（国际贸易学专业论文）环境污染的外部性分析及对策选择.pdf

环境污染的外部性分析及对策选择 李筱婧 2 0 0 6 年4 月 提要 当前，环境污染已经成为影响和制约我国经济可持续发展的重要问题。本文 分析了环境污染的经济学成因，指出当前环境问题根源予其强烈的外部性，认为 把外部性有效地加以内部化，环境问题就能得到很好的解决。接着，本文回顾了 国外解决环境问题的管制经验以及以庇古和科斯为代表的经济学家对解决环境 外部性问题的见解，把环境污染外部不经济内部化的方法分为两类：是命令控 制方法，二是经济刺激方法，其中经济刺激方法又包括庇古手段和科斯手段。本 文通过对这几种方法的分析比较，认为命令控制方法以及庇古手段由于存在由其 本身特点所决定的缺陷，难以达到治理环境污染的预期效果。而科斯手段通过明 晰产权，并注重市场的作用。具有较强的约束和激励机制，能更有效地实现外部 不经济内部化，从而起到保护环境的作用。最后，本文还结合中国的实际情况指 出实施科斯手段须具备的一些前提条件，认为还应该借助政府的力量，创建良好 的产权交易环境，在政府管制的保障下充分发挥市场的资源配置作用。 中图分类号：f 0 6 1 4 主题词：环境污染；外部性；科额手段 i l t h ea n a l y s i so ft h ee x t e r n a l i t yo fe n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o na n d t h es e l e c t i o no fs o l u t i o n s l ix i a o j i n g a p r i l2 0 0 6 a b s t r a e t n o w a d a y se n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a sb e c o m eav e r yi m p o r t a n tp r o b l e mt h a t i n f l u e n c e sa n dr e s 菌c t s 也ec o n s t a n td e v e l o p m e n to fd o m e s t i ce c o n o m y i nt l l i sa r t i c l e t h ee c o n o m i cr e a s o n so fe n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na r ed i s c u s s e d ，w h i c hi n d i c a t et h a t t h ep r e s e n te n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sr e s u l tf r o mt h e i re x t e r n a l i t v i ft h ee x t e m a l i t yi s i n t e r n a l i z e d ，t h ep r o b l e m sw i l ib es o l v e d t h e nf o r e i g nm a n a g e m e n te x p e r i e n c eo f d e a l i n g 、i 血e l l v i r o n m e u t a lp r o b l e m si sr e v i e w e d m e a n w h i l e s o m er e p r e s e n t a t i v e p o i n t so fv i e w so ff a m o u se c o n o m i s t s ，s u c h p i g o ua n dc o a s e a l em e n t i o n e di nt h e a r t i c l e t h ew a y st oi n t e r n a l i z et h ee x t e m a l i t yo fe n v i m n m e u t a lp o l l u t i o nc a l lb e d i v i d e di n t ot w oc a t e g o r i e s ：o n ei st oc o n t r o lb yo r d e r ；t h eo t h e ri sb ye c o n o m i c s t i m u l a t i o n ，w h i c hi sc o m p o s e do fp i g o ua p p r o a c h e sa n dc o a s ea p p r o a c h e s i ti s s h o w nt h a tt h ew a yb yo r d e ra n dt h ep i g o ua p p r o a c h e sa r en o te f f e c t i v eo ng e t t i n gr i d o fe n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nd u et ot h e i ri n t e r n a ll i m i t a t i o n st h r o u g hc o m p a r i s o na n d a n a l y s i s i nc o n t r a s tt ot h a t t h ei n t e r n a l i z a t i o no ft h ee x t e m a l i t yc a nb ea c h i e v e dt o p r o t e c te n v i r o n m e n t sm o r ee f f e c t i v e l yb yc o a s ea p p r o a c h e ss i n c et h e yn a i ld o w n p r o p e r t yr i g h t sa n de m p h a s i z em a r k e tr o l e sw h i l et h e yh a v er e l a t i v e l ys t r o n g m e c h a n i s mo fc o n s t r a i n ta n ds t i m u l a t i o n f i n a l l ys o m ep r e m i s e sa r er a i s e df o r t h e e x e c u t i o no ft h ec o a s ea p p r o a c h e sa c c o r d i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o ni nc h i n a i ts a y s c 1 1 a tt h ef a v o r a b l ee n v i r o n m e n t sf o rp r o p e r t yr i g h tt r a n s a c t i o n ss h o u l db ee s t a b l i s h e d w i t ht h eh e l po f 也eg o v e r n m e n ts ot h a tm a r k e t sc a r lp l a y - t h er o l eo fr e s o u r c e a l l o c a t i o nu n d e rt h es u p e r v i s i o no f t h eg o v e r n m e n t j e lc i a s s i 矗c n t i o n ：d 6 k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ；e x t e r n a l i t y ；c o a s ea p p r o a c h e s l 致谢 在这篇论文即将完成之际，回想在经贸大学七年的本科和研究生学习生活， 母校给我提供了非常优越的学习、生活环境，使我快速地成长起来，在此表示深 深的谢意! 感谢我的导师桑百川教授。在这三年的学习生涯里，桑老师严谨的治学态度， 精深的专业知识、开阔的思维视野和细致耐心的指导对我产生了深刻的影响，培 养了我科学的学习方法和思维方式，必将使我受益终身。这篇论文从初始选题到 4 论文最后成稿的过程中，大到研究方法、内容结构，小到语言表述、格式排版， 桑老师都给予我许多指导和启发，最终帮助我顺利地完成论文。在此，再一次向 桑老师表示深深的谢意! 感谢研究生部和经贸学院为毕业生服务的各位老师和教辅人员。是你们细致 耐心她为我们准备好论文答辩所需的各种材料，让我们能踏踏实实地专注于论文 的撰写。 感谢太平、张蕾、闰明霞、赵源、郭桂霞、周亚芹等同学的热情帮助和支持， 你们在我论文撰写过程中提供的建议和信息给了我很多启发和帮助，并在资料搜 集和论文排版上也给予了我极大的支持。 感谢我的父母和家人，在生活和学习上一直默默地关心我、支持我，你们永 远是我的精神支柱。 感谢我所引用、借鉴的所有参考文献、文章的诸位作者，你们给了我很多灵 感和思路。 最后，感谢所有答辩委员会的专家、老师能从百忙之中抽出时间参加论文答 辩，给予细致专业的评审和指导。 前言 近年来，我国的环境污染问题随着经济的迅速发展、工业化和城市化进程的 加快以及人口的增长而变得臼趋严重。一些高能耗、重污染型企业的迅速发展使 工业有害物质的排放量骤增，加剧了对大气、壤和水源的污染。世界银行1 9 9 7 年9 月发表的2 0 2 0 年的中国：新世纪的发展挑战指出：中国的空气和水的污 染状况，特别是在城市地区，属世界最严重之列。大气中多种污染物的含量超过 国际标准数倍，空气和水污染所造成的经济损失估计每年大体占国内生产总值的 3 8 1 。1 9 7 8 年- 2 0 0 0 年我国经济年均增长9 5 ，但如果将这个增长过程中的 环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绿色国内生产总值”( g g d p ) ，真 正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3 7 左右2 。可见，环境污染已经成 为影响和制约我国经济可持续发展的重要问题。 面对我国环境污染的现状，对人类生存环境的保护也曰益引起经济学界和政 府部门的重视，在理论上和实际操作中对解决环境污染问题也进行了一些尝试： 有倾向于政府直接管制的命令控制方法，也有更注重发挥激励作用的经济刺激方 法。那么，产生环境污染问题的主要原因究竟是什么? 直接管制和经济刺激方法 在实际操作中成效如何? 哪种方法又能更有效地来解决环境污染问题? 本文试 图通过分析环境污染问题的经济学成因，并比较各种方式的特点及其在实践中的 效果，希望得到一个解决环境污染问题较为有效的方法。 一、环境污染问题的经济学解析 环境作为一种公共物品，具有显著的外部性。外部性是指一个经济主体的行 为对另一个经济主体的福利所产生的影响并没有通过市场价格反映出来。实现帕 累托最优要求私人边际净收益等于社会边际净收益，但外部性的存在意味着私人 边际净收益与社会边际净收益存在差异，因而不能获得资源配置效率最优3 。 环境污染具有很强的负外部性，污染者所承担的成本远小于社会承担的成 。张坤民，2 l 世纪中露环境面临的挑战与对策，w w w w h t vc o m c n ，z h ua r i t i ，c e l e b r 砒i o n v i s t a m x 6 2 h t m 。 2 蔡守秋、莫神星探讨我国环境与发展综合决策，w w w f r e e l 2 3c n 2 0 0 6 1 1 1 3 1 9 5 3 8 6h t m l 。 蓝虹，环境产权经济学中盈人民大学出版社，2 0 0 5 。 l 本，仅受自身成本约束的污染者终将会使环境污染超过环境的耐受值。而环境保 护则具有很强的正外部性，保护者所获得的利益小于社会的收益，仪受自身利益 激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。无论是正外部性 还是负外部性，都会影响到环境资源的优化配置，从而使环境污染问题更加严 重。 当前，随着中国人口增加及经济增长，环境资源已经变得目益稀缺，其相对 价格不断提高。但是，目前中国实行的还是环境资源接近零价格的制度，没有征 确反映环境资源的稀缺性，导致了消赞环境资源的私人边际净收益远大于社会边 际净收益，刺激了企业对资源的掠夺性开采。从私人决策者角度来看是最优的决 镱，从社会角度看却是极其无效率的。这意味着在当前中国的制度安排下，环境 的负外部性没有得到有效控制，导致了环境赘源的掠夺性使用和环境质量进一步 降低。所以要解决中国的环境问题，就是要找到合适的机制，把环境的价值体现 出来，加入到企业的生产成本中去，从而实现环境的外部性有效内部化。 二、环境污染外部不经济性内部化方法综述 所谓环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部成本进入 它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普 遍接受的“污染负担”或“污染者付费”的原划。环境外部不经济性内部化可分 为两大类：命令控制型方法和经济刺激型方法。 命令控制型方法是指有关行政当局根据相关的法律、规章条例和标准等，宜 接规定活动者产生外部不经济的允许数量及其方式。即运用行政和法律手段，直 接作用于政策对象，强制其执行环境标准的方法4 。它可以分为直接管制和间接 管制两种，前者是直接对污染物排放进行规定，而后者一般是通过对生产投入或 消费的前端过程中可能产生的污染物数量进行规定，最终达到控制污染排放的日 的。对环境污染实行管制，是旧福利经济学根据其对市场经济中存在的“外部性” 以及“市场失灵”的分析所必然得出的政策结论。按照旧福利经济学的说法，环 境污染是“市场失灵”的典型现象，光靠市场手段无法解决环境污染问题，嘲此 必须由政府出睡进行干预。这也成为西方国家政府干预经济活动的最早原因之 必须由政府出面进行干预。遮也成为西方国家政府干预经济括动的最早原因之 4 仇永胜、黄环，t 美国水污肇防治立法研究，2 0 ( 1 5 年中国法学台环境贽踩j 盎学研究台年台诧立集 2 经济刺激型方法，是指利用经济手段，间接作用于政策对象，刺激其改变行 为的方法。经济刺激方法又分为侧重于政府干预的庇古手段和侧重于市场机制的 科斯手段两大类。 庇古( p i g o u ，a c 1 9 2 0 ，t h ee c o n o m i c so fw e l f a r e m a c m i l l a n ，l o n d o n f o r t h e d i t i o n ，1 9 3 2 ) 从“公共产品”闯题出发，通过分析边际社会纯产品与边际私人纯 产品的差异来解释外部性问题产生的原因。认为外部效应是由于边际私人成本与 边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的背离造成的。当存在外部性时， 市场的价格不能反映生产的边际社会成本，即私人成本不能完全衡量经济效应， 市场机制不能靠自身运行达到资源配置的帕累托最优状态。为解决市场失灵，政 府应当采取适当的经济干预政策来消除这种背离，庇古建议对边际私人成本小于 边际社会成本的部门征税，税额大小等于这一差额5 。通过征税，使消费者和公 民增加环境保护责任，使企业改变生产技术和漉程或投入预防性措施减少污染物 的排放，促使企业发展新的环境技术，从而使得环境外部性通过征收“庇古税” 而内部化。 科斯( r o n a l dc o a s e ，1 9 6 0t h ep r o b l e mo f s o e i a lc o s t j o u r n a lo f l a wa n d e c o n o m i c s3 1 4 4 经济学视角的环境保护问题) 从外部侵害入手，探讨负外部性， 即一定经济主体行为的对外侵害，给外部造成损害的问题。在此基础上提出著名 的科斯定理，通过交易成本的选择和私人谈判，产权的适当界定和实旌来寻求解 决的方法。若谈判或交易是无成本的，那么由外部性产生的社会成本将被纳入交 易当事人的成本函数，政府只需适当地界定产权，而无须对生产进行干涉，私人 交易完全可以克服外部性造成的效率损失：若交易有费用，在产权明确界定，采 取市场交易、企业内部一体化，政府管理多种不同的权利安排方式，相互各方通 过合约找寻费用较低的制度安排，使生产价值增加大于运作成本，从而达到帕累 托最优状态o 。 三、环境污染外部不经济性内部化方法的分析比较 ( 一) 命令控制方法 5 赵红，外部性、交易成本与环境管制一环境管制政策工具的演变与发展，山东财政学院学报，2 0 0 4 年第6 期。 “蓝楠，浅析市场和政府在解决环境外部性问题中的作用，2 0 0 1 年环境与资源保护法学国际研讨会论文 集。 3 命令控制方法本质上是一种强制管理调整方法，主要通过政府的强制命令迫 使污染者将污染的费用( 成本) 内部化来减少污染，例如设立环境标准以及推广某 一种低污染环境技术的应用。具体表现为污染者在排污前必须进行净化处理，迫 使污染者将原转嫁给社会承担的污染治理费用转化为污染者自身的生产成本，从 而消除污染物排放的外部不经济性。 命令控制方法具有较大的确定性，人们能够预铡全部的废物量。它在很长 段时间以及很大程度上良性地影响和指导了环境政策的方向，并在实践中对环境 质量的改善做出了重大贡献。但是这种方法也存在很多不可克服的缺点，影响了 其实际效果： 第一，信息需求量太大，实际上难以支持。 命令控制方法不仅需要政府规定污染产品的社会总爨，丽且还要为每个企 业规定个别的限量，这样才能在总量超过规定水平时找到具体的责任者。要做到 这一点就需要具体地了解每一个有关企业的成本情况，因为任何一个企业成本曲 线的变动都会影响管制的有效性，但实际上政府无法做到这一点，并且收集信息 的成本巨大。 第二，对社会环境变化缺乏适应性，存在政策时滞。 政府所规定的产出水平只是在固定的供给与需求条件下才被认为是符合效 率的。而实践中生产者的技术改进和消费者的偏好是不断发生变化的，政府的限 制水平必须根据这些变化而调整，修正其管制目标。否则经过一段时间后，其所 确定的管制目标往往已经偏离了帕累托最优。丽政府翩定详细的规定需要大量经 济方面的数据，一般需要数年时间完成，因此，政府很难对社会环境的变化做出 及时反应。 第三，命令控制方法缀难考虑企业间的技术差异和污染物处理的边际费用差 异。 污染产品的生产者通常使用不同的生产技术和原材料，对某一企业有效控制 技术可能对其他企业是无效的。命令控制方法把一种单一的减少污染的技术指定 给所有的企业，很可能不是最有效的技术，不具有针对性。 第四，命令控制方法的约束机制远强于激励机制。 政府的命令通常只是规定每个企业产生的最大废物量，仅仅限制了污染的水 4 平，但没有将外部成本转变为企业的内部成本。这就不能建立促使企业将废物量 降低到规定的最大废物量以下的激励机制，使消费者和企业成为制度的被动遵守 者，减弱了企业对开发更有效的控制污染技术的动力。 综上所述，如果要达到短期内的环境治理目标，由于其确定性，命令控制方 法能发挥较好的作用。但从长远的环境治理目标来看，命令控制方法由于其灵活 性不够，激励作用较弱，控制成本较高，并不是一个有效的办法。 ( 二) 经济刺激方法 经济刺激方法是指利用经济手段，间接作用于政策对象，把外部不经济的环 境成本内部化，改变生产者和消费者原有的破坏环境的行为。经济刺激方法可分 为两大类：一类侧重于通过政府干预来解决环境问题，可称之为庇古手段，其具 体手段有排污费和排污税等。另一类侧熏于通过市场本身来解决环境问题，可称 之为科斯手段，也叫产权管理。其具体手段是明晰产权和建立可交易的排污许可 证市场。 1 、庇古手段 庇古手段侧重于以政府干预的方式来解决环境资源生产与消费中出现的外 部性问题，期望通过收费或征税方法来缩小私人边际成本和社会边际成本的差 距，使外部性内部化7 。具体来说，有排污费和摊污税两种手段。 ( 1 ) 排污费。 我国现行的征收排污费制度是在7 0 年代末、8 0 年代初制定的，是一种超标摊 污收费制度，也就是只对超过规定标准排放的污染者收费8 。这一制度对控制污 染物的产生与排放，治理污染和改善环境发挥了一定作用，但排污者只要不超标 排污，就可无偿使用环境纳污能力资源，在很大程度上造成了资源浪费和环境污 染。它主要存在三方面的不足： 第一，排污收费标准不合理，受信息的制约，政府也无法确定能体现全部外 部成本的排污费。 排污费制定的标准偏低，远远低于排污单位治理设施运行的费用。据有关部 门测算，我国排污收费标准仅为污染源治理设施运行成本的5 0 左右，某些项目 7 厉以宁，西方福利经济学述评，商务印书馆1 9 8 4 。 8 马中，环境与瓷源经济举概论高等教育出版社，2 0 0 1 。 5 的排污费甚至不及污染治理设施运行成本的l o 9 。因此，必然导致企业满足于 超标排污，交纳超标排污费，而不积极治理污染。另外，和直接管制一样，由于 需要的信息需求量很大，并且搜集信息需要极大的成本，政府无法确定能体现全 部外部成本的排污赞。 第二，排污收费对象不全面，起不到保护环境、治理污染的作用。 现行政策主要对超过国家或地方标准的摊污单位征收排污费，对已经达标的 不收费。随着经济的迅速发展，环境污染的压力越来越丈，仅排污单位排放的超 标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量。在这种情况下，如果仍然对超 标排污者收费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发 展的要求。 第三，截留污染治理资金问题突出，缺乏资金返还机制。 实际工作中，很多环保部门不同程度地存在着自身建设支出挤占污染源治理 资金的问题，一些环保部门甚至将全部排污费用于自身经费支出。 鉴于排污费存在的上述缺点，一些经济学家将目光转向了排污税制度，建议 将中国现行的排污费制度改为排污税制度，实现环境责任的社会化，会更有利于 环境保护。首先，收费改为征税，可以使污染者认识到对其污染付费负有法律责 任，提高污染者的环境保护意识。其次，征收排污税后，征收的执行管理工作统 - n 税务部门，可以防止政出多门、减少机构重叠和管理费用膨胀。另外，也有 助于为环保事业筹集稳定可靠的资金，使环保事业健康稳定地发展。再次，摊污 税同时具备约束和激励的双重功能，能更有效地引导企业以有利于环境的方式生 产。但是，笔者认为，排污税和排污费在本质上没多大的区别，排污税只是对排 污费的有限改进，没有实际解决影响排污费实施效果的缺陷，并且在可操作性上 也存在着很大的问题。分析如下。 f 2 ) 排污税 庇古是提出排污税的鼻祖，他认为政府应该对产生的受外部性的数量按一定 比例向行动一方征税。由于外部边际成本通过政府征税加入到厂商的私人边际成 本中，在利润最大化原则作用下，厂商从各自利益出发，会主动将产量调整到私 人边际成本等于社会边际成本的地方。因此，征税限制了环境资源消费中负外部 华树鹏，试论我国建立环境保护税的可行性，吉林省经济管理干部学院学报，2 0 ( 0 年1 2 月。 6 性的生产。 征收排污税的目的是通过对每单位污染物征税使厂商自行把排放量减小到 污染控制成本等于不控制污染所缴纳的排污税的水平，激励其采用先进的污染控 制技术减少排污数量。但是根据税率的不同，企业会有两种行为选择： 当单位污染物的税收小于采取治污措施的边际成本时，企业为了少缴纳排污 税就会减少产量，进而减少污染物的排放量。但如果单位污染物的税收非常小的 话，排污税对企业就起不到约束作用。 当单位污染物的税收大于采取治污措施的边际成本时，企业就会通过逐渐使 用技术更加先进而价格昂贵的防污设各，在不减少产量的前提下减少污染物的排 放垂。但如果单位污染物的税收太大，使企业觉得无利可图的话，企业就会减少 产量甚至退出这个产业。 对比这两种结果，结合政府课征排污税的主导思想，笔者认为，政府对污染 物课征排污税，在主导思想上是促进企业运用无污染的设备，生产无污染的产品， 消费无污染的产品，实现人类社会的可持续发展。如果税率的设置产生的结果是 没起到预期的约束作用或是企业通过减少产量来减少污染物的排放使市场规模 收缩，都是资源低效配置的状态。因此，为保证政府课征排污税的e t 的的实现， 对排污税税额的规定，应使其等于或略高于采取治污措施的边际成本。 综合上面的分析，结合排污税自身的特点，笔者认为征收排污税很难达到预 期的目标。 第一，排污税制度对税率的设定提出了很高的要求。 根据前面分析，作为排污税的核心，要达到保护环境的目的，税率设计必须 以已知的企业、个人边际危害成本和数量为基础，设定在每单位污染物所造成的 边际社会成本与边际私人成本之间的差额以上的水平。这要求政府具有完全信息 可以了解外部边际成本。但由于信息不完备，市场经济主体和政策参与及制定者 的有限理性以及不同社会价值的追求和公共选择中的利益集体压力决定了现实 社会不可能存在最优税制。 另外，排污税存在代际之间的公平分配。由于未来一代并没有现实存在，他 们的要求无法体现，我们目前无法真正代表他们的利益。即使把我们设想成最理 性的，采取多高的贴现率才能反映环境的价值，即采用多高的税率才保证现在与 将来之间对资源、良好环境的公平分配也是个难以确定的问题。 第二，排污税容易被转嫁给消费者来承担。 从实行排污税国家的经验看，排污税一般以企业的销售额、生产量或生产能 力、投入物等作为税基，实行从量、从价或从量从价混合征收，是间接税。在市 场经济条件下间接税具有较强的转嫁特征，需求弹性和供给弹性的不同会直接影 响到生产者和消费者对税收分担额度的大小，特别是对于垄断市场结构下的企业 征收排污税，企业会凭借市场提高价格转嫁税负，最终只能是加重消费者负担。 第三，在是否设定区别性税制问题上处于两难境地。 由于不同的地区的收入水平、环境资源状况不同，对环境保护也就具有了不 同的要求。如果实行统一的排污税制显然是没有效率的，但如果因地制宜，形成 不同的排污税制又会引起污染企业的迁移。这种因排污税制不同引致的污染企业 转移，一方面会带来污染企业原所在地就业、收入和生产结构的调整，可能导致 失业和收入下滑。另一方面，污染企业的流动使环保标准低、落后地区受到更大 的污染，这是与排污税制的目的背道而驰的，也是无效率的表现。 第四，存在政府和企业信息不对称和行为不统一的问题，从而使政策效果大 打折扣。 首先，政府和企业目标不同。在环境管理问题上，政府的目标是确保环境质 量，期望企业以有利于环境的方式使用环境容量资源；企业的目标是使自己的股 东权益最大化，他们总是期望利用环境容量排放废弃物，维持正常生产，同时尽 可能少地接受治理责任。其次，政府与企业的信息不对称。企业清楚地知道自己 生产过程摊放污染物的数量，治理设施的运行情况，在污染治理和预防方面的努 力程度和所具备的潜力，也清楚地知道哪种选择对自己是最有效的，而肩负费用 有效的划分治理责任任务的管理部门缺乏完成这项任务所需的信息。由于政府和 企业目标的不统一，使得企业既不愿主动承担提高费用有效性的责任，也不愿向 管理部门提供真实的费用信息以便管理部门能离效益地分配责任。这样，政府和 企业就不会做出统一的行为来共同解决环境问题旧。 由此可见，虽然排污税比起命令控制方法来具有更强的激励机制，在一定程 度上刺激了企业主动采用新技术来减少污染。但是，在排污税率的设置这一决定 ”吴健。排污权交易一环境容量管理制度创新中国人民大学出版杜，2 0 0 5 。 8 庇古手段实施效果的关键因素上，还是依赖于政府手段，不能科学地反映外部成 本。另外，在这种制度安排下无法实现政府和企业行为的统，使政策效果大打 折扣。所以，我们把眼光转向市场手段。 2 、科斯手段 科斯手段侧重于运用产权理论利用市场机制解决环境资源生产与消费中外 部性问题。所谓产权，是由社会规定的一组权利，这种权利可以在法律的保护和 限制下自由地加以使用并从中获得收益。运用产权制度的目的，就是在个人使用 财产的行动与自己的收益之间建立某种可以合理预期的联系，使一个人的权利、 行为和收益达到内在的统一。只要产权关系明确予以界定，无论产权属于何方， 交易各方都可以利用市场机制，通过产权结构的界定与明晰以及经济组织形式的 选择，使资源配置在产出最大、成本最低的地方，使经济活动的私人边际成本加 上了使用环境容量的边际成本等于社会边际成本。 排污许可证交易制度是产权理论在解决环境污染问题中的运用。通过建立交 易许可证制度，政府对某个地区定出排污或消耗自然资源的最大限量，然后将排 污权限以许可证的形式赋予企业或者个人，同时允许他们相互之间进行交易，让 市场来决定其价格。在进行交易之前，企业或个人会对污染治理的投入进行核 算，使污染治理后的排污减少。在此基础之上，企业或个人可以将富裕出来的排 污权以高出治理投入的价格进行交易，从而获取经济效益，具有激励生产者控制 污染的作用。由于污染许可证可在市场上交易，其结果会使污染许可证更多地集 中在环境经济较高的企业，从而能在控制一定排污量的情况下产生更多的经济效 益。此外， 当政府提高了环境水平时，政府可以出钱回购许可证。政府回购的 许可证的数量，就是排放污染物总量减少的数量。由于排污总量的减少，就使社 会的环境水平提高了。 对比前面所述的几种手段，笔者认为，科斯手段具有强烈的优越性： 第一，科斯手段通过市场机制的作用能更好地体现外部边际成本，实现外部 不经济内部化。 排污税是一种政府为外部边际成本定价的方式，由政府通过确定统一的税率 来实现对环境资源统一定价。由于存在着信息不对称，丽且又不可交易，只能通 张坤民。可持续发展论，中国计瑚出版社，1 9 9 5 。 9 过反复试错豹办法逐渐趋近这个有效税率，因此，排污税所确定的环境资源的市 场价格很难和环境资源的相对价格相一致。虽然可以在一定程度上缩小环境资源 相对价格和市场价格之间的差距，在一定程度上减少外部性，但是它无法最大限 度地消除外部性。另外，排污税体系的政策效果强烈地依赖于税收资金的使用方 式，因为税收本身就是通过政府对税收资金的使用实现资源再分配的过程。相比 较而言，在许可证交易体系下，明晰环境资源的产权后，管理者只需根据管理目 标确定削减目标，经分配或拍卖由削减目标所决定的许可证，并允许对许可证进 行转让，通过环境资源的市场交易，进行信息的不断完善，市场会自动找到外部 边际成本，并随着供求变动不断调整环境资源的价格，使市场价格不断地向相对 价格靠近。 第二，科斯将分析视角扩展到生产领域，以社会价值摄大化为出发点来解决 环境外部性阀题。 庇古对外部性的消除仅强调和局限于分配领域，通过政府来估测外部边际成 本的大小，然后以征税手段加入到私人的边际成本或收益中以实现社会边际成本 等于私人边际成本的帕累托最优条件。因此，是在一个既定的蛋糕上调整蛋糕的 分配方案，以达到社会福利最大化。而科斯通过产权明晰的方式，将环境资源的 稀缺价格体现出来，并推向市场交易，与劳动力、土地、资本同样地作为生产要 素被企业计入成本。在这种情况下，为了追求利润最大化，企业会主动寻求对环 境资源更合理利用的新技术。1 2 因面新技术的采用和普及会更加迅速，外部边际 成本在新技术的推动下逐渐下降，会有更多的许可证有待出售，从而环境资源的 供给量逐渐增加。因此，科斯手段可以做出更大的蛋糕这种方式鼓励了从生产 的角度来解决环境问题，而不是简单地转嫁到消费者头上。 第三，科斯手段能较好地解决税制区别化问题。 科斯手段能使市场机制发挥较大的作用，通过市场自动得找到资源最优配置 的方式，已经根据具体情况把不同的地区的收入水平、环境资源状况考虑进去了。 另外，因她制宣，把初始产权在不同的地区进行分配，使得各地区有排污数量的 上限。因此，虽然许可证可以在全国范围内交易，但是许可证使用数量上也必须 满足各地的污染物上限，所以也就控制了污染企业的迁移，不会发生空间集中排 2 蓝虹环境产权经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 5 。 1 0 放。 第四，能较好地克服信息不足问题，实现政府和企业行为的统一。 排污权交易是以容量资源价值最大化为目标的，在这种制度安排下，政府和 企业的目的达到统一，能扮演自己最擅长的角色。政府通过明晰容量资源的产权， 并允许许可证转让，使排污权成为有价值的资产。企业充分利用掌握的信息，选 择对自己最有利的达标方式，把减排节省下来的排污权在市场上出售获得经济回 报，努力实现资产价值的最大化。这样，通过降低各污染源自己的治理成本从而 降低所有污染源的总治理成本，既符合政府改善环境质量的目标，也符合企业实 现股东权益最大化的目标。 第五，科斯手段是有更强的激励作用。 在排污税的情况下，容量资源的初始产权属于国家，不属于使用者，使用者 并没有直接获得自己可享有的容量资源权益，而是通过货币支付来表达自己对资 源占有的愿望。由于他对资源的使用与转让以及最后成果的分配都不具有充分的 权能，就使他对资源利用的经济绩效和其他成员监督的激励降低，而国家( 所有 者) 有可能因为对这些代理者进行充分监察的费用极高丽无力实施。排污权交易 机制度透过国家对个体单位的授权，为容量资源建立了明确的私有产权，势建立 了产权流通的机制，资源使用者为追求容量资产价值最大化进行交易，所有耆会 考虑以最有效的方式使用资源，还会积极协助管理机构监督其他企业按规定排 放，因为其他企业如果能随意实施超排，就必然导致自己所拥有的资源贬值”。 四、依靠政府和市场实施科斯手段 综上所述，实施科斯手段具有管制和庇古手段所不具有的优越性，能更有效 地发挥市场的作用，把环境的外部性内部化，是一种较好的选择。但是，实施这 一手段，单凭市场的力量还不够，还要求具备三个基本的政策要素： 首先，环境资源的产权界定一这一实施科斯手段的关键，需要国家介入，并 通过法律实施。 环境资源的产权界定的实质涉及的是社会范围的权力调整，由于环境资源的 产权存在自然性模糊，其外部不经济性的造成卷或受影响者的数量众多，所以， ”吴健，排污权交易一环境容量管理制度创新，中国人民大学出版社，2 0 0 5 。 1 1 其产权制度完全通过私人之间的谈判达成合约一定会存在极高的交易成本，而国 家可以凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，还可以降低产权界定、保护 和转让中的交易费用“，所以应通过国家权力强制做出安排。 其次，政府需要确定可按受的排污总量。 排污总量的确定要以大量的科学研究为基础，需要较高的技术水平，国家作 为社会的管理者，掌握较多的统计数据和监测技术，有能力根据国家环境保护的 要求确定合适的排污总量，所以这一任务就责无旁贷的要由政府承担起来。 再次，排污权市场的建立及其交易秩序需要由政府来维护和管理。 如果政府无法制止无证排污和某些人通过垄断排污权市场牟取暴利的现象， 这一制度安排就无法有效实旋。所以政府要全力支持建立一个完善的交易市场， 并利用先进的技术手段和设备对企业的排污情况进行监测和管理，来保证污染权 交易市场的良性运行。政府有两个层次的管理：一是总量控制嗣标，二是市场规 则，包括排污权市场建立、运行、监督等一系列规则。 综上所述，排污权交易的政策体系是管制手段和市场手段同时作用的政策体 系，在政府管制的保障下充分发挥市场的资源配置作用。市场是容量资源配置的 手段，管制政策则构成市场的约束条件。所以，为了使科斯手段在治理环境问题 过程中有效地发挥作用，必须把政府的强制手段和发挥市场机制的作用结合起 来。具体到我国的实际情况，应从以下几方面进行努力： 第一，强化产权约柬。 完善的产权制度是市场良性运作的前提，私有产权是最强的产权形态，能够 产生有效利用资源的激励。但是，在我国现在的政治条件下，由于制度的或观念 的原因，环境资源被视为国家财产，是集体产权。例如，将一条河“私有化”显 然是较难被接受的。因此，产权制度的改革，还要在现有产权制度的框架下进行。 正如许多文献已经指出的那样，产权是可以分割的，使用权也是一种产权。只要 拥有这种产权的时闻足够长，就会激励人们去捍卫自己的剥益，从而能够去谈判 或抗衡，最后达到保护环境的均衡。所以在资源所有权不可让渡的情况下，我们 以资源使用权制度来弥补这一缺憾，以打开通向资源有效配置之门。 第二，完善排污权交易的法律保障。 “林毅夫，关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁载财产权利与制度变迁产投 学派与新制度学派译文集( r 科斯等，1 9 9 4 ) 。 1 2 排污权交易制度的核心是通过赋予个体厂商具有产权性质的排污权建立并 运行一个排污权交易的市场，而产权、市场以及市场中的交易活动都必须依靠法 律的保护，因为交易本身就是一种强制性的私人契约，法律则是这种私人契约能 够强制执行的基本保障。美国1 9 9 0 年清洁空气法修正案详细、明确地规定了 通过排污权交易政策来实现二氧化硫的总量控制目标，并授权环保局具体实施、 管理”。而中国目前只是有一些地方法规颁布实施，没有国家级的排污权交易政 策，法律的保障作用还很弱，所以我们必须要加快相关法制的建设，为捧污权交 易提供有力的法律保护。 第三，确定环境控制目标，完善资源使用权的初次分配。 环境保护彳亍! = 政主管部门依据历史统计资料、环境保护目标要求与技术、经济 水平确定该区域所有污染源在一定时间内允许排放的总量，并采取措施将排入这 一区域内的污染物控制在允许排放的总量之内，以满足该区域的环境质量要求。 政府根据一定的规则，将允许排放的总量以摊污许可证的形式分配到各个污染 源。政府可以将排放许可证出售给出价最高的竟标者，也可以通过赠与等方式无 偿将许可证分配出去( 根据历年排放水平将许可证分配给现有的摊放源) 。采用 拍实形式可以提高经济效率，无偿的许可证分配则具有很强的目的性，它能将有 价商品的分配偏向受到政策的不利影响最深重的那些人。在实际操作中可根据实 际情况将上述两种方式加以结合，扬长避短。 第四，建立合法的污染物排放权力交易市场，充分发挥市场机制的作用，激 励企业采用新技术，在达到既定的环境目标的前提下扩大资源基础存量。 从美国的经验来看，建立排污权市场是整个排污权交易政策的重点，没有建 立起市场，也就没有价格机制，交易的结果就只能取决于个案谈判的成果，或者 只能靠政府的行政安排来调动和配置资源。 中国尚束形成真正基于“产权+ 市场”思想的排污权交易市场：首先，几乎 所有的排污权交易都是经行政部门安排才发生的，企业不是基于自己的成本和利 润核算商定价格，而是为了完成政府交给的示范任务。交易价格多数是在政府的 协调下形成的，随意性很大，无法正确反映出外部成本。行政干预的色彩比较浓， 政府是交易的推动者，市场作用很微弱，这样和命令控制政策没有本质上的区别。 5 吴健排污权交易一环境容量管理制度创新，中国人民大学出版杜，2 0 0 5 。 1 3 其次，目前中国排污交易空间范围限于局部，总量控制按行政区划执行，只是在 一些城市开展了排污权交易的试点工作，未能突破属地管理的阻碍形成跨区域的 交易案例，这就会使跨区域的环境问题不能得到解决。再次，缺乏明确的交易规 则，只有少数试点城市规定了交易的污染物种类、交易比例等，大多数案例都没 有形成具体的交易规则。所以交易双方就只能依赖政府的行政安排。 所以我们必须开放和完善资源的二级市场，懈除资源产权流转的限制，让资 源在自由的市场上找寻自己的位置。首先，在产权制度的有效保护和引导下，建 立起一个信息充分，交易成本低的自由的市场。交易主体具有进出市场、交易决 策的充分自由，尽量减少政府对交易或交易量的干预或限制。通过市场的力量， 企业基于自己的成本和利润核算商定价格，使之能较准确地反映外部边际成本， 把环境的外部成本有效内部化。其次，扩大市场范围，突破环境管理体制的属地 局限，把全国作为一个市场，使环境资源产权能更自由的流动，有效地解决跨区 域的环境问题。再次，形成明确的交易规则。只有这样，才能避免管制因素对市 场的随意干预，利于交易主体形成稳定的市场预期，从而减少市场行为的非理性 因素，形成稳定和健康的市场。最后，激励企业采用技术创新，发展绿色科技， 循环经济，不断改变资源利用结构和资源利用效率，不断降低外部边际成本，节 省更多的排污许可证，从而扩大环境资源的供给量。 五、结论 从本文的分析论述中可以看出，环境污染问题根源于其外部性。在当前中国 的制度安排下，环境存在着强烈的外部性，所以要解决环境污染问题就需要找到 合适的机制把外部性加以内部化。 在把环境外部性内部化的几种方法中，命令控制方法有较强的确定性，但是 灵活性不够，激励作用较弱，控制成本较高。庇古手段虽然比命令控制方法具有 更强的激励机制，在一定程度上可以刺激企业主动采用新技术来减少污染。但是， 在排污费和排污税率的设置这一决定庇古手段实施效果的关键因素上，还是依赖 于政府手段，不能科学地反映外部成本。并且还存在着一些由自身特点所决定的 缺陷，具有较差的可操作性和攻策效果。对比来看，科斯手段根据产权理论，侧 重于利用市场机制解决环境资源生产与消费中外部性问题，能较好地克服其他方 法的缺陷，具有极大的优越性。本文赞同主要采用科斯手段来解决中国的环境污 染问题，同时，也离不开政府管制手段的