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治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究 摘要 从海洋管理的发展历程可以看出，海洋管理的本质是“协调管理 ，“协调” 问题是海洋管理的核心问题。从海洋行业管理到海洋综合管理，协调问题日益受 到关注和重视，成为学术界研究的重要课题，但是在理论和实践中仍存在大量的 不协调问题，困扰着海洋的可持续发展和利用。在这一背景下，基于生态系统的 海洋区域管理( r e g i o n a lo c e a nm a n a g e m e n t ) 作为一种新的海洋管理方式，受到 学术界的关注，并在美国、澳大利亚等国得到了广泛应用，对我国也具有积极的 借鉴作用。这种新的海洋管理方式充分考虑了区域地理环境、各方利益和政策需 求，既能够结合各地方、区域、部门和国家的特点，又能保证所有参与者同心协 力。而海洋区域管理有效运作的实现途径就是要针对海洋区域内的特殊涉海主 体，构建有效的协调机制，从而实现海洋区域内的“协调管理”，本文就旨在探 索适合我国的海洋区域管理协调机制模式。 本文引入了治理理论作为理论指导，是基于这理论是倡导包括政府、非政 府组织、私人机构、公民社会等在内的多元利益主体共同参与公共事务管理的理 论，是研究主体间网络关系的协调管理理论，它相关的理论主张恰恰适合本文的 研究需求，能够提供很好的理论借鉴。 本文采用了理论研究和实证研究相结合的方法，以治理理论为指引，以海洋 区域内的协调问题为主线，首先对海洋区域协调问题的提出过程( 即本文的研究 背景) 作了梳理，对海洋区域管理、协调机制等相关概念作了界定，对治理理论 以及本论文相关的研究进展等进行了综述。借鉴了西方国家，主要是美国和澳大 利亚海洋区域管理中协调机制的建设实践，总结了他们的有效经验和对我国的启 示。然后介绍了我国海洋区域管理的实践，总结和分析了其中存在的问题。详细 分析了在我国构建海洋区域管理协调机制所涉及的多元主体，并结合治理理论的 相关研究，提出了主体间关系的应然状态，并且着重强调了在这其中政府的角色 和作用，对政府的职能转变提出了建议。最后，结合国外经验和我国的实际，尝 试对我国海洋区域管理协调机制的建设作了初步设想，从组织机构、运行规则和 保障制度三个方面，提出了建设性意见，希望对我国海洋区域管理中协调问题的 解决提供可供借鉴的途径，使海洋走上协调、可持续发展之路。 关键词：治理；海洋区域管理；协调机制 as t u d yo nt h ec o o r din a tio nm e c h a nis mu n d e rt h et h e o r y o fg o v e r n m e n tint h er e gio n aio c e a nm a n a gm to fou0vernlllent1 3 er e gn ac e a nm a n a g e m e n tou u riii c o u n t r y a b s t r a c t f r o mt h ed e v e l o p m e n to ft h em a r i n em a n a g e m e n t ，w ec a nk n o wt h a tt h e e s s e n c eo fi ti s “c o o r d i n a t em a n a g e m e n t ”f r o mt h em a r i n ep r o f e s s i o n a l m a n a g e m e n t t ot h ei n t e g r a t e dm a r i n em a n a g e m e n t ，t h e“c o o r d i n a t i o n p r o b l e m s ”i si n c r e a s i n g l yr e c e i v e dm o r ea n dm o r ei n t e n t i o n ，a n db e c o m e s a ni m p o r t a n tr e s e a r c ht o p i c b u tag r e a td e a lo fp r o b l e m ss t i l le x i s t s ， a n di tp e r p l e x e st h ed e v e l o p m e n to ft h eo c e a n i nt h i sc o n d i t i o n ，a sa n e wm a r i n em a n a g e m e n tm e t h o d ，e c o s y s t e m - b a s e dr e g i o n a lo c e a nm a n a g e m e n t ( r o m ) h a sb e e nc o m p r e h e n s i v e l ya p p li e dt ou s aa n da u s t r a li a ，e t c ，a n d c a nb ea c t i v e l yu s e df o rr e f e r e n c ei nc h i n a sm a r l n em a n a g e m e n t t h er o m c o n s i d e r st h er e g i o n a lg e o g r a p h yc o n d iti o n ，a llk i n d so fb e n e f it sa n dt h e p o l i c yn e e d s i tc a nn o to n l yc o m b i n et h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ed i s t r i c t ， t h er e g i o n ，t h ed e p a r t m e n ta n dt h ec o u n t r y ，b u ta ls om a k es u r et h a ta l1 p a r t i c i p a n t sm a k ec o n c e r t e de f f o r t t h ev a li do p e r a t i o nm e t h o di st os e t u pac o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m ，b a s e do nt h es p e c i a lm a n a g e r so ft h eo c e a n i t i si n t e n t st or e a l i z et h eh a r m o n y c o o r d i n a t i o nm a n a g e m e n t s ot h ea i m o ft h i st e x ti st oe x p l o r et h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mi nt h er o ms u i t e d f o ro u rc o u n t r y t h i st e x ti sg u i d e db yt h em a n a g e m e n tt h e o r yc o n c e p t t h em a n a g e m e n t t h e o r ya d v o c a t e st h ep a r t i c i p a t i o no fm u l t i p l i e ri n t e r e s ts u b j e c t si n p u b li c a f f a i r sm a n a g e m e n t ， i n c l u d i n gg o v e r n m e n t ，n o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ，p r i v a t eo r g a n i z a t i o n sa n dc i v i ls o c i e t y ，a n di n i t i a t e st h e c o n s t r u c t i o no fi n d e p e n d e n t ，s e l f g o v e r n i n g ，a u t o n o m o u sw e bs y s t e m t h i s t h e o r ye x a c t l yk e e p i n gt o u c hw i t ht h et e x t u a lr e s e a r c hn e e d ，a n dc a nb e u s ef o rr e f e r e n c e t h ed is s e r t a ti o nd r a w su p o nt h er e s e a r c hm o d ea n dt h e o r e ti c a ls y s t e m a n di ti sg u i d e db yt h em a n a g e m e n tc o n c e p t ，f o c u s i n gu p o nt h ec o o r d i n a t e p r o g r a m s ：t h ep r e s e n td i s s e r t a t i o nd e f i n e st h ek e yt e r m sli k et h er e g i o n a l o c e a ng o v e r n m e n t ，t h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m ，a n db r i e f l yr e v i e w st h e p r e v i o u ss t u d i e sa b o u t t h em a n a g e m e n t t h e o r ya n dr e l e v a n tr e s e a r c h d e v e l o p m e n t i tt h e nt r i e st ou s et h ew e s tf o rr e f e r e n c e ：m a i n l yr e f e rt op r a c t i c e o ft h eu s aa n d t h ea u s t r a li ai nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mi nt h er o m a n di ts u m m a r i z e st h e i re x p e r i e n c e t h i sa r t i c l e a l s od e s c r i b e st h ep r a c t i c eo fo u rc o u n t r yi nt h er e l e v a n tf i e l d s ，a n d a n a l y s e st h ep r o b l e m si ni t t h e nt h et e x tp a r t i c u l a r l y a n a l y s e st h e m u l t i p l e xm a n a g e r si nt h er o mo fo u rc o u n t r y ，a n dt h ep e r f e c tr e l a t i o n s h i p u g u i d e db yt h em a n a g e m e n tt h e o r y i ta l s oe m p h a s i z e st h er o l ea n dt h ea c t i o n o ft h eg o v e r n m e n t ，a n dp u tf o r w a r dt h es u g g e s ti o n sa b o u tf u n c ti o nc h a n g e t h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l da c t u a li z e f i n a l i y ，t h et e x ta t t e m p t st o e x p l o r et h em o d eo ft h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mi nt h er o mo fo u rc o u n t r y i ti n c l u d e st h r e ea s p e c t s ：t h eo r g a n i z a t i o nf r a m e w o r k ，t h ef u n c t i o nr u l e a n dt h e i n d e m n i f i c a t o r ys y s t e m i tp u t sf o r w a r ds o m ec o n s t r u c t i v e s u g g e s t i o n s ，a n de x p e c t st oh e l pt os e t t l et h ec o o r d i n a t ep r o b l e m s ，a n d h o p e st h eo c e a nt od e v e l o ph a r m o n i o u sa n dc o n t i n u a l l y k e y w o r d s ：m a n a g e m e n t ：r e gio n a io c e a nm a n a g e m e n t ：c o o r din a tio nm e c h a nis m 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 注! 堑遗直墓 他霞要挂墨! 直明的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：毒、 考 签字日期：劫睥朔咖 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论 文收录到( o o 国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保 密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作糍：玄 j 签字日期：弼年箩月衫日 导师签字：砂修 签字日期：谓年，月五了日 治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究 第一节问题的提出 第一章绪论 人类开发海洋的实践推动着海洋管理理论的发展。从开始“渔盐之利”、“舟 楫之便”的原始海洋管理阶段，发展到海洋行业管理，又到海洋综合管理和海岸 带管理，以及海洋区域管理，从本质上说这些理论的发展，是由人类开发利用海 洋的需求以及在利用活动中产生的矛盾和冲突所推动的。 一、海洋区域管理的提出 海洋管理是伴随着人们对海洋价值认识的深入而产生和发展的。最早的人们 对海洋的认识能力和驾驭能力还极其有限，仅仅停留在“渔盐之利”、“舟楫之便” 的原始阶段。此后随着经济和社会的发展，尤其是工业浪潮的到来大大深化了人 们对海洋的认识，拓展了人类对海洋开发利用的深度和广度，海洋石油勘探、海 水养殖等产业迅速发展，与之相适应的以产业为主体的海洋行业管理随之产生， 并一直延续到2 0 世纪7 0 年代。 海洋开发利用活动自7 0 年代以后进入高潮，人类对海洋价值的认识进一步 深化，海洋经济作为一个新的经济增长点，在为沿海各国带来物质财富的同时， 也导致各种矛盾的产生和激化。海洋环境污染加剧，海洋资源呈现衰竭之势，海 洋划界和权益之争增加，涉海行业矛盾激化虽然造成这些问题的原因不一， 但直接原因还在于国家对海洋的管理方式存在着问题。过去长期实行的行业分割 型管理都是各部门、各行业分别按其社会分工从事满足自身发展的活动，无法保 证国家在海洋上的整体利益，也无法保证海洋自然的动态平衡和海洋生态系统的 良性循环。现实对海洋管理提出了新的要求，要求海洋管理必须突破各自为政的 海洋行业分割管理模式，建立系统的综合协调管理模式，海洋综合管理便应运而 生。综合管理概念与早期的管理不同之处在于，它试图用综合的方法，解决海洋 环境退化、资源枯竭以及经济协调发展问题，其根本目的是保证海洋经济的持续 发展。 海洋综合管理试图用综合的方法解决海洋环境退化、资源枯竭以及经济协调 发展问题，它强调海洋管理横向之间的沟通和协调，强调海洋各个行业之间应该 建立统一的协调机制，但是海洋综合管理应该在何种程度上、在多大的区域上进 行实施，尚没有获得诠释。美国学者皮特( p e e t ) 就认为，海洋系统过于复杂， 难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。由于沿海地区存在着地理条件、生 物资源、使用习惯、文化背景等方面的巨大差异，要在国家层面采取完全统一的 海洋管理方式有一定的困难。海洋和海岸带问题本质上是全球性问题，但具体表 现却是区域性问题，因此，需要在国家层面上从某个区域的环境与发展战略高度 入手去解决这些问题。为此，要寻找更加适当的考虑区域地理环境、各方利益和 政策需求的管理方式，这种方式既要能够结合地方、区域、部门和国家的特点， 又能保证所有参与者同心协力，既能协调以往不同海洋利用和管辖区的管理冲 治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究 突，又能减少职能交叉重叠和权益冲突，海洋区域管理的产生恰恰适应了这些需 求。 海洋区域管理的努力起源于2 0 世纪7 0 年代，联合国环境规划署建立的区域 海洋计划。区域海洋计划发起于1 9 7 4 年，其宗旨是通过一系列的区域性行动计 划，辅之以法律手段和技术支持，试图解决普遍面对的海洋环境问题，如：生态 系统和生物多样性的退化和萎缩；海洋生物资源的过度开发；陆源污染；海运和 海底污染：海岸带开发；小岛屿的脆弱性；海洋哺乳类的保护等。 目前，开展海洋区域管理已经成为海洋管理发展的趋势，是发展和实践海洋 综合管理，解决目前面临的海洋问题的有效模式，但其发展仅仅处于起步阶段， 需要各国的共同努力和实践，探索其具体有效的实现模式。 二、海洋区域管理中协调问题的提出 海洋管理作为公共管理的一种，是指以政府为核心主体的涉海公共组织，为 保持海洋生态平衡、维护海洋权益、解决海洋开发利用中的各种矛盾冲突，所依 法对海洋事务进行的计划、组织、协调和控制活动。协调应该说是伴随着海洋管 理的产生而必然产生的，更是海洋管理的题中应有之意。具体来说，海洋区域管 理中协调问题提出的原因可以分为以下三个方面： ( 一) 从根本上说，海洋管理中协调问题的提出是源于海洋管理客体的特殊 性 海洋的特性是协调问题产生的根本原因。海洋与陆地最大的差别，一是其无 尽的流动性；二是空间复合程度高；三是难以准确地划定边界或加以分割。海洋 环境的流动性特点，使其在开发过程中更易产生联带影响；海洋环境的多层次复 合性特点，导致海洋开发利用的多行业的立体化开发：而海洋难以分割和难以划 界的特点，又使海洋开发利用活动过程增添了更多的纠纷和矛盾。海洋的这些特 性，使海洋管理具有跨地区、跨行业、跨部门的特征，也具有涉及多产业、多学 科、多领域的大系统特征，如果缺少一种强有力的制约监督和协调力量，必将导 致海洋开发的无序状态。 ( 二) 区域的特性也使协调成为关键 区域是有结构的，包括资源( r e s o u r c e s ) 一环境( e n v e o p m e n t ) 一人口 ( p e o p l e ) 结构，简称为r e p 结构。在一般的管理中，激励是基本的手段，由于 区域具有一般管理客体的特征，特别是它由人构成，激励是不可缺少的。不过就 我们目前的认识而言，涉及区域结构的激励问题尚难举出实例，区域不是人，激 励是难于理解的。激励的消失，却使管理的另一种职能，协调突出。区域的协调， 主要表现在协调区域的r e p 结构方面，即协调人与资源、环境的关系。 ( 三) 海洋区域管理中主体的多元化产生的利益多元化也是协调提出的重要 推动因素 随着人们对海洋价值认识的不断深入，涉海主体不断增多，海洋管理的主体 实现了多元化，不但包括传统的单一主体政府，还包括企业、第三部门和公 众等，在海洋开发和利用过程中，彼此间必然产生利益的冲突。海洋区域利用中 所产生的矛盾和冲突，从根本上说是一种利益之争，这就使的协调成为一种必然， 这一点可以从利益的相关理论中得到解释。 按照马克思主义经济学的观点，利益就是“基于一定生产关系基础上，获得 的社会内容和特性的人类需要”，其本质是主体需要和实践的基础上，为一定社 2 治理理念下我围海洋区域管理中的协调机制研究 会关系所中介的主体对一定对象和条件的捌有和满足关系。兼容性是利益的特性 之一，它是指某种社会关系下的主体必须联合起来去劳动、去创造共同的利益， 才能满足各自的利益需要。而共同利益是处于同一社会关系和社会地位中的人们 各自利益的相同部分，对于团体成员而言具有共享性，而共同利益的实现则是以 协调合作为途径的。同一海洋区域内的人们，由于海洋生态系统的相互关联性和 不可分割性，而使得各自的利益具有相互关联和重合的部分，即存在共同利益， 需要通过协调而实现。 一定海洋区域内共同利益具有一定的利益结构，它有三种关系组成：第一重 是涉海主体与海洋资源的关系；第二重是涉海主体问在追求海洋利益的过程中所 形成的关系；第三重是涉海主体与制度安排的关系。在这三重关系中，制度决定 着前两重关系，是利益格局中的关键点。因此，海洋管理中所出现的种种问题和 障碍，主要源于海洋管理制度的不合理，其中最大的制度缺陷是协调机制的缺乏， 使现有的利益格局中形成的各种利益矛盾得不到协调解决，从而形成了利益冲 突，最终导致了对海洋生态系统的破坏。因此要改变现有的利益格局，实现有效 的海洋区域管理，其中最关键的一点就是有效协调涉海利益矛盾，促进共同利益 的实现。 第二节国内外研究现状 一、国外研究现状 学术界对海洋区域管理的研究始于2 0 世纪7 0 年代，以联合国环境规划署制 定的区域海洋计划为标志。其目的是通过一系列的区域性行动计划，试图解决已 普遍存在的海洋环境问题，后来这一计划的范围又进一步扩展到许多领域。海洋 区域管理是海洋综合管理的新发展，对其理论研究是建立在海洋综合管理的基础 上，同时对于海洋综合管理所忽视的问题做了弥补，有了新的发展。海洋区域管 理更多的注重了基于生态系统的海洋区域的划分，注重所划定的海洋区域内各子 系统之间的协调一致的行动，从而维持区域生态系统健康，即增加了更多的生态 系统的视角来研究海洋管理中和谐关系的形成。作为一种以海洋区域为基础的生 态系统管理，海洋区域管理是通过确定对具体海洋区域的最佳利用来减少冲突、 不确定性和代价，从而为实现海洋综合管理、防止海洋环境的r 益恶化提供了一 种新方法。海洋区域管理的理论研究与实践活动同步，尚处于初期发展阶段。国 外学者研究的一个集中成果是2 0 0 2 年1 2 月9 同在华盛顿召开有“改善美国海洋 区域管理研讨会”，涉及的研究议题包括：海洋区域的界定、区域内冲突、海洋 区域管理框架、海洋区域管理的实践机制、美国及其他国家海洋区域管理活动的 经验及教训等。学者们从生态系统的角度，论述了海洋区域管理的概念、必要性 及举措，强调：海洋区域管理可以提供一种机制，为以生态系统为基础的管理活 动提供机构制度支持：可以改善区域内联邦部门之间、区域内联邦政府部门和州 政府部门之间及区域内9 、h 2 _ 间在海岸带和海洋资源管理方面的协调。由于海洋区 域管理打破了传统的行政区域的界限，需要对海洋区域中的管理主体间利益关系 进行重新调整，这必然引起新的矛盾冲突。据此，海洋区域管理中的协调问题成 为了重点和难点问题。在实践的基础上，国外的学者对海洋区域协调机制、实现 模式进行了探索，如“海岸带美国”模式所构建的合作机制、北美五大湖委员会、 治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究 墨西哥湾的区域管理等。国外学者的研究集中于以下两方面内容： ( 一) 大海洋生态系方法划分海洋区域的利弊分析 学者们分析了目前划分海洋区域的方法，如自然地理区域、行政管理区域、 按照利用活动定义的区域等，提出按生态系统划分海洋区域的必要性。尽管很多 的学者都提倡海洋区域管理，但实际上他们对于“区域”的范围认定并不相同。 持“大范围”的学者主要是从“大海洋生态系统”( l m e ) 的角度来定义区域。 持“中范围”的学者们则将区域定义为国家范围之内。持“小范围的学者则认 为，海洋区域管理应该是沿海各省、各市之间的合作和管理。海洋区域管理对于 区域的不同理解，给海洋区域管理的研究造成了困扰。直到2 0 0 2 年召开的十届 可持续发展峰会上，大多国家才同意按生态系统确定海洋管理区域，这对海洋区 域管理理论的发展具有重大意义。目前许多国家采取了大海洋生态系方法( l m e ) 管理海洋生态系统，对此，美国特立华大学的b il i a n ac i c i n - s a i n 对大海洋生 态系定义海洋区域方法的必要性及存在的困难进行了深入分析，指出在实践中基 于生态系统的海洋区域应该兼顾其他划分方式。但是j u d a ( 1 9 9 9 ) 川认为按生态 学定义的管理区域，可能与按照政治定义的区域相互脱节。这可能使得以生态系 统为基础的区域管理面临很多困难，诸如在环境管理方面，传统的以国家和部门 管理的方法可能与以系统为基础的、综合的区域管理方法相冲突；政府问的权利 划分；管理机构重组等。另外b u r k e ( 1 9 9 3 ) 瞳1 曾经指出引入这种大海洋生态系 统的概念可能涉及权力分配和政府管理等方面的问题，是否会让一些国家干涉其 他国家或地区海洋区域管理，甚至引起国家之间的摩擦。由于以上问题的存在使 得这一方法在应用起来困难重重。 ( 二) 海洋区域管理的协调、合作机制研究 从国外研究看，海洋区域管理研究己不再停留在“为什么 的理论分析上， 而是集中于“怎么办”，设计和提供海洋区域管理的行动方案、实现各方协调的 合作机制等。目日i 研究的协调组织模式的形式组要有如下几个方面： l 、扩展现有的安排实现协调组织管理。l ( c i c i n s a i ne t a l ，2 0 0 2 ) 。 2 、以地方为主的区域海洋管理框架研究。1 ( c i c i n s a i ne ta l ，2 0 0 2 ) 。 3 、中央领导的区域海洋管理框架研究。 5 1 ( s h e r m a n ，2 0 0 2 ) 。 4 、建立以生态为基础的多种利用的区域海洋理事会或委员会。 从国际上来看无论从理论上还是实践上，比较成功的海洋区域协调组织模式 主要是建立海洋区域理事会或委员会的形式，各国学者都有较多的研究成果。其 中比较具有代表性和借鉴意义的海洋区域管理实现形式有：北美五大湖委员会的 管理模式、太平洋沿海各州海洋渔业的地区合作模式、渔业管理理事会、墨西哥 湾的区域管理模式、澳大利亚区域海洋规划等等，这些实践经验值得我们学习和 借鉴。 j u d a ，l 19 9 9 c o n s i d e r a t i o n si nd e v e l o p i n gaf u n c t i o n a la p p r o a c ht ot h eg o v e r n a n c eo fl a r g em a r i n e e c o s y s t e m s i n ：o c e a nd e v e l o p m e n ta n di n t e r n a t i o n a ll a w 3 0 ：8 9 - - i2 5 2 b u r k e w t 1 9 9 3 u n c e da n dt h eo c e a n s i n ：m a r i n ep o l i c y 1 7 ：5 1 9 - 5 3 3 t j j c i c i n - s a i nb 2 0 0 2 a no v e r v i e wo fp o l i c yi s s u c sa n do p t i o n sf o ri m p r o v e dr e g i o n a lo c e a ng o v e r n a n c e 【c 】c i c i n s a i nb ，c h a r l e sb u de h l e r i n ：w o r k s h o po f fi m p r o v i n gr e g i o n a lo c e a ng o v e r n a n c ei nt h eu n i t e d s t a t e s ：卜2 2 “。c i c i n s a i nb ，e h l e r 2 0 0 2 w o r k s h o p0 1 1i m p r o v i n gr e g i o n a lo c e a ng o v e r n a n c ei nt h eu n i t e ds t a t e s r 】 w a s h i n g t o nd c 。”s h e r m a nk 2 0 0 2 a p p l i c a t i o no f t h el a r g em a r i n ee c o s y s t e ma p p r o a c ht ou s r e g i o n a lo c e a n g o v e r n a n c e 【c 】c i c i n s a i nb ，c h a r l e sb u de h l e r i n ：w o r k s h o po ni m p r o v i n gr e g i o n a lo c e a ng o v e r n a n c ei nt h e u n i t e ds t a t e a ：5 i 卜7 0 4 治理理念下我固海洋区域管理中的协调机制研究 二、国内研究现状 我国的学者也积极倡议引入海洋区域管理，并对海洋区域管理的进行了理论 的探讨与实践的探索，目前主要著作有：渤黄海区域海洋管理( 王志远、蒋 铁民，2 0 0 3 ) ，博士论文有：区域海洋管理框架模式研究1 ( 周鲁闽，2 0 0 6 ) ， 主要论文：基于管治理念的区域海岸带综合管理模式探究1 ( 赵明利等， 2 0 0 6 ) 、试论海洋综合管理中的区域管理h 1 ( 林千红，2 0 0 5 ) 、试论区域 海洋生态系统管理是海洋综合管理的新发展哺3 ( 欧文霞，杨圣云，2 0 0 6 ) 、海 洋生态系统管理1 ( 叶属峰等，2 0 0 6 ) 等。但从总体看，国内学者对于海洋 区域管理的理论研究还处于与海洋综合管理的相互交叉研究的状态，仅仅是起步 阶段，大都是针对具体问题的对策性研究，缺乏完整的理论体系，没有形成独立 的体系，对于一些基本问题如海洋区域的界定、海洋区域管理的主客体、具有中 国特色的海洋区域管理模式等问题尚未从理论加以系统阐释。而且对于海洋区域 管理的理论大都来源于国外的研究和实践，我国大都是引入性的研究，对于真正 适合我国实际的独创性研究更是少之又少。这种状况在一定程度上限制了海洋区 域管理在我国的推广和使用，从而也更突出了本文研究的理论必要性。 国内学者的研究集中于以下几方面内容： ( 一) 海洋区域管理概念的界定。 学者们试图对海洋区域管理首先进行概念阐释。尽管对海洋区域的划分基本 都认同生态系统的标准，但对海洋区域管理的内涵还没有统一的界定。 1 、概念名称提法不统一 现在学术界存在着“海洋区域管理”和“区域海洋管理”两种提法，还处于 各自的定义和诠释中，没有一个公认的海洋区域管理的概念，但是学者们在研究 中基本将两者视为等同的概念。如王志远和蒋铁民主编的渤黄海区域海洋管理 中就是使用了“区域海洋管理”的概念；林千红在其论文试论海洋综合管理中 的区域管理则使用了“海洋区域管理”的概念。现在学者们通常将海洋区域管 理和区域海洋管理的概念视为等同，对于它们之间的差异没有给予太多的关注。 2 、海洋区域管理和“海洋综合管理”概念之间存在内涵不清、外延交叉 随着海洋开发和环境保护之间的矛盾越来越突出，海洋综合管理逐渐成为海 洋管理的核心词汇。鹿守本在其所著的海洋管理通论中这样定义海洋综合管 理：“即为对海洋空间及其海洋资源，在全面理解的基础上，进行全面的控 制，达到合理的利用”。中国海洋2 1 世纪议程则对海洋综合管理作了如下定 义：“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发， 通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有 关产业部门和沿海地区在开发利用海洋的关系，以达到维护海洋权益，合理开发 海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的 。 由此可见，海洋综合管理是相对于海洋行业管理而言，它强调海洋管理横向 千志远、蒋铁民主编渤黄海区域海洋管理北京：海洋版 ，2 0 0 3 q 1 周鲁闽区域海洋管理框架模式研究新一轮海岸带综合管理的理论与实践： 博：f ：学位论文 厦 门：厦门大学环境科学系，2 0 0 6 u 1 赵i j 利，施、p ，伍业锋基于管制理念的区域海岸带综合管理模式探究海洋通报，2 0 0 6 ，2 5 ( 3 ) ：5 2 - 5 7 h 1 林下红试论海洋综合管理中的区域管理福建论坛，2 0 0 5 ( 7 ) ：1 1 3 1 1 6 u 1 欧文霞，杨吊云试论区域海洋生态系统管理足海洋综合管理的新发展海洋环保，2 0 0 6 ( 4 ) ：9 1 9 6 哺3 叶属峰，温泉，周秋麟海洋生态系统管理一以生态系统为基础的海洋管理新模式探讨海洋环保，2 0 0 6 ( 1 ) ：7 7 8 0 治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究 之问的沟通和协调，强调海洋各个行业之问应该建立统一协调的机制。但是海洋 综合管理对于纵向、横向间的关系尚没有明确的论定，即海洋综合管理应该在何 种程度上、在多大的区域上进行实施，尚没有得到充分的论证。这种对于纵横关 系的忽视，使海洋综合管理的实施受到了质疑。美国学者皮特( p e e t ) 就认为， 海洋系统过于复杂，难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。 i3 实际上，海 洋综合管理这种对于纵向关系的忽视，逐渐被海洋区域管理的研究所弥补。换言 之，海洋区域管理的研究视点往往是海洋综合管理应该关注而尚没有关注的。因 此，在某种意义上，海洋综合管理和海洋区域管理成卜个问题的两种不同的称 谓，在研究和实施中，很难将两者截然分开。海洋区域管理和海洋综合管理在外 延上存在着交叉，在实践中存在着交融。这种理论现状，一方面可以促进海洋综 合管理内容的充实和操作中的具体化，但另一方面却使海洋区域管理不能获得足 够的重视和理论上的独立性。 ( 二) 我国海洋区域管理中的协调问题研究 对我国海洋区域管理中由不协调所导致的问题存在多方面、多角度的研究， 这为海洋区域管理协调机制建立的必要性提供了大量的材料和依据。主要研究的 内容包括： 1 、我国海洋管理体制中存在的矛盾研究 学术界对这方面的研究较多，存在大量的研究文献，比较具有代表性的是鹿 守本在其多部著作中所论述的“我国海洋管理体制中存在的问题”，如：海域管 理范围及其事权划分问题，如海域管理范围的争议、中央与地方的事权划分问题 等；地方海洋管理体制和运行机制问题，如管理体制上下不对应、海域管理范围 和事权不清、缺少综合性法律法规以及管理职能相互交叉等；国家海洋管理体制 和运行机制问题，如海洋综合管理体制不健全、没有引入科学管理机制等。围绕 这些核心观点，学术界有大量的论文阐述这一问题，所突出的问题和解决问题的 观点基本是一致的，突出的问题的本质就是海洋管理体制与综合管理的需求还不 相适应，解决问题的关键点之一就是建立有效的综合协调机构。 2 、我国海洋管理中各涉海主体问关系研究 王琪教授在其博士论文中从海洋环境管理中对政府、公众、企业的关系的研 究中，探索有效协调各涉海主体问矛盾的网络合作模式；赵明利等，在从综合 角度看我国海岸带综合管理中存在的问题3 一文中分析了我国当前海岸带综合 管理在政府部门综合协调、科学工作者与海洋管理决策者的协调、海陆间协调、 国家间区域合作等方面存在的问题。郑承忠在建立完善的厦门市海岸带综合管 理与协调机制1 研究了厦门市关于新区发展规划与海洋功能区域的矛盾、城市 规划与海洋功能区域区划的矛盾、城市发展规划与环境保护规划的矛盾、水产养 殖规划与城市发展规划的矛盾。这些矛盾从本质上看，都是各涉海主体间利益矛 盾冲突的表现。 ( 三) 对我国海洋区域管理的典型案例分析，对策性研究 厦门大学的周鲁闽在其区域海洋管理框架模式研究中结合我国各个海区 的自然特点和海洋管理实际，提出了我国开展区域海洋管理的“中央领导，地 方参加，国际协作，公众参与”和“地方为主，中央指导，公众参与”两种基本 川 加 e m 鲍堆斯海洋管理与联合国海洋f i ：版社，1 9 9 6 9 7 9 8 2 1 赵明利，伍业锋，施平从“综合”角度看我国海岸带综合管理存在的问题海洋开发与管 理2 0 0 5 ( 4 ) ：1 7 2 2 d 1 郑承忠建立完善的厦门市海岸带综合管理与协调机制海洋开发与管理，2 0 0 4 ( 6 ) ：7 5 7 8 6 治理理念下我困海洋区域管理中的协调机制研究 框架模式。李灵杰在其区域海岸带综合管理体制与运行机制一玉环县个例 研究中就运用现代管理学的原理和方法，对海岸带综合管理( i c z m ) 体制 和管理模式、机构设置、组织形式、管理体系作了初步研究，提出了由决策层 ( i c z m 委员会) 、咨询层( i c z m 咨询委员会) 、执行层( i c z m 办公室) 三部 分组成的管理组织体系，实际上这就是协调组织框架的雏形。石纯在其区域 实施海岸带综合管理的可能模式中也提出海岸带综合管理需要各级政 府、各级管理部门、专家、投资机构和公众的全方位参与，必须构建一个 层次清晰，权职明确的管理体系，形成各方面成员组成的综合管理领导机 构，在不同的管理层之问有连贯而统一的政策，不同的管理层之间有效联 系，通过有效的协调增进了解，达成共识，避免冲突和矛盾。- 林千红在其构建海洋综合管理机制的框架研究了关于福建示范区项目所 得出的经验，提出要建立海洋综合管理和协调的组织机构，建立一个高层次的协 调机构，即成立由政府领导负责、相关涉海部门负责人参加的协调委员会，提出 通过政策协调工作减少或者避免海域中各开发行业之间的矛盾和冲突；口1 欧文霞 和杨圣云在试论区域海洋生态系统管理是海洋综合管理的新发展中提出，要 建立自觉干预和内外协调的综合管理体系，一般是国家海洋主管部门、区域内各 涉海部门及利益相关者相互合作，成立综合性的区域管理部门。- 郑承忠在建立完善的厦门市海岸带综合管理与协调机制提出要建立完善 的海岸综合管理协调机制，要突出三方面的协调管理职能：第一，资源开发利用 管理与协调机制，强调在促进经济发展的同时，兼顾各部门利益；第二，规划的 管理与协调机制，强调在协调机制下建立规划的统一协调审批制度：第三，海岸 带执法的协调机制，强调应该加强海洋执法队伍、城市管理监察队伍以及各行业 行政执法队伍之间的协调和联系。石谦等在科学研究为厦门海岸带综合管理服 务的协调机制凹1 一文中，论述了科研为综合管理服务的协调机制，强调了科研 与管理的合作。 ( 四) 国内对于政府间协调组织的研究可以为本文研究提供大量的借鉴材料 林尚立教授在国内政府问关系中介绍了我国各级政府问合作的主要形式， 为地方政府间合作提供了方向；哺1 李忠学在西部大开发中地方政府的协调与合 作中分析了区域协调与合作的重要性，并指出了东、西部地区地方政府在西部 开发中开展协调与合作的主要内容与方向；口1 张敦富和覃成林的中国区域经济 差异与协调发展从区域经济协调发展的角度研究了地方政府间经济合作问题； 凹1 卓越和邵任薇的当代城市发展中的行政联合趋向从协调城市间利益冲突 和解决区域范围内跨城市的公共治理问题的角度分析了行政联合的必要性，介绍 了行政联合的几种模式；旧王健等人从解决当代中国区域经济一体化与行政区划 冲突的角度提出了“复合行政”的概念，即“在经济全球化背景下，为了促进区 域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之 张灵杰区域海岸带综合管理体制与运行机制玉环县个案研究海洋通报，1 9 9 9 ，1 8 ( 3 ) ：6 8 - 7 6 垤1 石纯区域实施海片带总额和管理的可能模式，科学视野，2 0 0 1 ( 8 ) ：2 3 - 2 6 u 1 林干红试论海洋综合管理中的区域管理福建论坛，2 0 0 5 ( 7 ) ：1 1 3 - 1 1 6 h 1 欧文霞，杨圣云试论区域海洋生态系统管理足海洋综合管理的新发展海洋环保，2 0 0 6 ( 4 ) ：9 卜9 6 b 1 石谦，郭i i 东，杨逸萍科学研究为厦门海岸带综合管理服务的协调机制台湾海峡，2 0 0 2 ，2 1 ( 3 ) ： 3 7 9 3 8 6 哺。林尚立国内政府问关系杭州：浙江人民j f 版f t ，1 9 9 8 3 3 2 - 3 3 4 1 李忠学两部人开发中地方政府的协调与合作中国行政管理，2 0 0 0 ( 8 ) ：2 5 - 2 7 哺1 张敦富，覃成林中困区域绛济差异与协调发展北京：中因轻| t 业：f ；版社，2 0 0 1 ：1 8 3 - 1 8 5 四1 卓越，邵任薇当代城市发展中的行政联合趋向中国行政管理，2 0 0