企业。少而精”的同时，对必须保持国家控制、发挥 社会功能企业采取特殊法人制度的改革模式。 希望通过对于这个问题的论述，阐观国有企业采取特殊法人治理 结构的必要性，从实践上和理论上加深大家对于国有企业改革复杂性 和渐进性的认识。 北京交通大学硕士学位论文 2 我国国有企业改革的推进 自从农村家庭联产承包责任制成功实施以来，我国经济体制改革 的中心就转移到了城市，开始了对于国有企业改革的实践探索。国有 企业改革的探索，经历了从企业与政府关系的协调，到企业内部管理 的科学化：从企业经营权的放宽，到逐步实现国有企业产权的改革等 过渡阶段。在国企改革取得很大成绩的同时，也要清楚地看到我国国 有企业改革中的不足：在强调国有企业效率性提高的同时，忽略了国 有企业作为特殊的企业形态的特殊性。无论是实际的改革路径、改革 的逻辑思路，还是国有企业改革的理论研究，都把国有企业当作了与 一般竞争性企业完全无差异的企业形态。 对于这些问题作一个详鳃的分析，可以使我们清楚地看到国企改 革中的问题。 2 1 不断扩大企业经营自主权的国企改革路径 新中国成立以后，我国建立了与集中的计划经济体制相适应的国 有企业制度。在建国以后相当长的时间里，国有企业为我国经济的发 展起到了重要的作用。但是，随着社会经济发展，经济需求由数量型 向质量型转变，国有企业运作机制僵化、经济效益低下的弊端逐步暴 露。针对国有企业存在的问题，从2 0 世纪5 0 年代开始，政府对国有 企业进行了多次改革。但是，这些改革都是在维持国有企业产权关系 和中央计划经济体制不变的情况下进行的，本质是政府系统行政权利 的一种调整，只是对于计划经济的修补和完善。国有企业改革主要限 于“上放下收”的行政性分权和简单的放权让利上，不仅难以产生真 正的制度创新，也使改革陷入“一收就死，一放就乱”的恶性循环。 针对以上问题，1 9 7 8 年以来，我国始终将国有企业改革作为经济 体制改革的中心环节，国有企业的改革经历了以下几个主要的阶段。 4 我屋国有企业改革的推进 扩权让利 1 9 7 8 年以后，我国的经济体制运行到了一个新阶段。在宏观方面， 集中计划经济体制开始松动，市场机制对经济的调整作用逐步增强； 在微观方面，开始重视扩大微观主体的自主权。国有企业改革从调整 政府与企业的关系、扩大企业经营自主权、调动企业和职工积极性入 手，开始了以扩权让利为主要内容的改革。 扩权让利的基本原则是：一是以计划经济为主，同时充分重视市 场经济调节的辅助作用；二是扩大企业自主权，把企业经营的好坏与 职工物质利益挂钩；三是按照统一领导、分级管理的原则，明确中央 与遣方的管理权限；四是精简行政机构，更好地应用经济手段来管理 经济。 放权让利不是局限于计划体制下不同级别行政机关之间的权利调 整，而是从扩大企业自主权和利润留成入手，在保持对企业计划约束 的条件下，扩大企业自主权，使企业自身利益与其经营努力相关联。 放权让利，增强了企业的赢利意识，企业增产增收的积极性有所 增加a 但是，由于放权让利的界限难以把握，放权以后的约束机制难 以规范，再加上宏观体制不配套，出现了企业为扩大自销比例1 而讨价 还价、压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题。 经济责任制 针对“放权让利”中出现的企业多分多占、财政上缴任务难以保 证、财政赤字增加等问题，为提高财政收入，减少财政赤字，国有企 业改革又实行了工业经济责任制。 针对放权让利出现的问题，经济责任制从两个层次入手：一是建 立国家同企业之间的经济责任制，处理好国家与企业之间的关系，做 到责、权、利相统一，力争从根本上解决企业经营好坏一个样、吃国 家“大锅饭”的问题，确保落实上缴财政任务：二是在企业内部建立 在价格双轨制度下，自销比例的提高，意味着企业可班阻较高的市场价格出售产品，取得更 多可自己支配的经济利益。 一5 北京交通大学硕士学位论文 经济责任制，处理好企业与职工的关系，做到按劳分配，解决职工吃 企业“大锅饭”的问题。 经济责任制，在一定程度上硬化了企业与国家之间的分配关系， 保证了财政上缴任务的完成。企业内部分配管理制度的改革，也增强 了对职工的激励约束。 但是，由于企业外部环境不平等，企业内部条件千差万别，推行 经济责任制也遇到了与放权让利相类似的问题。它集中表现在国家与 企业之间的责、权、利划分上，难以找到一个比较客观的标准，对企 业的激励难以同整个社会的经济效率和资源配置相一致。此外，经济 责任制难以从根本上解决国有企业的自我约束问题。在推行过程中， 也出现了企业盲目扩大职工收入分配，引起社会消费基金膨胀，带来 了经济秩序混乱和物价上涨等问题。为此，1 9 8 3 年，国务院决定全面 停止利润分成，转而推行“利改税”。 利改税 。利改税”的改革是在推行工业经济责任制中部分企业实行“以 税代利”制度的经验基础上分两步进行的。 第一步“利改税”，就是税利并存。根据税利并存在制度，凡是有 赢利的大中型国有企业，实现的利润先按照5 5 的税率交纳所得税， 税后利润一部分上缴国家，另一部分按国家规定的留利水平留给企 业。 第一步。利改税”在一定程度上克服了在实行经济责任制中企业 的讨价还价，对于规范国家与企业之间的分配关系迈出了重要的一 步。但是，由于价格机制等宏观体制的改革没有跟上，结果只能对不 同的企业采取不同的税率，加剧了企业税负不均的问题。另外，由于 过分强调增加财政收入，第一步。利改税”的制度设计给企业造成了 沉重的税收负担，削弱了企业的发展后劲。 为克服第一步。利润改变税收”的弊端，充分发挥税收的调解作 用，1 9 8 4 年9 月，国家又把利税并存阶段的上缴利润也改为上缴税收。 6 我国国有企业改革的推进 第二步。利改税”实现了国有企业以税代利的改革。 第二步“利改税”力图通过确定台理的税目、税率，进一步规范 国家与企业之间的分配关系。但由于缺乏配套的经济体制改革，“利 改税”使国有企业大部分的创利上缴给国家，一户一税率的调节税模 式加重了“鞭打快牛”的现象，影响了企业与职工的生产积极性。同 时，这也加剧了国有企业与非国有企业赋税的不平等。伴随着1 9 8 6 年宏观紧缩，国有企业实现利润连续2 2 个月滑坡。这次改革就此搁 浅。 承包经营责任制 1 9 8 6 年1 2 月，针对国有企业出现的大面积利润下滑问题，国务 院发布了关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定，提出全 民所有制小型企业可以积极实行租赁、承包经营：全民所有制大中型 企业要实行多种形式的经营责任制：各地可以选择少数有条件的全民 所有大中型企业进彳亍股份制改造试点；给经营者充分的自主权。 以承包经营责任制为主要内容的国有企业改革，目的在于：改变 企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的局面，调动企业和 职工的积极性，实现所有权和经营权的分离，使企业能以独立法人的 地位进入市场竞争，确保国家财政收入。 承包经营责任制把对企业考核的指标从计划经济体制下的产量、 产值等指标转移到能反映企业经营状况的利润上。这有利于保证国家 作为国有企业所有者的合法利益，调动企业经营者的积极性。承包经 营责任制通过合同的形式界定了国家与企业在贲、权、利方面的关系， 使企业与国家之问的关系从传统的行政隶属关系转变为以营利为核 心的经济契约关系，是国有企业改革的一大进步。 但经营责任制并末使国有企业成为独立的法人实体和市场竞争主 体。企业负盈不负亏，追求利润最大化的内在动力是有限的。由于承 包合同的指标很难做到科学合理，承包人为了完成承包指标、实现自 身目标，可能采取短期化行为，过度消耗现有资产、折旧不提足、不 北京交通大学硕士学位论文 恢复固定资产原值。此外，承包经营责任制固化了企业的既得利益和 眼前利益，使企业很难实现兼并、重组等战略行为。 国有企业建立现代企业制度 1 9 9 2 年1 0 月党的十四大明确了建立社会主义市场经济的改革目 标，我国的经济体制改革进入到建立社会主义市场经济的新阶段。以 产权制度改革为核心的国有小企业改革在全国范围内迅速推进。国有 小企业改革的方式主要有三种：吸引其他资本进行公司化改造，实现 国有资本增值：国有资本退出运转效率低的部门；动员企业职工入股， 对国有企业实行股份制改造。主要是采取对于国有产权比较彻底的变 革措旅。对于国有大中型企业，明确了“建立适应市场经济要求，产 权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的改革方 向。 从1 9 9 9 年开始，国家对石油、通讯、铁路、电力等国有企业集中 的部门进行了重组，同时也进行了公司化改制。改革主要从以下三个 方面展开： 1 、政企职能分开，将政府的职能分离出来，由国家经贸委( 现在 的商务部) 及其他部委执行。原来政企不分的部门只剩下企业职能。 2 、打破行政垄断，促进企业之间的竞争。在各行业都建立两个以 上的企业，在同一市场上展开竞争。比较明显的例子是在移动通讯领 域形成了竞争的局面。 3 、通过重组，把企业的核心业务剥离出来，组建股份制公司，在 国内外证券市场上市，使其在实现股权多元化的基础上搭建现代企业 制度。2 对国有中、小企业的产权改革，活跃了市场，对于社会经济发展 起到了很好的推动作用。但是，对于国有大中型企业的股份制改造， 只是认识到了股份制是所有制的具体实现形式，是促进生产力发展的 2 芮明杰：国有企韭战略性改组上海财经大学出版社2 0 0 2 年7 1 7 2 页。 我国国有企业改革的推进 有效资本组织形式，仅仅看到了要提高国有企业“企业性”，而忽略 了国有企业的特殊社会职责，混淆了应该退出的“国有企业”与真正 的国有企业的区别。 2 2 促进资源配置市场化的逻辑思路 曾任国家体改委主任的陈清泰先生指出，回顾国有企业改革的历 程，可以看出其具有清晰的逻辑主线：国有企业改革始终围绕政府、 企业和市场三者问的关系展开：政府、企业的关系又集中于政企能不 能分开，如何分离；政企分开的核心是所有权和经营权能否分开，怎 么分开3 。 从宏观上看，中国经济体制改革的重要内涵是经济资源配置机制 的转变，即经济资源配置方式是计划还是市场；经济资源配置的主体 是政府还是市场参与者。国有企业也从政府的附属物，向独立经营的 法人转变，以促进中国经济从第二类非均衡向第一类非均衡发展4 。从 这个意义上讲，在2 0 多年的改革过程中，中国经济体制改革经历了 三个阶段：计划经济阶段、有计划的市场经济阶段、建设社会主义市 场经济时期。与各阶段目标相适应，国有企业制度也在不断演进，企 业独立经营的能力也在不断提高。 但是，注重国有企业效率和自负盈亏能力提高的改革思路，忽略 了对于真正韵“国有企业”的改革，忽略了对于国有企业的特殊性质 的关注。 3 国有企业改革政策演变中国集团公司促进会编中国财政经济出版社2 0 0 3 年1 月， 序言- 4 非均衡是相对于市场完善价格灵敏的瓦尔拉斯均衡而言的。第一类非均衡是市场不完善 下的非均衡：第= 类非均街是在市场不完善、企业也缺乏利益约柬和预算约柬下的非均衡。 摘自厉以宁非均衡的中国经挤，1 9 9 8 年9 月。萎4 3 页。 - 9 北京交通大学硕士学位论文 表1国有企业改革推进的阶段 l 阶1 9 7 8 - 一1 9 8 4 ， 1 9 8 4 1 9 9 21 9 9 2 年党的1 6 大以 | 段计划经济体制的存续期以建立有计划的市场后，进入建立社会主 经济为改革目标义市场经济体制时期 陲 生产计划国家统一下达；经济资源的分配与价政府逐步转向宏观调 生产舞料国家统一调拨：格实行计划与市场的控、社会管理、提供 p 产品由国家统一分配：双轨制公共产品和服务，使 产品价格国家统一制定；市场在资源配置中发 财务由国家统收统支挥基础性作用 企国有国营的国有企业模式企业是商品生产和经以公有制为主体的现 业营单位：所有权与经代企业制度是市场经 制营权分开；在财产关济的基础，在国有大 度系上企业只拥有“国中型企业中实行公司 家授权经营的财产”，制度 没有以资本金为基础 的公司法人财产，不 是独立的法人实体 企党政机构任命企业领导企业领导人由党政机建立股东会、董事会、 业人，有与党政十部对应的关任命。有相应的行经理人日j 的分权制 领行政级别，党委领导下的政级别，厂长( 经理)衡，形成有效的公司 导厂长负责制负责制，党委保持监治理结构 制督 度 企企业是国家计划的基础单企业隶属于政府部所有权与经营权分 业位。为鼓励企业完成或超 门，优先的责任是完离，国家所有者退居 与额完成生产计划，国家通成国家指令性计划。到股东地位，企业拥 国过向企业简政放权增强企 经济关系实行经营承有法人财产，是独立 家业活力；通过减税让利，包制；在完成国家计的市场主体：国家投 的增强企业自我发展能力划外企业有经营自资者对干企业债务承 关主权担有限责任 系 来源：根据相关资料整理 1 0 我国国有企业改革的推进 2 3 忽略国企社会功能的理论研究 理论研究总是植根于现实问题的沃土中。国有企业的现状引起了 经济学家浓厚的研究兴趣。目前，对于国有企业问题的认识和理解， 大致可以分为两派观点：以张维迎为代表的产权制度学派的观点，和 以林毅夫为代表的完善外部市场的观点5 。两个派别的共同基础是国有 企业在经济全球化的背景下，经营效率低下，要素占有与贡献比例极 不对称。 2 3 1 主张民营化的产权学派 产权学派提出，国有企业之所以效率低下，是由于国有企业产权 不清。企业内部治理结构不健全，进而导致职责不明、契约不完备、 “搭便车”现象和机会主义盛行。因此，只有通过企业改制等手段健 全产权制度，完善企业治理结构，才能使企业自主决策，使财产所有 者的利益得到保障。这种认识是当前国有企业研究的主流观点。 张维迎认为，国有企业的改革，基本可以概括为将经营决策权和 剩余索取权从中央代理人再次分配给企业内部成员的渐进过程。改革 的出发点是不放弃公有制，改革的目标是使企业成为自主经营、自负 盈亏和自我约束的实体，这显然与计划经济体制下的公有体制观念是 根本冲突的。由于国有企业存在严重的信息不对称问题，企业的决策 效率比中央计划者高，只有把企业的决策权和剩余索取权都交给企业 内部成员，才能达到最优的激励效果。但是，如果这个目标达到，公 有制将不再有任何经济意义，政府也就成了代表资产所有者的债权 人。 这样，为根本提高国有企业经营效率，应该明确国有企业产权， 通过产权私有化达到加强企业内部监管、提高对于经营者的长期激 5 仅评论张维迎教授和林教夫教授关于匿有企业方向的观点。总结难免片面文寅自负。 - l l - 北京交通大学硕士学位论文 励、提高企业经营效率的作用。从实施手段来说，可以先通过国有企 业的股份制改造，营造一种“在白马身上刷道道变成斑马”的情形， 使股份制在形式上为大家所接受，减少变革成本。随后逐步实现国有 资产的民间转移。对于国有资产比例过大的问题，提出应该实现“股 转债”的改革思路。因为，出资主体不明确的股份约束对于企业的经 营不能形成严格的约束，而债权是一种硬性的约束。实现国有股份向 债权的转变，不但硬化了企业的财务预算，而且可以通过破产清算等 威胁提高经营者的经营努力。 产权学派通过产权激励功能的论述，以及企业所有权是一种4 状 态依存所有权”的分析，提出了国有企业改革的思路，实际上，这些 思路也正是我国国企改革进程的阶段性的理论描述( 当前的国有企业 改革对于民营化的发展方向还持谨慎的态度) ，对国企改革有重要的 指导意义。但是，产权学派对于企业改革问题的分析，没有考虑到国 有企业存在的必要性和合理性，把国有企业当作同一般企业完全相同 的企业形式。把这种思路应用于所有国有企业的改革将产生严重的不 良后果，在我国市场经济制度还不很完善的情况下，对于现存的经济 秩序会有很大的冲击。同时，在国有资产占绝对多数的情况下，即使 把股权转为债权，国家作为最大的债权人也会对企业经营进行干预。 日本的主银行制度与这种情况有很大的相似性，而主银行对于企业的 各种经营决策都有很大的干预权力。同时，负债率过高的企业难免选 择高风险的经营对策。 可以说，产权理论为我国大量的竞争性行业中的国有企业的退出 指出了正确的方向，但是，它忽略了国有企业的特殊性，对真正国有 企业的进一步改革缺乏指导意义。事实上，如果国有企业可以实现股 份制改造和国有资产的退出，。它就不是严格意义上的国有企业。 6 令x 为企业的总收入w 为应该支付工人的合同工资，r 为对债权人的合同支付( 本金加利 息) 。那么状态依存所有权说的是，如果企业处于。x w + r ”的状态，股东是所有者； 如果企业处于“w x r - f - 臀”的状春，债权人是所有者：如果企业处于“x 图3 企业形态分类谱系示意图 来源：荣朝和，中国国有企业改革的进程与方向，“中国入世后的公司治 理问题国际研讨会”提交论文，2 0 0 3 1 2 。 以上的企业形态分类谱系示意图清楚地表现了，随着国有企业“企 业性”的增加，国有企业的形态转变、国有企业所担负的社会功能的 卸载，不是一步至q 位实现的，两是一个逐步转变的过程。这是一个企 业的政府监控目标和私人盈利目标的协调过程。英国路嬲公司民营化 失败的经验告诉我们，在企业还担负一定的社会目标时，如果实现企 业的完全民营化和公司化，企业股东的盈利要求和政府一些保证安全 的社会需求是很难协调的。这从我国香港上市的中国移动公司的困 境也说明了一点，为满足国内对于移动通讯日益提高的需求，降低移 动通话收费，采取单向收费的方法是符合中国移动作为国有企业的社 会功能的。但是，作为香港股市上市公司，中国移动的股东对于公司 的要求是分红增加、股票升值，最终资本市场的巨大压力维护了目前 的不合理收费体系，虽然中移动是国有企业。 2 哚朝和，中国国有企业改革的进程与方向，“中国入世后的公司治理问题国际研讨会”提 交论文，2 0 0 3 1 2 。 柏 国有企业特殊法人改革模式 4 3 2 国有企业适用范围 从“国有企业是特殊企业”的判断出发，并不能推论出在哪些产 业( 例如竞争性产业) 中绝对不适合发展国有企业，而在哪类产业( 例 如自然垄断或关系国计民生的产业) 中只能发展国有企业而不能发展 非国有企业的结论。 国有企业的合理存在范围，可以根据企业的性质加以定性的说明。 企业作为专业化的生产单位，存在的依据有两个：效率性、满足社会 性。企业只有在能有效率的提供满足社会需要的产品和服务，才能在 社会上存在。其中，效率性要求是满足社会需求的基础。国有企业的 存在，是企业效率性与社会公益性协调统一的产物，这里的“社会公 益性”是“满足社会需要”的一个纬度。只有在满足社会基础上， 才能说是否具有公益性。反过来，如果企业连社会需求都不能满足， 就根本不会有“社会公益性”。 对于国有企业的产生，植草益教授有精辟的总结“各国的国有企 业是历史的产物，是由与各国经济发展相适应的社会经济的必要性、 占统治地位的政党的政治哲学、国内资源禀赋的存量、财政状况、政 治经济环境决定的。” 在各类产业中，都可能需要建立若干国有企业来完成一些特殊的 任务。但是，从整个社会的企业群体结构来看，国有企业只是一种特 殊企业，不能成为一种普遍存在的企业制度。国有企业存在的基础是 可以以比一般企业更高的效率满足社会的需求，而国有企业的特性决 定了其在一般情况下，效率并不比一般竞争性公司高。因此，国有企 业只能存在于那些确实要发挥其特殊社会功能的少数领域。市场经济 中，效率决定企业存在的规律决定了国有企业决不能是大量存在的企 业形态。 要确定l 虱有企业作为特殊企业的合理存在范围，就必须对我国目 前几十万家“国有企业”进行分类改革。原则上是：少数负有特殊社 z 7 檀草益，微观规制经济学中国发展出版社，1 9 9 2 年l o 月第2 3 1 页。 一4 1 北京交通大学硕士学位论文 会功能的企业按照国有企业的制度进行改革，国家制定专门规范国有 企业行为的法律，将其纳入特殊企业的范畴；大多数并不负担特殊社 会功能的企业按照一般企业的制度进行改革，其行为完全纳入民法和 公司法所规定的一般企业运行规则中”。当然，国有企业也有一般的 共性，也可以采用公司制的形式。但是，国有企业的特殊性决定了其 必然会有一些特殊的权利和义务，必须有一些特殊的法律和政策来规 范其特殊的行为和关系。 只有把必须实行国有制的企业按照特殊的法律和政策进行严格的 行为规范，才能对大多数可以改制为一般企业的国有企业进行大胆的 制度变革，转变为完全按照民法和公司法的原则来规范其行为的非国 有企业。这种改革后的国有企业中，国有股按照民法和公司法的规定 承担义务和享有权利，但是不再有国有企业的特殊权利和义务。 按照这种原则进行国有企业的分类改革，一方面，可以使一些混 淆不清的关系得到清理；另一方面，可以使国有企业以及国有企业的 经营者形成合理的行为方式和心理预期。减少国企业改革的阻力和心 理障碍，使国有资产的安全得到有效保卫，减少国有资产大量流失的 现象。 从根本上说，国有企业改革最根本的困难并不是产生于制度本身 的缺陷，而是产生于对国有企业制度适应性的误解。只有明确了国有 企业的性质和分类改革的方向，改革的措施才会有针对性和可行性。 嚣金培主笔：国有企业根本改革论) ，北京出版社，2 0 0 2 年，第3 3 页。 国有企业特殊法人存在的阶段性 5 国有企业特殊法人存在的阶段性 高效率地满足社会需求是企业存在的基础，这个规律对于国有企 业同样适用。担负了一定的社会责任的国有企业，随着社会经济发展， 其范围和规模也会有很大变化的。 5 1 国有企业市场定位的渐进性 国有企业的市场定位，就是根据国有企业本身的性质和特点，结 合社会经济发展的实际状况，将国有企业置于社会主义市场经济的 “地位和作用”坐标系中，在同其它类型企业进行比较的过程中确定 其合理的位置。它在本质上是国有经济如何同市场经济结合的问题。 具体包括，国有企业的功能定位，就是国有企业在市场中应该充当怎 样的角色，发挥什么作用；国有企业的产业定位，就是国有企业应该 在那些重点领域发挥作用。 国有企业的市场定位是一个动态的概念，受多种因素制约，主要 有： ( 1 ) 不同经济体制的质的规定性。社会主义市场经济中国有经济 的范围和比重，显然要比资本主义市场经济中的大得多。 ( 2 ) 经济发展的阶段特征。一般来讲，在经济起飞阶段国有经济 的作用和范围较经济成熟阶段更大，当完成“起飞准备”阶段的任务 以后，国有经济的积极作用可能逐步减弱。 ( 3 ) 市场发育的程度。当市场机制不健全、易于产生垄断的情况 下，国有经济的国家垄断性质可部分地抵消私有垄断的弊端，而产生 垄断的条件消失后，国有经济的这一积极作用就会趋于消失。国有 企业的市场定位还包括在社会发展的不同阶段，国有企业的地位和作 挣张祟康：国有企业市场定位的理性思考，经济科学出版社，2 0 0 1 年1 2 月，1 3 6 - 1 3 7 页。 北京交通大学硕士学位论文 用会发生什么变化。 ( 4 ) 经济发展对于企业效率性要求的提高。企业存在的基础是高 效率地满足社会需求。虽然国有企业的社会效益部分地弥补了其运营 的低效率，但是，随着社会需求的变化，某些国有企业社会效益的存 在基础会发生动摇。对于国有企业效率要求的提高必然会改变国有企 业的市场定位。 结合我国实际，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工业 化水平达到一个较高的阶段，对于经济高效率发展的要求不断提高， 国有企业的存在范围必然是不断收缩的。 5 2 国有企业和公共政策及政策管制的替代性 国有企业在各类产业的发展中发挥着特殊的功能，实现着重要的 社会目标。但是，国有企业并不是实现重要社会目标的唯一方式。政 府通过公共政策和管制措施也有可能达到由国有企业来实现的社会 目标，而且可以避免国有企业的存在而产生的副作用。所以，从理论 上讲，只要公共政策和政府管制有效，国有企业的数量减少有可能实 现更高的产业绩效。 从对世界各国国有企业占国民经济的比重变化趋势分析可以看 出：随着市场经济的高度完善，尽可能用公共政策及规制措施来代替 国有企业来实现一定的社会目标。产生这种趋势的重要原因主要是： 第一，公共政策及政府规制措施具有比建立国有企业更接近目标 的特点。公共政策和规制措施可以直接调控所有企业的决策行为，而 建立国有企业，一方面，并不能调控其他企业的行为，另一方面，国 有企业是否会按国家意志进行决策也是具有一定的不确定性。国有企 业自身利益及决策能力的局限性，并不能保证社会目标实现的有效 性。 第二，建立国有企业成本过高，而实旌公共政策和政府管制措施 往往成本相对较低。国有企业的建立、经营不善引起的亏损，以及国 国有企业特殊法人存在的阶段性 有企业的退出会给国家造成直接的负担，而且代价巨大。公共政策和 规制措施的成本相对较小，而且副作用更容易消化。另外，由于公共 监管的广泛性，对于不合理的公共政策和政府管制措施有较好的纠偏 机制。 第三，国有企业特殊企业的性质，决定了它在于市场经济相容的 同时，也有相互矛盾的一方面。特别是，一个国家内，国有企业的数 量越多，国有企业与市场经济的矛盾就会越突出。一旦超过某种限度， 就会成为严重的问题。同时，由于特殊法人形态国有企业采取“一事 一议”的方法，影响了其他市场参与者合理预期的形成，不利于经济 的长期稳定发展。 第四，随着市场经济的成熟和政府管理经济和社会能力的提高， 国有企业与公共政策和规制措旆的互补性将趋于减弱，国家更有能力 不依赖国有企业来实现社会和经济目标。因此，经济越现代化、政府 管理水平越高，就越有条件减少国有企业的数量，有效地通过公共政 策和规制措施实现社会目标。 经济和社会的现代化，使国有企业承担的社会职能发生了重大的 变化，减少国有企业的数量也可以达到某些社会目标。但是，国有企 业仍然没有失去在市场经济国家中的地位。从我国的实际情况来看， 还有许多国家目标和社会目标需要由国有企业来实现。而且在许多产 业中，国有企业至今仍然是我国企业国际竞争力的重要体现者。 5 3 日本国营企业改革的经验 日本的国有企业改革，较为全面地反映了特殊法人国有企业在经 济发展中的阶段性作用，以及国有企业随着经济发展的形态转变，对 于我国的国有企业改革具有很好的借鉴意义。 日本的国有企业，称为“公营企业”，主要有两类：一类是国家或 者地方政府直接经营的国营企业。另一类是按照国家法律设立的法人 经营的国有企业( 特殊法人) ，即依据特别法律设立并实行特别监管， 4 5 北京交通大学硕士学位论文 既要承担国家法律责任，又享有经营自主灵活度的一种独立法人。 国家直接经营的包括邮电、造币、印刷、国有林区、酒类专营等 产业，而地方政府依据地方公营企业法经营自来水、工业用水、 铁路、汽车运输、电气、煤气等产业。特殊法人突出的实例是日本国 有铁路公社、日本烟草专卖公社、日本电话电信公社。这三个“公社” 的全部资本均由国家拥有。 随着经济的发展，各方对于国有企业效率提高的要求越来越强烈。 目本在2 0 世纪7 0 年代中期开始探索对国有企业的改组，从8 0 年代 中期开始着手进行国有企业的改组，主要表现在对原来三家非公司制 的公社，即日本国有铁路公社、日本烟草专卖公社、日本电话电信公 社进行民营化改造。日本的民营化改造，包括出售国有企业的部分或 全部股权，改变国家对于国有企业的行政审批制度为法律认可制度， 国有企业内部实行公司制的法人治理结构、劳动人事制度和财务会计 制度。 日本设立特殊法人的初衷是为了以企业的形式有效邋担当国家的 工作。5 0 年代以来，随着经济的高速发展，国家的工作大量增加，除 建设卫星城市外，还要修建道路等。因此，众多法人组织便应运而生 了。为了使这些法人组织明确需要担当的国家责任，日本制定了特别 的法律。只是近来由于日本经济的不景气，认为“国家已经没有必要 再拿出大笔资金进行卫星城市等建设项目”的呼声高涨，并且还有人 担心“道路公团等大量借款，仅靠高速公路使用费的收入会不会无法 偿还”。另外，政府官员在退休后担任公团的高层领导人员并领取高 额退职金的情况随处可见：而且公团成立各种各样的子公司作为自己 以后担任领导的基地的情况也时有发生。这种制度下的办事效率也变 得非常低下。 “特殊法人”改革是近一个时期备受关注的话题”，对各种特殊法 人的改革逐渐列上了日程。日本特殊法人改革的思路正是根据企业的 逐渐性过渡，在实现特殊法入完全商业化后，再促进国有企业的社会 弼来源；新华网w 吼) d n h u 眦畦跚 国有企业特殊法人存在的阶段性 化。日本国有企业改革正是依据了国有企业的过渡性要求，实现国有 企业的逐渐转变。 从日本的经验来看，国有企业特殊法人改革模式是随着社会经济 的发展而逐步转变的。国有企业的存在范围也是随着社会效率性要求 的提高而逐步退缩的。 对于我国的国有企业改革来说，首先要明确经济的健康发展必须 依靠一些具有特殊社会功能的国有企业。要把这些国有企业与应该实 现国有资产退出的国有企业区分开，并以特殊立法的形式，明确这些 企业的特殊社会职责。 从实践和政策建议的角度，应该设立独立的“行业发展评议委员 会”，明确各个产业在我国经济发展的作用，以及行业内具有特殊战 略意义的国有企业的存在必要性：并通过特殊立法的形式对这些企业 设立新的管理法规。 最后，要随着经济发展，这些国有企业存在必要性的减弱，逐步 实现这些企业的商业化、公司化，并最终实现其社会化。这在提高企 业活力、活跃经济发展的同时，也实现了国有资产的有效退出，市场 机制的进一步完善。 北京交通大学硕士学位论文 6 小结 特殊的社会功能决定了国有企业作为一种经济调控手段存在的必 要性。十四大确立的建立现代企业制度的国有企业改革模式，适合于 大量不应采取国有企业形态的企业的退出，但是却忽略了国有企业的 特殊性和存在的必要性。 而在理论研究上，一些深化国有企业改革方面的理论研究，把国 有企业视为与一般企业无差异的企业形态，而不能为真正的国有企业 的发展指出合理的改革方向。 产权改革学派从私人产权具有较好的激励功能入手，认为进行股 份制改革，实现国有企业民营化，完善公司内部治理结构是提高国有 企业的效率的重要手段。同时，根据股权约束和债券约束强度的不同， 提出实现国有股权向债券的转换，是加强国有企业内部治理，提高经 营效率的重要措施。产权学派明确了我国大部分国有企业的改革方 向，但是，也有一些需要深入研究的问题，如在目前国有股份一股独 大情况下，实现股权向债券的转化并不能减少国家对于企业的干预， 以及企业经营困难时向政府的推卸责任。另外，产权改革过程中涉及 国有资产定价、防止大范围失业、实现社会公正等难以解决的问题。 完善市场学派认为，国有企业经营效率低下的原因在于其负担了 一定的政策性负担：社会性负担和战略性负担，同时缺乏外界竞争性 市场的压力。国有企业改革的出路是减少政策性负担，完善资本市场、 经理人市场等机制对于企业的外部监管压力。完善市场学派指出了我 国国有企业经营效率难以提高韵症结所在，但是，在我国国有企业已 经实现了“主辅分离3 ”剥离企业社会性负担的情况下，很难区分企 业是否负担政策性负担。同时，把企业自生能力作为国有企业是否负 担政策性负担的标准，缺少准确把握的尺度。在我国已经建立并逐步 完善资本市场等市场机制的情况下，完善市场理论对真正的国有企业 孤详细描述可参考国资委两站：h 印：怖n 嚏蛆a v 讴。 4 8 小结 进一步改革缺乏指导意义。 由于国有企业低效率运营给我国社会发展和财政体系造成了巨大 的压力，尽快提高企业的“企业盈利性”是当前最迫切的要求。我国 国有企业的股份制改造，是希望利用股份制作为一种有效的资金组织 方式的有效性，实现国有企业改革的跳跃式推进：由政府部门的附属 物，直接变为社会化的现代企业。其实，国外国有企业的改革是分步 骤、分阶