（国民经济学专业论文）电力产业规制政策的演变及经验教训.pdf

摘要 电力产业是国民经济发展的基础性产业，也是关乎国计民生的重要产业。由 于电力产业的自然垄断性特点，各国长期都严格管制着电力各个环节的运营，并 维持了电力产业的垂直一体化格局。上世纪7 0 年代以来，随着经济的高速发展， 处于高度规制状态下的电力产业，其产能与电价水平都不能满足国民经济发展的 需要。在这样的背景下，从经济发达国家开始，逐渐在许多国家掀起了电力产业 规制改革的风潮。 。 我国的电力产业规制改革也是在这样的背景下展开的，改革开放以来，电力 产业开始了旨在打破计划发展模式的改革，在不断的摸索中，我国电力产业经历 了“多家办电，发电领域投资主体多元化 的分权化改革阶段、“以政企分开为主 要特征 的电力体制改革阶段、以及旨在“打破垄断，引入竞争；健全电价机制， 优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公 平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系 的阶段。如今我国电力产业规制 改革已经走过了3 0 个年头，“厂网分开基本实现，发电端竞争态势已形成一定 基础，“输配分离 改革已经提上日程，在这样关键的时刻，对我国电力产业规制 政策历史沿革做一个梳理与回顾显得尤为有意义。本文以“输配分离 已经提上 议程的历史时刻为大背景，对电力产业自放松规制改革以来，产业规制政策改革 的历史轨迹做一个完整的回顾，并在此基础上按照时间顺序，对各阶段电力产业 规制政策的绩效做一个概括性的评述。 “厂网分开 于2 0 0 7 年正式收官，这一步具有历史意义的改革的绩效是各方 面非常关注的焦点，本文利用1 9 9 3 2 0 0 7 年的电力产业相关的时间序列数据，对 “厂网分开的绩效做一个线性回归分析，以探讨“厂网分开”变量对电力产业 的发电总量、电价与行业技术进步的影响。结果显示，“厂网分开对发电总量影 响显著，且成正相关关系；对电价影响并不显著，但正相关关系仍然存在；而“厂 网分开”与行业技术进步是成显著负相关关系的。这些结论都是非常有意义的， 可以认为“理顺煤电关系”，“避免电力产业纵向拆分后的技术效率损失 是下一 步规制改革需要重要解决的问题。 结合实证分析的结果与对我国电力产业规制政策历史沿革的整理，本文对电 力改革过程中的经验与教训做了一个归纳，分别从电力产业的竞争性市场结构的 形成、电价规制、电力产业规制主体与内容等方面进行经验与教训的总结，并在 此基础上提出一些相关的政策建议。 关键词： 规制政策电力改革厂网分开 a b s t r a c t e l e c t r i ci n d u s t r yi st h eb a s i ci n d u s t r yo ft h en a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i s a l s ot h ei m p o r t a n ti n d u s t r yo ft h e p e o p l e sl i v e l i h o o d b e c a u s eo ft h ec h a r a c t e ro f n a t u r a lm o n o p o l y ，e l e c t r i ci n d u s t r yi nm a n yc o u n t r i e sh a sb e e nu n d e rt h ec o n t r o lo ft h e g o v e r n m e n ta n dk e p tt h es t r u c t u r eo fv e r t i c a li n t e g r a t i o nf o ral o n gt i m e a f t e rt h e7 0 s o fl a s tc e n t u r y , t h ee c o n o m yg r o w si nah i g hs p e e d ，s ot h ee l e c t r i cp r i c ea n dc a p a c i t y u n d e rs t r i c tc o n t r 0 1c a n n o tm e e tt h ed e m a n do f g r o w t ho fn a t i o n a le c o n o m y u n d e rt h i s b a c k g r o u n d ，s t a r t e df r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ee l e c t r i ci n d u s t r yr e f o r mc o v e r e d m a n yp a r t so ft h ew o r l d t h ee l e c t r i cr e f o r mo fo u rc o u n t r ya l s ob e g a na tt h i sb a c k g r o u n d ，a f t e rt h eo p e n i n g a n dr e f o r m ，t h er e f o r mo fe l e c t r i ci n d u s t r ym e a nt ob r e a k u pt h em o d e lo fp l a n n e d d e v e l o p m e n t , i tw e n tt h r o u g ht h ep e r i o do f d i v e r s i t yt h em a i nb o d yi nt h ee l e c t r i c g e n e r a t i o nf i e l d ”，t h ep e r i o d o f s e p a r a t eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sf r o me n t e r p r i s e m a n a g e m e n t ”，a n dt h ep e r i o do f “b r e a ku pt h em o n o p o l gb r i n gi nt h ec o m p e t i t i o n ， p e r f e c tt h em e c h a n i s mo fe l e c t r i cp r i c e ，o p t i m i z et h er e s o u r c ea l l o c a t i o n ，p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fe l e c t r i ci n d u s t r y , p u s hf o r w a r dt h en e t w o r k i n g ，b u i l dae l e c t r i cm a r k e t s y s t e mw h i c hi si n d e p e n d e n t , f a i ra n do p e nu n d e rt h er e g u l m i o no ft h eg o v e r n m e n t ， a c t u a l l y , t h ee l e c t r i cr e f o r mo fo u rc o u n t r yh a sw e n tt h r o u g h3 0y e a r s ，t h e “t h e s e p a r a t i o no ft h ee l e c t r i cp l a n ta n dg d d ”h a sa l m o s tc o m et r u e ，t h et e n d e n c yo f c o m p e t i t i o nh a sb e e ne x i s t e di nt h ee l e c t r i cg e n e r a t i o ns i d e t h es e p a r a t i o no ft h e e l e c t r i c 鲥da n dd i s t r i b u t i o n h a sb e e np r o p o s e d a tt h i sm o m e n t ，i ti sm e a n i n g f u lt o r e v i e wt h ew h o l ep r o c e d u r eo fr e g u l a t o r yp o l i c yr e f o r mo fe l e c t r i c i n d u s t r yo fo u r c o u n t r y t h i sp a p e rt o o kt h ep r o p o s a lo f t h e s e p a r a t i o n o ft h ee l e c t r i c g r i d a n d d i s t r i b u t i o n ”a sb a c k g r o u n d ，t or e v i e wa n ds y s t e m i z et h eh i s t o r i c a lt r a c eo ft h ei n f o n n o fr e g u l a t o r yp o l i c yo fe l e c t r i ci n d u s t r y b a s e do nt h es y s t e m i z ea n dr e v i e w , 1w i l lg i v e ag e n e r a lc o m m e n t so nt h ep e r f o r m a n c eo f e a c hp e r i o do ft h ee l e c t r i cr e f o r m “t h es e p a r a t i o no ft h ee l e c t r i c p l a n ta n dg r i d ”h a db e e nf i n i s h e di n2 0 0 7 t h e p e r f o r m a n c eo ft h i sr e f o r mi st h ef o c u so ft h es o c i e t y t h i sp a p e rt a k eu s eo ft h ed a t eo f e l e c t r i ci n d u s t r yf f o m19 9 3 2 0 0 7 ，t od oa l i n e a r - r e g r e s s i o na n a l y s i so ft h ep e r f o r m a n c e o f ”t h es e p a r a t i o no ft h ee l e c t r i cp l a n ta n dg r i d ”，t h r o u g ht h i s a n a l y s i s ，w ec a ng e t a w a r eo fh o wr e f o r mo f t h es e p a r a t i o no ft h ee l e c t r i cp l a n ta n dg r i d ”a f f e c tt h ee l e c t r i c c a p a c i t y , p r i c ea n dt h ee f f i c i e n c y t h er e s u l ts h o w st h a tt h ep o l i c yo f ”t h es e p a r a t i o no f t h ee l e c t r i cp l a n ta n dg r i d h a sg r e a te f f e c to nt h ee l e c t r i cc a p a c i t y , t h e yh a v ep o s i t i v e r e l m i o n ；h a sf e we f f e c to ne l e c t r i cp r i c e ，b u tt h e i rr e l a t i o ni ss t i l lp o s i t i v e ；h a sg r e a t n e g a t i v er e l a t i o n 晰t 1 1t h ee f f i c i e n c yo ft h ei n d u s t r y 删sc o n c l u s i o nm a k eal o to fs e n s e ， w ec a ns a yt h a t o p t i m i z et h er e l a t i o no fc o a la n dp o w e r a n d r e d u c et h ee f f i c i e n c y l o s sa f t e rt h ev e r t i c a ls e p a r a t i o no fe l e c t r i ci n d u s t r y i st h ek e yp o i n to ft h en e x ts t e po f r e f o n i l b a s e d o nt h er e v i e wo fr e f o r mp a t ha n dt h ep o s i t i v ea n a l y s i so ft h ee l e c t r i c r e g u l a t o r yp o l i c y , t h i sp a p e rs u mu pt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so ft h ec h i n e s ee l e c t r i c r e f o r m ，i n c l u d et h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sa b o u tt h em a r k e ts t r u c t u r e ，t h er e g u l a t i o no f t h ep r i c e ，a n dt h em a i nb o d ya n dm a i nc o n t e n to ft h ee l e c t r i ci n d u s t r yr e g u l a t i o n ，f u r t h e r , ig i v es o m es u g g e s t i o n so nt h ee l e c t r i cr e f o r m k e yw o r d ：r e g u l a t o r yp o f i c ye l e c t r i cr e f o r mt h es e p a r a t i o no f t h ee l e c t r i cp l a n ta n dg r i d 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 张埠吼导血 ) l 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 张趣各进魄华 1 导论 1 导论 1 1研究背景及意义 自1 9 7 8 年改革开放以来，我国的电力行业在打破传统计划经营体制与模式方 面做了很多努力与尝试，笼统的说电力体制改革走过了“多家办电，发电领域投 资主体多元化 的分权化改革阶段、“以政企分开为主要特征”的电力体制改革阶 段、以及旨在“打破垄断，引入竞争；健全电价机制，优化资源配置，促进电力 发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发 展的电力市场体系 的阶段。可以说，自2 0 0 2 年以来我国电力市场化改革在发电、 电网、电价、市场、监管、投资乃至法规制度方面都是取得了进展和成效的。 2 0 0 7 年，国家电网6 4 7 项目资产的最终协议转让，意味着尾大不掉的厂网分离 改革基本破题。这虽然比2 0 0 2 年提出的要求两年内变卖转让迟到了三年左右，但 其意义则相当深远。2 0 0 9 年电力产业“输配分离”被提上议程，意味着电力改革 正在向纵深推进，同时也表明我国电力产业改革进入了关键的历史时期。如今改革 已历3 0 年，在这关键的时刻对我国电力产业所经历的历程进行一个系统的梳理，以 及对刚刚完成的“厂网分开”改革进行评价与计量分析显得尤为有意义，这对于“ 输配分离”的更好推进可以提供一些参考，也对电力产业未来改革的方向可以提供 一点启发。而这方面的研究目前还比较缺乏，这也是本研究的意义所在。 综上，本文研究的目的包括两个方面：1 ，对改革开放3 0 年来中国电力产业规 制政策改革的历程作一个系统的梳理，并对其经验与教训作一个总结。2 ，利用计 量工具对2 0 0 7 年完成的“厂网分开 改革的绩效作一个实证分析，并以分析结果 为依据对“厂网分开 的实践作一些评析，并对进一步的“输配分离”改革提供 一些启发与建议。 1 2 文献综述 对电力行业的规制一直是规制经济学研究的重要领域之一，因为电力产业在 规制理论中是作为传统的自然垄断产业来看待的。史忠良、陈富良( 2 0 0 4 ) 分析 了传统电力产业垂直一体化格局的成因，认为电力不可储存性和需求的多变性、 与主要能源投入物有关的环境和社会成本、电力产业的资本密集性和巨大的沉淀 成本、电力输送和分销的自然垄断性、各种电力供应垂直业务之间所需要的高度 协调性，决定了在规制改革前电力产业基本上是垂直一体化的垄断组织结构，即 一个厂商垄断整个产业产品或服务的生产，输送和销售的所有环节。随着技术进 步，引起了产业技术经济特征的变化。王俊豪( 2 0 0 5 ) 在垄断性产业市场结构 2 0 0 2 年国务院以5 号文件的形式颁发了电力体制改革方案，方案明确指出了中国电力体制改革的日标。 1 电力产业规制政策的演变及经验教训 重组后的分类管制与协调政策：以中国电信、电力产业为例中指出：随着市场 的发展，市场交易的扩展，垄断性产业的市场范围也不断扩大，当较大市场范围 的总需求超过了规模经济的边界后，这些垄断性产业就可以由多家企业竞争性经 营，从而为垄断性市场结构转变为竞争性市场结构创造了市场条件。这些都要求 垄断性产业不同类型业务与不同企业间的协调政策，将从以政府规制为主的协调 转向以利用市场机制为主的协调。在理论先驱的引导下，多数发达国家乃至一些 发展中国家都对本国电力市场及其规制改革进行了探索。对这些有着积极意义的 探索和尝试进行阶段性总结和归纳，甚或是进行绩效评价的文献也非常丰富。 1 2 1关于电力市场化改革动态的文献 胡济洲( 2 0 0 6 ) 在对中国电力行业规制的改革，“厂网分开 试点阶段进行分析 后，认为中国的电力产业重组现在刚进入到第一阶段，实现了发电环节的分离，下 一步的发展方向是电网的输配环节分开、并在电力零售环节引入竞争。配电、售电 环节的竞争与规制，以及与这两个环节密切相关的电力普遍服务问题，是中国电力 产业市场化改革在下一阶段必须解决的问题，而且这些领域的问题跟经济发展水平、 地理条件有关，与发达国家的差异可能很大。 叶汝洁( 2 0 0 7 ) 通过对我国电价改革历程的回顾，整理出了一条由“还本付息 电价形成机制”到“经营期电价 政策，再到现阶段“建设竞争性电力产业市场化 运营模式”的改革这样一条主线，并提出建立区域电力产业市场化经营体系，加快 电价改革的步伐的主要措施为：将发电厂从电网中分离出来后，对发电行业资产进 行相应的重组，成立一定数量股权多元化的发电公司，形成若干全国、跨省区的独 立发电公司与省内发电公司并存的局面；降低大用户界定标准是为引入有效竞争， 在厂网分开的基础上，切实扭转过去发电企业根据成本推算电价的局面，积极推进 大用户与独立发电企业之间直接见面，尽快建立发电、输配电和售电“三段式”电 价体系。通过转变人们重电厂建设、轻电网发展的传统观念，最终实现购售电价格 与供需双方协商确定，输配电价格由政府按照合理成本、合理收益的原则核定，电 网企业按规定收取过网费用的市场电价形成机制。 冯福( 2 0 0 6 ) 在对中国电力产业1 9 8 5 - 2 0 0 2 年改革历程的回顾后，认为这一阶 段的改革出现与改革初衷相背离的问题，具体包括改革仍然属于体制内、改革后 的电力产业投资主体仍是政府以及各区域问“块块分割”对实现实现全国联网造 成的障碍等。刘世锦、冯飞( 2 0 0 3 ) 在中国电力改革与可持续发展中将中国 的电力改革以两个标志性事件为界限，分成三个阶段进行分析，认为中国自1 9 8 5 年起，为解决长期电力短缺，缓解制约中国经济发展的“瓶颈矛盾，结束了沿 用3 0 年之久的计划经济体制下“独家办电”的局面，在一定程度上开放了发电市1 1 导论 存在的政企不分的问题。 国外关于电力产业规制政策改革过程梳理与阶段性分析的文献也有很多。美 国是世界上最早实行电力监管的国家，1 9 1 6 年，美国3 3 个州建立了政府监管机构， 发放经营特许权，监管电力企业的价格、融资、服务、财务等。s e n p k ( 2 0 0 4 ) 这 些监管机构的职责，一是避免消费者利益因公共电力企业垄断而受侵害：二是保证 供电的可靠性：三是保证电力企业得到合理的投资回报率。1 9 3 5 年，美国国会通过 了“公用事业控股公司法 。该法案将电力服务权授予地方性电力公司，同时授权 州政府对电力零售交易进行监管。1 9 3 6 年，美国国会又通过了联邦电力法，授权组 建联邦电力委员会，统一对州际电力交易进行监管。这样，至i j l 9 3 6 年，美国就基本建 立起基于“回报率 和“成本加成 原则的电力监管框架。r i g g i n s ( 2 0 0 6 ) 指出 2 0 世纪6 0 年代，随着人们环保意识的增强，电力行业造成的环境影响日益受到社会 的重视此后，随着环保署的建立及一系列环境保护法律、法规的颁布，在美国，对电 力行业的环境监管已经处于与传统的基于“回报率和“成本加成 的经济性监 管同样重要的地位。关于2 0 世纪7 0 年代美国电力规制的改革，s e n p k ( 2 0 0 4 ) 进一 步描述到，美国遭到两次石油危机的沉重打击。为了应对“石油危机 的冲击，1 9 7 6 年，美国成立了能源部，对能源产业进行统筹管理。1 9 7 7 年，又成立了联邦能源监 管委员会取代成立于1 9 3 5 年的联邦电力委员会，对电力和天然气进行统一监管。 1 9 7 8 年，为提高能源效率和加强环境保护鼓励可再生能源的发展，美国国会通过了 “公用事业监管政策法 ，要求垄断的电力公司向所有的独立发电商开放电网，这 在事实上为美国的电力市场打开了竞争的大门。随后，在里根政府时期，奉行“供 给学派”的主张，提倡放松管制和自由竞争，由此拉开了美国甚至世界电力市场化 改革和电力监管制度变革的序幕。 除了美国以外，欧洲一些发达市场经济国家的电力监管情况也备受学界的关 注，d t i ( 2 0 0 6 ) 在文献中描述1 9 8 9 年，英国颁布了电力法，实行电力工业 私有化、打破垂直一体化的电力工业结构，并改革和重构了电力监管体制。英国电 力工业改革的模式为许多国家所效仿。目前，除非洲及亚洲的少数国家外，世界上 大多数国家都已经或正在进行电力工业的市场化改革。与此同时，如何构建一个与 电力市场条件相适应的的电力监管体制，成为这些国家关注的焦点。欧盟委员会 在“2 0 0 3 欧盟电力改革指令 中明确要求其所有成员国“成立独立的电力监管机 构，建立透明、高效的电力监管机制，以保证电力市场的有效运行 + 。近年来，环 境污染和全球气候变暖问题在引起世界广泛关注的同时，也给各国的能源政策和 电力监管提出了新的挑战。在新的形势下，如何加强各电力监管部门和机构之间的 。s e np k ( 2 0 0 4 ) r e n e w a b l ee n e r g ya n dd i s t r i b u t e dp o w e rd i s t r i b u t e dp o w e rg e n e r a t i o no v e r v i e w & s c o p ei n u s a ：p a s t ，p r e s e n ta n df u t u r e n a t i o n a la s s o c i a t i o no fr e g u l a t o r yu t i l i t yc o m m i s s i o n h t t p ：w w w n a r u c o r g 3 电力产业规制政策的演变及经验教训 沟通和协调，将促进竞争、保护环境、能源安全及其它的社会性目标融入一个统一 的电力监管框架，成为了当前大家关注的焦点。 1 2 2 关于电力市场化改革绩效评价的文献 包括中国在内的众多发展中国家，在电力改革方面取得的阶段性成果一直是 规制政策研究关注的焦点，许多学者基于发展中国家电力改革的面板数据进行分 析后得出了许多很有意义的结论。c u b b i n & s t e r n ( 2 0 0 4 ) 利用2 8 个发展中国家1 9 8 0 2 0 0 1 年的面板数据检验发现，明确的规制法律和高质量的规制体制的存在与供 电部门的绩效呈显著的正相关，而且这种影响会随着这些国家规制水平的提高而 越来越大。在电力产业垂直拆分后经济及技术各方面的绩效分析以及私有化，竞 争化与规制之间的依存度方面，g y u n g j o o l e e 在用a l l e n u z a w a 替代弹性法对发达 国家电力产业结构做了三大可行性分析之后得出：与其他放松管制的产业不同， 电力产业在拆分后必然导致该产业的技术效率损失。b o r t o l o t t ie ta 1 ( 1 9 9 8 ) 的 一项重要的研究中指出对于电力产业的私有化来说，有效的规制是私有化能取得 更好效果的重要保障。在发展中国家与发达国家之间的比较上，d a v i dp a r k e r 和 c o l i nk i r k p a t r i c k ( 2 0 0 8 ) 利用3 6 个发展中国家的数据进行了分析，并依次考证 了在提高电力部门经济效率方面，私有化，竞争与规制三者所起到的作用。他们 得出：竞争化能给电力产业带来最大的效率，因此他们也认为很多国家在还没有 实现充分竞争化的条件下，就盲目的进行私有化的改革，这样往往不能达到理想 的效果。s t e i n e r ( 2 0 0 0 ) 用1 9 个o e c d 国家电力产业1 9 8 7 - 1 9 9 6 年的面板数据检验了 垂直分解、引入竞争和私有化等规制改革的影响，得出的主要结论是：电力改革收 益( 电价下降) 主要被产业消费者获取，产业消费者对居民消费者的交叉补贴下降， 规制改革伴随着发电容量的利用率提高。 z e l n e r 等( 2 0 0 0 ) 和b a c o n ( 2 0 0 1 ) 提出了政治和制度变量在决定改革步伐和新 增投资中具有重要影响。b o r t o l o t t i 等( 1 9 9 9 ) 总结：有效的规制是电力产业私有化 的一个关键的制度变量，因为它加速了成功的私有化并影响私有化的过程。 p l a n e ( 1 9 9 9 ) 在一个电力公司私有化的个案分析中，发现私有化与电力价格降低和 服务质量提高并不显著相关。d e l f i n o ( 2 0 0 2 ) 对拉丁美洲的电力市场化和私有化改 革绩效的研究发现，改革提高了效率，特别是劳动生产率、容量利用率和总体的社 会福利，并伴随着损耗的降低。z h a n ge t a l ( 2 0 0 2 ) 等用5 1 个发展中国家1 9 8 5 2 0 0 1 年发电产业的面板数据进行了计量分析，结果表明，在提高发电产业经济绩效方面， 竞争比私有化更加重要。e s t a c h e 等( 2 0 0 4 ) 用数据包络分析和随机成本前沿模型对 8 4 个南美电力公用事业企业在1 9 9 4 - 2 0 0 1 年的效率进行了比较，但他们并没有将竞 争、规制和私有化的影响分歼考虑。y i n f a n gz h a n g 等( 2 0 0 5 ) 用2 5 个发展中国家 4 1 导论 1 9 8 5 - 2 0 0 1 年发电产业的面板数据考察了规制改革的顺序对改革绩效的影响，他们 的研究发现，在私有化之前建立独立的规制机构并引人竞争的国家获得了更好的 改革绩效，即采取这样的改革顺序的国家其发电容量、发电量有更大的提高，资本 的利用率也更高。 2 0 世纪8 0 年代以来，中国的电力产业改革也在不断的探索与实践，改革各方 面的绩效自然是国内学者关注的焦点。吴一平( 2 0 0 6 ) 基于1 9 8 7 - 1 9 9 4 年中国电力 行业省级面板数据，采用固定效应模型计算了中国电力行业分省的全要素生产率 增长率及全要素生产率指数，并且检验了全要素生产率增长率与电力行业产出之 间的关系。认为中国电力行业全要素生产率水平总体较低，主要利用传统生产要素 推动产出增长，技术进步在其中发挥的作用较小，甚至在一半以上的省份中，全要 素生产率的变动对产出增长的贡献是负的。那么导致该问题的原因是在不恰当的 政策，尤其是规制政策。于良春、杨淑云、于华阳( 2 0 0 6 ) 研究了中国电力产业以 “厂网分开 为主要内容的改革对上市发电企业乃至整个电力行业的影响，并得 出“厂网分开”后企业的资产利润率显著下降，资产负债率显著上升；火电的发 电量增长率、容量的投资增长率以及现有容量利用率显著提高，水电容量的投资 增长率有显著提高，发电量增长率有所提高但并不显著，现有容量利用率有所下 降。 肖兴志、孙阳( 2 0 0 6 ) 利用1 9 7 8 m 2 0 0 5 年相关数据对中国电力规制效果进行 了全面的实证检验。计量结果表明，改革开放以来，明确的规制框架、独立规制机 构和不断成熟的规制对象在统计意义上显著地提高了电力产业总量和效率，降低 了价格水平和垄断利润，但在改善服务质量方面尚未发挥有效作用。总体看，中国 电力产业规制效果是明显的，良好的规制设计不仅在理论上有利于电力产业提高 绩效，在实践中也是电力产业绩效改善的推动力。 1 2 3 相关研究成果述评 关于国内外关于电力产业“规制政策变革动态 与“规制政策绩效评估两 个方面的研究成果，通过上文的论述可以看到，对于发达国家电力产业结构以及 规制政策的演变，国外学者已经梳理出了一个相对完整的脉络。而对于我国电力 产业规制政策的历史沿革，自放松规制至“厂网分开 的实现，这整个过程的归 纳与分析却仍然比较缺乏。另一方面，关于“规制政策绩效评估 的研究，国外 更多集中在对私有化、竞争化与加强规制力度等方面的讨论上，而国内的研究比 较侧重于规制政策对电力产量、价格等方面影响的实证分析，但是“厂网分开 完成后，对以“厂网分开 为主要内容的电力规制改革的整体评价则还没有。 电力产业规制政策的演变及经验教诩 1 3 研究内容、方法、及创新点 1 3 1研究内容及框架 本文以中国电力产业规制政策演变历程为线索，以规制政策的绩效为研究对 象，具体研究内容如下： 第一章“导论 ，首先描述中国电力产业规制政策改革的大环境与改革所处的 历史阶段，通过对部分已有理论研究成果的一个归纳，指出本文研究的意义与价 值。 。 第二章“我国电力产业规制政策的历史沿革”，电力产业是典型的自然垄断产 业，由于自然垄断性的存在，产业的规制特征也呈现出一定的特点，随着技术进步 ，电力产业规制特征的不断变化意味着电力产业的规制实践也将随之变化。在电力 产业规制特征的理论指导下，本章对电力产业各环节特征做了一些理论分析，并在 此基础上，对改革开放以来我国电力产业规制政策变迁的个阶段绩效做一个系统的 分析与总结。 第三章“厂网分开实施绩效的定量评价 ，2 0 0 7 年“厂网分开”变革意味着 我国电力市场的结构发生了重要的变化，在系统收集了自有“厂网分开”这个提法 以来到“厂网分开 改革收官，这期间约1 0 年的数据的基础上，对“厂网分开”的 绩效进行实证分析，得到的结论对于“输配分离 的改革是有一些启发的。 第四章“电力产业规制改革的经验与教训 ，文章的这一部分对国内外电力产 业规制改革的经验与教训做了一些详尽而有层次的分析，我国电力产业规制改革 从“放松规制 开始至今已经走过了3 0 个年头，通过对这3 0 年来经验与教训的总 结，可以得到一些有意义的政策建议。 第五章“政策建议 ，通过全文的研究与分析，在已有经验与教训的基础上， 提出一些关于电力产业规制改革进一步发展的建议。 1 3 2 研究方法及创新点 本文主要采用的研究方法包括： 实证分析法。以电力产业“厂网分开 规制政策为基本分析对象，通过相关 数据的收集，对电力产业的主要绩效指标与规制变量进行线性回归分析，并通过 回归分析结果，判断“厂网分开”规制变量对电力各方面绩效表现的影响。 规范分析法。考虑我国电力产业改革所处的特定历史时期，以不完全市场与 转型期的电力产业结构为基本假设，探讨电力产业规制改革的方向与完善对策。 动态分析法。以中国电力产业自“放松规制改革到“厂网分开收官这一 历史阶段的规制政策演变为主线，对整个过程中的政策工具，政策影响进行总结 1 导论 与梳理。 比较分析法。将中国电力产业市场化改革融入世界电力改革大潮中，凡是可 与国外相比较分析的内容，一般都做了比较分析，以便在更广阔的空间背景下分 析外部环境的变化给中国电力产业市场化带来的机遇与挑战。 在利用上述研究方法进行研究的过程中，本文参考了大量相关方面的文献， 但是在此基础上有这两方面的创新： 1 在改革推进已逾3 0 年之际，对整个改革过程中采用过的规制政策进行梳理、 归纳并作经济学分析。虽然这个总结的过程要大量的参考已有文献的研究成果，但 是以时间为线索进行整体的归纳，并且加上一些最新的电力产业规制政策的变化动 态，这样可以得到一个比较完整的电力政策演变路径。 2 在“厂网分开 宣告完成，“输配分离 提上议程的关键时刻，用实证的方 法判断“厂网分开 改革的实际绩效，基于“厂网分开”后最新数据的实证分析 目前还没有，因此定量分析的结果对于后续的改革有较强的启发意义。 7 电力产业规制政策的演变及经验教训 2 我国电力产业规制政策的演变与绩效 我国的电力行业规制改革本质上是经济转型的一部分，是完善社会主义市场 经济体制的部分。国际上有不少国家的电力改革取得了很大的成就，但在像我 国这样一个正在建立社会主义市场经济体制、处在经济转型过程当中的国家进行 大规模的电力规制改革，以前还未有过。到目前为止，我国电力改革经过3 0 多年 的摸索，成绩与尚且存在的不足都是显而易见的，本文这一部分将对我国电力行 业自1 9 7 8 年来规制政策改革历程做一个完整的回顾，并对改革各阶段的绩效进行 分析，目的就是在一个完整清晰的脉络里面，对这期间的经验与教训做一个系统 的总结。 2 1 电力行业的规制特征分析 在大多数国家的电力产业中，发电环节由少数特大型企业寡占的原因，在于 满足电力消费基础需求时大规模发电的经济性，以及为适应季节、时间所产生的 需求变动，保障电力有效供应所需的各种发电设备配套使用方面的经济特性；输 电环节实行全国有一家企业垄断或少数几家企业高度寡占的原因，在于输电过程 中的网络经济性和统一频率的需要；而配电环节采取区域垄断体制，则是因为电 力供应中的网络经济性以及为了避免多加企业重复投资配电网络而造成巨大的损 失。电力产业如此的配置方式决定了其相关的规制特性。 2 1 1 电力产业的进入规制特征 自然垄断的存在条件是指由一个或者少数几个企业来满足市场需求，其成本 更低。对电力行业政府实行进入管制，其目的是为了避免新企业的“过度进入 。 这种进入管制主要有两方面的作用：一方面，由自然垄断产业的技术经济性决定 的，需要对新企业的进入实行严格控制，以避免重复建设，过度竞争，导致产业 内企业的生产不可维持等问题；另一方面，进入管制并不等于不允许新企业的进 入，政府管制者需要湿度设定新企业进入的“门槛 ，通过直接或间接的途径，以 发挥竞争机制的作用。 从电力产业本身的技术经济特性来分析，电网的经济效应和可靠性与其规模 成正比，在同一地区出现或存在两个以上的电网，是一种巨大浪费。如果电网实 行多家经营，无论竞争多么充分有效，都难以弥补重复建设所造成的巨大损失。 但是随着电网扩大到定规模，任何一家发电企业已经不具备垄断电力负荷的能 力和机会，虽然发电与供电在效应和安全上存在一体化倾向，但是发电环节不属 于自然垄断而具有竞争的潜质。研究和实践还表明，在电网设施开放的条件下， 8 2 我国电力产业规制政策的演变与绩效 电力销售业务也可以独立运作的，不拥有电力设施的经营者，如果精通电力业务 并具有相当经济实力，依据市场规则，也能够经营电力销售业务。因此，构成电 力生产的发、输、配和售四个环节中，发电和售电环节是可以放松进入管制引入 竞争的，而仅仅是输配网络必须垄断经营。 伴随着理论的突破、电力自动化和计量技术水平的提高，以及社会要求打破 电力垄断的呼声，从2 0 世纪8 0 年代开始，在世界民营化浪潮中，欧美一些国家纷 纷掀起了打破垄断、引入竞争的电力改革之风。目前智利、英国、阿根廷、澳大 利亚、新西兰、美国等国家都进行了电力改革，并已证明在发电和售电环节引入 竞争机制是可行的，改革后减轻了政府财政负担，提高了企业经营效应，降低了 电价。如：澳大利亚维多利亚州电力改革后，削减政府债务近1 7 0 亿美元，电力调 查显示，大工商业用户电费支出降低1 0 左右。 2 1 2 电力产业的价格规制特征 对自然垄断产业进行价格管制，首先是为了提高企业效率，既使自然垄断企 业的价格保持在一个不是公平的水平上，又使企业有提高效率的激励。其次是要 实现资源的有效配置，保护消费者利益。同时，也为了企业的长期发展，因为在 自然垄断行业，生产者可以凭借其垄断力量，在一定程度上规定价格，企业就可 能出现停滞不前的局面。 对于电力行业而言，对电价的管制就表现在：一方面，使发电方获得合理的 收益，同时政府规制者通过一定规制政策使得发电方不断的提高生产效率，降低 成本，不断降低电价水平；另一方面，通过价格规制打破发电方可能形成的价格 垄断，使得消费者获得合理的电价水平，不断提高生活水平。 由于电力产业的自然垄断性特征以及产业纵向各环节的天然联系，使得即便 电力在弱自然垄断领域内实现了竞争也不能取消电价管制。电价规制制度存在的 两难使经济学家和各国政府不得不探索新的价格管制方式，2 0 世纪7 0 年代以来在 英国等国家出现的电力市场就是在这种情况下产生的。电力市场理论认为，由于 垄断的先天性缺陷，垄断经营产生的规模经济效益有可能小于垄断所带来的结构 性损失，在这种情况下，建立电力市场，以市场竞争代替传统的垄断经营可能是 更有效的电力生产组织方式。理论上电力市场中电价的确定可以由电力生产厂商 与用户通过市场竞争自由解决，电价似乎不再需要政府参与或管制，但是，由于 电力市场在市场主体，市场载体和交易规则等方面都表现出相当强的专业性和特 殊性，因此，电力市场的市场竞争不完全和市场信息不完全不可避免。在这种情 况下，电价作为整个电力市场的支点必须受到政府管理。事实上，在英国等推行 电力市场改革的国家，不仅政府还有一些中介机构也参与市场电价的直接和间接 9 电力产业规制政策的演变及经验教训 管制。 综上所述，随着经济与技术的发展，电力产业的自然垄断性发生了显著的变 化，电力产业内部各环节的自然垄断性存在很大差距，其中输、配电环节具有较 强的自然垄断性，而发电领域只具有较弱的自然垄断性。电力产业的这种自然垄 断性的变化，不仅意味着电力产业内部各环节可以采取不同的市场结构，同时也 影响了政府对电力产业的规制政策的变化，使电力产业的政府规制体制向着放松 对发电环节规制和实行对输配电环节重点规制的方向转变。在规制政策进行区分 的情况下，将电力产业发、输、配、售四个环节进行纵向拆分逐渐被提上了各国 电力改革的议程。总之，对电力产业进行规制需要遵循的基本原则是：既要打破 行政垄断，又要讲究规模经济，以利于市场主体开展公平竞争；既要发挥大电网 的效应，又要避免市场分割，以利于资源合理配置；既要考虑营造一个公平竞争 的市场环境，又要考虑历史和现实的特殊情况，以利于顺利推进电力市场改革。 2 2 电力行业规制政策演变历程 改革开放以前，我国的电力行业与其说是一个典型的自然垄断行业，不如说 是一个典型的行政性垄断行业。1 9 7 8 年以前，在重工业发展战略指引下，中国政 府将所有的企业收归国家所有，电力行业自然也不例外。这个时期，电力行业的 所有权结构也只有一种一国有产权。实际上，就是由中央政府代表全体人民实施完 全产权，政府管理电力产业内的资产，统一预算支配。国有电力企业在制定电力收 费与提供电力服务的时候拥有排他性特权，电力企业集生产、传输和分配活动于一 身，这些垂直一体化的企业被置于电力部的监督之下。电力企业被组织成一个科层 式统一的国家体系。这就是改革之初，电力产业的组织结构和制度状况。电力部是 电力产业的直接监管部门，根据国家能源战略的需要，组织电力生产、电力运输、 配给，以及电力销售，并且在宏观上，还包办电力技术研发，电力工厂选址，设计 和建设，每日调度和终端配额的分配。这是中国电力产业政策在改革开放之初的起 点。 改革开放以后，对应于计划经济体制和垂直一体化电力工业结构的政府管理 体制，已经不能适应新形式下电力产业发展的