（管理科学与工程专业论文）深圳市南山区公务员评价选拔创新研究.pdf

中文摘要 公务员考核制度是国家行政机关依照管理权限，根据中华人民共和国公务 员法和其它有关规定，对所属公务员的思想品德、工作成绩、工作能力、工作 态度、廉洁状况进行考察和评价，并以此作为公务员奖惩、培训、辞退、轮岗、 使用以及调整职务、级别和工资的依据的制度，科学地、客观地、准确地评估公 务员的工作绩效，是加强公务员管理、完善公务员制度建设的一项重要内容，也 是推进人事制度改革的一项基础性工作。 本文以公务员绩效考核体系为研究对象，借鉴西方国家绩效管理的经验和方 法，立足于我国公务员绩效考核工作的现状，运用德尔菲专家咨询法、层次分析 法和模糊数学综合评判法，参照0 5 年新颁布的中华人民共和国公务员法考 核要求，在原有德、能、勤、绩、廉评价指标基础上加以创新，建立了相对科学、 完备的深圳市南山区公务员绩效考核指标体系和评价方法，并就南山区的实际情 况，对该考核评价体系的具体落实措施进行了详细分析。同时，以公务员绩效考 核模型为基础，构建了南山区公务员选拔任用模型，并进行了实证分析。 关键词：公务员；评估选拔；a h p ；模糊数学；选拔任用模型 a bs t r a c t ni sap e r s i s t e n tg o a lf o rp u b l i ca d i l l i 血s t r a t i o nt oi r i l p r o v et l l eg o v e m m 锄t p e 墒咖a n c ea n dt h e r ei sn oe x c 印t i o nt oo u rg o v e m m e n td o m e s t i c a l l y 1 1 1o r d e rf o r t h ee v a l u a t i o nc a u s eo fc i v i ls e a n t st ob em o r eo b j e c t i v ea 1 1 de m c i e n t ，i ti so f r e “s t i ca n d 也e o r e t i c a ln e c e s s i 够t oc o n d u c tm r t h e rr e s e a r c ho nm ep e r f o 咖a n c eo f e v a l u a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e a n t si i lo u rc o u i l t i y - w i t l lr e f e r e n c et os o m ee x p e r i e n c ea n d 印p r o a c h e sc o n c 锄i n gc i v i l s e r v a n t s p e 墒衄a n c ee v a l u a t i o n ，t h j sp 印e rt a r g e t sf o rm ep e 墒m a n c e e v a l u a t l o ns y s t 锄o t c i v i ls e n r 锄t so fs h e r 吐e nn a n s h a nd i s t r i c t m e a n w h i l e ，掣o w l d e d o nc u r r e m s i t u a t i o n si nt l l i sa s p e c t ，as c i e m i f i cp e r f o n i l a l l c eo fe v a l u a t i o ns y s t e mi se s t a b l i s h e d h e r eb yv i r c u eo fd e r f i e le x p e nc o n s u l t a t i o n ，a n a l ”i ch i e r a r c h yp r o c e s s 锄df u z z y m a t h e m a t i c s t h es y s t 锄f i r s ta n a l y z e st h em a i nb o d i e so f 血ep e r f 0 触a i l c eo f e v a l u a t i o ns v s t 咖o fc i v i ls e r v a n t sa n dt h e ns c i e m i 6 c a l l ya l l o t st h ew e i g h to fe a c h a s s e s s i i l gt y p e a n di tm a i n t a i n st h ep e r f o m l a n c eo f “a l u a t i o ns h o u l db ee x t e n d e d t o 4m m s ： e x c e l l e m ，g o o d ，e 1 i g i b l ea n di n c o m p e t e n t s t i l l ，b a s e do nm ee v a l u a t i o n r e q u i r e m e n t s 行o mm en e w l y i s s u e d “c i v i ls e r v a ml a wo fp e o p l e sr 印u b l i co f c h i l l a ”ar e l a t i v e l vs c i e n t i f i ca n ds o u n di n d e xs y s t e mo np e r f o m l a n c eo f e v a l u a t i o no f n a n s h a i lc i v i ls e r v a n t si sc o l l s t i m t e d l a s t l y ，o v e m l lj u d g m e n to ff u z z y m a t h e m a t i c s i sa p p l i e dt oa s s e s s m gt h ep e r f o 衄a n c eo fn a l l s h a nc i v i ls e r v a n t so nt h ew h o l e t 1 1 i sp 印e rb 矗n g sf o r t hn e wi d e a st op e 渤肌a 1 1 c ee v a l u a t i o ns y s t e m b y i m p r o v i n gm e 仃a d i t i o n a lp e r f o 咖a n c ee v a l u a t i o ns y s t 锄b a s e do n“v i n u e ，a b i l i 劬 b a r d w o r k i i l g ，p e r f o 咖a n c e ，a r l dp r o b i t y ”w h a t sm o r e ，i ta l s oe s t a b l i s h e so nt h e 油p l e m e n t a t i o no f 咖sp e 雨m a n c e e v a l u a t i o na n dr e c m i t m e ms y s t e m f i n a l lv t l l i sp a p e re s t a b l i s h e st h er e c r u i t m e n tm o d e lf o rn a n s h a l lc i v i ls e a n t s ， a n dg i v e sc o n c r e t ee x a 盯l p l e s k e y 、r d s ：c i v i ls e r v a m ；e v a l u a t i o n ；r e c m i n i l e n t ；f u z z ym a t l l e m a t i c s ；r e c r u i t m e l l t a n ds e l e c t i o nm o d e l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁鲞盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位做储签兹球签字隅沙舻年厂月加 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤盗盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤盗盘堂一可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 粝球 导师签名： 签字日期：勿岍j 月塄同 签字同期：矽p 少年厂月。同 第一章绪论 第一章绪论弟一早 珀下匕 1 1 选题背景及研究意义 2 0 0 5 年4 月，我国通过了新中国成立以来首部公务员人事管理的综合法律 中华人民共和国公务员法，标志着公务员的评价考核工作已逐步走上了制度 化的轨道。但是，由于这些规定过于原则、考评层次和方式单一、评价指标和标 准模糊，不易被考评者掌握，导致考评结果的准确性差，难以进行比较。由于政 府部门的管理领域本身具有复杂性和多样性，加上绩效评价体系的缺陷，公务员 的绩效评价面临着难以量化的难题，公务员的选拔任用也存在着许多人为误区。 同时，随着经济的高速发展，对于g d p 的过度关注，使得官员们越来越忽视社 会效益和基层公务员的自身发展，因此，在科学发展观的视野之下，我们有必要 重新审视一下公务员的考评选拔体系，通过绩效评价体系的完善，引导和激励政 府官员以及公务员们更全面的看待政府效率并从中选拔最优秀的公务员。 针对中国的具体国情，开发一套有效的评价选拔指标体系对于提高政府绩效 和行政能力有着非常重要的作用： 首先，有效的评价选拔体系有助于改善政府内部管理，提升政府的管理能力， 为中国社会经济发展增加新的动力。在政府进行决策、执行和监督的过程中，绩 效指标能够为各级管理者和公职人员提供有关效率、质量的有价值的信息。缺乏 有效的评价选拔指标体系，政府就难以判断其公职人员是否称职，其组织绩效是 否得到提高，也无法了解当前政府目标的实现情况如何。如果公务员绩效评估是 政府绩效管理的核心，是提高政府绩效的有效途径，那么有效的绩效指标体系正 是为评估的科学化、规范化提供可能的工具，从而使绩效管理得以实现。 其次，有效的评价选拔体系对于深化干部人事制度改革，健全人事管理制度 具有极为重要的意义。它为公职人员的工作行为提供了科学的测量标准，构建了 政府部门人力资源发展的竞争和激励机制，从而起到鼓励先进、鞭策后进，强化 公职人员责任感的作用。 再次，有效的评价选拔体系能够为人事管理提供客观依据，很大程度上杜绝 非理性因素，为公职人员的发展提供一个公平的组织环境。 此外，政府绩效评估还会推动和规范各地政府的绩效改革实践。如果能够及 时总结各地经验并将其上升到理论层面，用理论指导实践，用实践充实理论，将 有利于尽快建立具有中国特色的政府绩效评估理论体系。 第一章绪论 1 2 论文研究内容及研究框架 本文以公务员绩效考核体系为研究对象，在对国内外公务员绩效考核体系的 现状及存在的问题进行综合分析的基础上，试图将系统工程学、德尔菲专家咨询 法、层次分析法和模糊数学综合评判等方法运用于南山公务员绩效考核中，建立 起科学的绩效考核指标系统，利用模糊综合评价的方法对南山公务员的绩效进行 评价，使得部分定性评价因素被量化，克服传统定性评判方法的不足。 本文的形成分三个阶段，第一阶段为资料收集阶段，作者根据论文需要，进 行相关文献资料的收集工作。第二阶段为资料整理和专题调研阶段。本阶段对收 集的文献资料进行筛选，并就论文的重点内容进行了有针对性的调查研究和大量 调查数据的分析整理，为建立考核指标体系做好了充分准备。第三阶段为论文撰 写成稿阶段。 本文的主要研究内容包括以下几部分： 第一部分为第1 章，主要论述本课题研究的目的及意义、本文的研究方法和 主要的研究内容； 第二部分为第2 章，论述公务员绩效考核的相关理论及国内外研究现状； 第三部分包括第3 章、第4 章、第5 章，这部分是本论文的重点。主要对公 务员绩效考核体系进行研究，包括考核指标体系及权重的建立、考核方法及步骤 的研究、最后运用该体系对深圳市南山区公务员绩效考核实例分析； 第四部分为第6 章，对南山区公务员绩效考核具体实施方法进行了介绍； 第五部分为第7 章，构建了南山区公务员选拔任用模型并进行了实证分析； 第六部分为第8 章，对全文研究内容进行了小结及展望。 本文研究框架如下图所示。 2 第一章绪论 厂司 i 国内外研究进展】l8 1 嚣制i 圈1 1 本文的研究檀集 第二章公务员绩效考核的理论基础 第二章公务员绩效考核的理论基础 2 1基本概念 根据中华人民共和国中华人民共和国公务员法的规定，“公务员，是指 依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。 考核，又称绩效评估，“是指一定的组织按照规定的原则、内容、方法和程 序对所属工作人员进行的考察和评价，并将考核结果作为对被考核者实施奖惩、 任用、培训等项管理的基本依据”。 公务员的考核，是指对公务员履行职责的情况所作的考察和评价。对公务员 的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作 实绩。 “指标”指“计划中规定达到的目标”，如数量指标、质量指标、生产指标 等。 “体系”指“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。 所谓“指标体系”则是指由若干相互联系的目标要素构成的一个整体。一般 来说，指标体系用来对一个事物进行衡量、规范以达到某种标准或要求。 公务员绩效考核，又称公务员绩效评估，是指国家行政机关按照法定权限， 根据一定的原则和标准，定期或不定期地对所属公务员在工作中的德才表现、工 作能力和业务效果进行考察、评价，并以此作为其奖惩、职务升降、工资增减、 培训和辞退的客观依据。可见，主体上，公务员绩效考核的主体是各级国家行政 机关：对象上，公务员绩效考核的对象已确立公务员身份的人员；法制上，绩效 考核严格按照法律规定的标准和程序进行，而不是由某组织的某个领导人自行决 定的；重点上，公务员绩效考核主要着眼于公务员政绩，并辅之以德、能、勤方 面的考核；方式上，考核制度的实施分为定期考核和不定期考核；结果上，考核 结果应与本人见面，是合理使用公务员的客观依据。 2 2 公务员绩效考核的理论基础 中国公务员考核指标体系的设定，是中国经济和社会发展的新要求，必须反 4 第二章公务员绩效考核的理论基础 映中国当前特殊的时代特征，以当前时代的社会发展理论作为其设定的理论基 础。同时，必须借鉴西方发达国家的有关理论和先进经验，从中汲取有益成份， 来指导中国公务员考核指标体系设定的实践。 2 2 1以人为本的科学发展观的理论 面对中国经济和社会发展的特殊阶段，党中央适时提出了以人为本的科学发 展观的理论。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、 可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，以及“统筹城乡发展、统筹 区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开 放”的完整的科学发展观。 关于以人为本的科学发展观的理论定位和内涵，不同学者有不同观点。在定 位问题上，有学者认为，就以人为本的科学发展观的整个科学体系和世界观、方 法论而言，它本身就属于马克思主义；有学者认为，科学发展观体现了马克思主 义哲学的精神实质，它同毛泽东、邓小平、江泽民同志关于发展的重要思想一脉 相承，是当代中国的马克思主义发展观。在内涵问题上，作者认为：首先，在理 论定位问题上，以人为本的科学发展观与毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代 表”重要思想属一脉相承，是当代中国的马克思主义发展观。其次，在理论内涵 问题上，科学发展观“是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本 观点”。 以人为本是科学发展观的本质和核心。“以人为本，就是要把人民的利益作 为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发 展。具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平 和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利：就是 要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平 等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。”科学发展观继承了马克思主义关于人 的历史主体地位的观点，科学发展观的目的就在于不断满足人的需要，最终实现 人的全面发展。在人与自然的关系上，科学发展观不仅关注当代人的生存与发展， 也关注未来人类的生存与发展；不仅注重人的需要的满足，也注重自然资源和生 态环境的代价。科学发展观坚持了马克思主义关于人是社会存在物的观点，在人 与社会的关系上，主张实现政治、经济、文化、生态等各方面的发展，在人与人 的关系上，注重社会的协调发展，实现人与人之间关系的和谐。 科学发展观的内涵是：“全面，就是物质文明、政治文明和精神文明建设 5 第二章公务员绩效考核的理论基础 全面进步；协调，就是按照五个统筹的要求，协调好城乡发展、区域发展、 经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放之间的关系，特别是通 过解决经济社会发展中出现的地域、城乡、不同社会阶层和社会群体等差距较大 的问题，促进整个社会的共同进步；可持续，就是要在发展的同时，提高资源 利用效率，保护生态资源，改善生态环境，实现人与自然的和谐相处。全面、协 调、可持续发展，归根到底是为了人的全面发展。” 科学发展观的基本要求是：坚持以经济建设为中心，坚持经济社会协调发展， 坚持城乡协调发展，坚持区域协调发展，坚持可持续发展，坚持改革开放，坚持 以人为本。科学发展观不仅是中国未来一段时间内应坚持的发展战略，其理论内 涵和思想体系对于中国各项事业都具有指导价值，作为国家职能的具体履行者， 其考核指标体系的设定必然要以科学发展观为宏观导向。以人为本的科学发展观 要求中国公务员考核指标体系的设定，不仅要包括经济、社会、政治、文化等各 方面的工作指标，还要包含工作成本、业绩代价的指标，更要包含公务员工作成 果对社会协调性的影响的指标；要求中国公务员考核指标体系的设定，从人类发 展的角度出发，尊重人权、尊重人民利益，同时尊重公务员个人的权利和需要， 尊重人才成长规律，通过指标体系的设定激励公务员做出突出业绩。 2 2 2 西方发达国家关于绩效评估及考核指标体系的相关理论 在西方发达国家，对绩效评估( 考核) 的专门研究已有七八十年的历史。从 管理学角度论及考核的主要有道格拉斯麦格雷戈( d o u g l a sm m c g r e g o r ) 、彼 得德鲁克( p e t e rf d r u c k e r ) 等。 麦格雷戈在其企业中人的方面一书中阐述了一些关于考核的主张：“绩 效评估应该由被考核者自己确定考核指标或目标，每隔一段时间( 半年或一 年) 对绩效进行自我评价在这种情况下，个人被鼓励在规划和评价自己对组 织目标做出的贡献方面承担更大的责任。 德鲁克在管理学中的重要贡献之一就是目标管理理论( o ) 。他在管理 实践和管理任务、责任、实践二书中对目标管理做了详细地论述。“所 谓目标管理就是一个组织的上级和下级管理人员一起制定共同的目标；该目 标应与每个人的工作成果相联系，通过确立目标，规定他的主要职责范围；并用 这些目标作为经营一个单位和评价每一个成员贡献的标准。” 德鲁克的目标管理的思想对于考核实践具有深远的影响。进入2 0 世纪后半 期，人力资源理论逐渐兴起，关于人力资源绩效评估的理论也逐渐增多，很多都 6 第二章公务员绩效考核的理论基础 涉及到考核指标体系。如罗纳德克林格勒和约翰纳尔班迪认为，“雇员对评 估标准采取理解和接受的态度是绩效改进的关键因素，雇员应该共同参与评估目 标的确定”。加里p 莱瑟姆和肯尼斯n 韦克斯里认为，“可以从出勤率、 事故率、营业额、抱怨与投诉率来衡量员工实际做了什么，也可以通过上级、同 级、下级以及顾客对员工关键行为的直接观察来衡量员工实际做了什么 。伯克、 韦策尔和韦尔认为，考评指标应有下属的高度参与，以得到员工的主观支持，考 评指标应是具体的。乔治伯兰德和斯科特斯内尔认为，在进行评估之前，衡 量绩效的标准应被清楚地界定并传达给员工；在建立绩效标准的时候应该考虑四 种基本因素：战略相关性、标准缺乏、标准污染和标准的稳定性；当标准用具体 的、可测量的词句表述出来时，将员工绩效与标准相比较就会得到更公正的评估。 蒙迪在其人力资源管理一书中提到了有效的评价体系的特征，其中一点就是 员工应参与目标的制定。 西方发达国家关于绩效评估和考核指标体系的理论在考核实践中起到了很 好的指导作用，它操作性强，并且具备良好的实验基础，达到了一定的科学性与 规范性。对它的借鉴有助于中国公务员考核指标体系的设定向科学化、规范化、 系统化、操作化的方向迈进。但也应看到，由于中国同西方国家在政治体制、文 化背景和实践情况诸方面都有着很大差别，因此，在借鉴西方先进的考核指标设 定理论和方法的过程中，应仔细加以甄别和取舍。 2 3 以史为镜我国历史上官吏考核制度 2 3 1 我国历史上官吏考核制度 我国对官吏进行考核的实践由来已久。据史书记载，早在原始社会末期，尧 舜作部落联盟首领时就已经有了考绩的做法，即每三年考核一次部落首领的能力 与业绩，每考核三次作为一个周期，根据这三次的考核结果对被考核者进行升降 性的调整。“三载考绩，三考黜陟幽名，庶绩庶熙，此分三苗”，但具体做法不 详。 西周实行宗法分封下的采邑制，即按血缘关系，天子分封诸侯，诸侯分封大 夫，拥有自己的领地，形成一层一层的臣属关系。大夫对诸侯，诸侯对天子的义 务主要是祭祀、军事，财政权则是相对独立的。在官吏考核方面实行天子巡狩、 诸侯述职和大比三项制度。“述职者，述所职也”， 与现在的官员向上级汇报工 作相似，但具体做法史书中几乎没有记载，因此很难认定为一项经常的考核制度。 7 第二章公务员绩效考核的理论基础 巡狩，则是天子定期视察诸侯的封地。周礼记载的大比制度，其具体内容主 要是调查诸侯、大夫领地的人口和考察其德行道义，籍此选贤举能，而不涉及土 地和收人。公田和其他收入，则将其计簿送于主管的司徒或家务总管。虽然西周 对诸侯等官吏的考核很难称得上科学化和制度化，但可看作是我国古代官吏考核 的开始。 春秋战国以后，全国的土地都归国家，实际为国君所有，农业和其他收入都 要上缴中央，封地的租税也要缴纳一部分给国家。上，即向上级汇报；计，是指 计算、计帐、计簿。其大致做法为：各级地方官年终须将自己辖区内的税赋收入、 户口数目以及农作物的生长情况记录下来，以计簿形式送交中央呈请国君考核。 国君根据官吏上报的土地、人口数字的增减和赋税的多寡，来评定官吏政绩的优 劣，决定奖惩、升迁。到战国时，上计制已在各国普遍实行，如西门豹为邺守时， “局期年上计”。当时考绩实施得比较好的是秦国。秦在地方各郡县设置“计官”， 负责地方的上计。此外，还有“尉计”、“苑计”等其它计官，分工主管不同部门 的上计。仓律规定各县向大仓上报禀食者名册的同时应上缴计簿，都官按照 计簿来核实禀食者名册，主管各经济部门的官吏再向“大内”上报。 公元前2 2 1 年，秦灭六国，统一中国。秦朝建立，继承了秦国的上计制度， 构成了中央到地方的县上计于郡、郡上计于中央的系统。在内容上以“五善五失” 作为考核标准。“吏有五善”：“一日忠信敬上；二日清庸毋谤；三日举事审当； 四日喜为善行；五日恭敬多让。“吏有五失”：“一失夸过，二失贵以大，三失 擅制割，四失犯上弗知害，五失贱士而贵贝货。 汉承秦制，两汉的官吏考核制度主要是课计制，即考课和上计。上计是指地 方各州、郡长官向中央汇报自己的政绩，考课则是指上级有关机构根据上计的政 绩对下级官吏进行的考核。考课与上计是考核系统中同时进行的方向相反的两个 流程。 汉代上计制继续完善。郡、县平时都有工作记录，县为集簿，郡为计簿。秋 冬岁尽，各县将户数增减、农田垦殖、社会安定状况等，上计于郡，郡再加以汇 编，( 武帝以前) 上报丞相、御史两府。丞相府分管中央机构和地方郡国首相的 考核御史府负责核实被考核官吏的政绩的虚实。“最后集其成上于天子，天子常 于正月旦朝贺时，接受上计”。说文把考课之“课”解释为“试也”，注日：“汉 书之考课是也。”有现在所说的考试、检查、考核之意。一般是每年一小考， 叫常课，仅作为对官吏的评判；三年一大考，叫大课，常作为升迁的依据。西汉 初年是由郡守考课县吏，丞相、御史考课九卿及郡国守相，各州、郡对其所属县 的考核结束后，汇集各县情况编制计薄，由上计吏送达中央。“秋冬岁尽，各计 8 第二章公务员绩效考核的理论基础 县户口垦田、钱谷人出、盗贼多少。上其集簿。丞尉以下，岁诣其郡，课校其功。” 川西汉末年及东汉，尚书台逐步发展起来位高权重。此时的考课虽名义上由三 公负责，但实际由尚书台下设的三公曹掌握了上计考课的实权。 两汉时期的考核在程序化、规范化等方面较秦朝都有所发展，并形成了一定 的规模，考核的内容和组织机构也更加严密，成为：项重要的官吏管理制度。我 国古代官吏的考核制度在此时基本确立。 三国两晋南北朝时期，曹魏刘劭受明帝之命制定官吏考课法七十二条，但是 由于受当时条件所限未能全部实施。晋朝考核郡县以下述五项内容为据：一日正 身，二日勤民，三日扶孤，四日孜本，五日修人。北魏实行九品中正制，侧重根 据考核结果对官吏分级分等进行使用。北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢 贤民、恤狱讼、均赋役”六条为考核内容。可见，这一时期已开始对官吏进行 多角度的考核。 唐朝经济、社会的发展达到我国封建社会的第一个高峰，政治制度也较前 朝日臻完善。唐制规定，官吏不论职位高低、出身门第都要经过考核。每年一小 考，仅评定被考核者的等级；三至五年一大考，综合考评这几年的政绩以决定升 降与奖惩。“为官择人，唯才是与，苟或不才，虽亲不用”，“官不滥升，才不虚 受，惟名与器，不可以假人”。官吏考核由专门的机构下属于尚书省的吏部 考功司负责，这是历史上首次出现专门的考核管理机构。年终集中考核的时候， 另从京官中选派威望高者二人分别为京官考和外官考。又设给事中、中书舍人各 一，分别监督京官考、外官考，号监中外官考使。考功郎中判京官考，员外郎判 外官考。以品等定官阶的流内之官，根据品德和才能两方面，以四善、二十七最 为标准，评定等第。四善是：一日德义有闻，二日清慎明著，三日公平可称，四 日恪勤匪( 非) 懈。二十七最则是根据各部门工作的不同性质和要求对官吏的能 力提出不同的要求，如对州县官要考查户口、赋役增减和盗贼多少，博士、助教 要统计讲授的时间。考核的具体做法是：各州县、部门长官统集所属成员全年的 功过表现，根据“善”、“最”的多少定为九等，如一最以上，有四善，为上上； 一最以上，有三善，为上中。考核结果当众宣读，公开议其优劣，“凡百司 之长，岁较其属功过，差以九等，大合众而读之”，“悬于本司、本州之门三日”， 训最后汇总于尚书省。对于九品之外的流外官以“清慎勤公、执事无私、不勤其 职、贪浊有状”分为四等，较流内官等级划分要简化。 宋代很重视考核官吏，基本上沿袭了唐代的考课制度，但在机构设置和权力 分配上都有所变化。宋初，设审官院、考课院分别负责京朝官和地方官的考课事 宜。对于考核的时间，不仅继续保留每年一小考、三年一大考的做法，而且还规 9 第二章公务员绩效考核的理论基础 定文官三年一任、武官五年一任。 明代对官吏的考核分考满、考察两种，二者相辅相成，由吏部尚书和御史台 都御史主持： l 、考满 “满”是时间的规定，考满就是对官吏任期内功过表现的一种常规性考核， 依此决定官员的升降。“考满之法三年给由，日初考，六年日再考，九年日通考”， 考核结果分为称职、平常、不称职三等，以职掌事例考核升降。 2 、考察 考察的对象是所有官吏，重点在监察其过失，并给予相应的处分。考察又分 京察和外察。京察是对在京官吏的考察，一般为每六年一次。四品以上官员自陈 政绩，由皇帝裁决，五品以下由吏部考察。外察的对象是地方官吏，由吏部会同 都察院和地方布政使、按察使负责。明史选举志中规定了八种不称职的情 况，称为“八法”，既“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨”。通过考察， 对称职官吏的奖励分三种情况： 赐宴，“称职无过这件为上，赐坐宴；有过称职者，宴而不坐；有过而不 称职者，不予宴，序立于门，宴毕而后退”。 赐物，即以皇帝的名义对考察优秀的官吏进行物质奖励。 赐敕，即以皇帝的名义对考察合格的官吏颁发奖状。对不称职的官吏，责 令之仕、冠带闲住、罢为民或降调。 清代基本沿袭明制，不仅有定期的考核京察、大计，还有对翰林、詹事 及科道官的临时考核。京察是对在京官员的考核，每六年进行一次。凡三品以上 京官，自陈政事得失，最后由皇帝裁决；三品以下官员由各主管长官出具考语， 注明称职或不称职，由吏部、都察院考核。京察以“四格八法”为考核内容。所 谓“四格，即守、政、才、年。其中，守又分廉、平、贪；政又分勤、平、怠； 才又分长、平、段；年又分青、中、老。所谓“八法”，系指贪、酷、罢软力、 不谨、年老、有疾、浮躁，才力不及八者，与明制同。考核结果亦分若干等次， 据此对官吏进行奖惩、升降。大计是对地方总督、巡抚及其下属官吏的考绩，规 定三年进行一次。考核程序与京察相似，各地总督、巡抚亦可自陈政事得失，其 下属官吏由总督、巡抚出具考语，以称职或不称职注明，最后汇总至吏部考课。 大计的考核内容是“二等八法”，二等即卓异与供职。卓异，即官吏的政绩突出、 优于他人，可以升迁；供职，即其作为平庸，无所建树，不能升迁。 民国时代军阀混战，民不聊生，相应的考核体系也比较混乱，不再赘述。 1 0 第二章公务员绩效考核的理论基础 2 3 2 我国古代官吏考核制度评价 我国官吏考核制度自尧舜开始，延续数千年历史。虽然受阶级性和当时历史 条件下科学理论发展水平的限制，考核的体制和内容在当今看来很难称得上完 美，但从中我们仍能发现先贤智慧的火花，从而为我们现在设计适应时代新发展 的公务员绩效考核指标体系提供借鉴。 一 l 、考核内容全面，既考察显性的经济和社会指标，也注重对官吏道德才能 的评判 自我国官吏考核制度萌芽伊始，历代统治者都把农林开垦、赋役征收、人口 增加、社会治安等作为主要的考核指标，以此为导向，督促官吏励精图治，推动 社会进步和生产力的发展。而且官吏的“善”道德、品行、才干、能力、 潜质也都得到了足够的重视。例如，西周的大比制就已经把德行道义作为两项考 核内容之一，而不涉及土地和收入。此外，还有秦朝的“五善五失”，唐宋的“四 善”等。 2 、考核对象逐步合理分类，不仅中央朝廷的官吏要接受考核，面且对地方 官和京官采用了不同的考核体系 隋唐以前，官吏考核的对象主要是地方诸侯和郡县长官。而自唐朝开始，中 央和地方官吏不论职位高低、出身门第都要经过考核，又设京官考和外官考、给 事中和中书舍人，分别执行、监督对京官和地方官的考核。对于考核指标，唐制 规定以“四善二十七最”为标准，“二十七最”就是根据各个部门工作的不同性 质和要求对官吏的能力提出的不同要求。到了宋代，更是对京官、县令和转运使、 知州等三类官吏采用了考核程序、指标等都不相同的考核制度。 3 、考核机构专业化 在我国封建社会初期，行政职能没有充分分化，对官吏的考核一直混杂在普 通的行政活动中。从某种意义上说，它只是自上而下的行政监督的派生性工作。 因此，当时的官吏考核一般由行政首脑兼行其职。到了唐代，出现了最早的专门 考核机构吏部考功司，标志着官吏考核机构专业化的开始。宋代设审官院、 考课院和监司负责不同类别官吏的考核，明代由吏部尚书和御史台都御史会同有 关部门行使京察和外察之职。 4 、考核过程注重公开公正 西周的大比，秦汉时的上计制度都是根据下属被考核者的自陈来考核其政 绩，而在如何保证上计之政绩的真实性，防止在考核过程中徇私舞弊、排挤异己 等环节缺乏相应的制度保障。到了唐代开始设给事中、中书舍人，分别监督京宫 第二章公务员绩效考核的理论基础 考、外官考，号监中外官考使。考核结果当众宣读，公开议其优劣。宋代对京官 的考核称为磨勘，意为检查复核，以防止申报不实或奖惩升降不妥。 同时，古代官吏考核实践中所暴露出的缺陷也值得我们警醒。 l 、只唯上、不唯实，导致官僚作风 春秋战国、秦汉等朝代的上计制度规定，负责考课的官吏“取自上裁”。部 分官吏为了能够在考核中得到一个满意的结果，获得升迁的机会，不仅使上报的 计簿、账本的内容严重失实，而且形成了一种察颜观色、阿谀奉承、溜须拍马的 官僚作风。相反，刚正不阿、直言善谏者往往遭到排挤、贬职。这是因为考核大 权只由上级的少数人行使，上级考核者在很大程度上决定着下级的升降奖惩，官 吏的仕途掌握在考课官手中。 2 、考核指标虽然全面但所占比重不合理 特别是自宋代以后年资逐渐取代贤能成为官吏考核的主要标准。考核不看其 实际工作绩效和能力，反而重视为官年限和资历的长短。这势必使众官吏形成一 种“不求有功但求无过”的消极思想，挫伤了那些实干型官吏的积极性，而且官 吏的升迁、奖惩也遵循论资排辈的做法。其结果是使原本具有积极意义的考核制 度逐步蜕变为循规蹈矩、因循守旧、抑制人才的消极腐朽的制度，从而在一定程 度上成为阻止我国封建社会后期继续发展的桎梏。 2 4 他山之石国外公务员考核制度 2 4 。1 不断完善的美国公务员绩效考核制度 美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1 8 8 3 年，为了克服政党分 肥制所导致的人事管理弊端，美国国会通过了由众议员彭德尔顿提出的调整和 改革美国文官制度的法律即彭德尔顿法，该法案的通过奠定了联邦政府 建立以“才能”制度为原则的文官人事革新基础。并成立了文官委员会，初步确 立了“考试制”该法案明文规定：凡是政府的工作人员必须通过公开竞争考试， 择优录取和提升，考上后有半年的试用期，称职后才正式录用。1 8 8 7 年。美国 国会修改了彭德尔顿法，实行考绩制度。1 9 1 2 年设立“考绩司，专门负责 考绩制度的推行1 9 2 0 年美国总统下令第一次正式将实行考绩纳人公务员管理 的程序中，统考绩制度其考绩的项目和方法由联邦人事管理机构统一规定。 美国联邦政府规定考绩内容有1 6 项，其中包括由完成工作的精度、速度、数量。 执行命令的可靠性，执行职务的知识，工作的创造能力、组织能力合作能力和克 1 2 第二章公务员绩效考核的理论基础 服困难的能力，等等。1 9 4 3 年，又把考核内容增加到了3 l 项之多。 然而，由于统一的考绩制度比较繁琐大多数条目与被考绩本人承担的工作、 职务关系不大，加之考核的结果又易流于形式和主观化，难以体现客观性，被考 核人员对此意见很大。1 9 5 0 年美国政府废除了统一考绩制度实行工作考绩制 度，并颁布了工作考绩法，规定了考核的内容( 包括工作数量、工作质量和 工作适应性) 、综合的考核方法( 包括个人总结、员工互评、专家考评等) 及考 核的等级( 优秀、满意和不满意) 。从此，美国公务员考绩成为一项基本管理制 度。2 0 世纪6 0 、7 0 年代，美国经济发展放缓，反政府运动高涨，传统文官制度 无法适应变化了的实际，已经到了非改不可的地步。1 9 7 8 年1 0 月美国国会通 过了文官制度改革法，对考核制度进行了根本改革，该法案撤消文官委员会， 成立了“人事管理局 、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独立机构。 同时，该法要求考核必须同职务特点紧密相关，一切人事决定必须以考核为基础。 考核的指导原则由人事管理局制定。具体考核方案则由各机构自定，报人事管理 总署批准后实施。文官制度改革法是在对近百年来的美国文官制度进行全面 总结的基础上产生的，因而在美国文官制度史上具有划时代的意义。作为对文 官制度改革法的完善，1 9 7 9 年l o 月开始对担任“高级行政职务”的官员进行 考核，考核包括个人的工作表现和他的主管单位的工作表现。从礼貌、效率、生 产率、工作质量、文牍工作的减少等诸项进行考核。考核的结果成为今后公务员 降级，加、减薪，免职和晋升的主要依据。 通过对美国公务员考核制度的历史回顾我们不难发现它在建立和完善过程 中所体现的以下几个特点： 首先，美国公务员考核制度历尽坎坷，其发展也日趋完善。从1 8 8 3 年的“考 试制”算起，美国公务员考核制度的建立经历了3 0 多年，直至1 9 1 3 年全国才形 成了较为稳定的标准工作评分考核制。其问几起几落。由“录用晋升考核制”发 展到“工作效率考核制”，由“统一考绩制”发展到“工作考绩制”。但从发展的 内容来看美国公务员考核制度改革始终注意保持原有制度的精华。例如：竞争 原则、功绩制原则都是美国公务员考核制度的精华。在1 9 7 8 年及以后的改革中， 这些精华也都得到了保留。 其次，美国公务员考核制度的确立受益于行政命令，更得益于法律规范的保 障。纵观美国公务员考核制度的建立过程我们可以看出，法律规范始终起着重要 的强有力的保障作用，而行政命令则推动了考核制度的确立。在彭德尔顿法 通过之前，一些有识之士早就致力于公务员考核制的工作，1 8 8 3 年的彭德尔 顿法确立了建立公务员考核制的必要性，1 9 5 0 年国会通过的公务员考绩法 1 3 第二章公务员绩效考核的理论基础 奠定了美国公务员考核制的基础，而1 9 7 8 年1 0 月3 号通过的文官制度改革法 则建立了现代美国公务员的考核制度。在这其中，行政命令的强制推行使公务 员考核制度得以迅速建立。例如：1 8 9 1 年1 2 月哈里逊总统的政令，使功绩考核 制迅速代替了以前的考试制；1 8 9 6 年克利夫兰总统的工作是公务员考核制趋于 统一而规范。 第三，考核标准由主观随意走向标准规范，从个性特征内容转向职业规范要 求。美国公务员早期的考核标准，二般是“严守时刻”“勤奋”、“准确性”、“才 智”、“品行”、“能力”等抽象的考核标准，但后期都是通过作分析与评价来建立 公务员的考核标准：早期考核标准的制定基本是上从经验出发的主观规定，后 期则是从调查研究出发，定性定量相结合，通过收集工作信息，分析工作任务的 执行要素，确定并表述每个指标的内涵外延，最后规定每个标准的有效权重等。 第四，重视对公务员平时工作考核。根据工作考绩法规定，公务员日常 考勤被纳入公务员考级范围，公务员在8 小时的工作时间里( 上、下午分别休息 1 5 分钟除外) 不准看报、谈天、会客、吸烟、写私人信件等。检查人将随时检 查工作人员是否有违规行为。每天公务员对自己所做的工作内容和工作数量要进 行详细记录，并作为周年考绩依据。 第五，美国公务员考核注重考核过程的沟通、考核信息的交流。1 9 7 8 年改 革之前，人事决定很少与考核相联系，被考公务员对工作目标和考核标准不甚了 解，被考核者与考核者之间缺乏信息交流，容易形成对立。因此，1 9 7 8 年文 官制度改革法要求：单位主管以书面形式提出每项职务的关键性考核内容并 定出与职务有关工作表现的客观标准，被考公务员与考核者一道。参与工作目标、 工作计划和工作标准的制定、修订，正式考核结束后，主考者应同被考核者讨论 其总评结果，使考核的信息交流贯穿于整个考核全过程。 最后，考核的功用，从奖惩依据走向管理协调，从评判发展为指导、促进。 早期的公务员考核，主要是用作加薪、晋升、奖惩等目的，为这些人事决策提供 客观依据。随着考核制度的日趋完善，尤其是“工作计划与审查法”的实施，公 务员考核则趋向于对整个公务员工作管理协调考核不仅是判断公务员做的如 何，而且要指导公务员如何做得更好。例如，美国公务员考绩制实行“提前警告” 的办法，即对于工作成绩不佳的人，各单位主管人必须提前在正式考级前三个月 向他提出警告，为其提供改进机会，并告知如不改进，考绩时将被评为“不满意”。 此外，我们还不难发现，美国公务员考核制度的形成与发展是从试验性逐 步推行到行政强制全面推行，从个别问题解决到全面调查研究，从主观行政推 行到科学法律保护的一体化过程。 1 4 第二章公务员绩效考核的理论基础 2 4 2 以人为本的德国公务员考核制度 德国联邦和各州的公务员法规定了要对公务员进行考核评估，但各级政府、 各部门在公务员考核方面具体做法不同，如有进行定期考核的，也有只对需晋升、 调转岗位的人进行专项考核评估的；在考核的时间上，有1 年考核一次的，也有 几年考核一次的；在考核标准上，有评定分值的，有分等次的等等。但从总体上 看，德国联邦和各州公务员考核也有许多共同之处，主要有以下四个方面： 1 、考核目的立足于开发人 一般来说，德国公务员考核评估的结果与晋级、工资、奖励等没有关联。对 被考核公务员而言，可以通过这种比较公正、透明的考评，对自己胜任工作的能 力以及工作业绩有一个比较明确的自我认知：对人事管理部门和管理者而言，考 核的目的主要是促进人力资源开发，即对公务员能否胜任工作做出评价，并根据 其能力特征预测未来发展方向，提出相关培训建议。同时，考核也为上下级及横 向之间提供沟通交流的机会。 2 、考核内容针对性强 德国公务员考核主要为业绩考核和综合能力评估两项。通常情况下，业绩考 核主要包括工作态度、责任心、工作效果和质量、工作方法、专业知识、合作能 力等，主要评估其是否胜任工作。综合能力评估主要包括理解能力、思维判断能 力、决策实施能力、谈判技巧、创造性工作能力、沟通交流能力、对工作压力的 承受能力、学习能力等，主要评估其发展潜力和方向。对领导者要专门进行领导 能力考核评估，对工勤人员采取比较简便的考核方式，5 5 岁以上的公务员不参 加考核。 3 、考核程序注重保障公平 考核评估的方式主要有两种，一是根据确定的岗位目标任务，对完成工作任 务情况进行评估，二是填写考核评估表。 考核程序为：第一，考核前谈话，直接上级作为第一考核人与被考核公务员 谈话，先由被考核人对自己做出评价；第二，第一考核人写出书面意见交给上级 领导( 第二考核人) 。第二考核人主要对第一考核人是否公正和履行程序进行审 查。如果两位考核人对被考核人的评价不一致，以第二考核人评价为准；第三， 公布考核结果，对考核结果或其中的评价不满的，被考核人可在1 个月之内