（国民经济学专业论文）市场经济条件下我国政府管制问题研究.pdf

摘要 为了防止企业在追求利润最大化过程中过分偏离公共利益，政府往往会对其经营 活动给予必要的管制，这就需要对政府管制的理论和方法进行系统的分析。然而在传 统的管制实践中，由于政府没有充分考虑到自然垄断、信息不对称、外部性和内部性 等因素的约束作用，导致管制的低效率和资源配置的严重扭曲。为了有效地改变这种 现状，对传统的管制理论和方法进行创新就成为必然的选择。放松管制以及重视实施 管制的成本效益分析就是这种创新的突出表现，同时也是本文的创新点。 本文从政府管制的理论和方法出发，结合国内外政府管制的具体实践，深入探讨 了我国政府管制改革和完善这一问题。具体分为以下几部分： 第一部分，从“市场失灵”是政府管制的必要条件，而非充分条件这一前提出发， 运用日本学者植草益教授、美国著名学者施蒂格勒等人关于政府管制的理论和方法， 探讨了市场失灵的原因，政府管制的范围、条件、必要性和效果，以及市场失灵与政 府管制的关系等问题。 第二部分，运用对比分析方法，首先总结了荚英日等发达国家放松管制改革的经 验教训，然后分析了我国政府管制的现状和存在的主要问题。明确指出目前我国政府 管制改革的重点在于放松管制、控制管制成本以及防止内部性政府管制失败等方面。 第三部分在第二部分对比分析研究的基础上，提出了我国政府管制改革的指导原 则、放松管制、防范内部性政府管制失败等的若干政策建议。 关键词：政府管制市场失灵放松管制内部性管制 a b s t r a c t i no r d e rt op r e v e n tt h ep r i v a t ec o m p a n i e sf r o mp a y i n gl e s sa t t e n t i o nt ot h ep u b l i c i n t e r e s t sw h i l et h e ye a r nt h ee c o n o m i cp r o f i t s ，t h eg o v e r n m e n t sa l w a y sr e g u l a t et h e i r a c t i v i t i e s t h i sn e e d st oa n a l y z es y s t e m a t i c a l l yt h er e g u l a t i o nt h e o r i e sa n dm e t h o d s t h e t r a d i t i o n a lr e g u l a t i o n sa r ei n e f f i c i e n c yb e c a u s et h eg o v e r n m e n t sd i dn o tt a k ei n t oa c c o u n t t h ea s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nb e t w e e nt h er e g u l a t o r sa n dt h eu n d e rc o n t r o ls i d e ko r d e rt o i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h er e g u l a t i o n ，t h et r a d i t i o n a lt h e o r i e sa n dm e t h o d ss h o u l db e i n n o v a t e d p a y i n gm o r ea t t e n t i o nt ot h ed e r e g u l a t i o na n dt h ec o s t - b e n e f i ta n a l y s i si n r e g u l a t i o ni n n o v a t i o nm a y b ea g o o dm e t h o d t h i si sa l s oa ni n n o v a t i o no fm ya t t e m p t t h i st h e s i sf o c u so nt h er e f o r ma n dp e r f e c t i o no fo u rn a t i o n sr e g u l a t i o ns y s t e mi n d e p t ha n dd e t a i lb e g i n n i n gw i t ht h ea n a l y s i si no u rn a t i o n a lr e g u l a t i o nt h e o r i e sa n dm e t h o d s c o m b i n e dw i lt h es p e c i f i cp r a c t i c eo ft h er e g u l a t i o no fc h i n aa n dw e s t e r n t h et h e s i si s m a i n l yd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h et e x td e s c r i b e s ，b e g i n n i n gw i t ht h ep r e m i s et h a t “f a i l u r eo fm a r k e t s e l f - r e g u l a t i o n ”i st h ee s s e n t i a lb u tn o tt h ea d e q u a t ec o n d i t i o nf o rr e g u l a t i o n ，d e s c r i b e ss u c h i s s u e s 髂t h es c o p ea n dc o n d i t i o n so fr e g u l a t i o n t h er e a s o n so fd e r e g u l a t i o na n dt h e r e l a t i o n so fd e r e g u l a t i o na n dr e g u l a t i o n t h es e c o n dp a r ta g g r e g a t e se x p e r i e n c ea n dl e s s o n so fr e f o r mi nr e s p e c to fd e r e g u l a t i o n i n n o v a t i o no ft h r e ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ：u s a , e n g l a n da n dj a p a n t h e nc o m p a r a t i v e l y a n a l y z e st h es t a t u sa n dm a i nq u e s t i o n so fo u rn a t i o n a lr e g u l a t i o n c l e a r l yp o i n t so u tt h a tt h e f o c u so fc h i n a sr e f o r ma n dr e g u l a t i o na r ed e r e g u l a t i o n ，c o n t r o lc o s t sa n dt h ep r e v e n t i o no f i n t e m a lr e g u l a t i o nf a i l u r es oo n t h el a s t p a r t ，b a s e d o nt h ef o r m e rr e s e a r c h ，a d v a n c e san u m b e ro fp o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sa b o u tt h eq u e s t i o n sa b o v em e n t i o n e d k e yw o r d s ：r e g u l a t i o n ，m a r k e tf a i l u r e ，d e r e g u l a t i o n ，i n t e r n a lr e g u l a t i o n i i 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄袭等 违反学术遭德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切法律责任 和法律后果，特此郑重声明， 学位论文作者( 签名) ：杨勿纠 哆卯年仁月 日 市场经济条件下我国政府管制问题研究 第一章导论 1 1 选题的目的和意义 从自由放任、不要国家干预，到国家在经济运行中主动发挥作用、控制经济的总体 运行，市场经济进入了一个新的历史阶段市场经济阶段。现代市场经济是以国家对 经济生活的调节和控制为其主要特征的，其本身就是市场( 机制) 和政府( 权力) 同时起作 用的一种混合经济，目的是为了借助政府之手实现经济的有序发展，减少经济的波动和 避免大规模经济危机的发生。但是，从西方各国在现代市场经济的实践过程中所取得的 经验可以看出，强调国家对经济的干预和调节，并不意味着是对自由市场经济的抛弃， “有控制的资本主义”也并没有改变私有制的社会性质。从这个意义上讲，在现代市场 经济中发挥基础作用的仍然是市场机制，任何以调控经济为目的的手段，最终都必须保 证市场机制发挥作用。 政府管制是现代市场经济中政府调控经济的一个代表性手段。对政府管制问题的研 究，实际上是关于政府与市场关系范畴的基础性研究。因此本文将围绕着政府管制一 放松管制再管制”的历史发展过程的考察，试图阐明这样一个基本命题：在现代市 场经济条件下，政府对经济的干预和调节己经成为一个普遍存在的经济现象，政府管制 是其主要形式；从未来发展来看，政府管制不会消除，它将会随着各个产业的不同发展 轨迹呈现出各不相同的表现形式，或是加强、或是放松。 市场经济因其固有的弊端，不仅要被政府干预，而且要受政府管制。政府管制不 仅是发达国家面临的老问题，而且也是发展中国家及转轨过程中国家遇到的新问题。更 何况对我国来说，政府管制不仅是完善社会主义市场经济体制的重要内容，而且也是提 高党的执政能力和驾驭社会主义市场经济能力的基本要求。因此，加强政府管制理论方 法和实务操作的研究探讨不仅有其理论价值，而且具有实践意义。我国政府管制既要借 鉴国际经验，又要结合我国国情。本文将国外政府管制理论的研究成果与我国的具体情 况结合起来，进行本土化研究，以便对我国政府管制理论方法的改革和实务操作的探索 有所启示，并引发对我国政府管制制度更深层次的思考。 本文的创新点在于对传统政府管制理论和方法的改革提出并运用了放松管制以及 注重成本效益分析的政策主张。 盯场经济条件下我国政府管制问题研究 1 2 国内外研究的现状 国外学者对政府管制的研究，主要是围绕政府管制的理由、方法、效果以及放松管 制等几个方面展开的，其中为什么政府采取管制的方式干预经济是学者们研究的焦点问 题。而学者们对这个问题的回答实际上反映了政府管制理论在规范研究和实证研究上的 差别。 政府管制的规范理论认为，政府管制是出于公共利益( 或社会利益) 的考虑。它建立 在传统经济学对“市场失灵”及政府作用的考察上，认为“市场失灵”是广泛存在的， 而为了“制止( 经济中) 不充分重视社会利益的私人决策”，政府必须采取管制措施。 政府管制的规范理论对政府管制的研究产生了深远的影响，如布雷耶尔从政府管制是纠 正“市场失灵”这一正当理由出发，探讨了政府管制的方法和效果，其他如勒纳( l e m e r , a 9 6 4 ) 、卡恩( 】i 【a h n 1 9 7 0 , 1 9 7 d 等等的研究也没有推翻这一假设。但是，政府管制的规范 理论也受到了挑战。首先，人们观察到政府管制在目标和效果上经常是不一致的。其次， 实证分析的结果也表明，政府管制的理由和管制的方法被证明是有争议的。施蒂格勒被 认为在这些问题的研究上有巨大贡献，其它还有布雷耶尔、麦卡沃伊、佩尔兹曼 ( p e l t z m a n ) 、乔斯科和诺尔、史普博等的研究。 早在2 0 世纪4 0 年代，施蒂格勒就开始研究政府管制的效果。他一贯反对把政府所 宣布的管制等同于管制的实际效果。在管制者能管制什么? 电力部门实例和证 券市场的公共管制等文章中，他从实证角度作了分析，而得出的结论是政府管制未能 收到实际的效果。这一结论引起了他对政府管制原因研究的兴趣。在经济管制一文 中，施蒂格勒提出了这样一个观点：管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施 主要是为受管制产业的利益服务的。在他看来，国家( 国家机器和国家权力) 是一个社会 中每个产业潜在的资源和潜在的威胁，这就为产业利用国家提高其获利能力提供了可能 性。史普博在管制与市场一文中对如何选择能达成政府管制目标的政策措施、如何 设计能促进资源的市场配置效率的管制措施，以及划定政府管制能够对市场失灵产生改 善资源配置效率的范围等三个问题的回答，就不单单是对以往观点的总结，而且提出了 与经济发展相联系的政府管制理论的新的研究方法和思路。 国内学者对政府管制问题的研究起步比较晚，主要是从以下两个方面展开的：一 是介绍国外在政府管制理论上的研究成果。十几年来，许多著名经济学家，如施蒂格勒、 科斯、布雷耶尔、史普博等等的有关政府管制的外文著作和论文在国内翻译出版，就是 一个十分鲜明的例子。二是对我国特殊产业的市场化改革提出关于政府管制或放松管制 2 市场经济条件下我国政府管制问题研究 的建议。比较重要的如王俊豪的英国政府管制体制改革研究一书。作者在介绍英国 政府管制改革的基础上加以自己的研究和思考，提出了针对我国基础产业政府管制体制 改革的基本思路和政策建议但是，总的说来，我国对政府管制问题的研究是分散的、 不成熟的，还没有形成比较完善的理论体系框架，虽然放松规制与政府规制论转 型经济中的政府规制改革一书在理论分析上做了一些努力，但主要还是集中在对我国 经济体制改革的创新研究上，对我国的政府管制问题并没有提供一个可供借鉴的理论框 架。鉴于此，我们有必要在政府管制问题上结合国外的理论成果做一些本士化研究。 l3本文研究的主要问题 本文对政府管制问题迸行的研究，将从以下几个方面展开：第一，通过对基本概 念所作的分析，建立起关于政府管制的一般性认识包括对政府管制的含义、作为其 直接依据的法律制度、以及实施管制的机构和行政程序有一定的认识和了解。然后，在 此基础上形成对政府管制研究的一般性认识，主要包括研究的范围、研究的中心及其进 展，且前的课题等。最后，提出本文研究的方向和重点即在目前市场经济条件发生 变化的情形下，政府管制也发生了显著的变化，这就需要我们说明变化的理由及发展的 趋势。第二，围绕着政府管制的规范理论，探讨政府管制发挥作用的合理范围和条件， 以及对政府管制在改善资源配置效率上的作用所应予以的正确评价，并且，同时指出政 府管制可能的失灵以及被俘虏等，也是我们必须加以考虑的因素。第三，通过对2 0 世 纪7 0 年代以来的美国、日本等国对其本国的政府管制政策所作的调整及其发展方向的 评介，阐述了：尽管各国在放松管制的改革中都遇到了不同程度的问题，但是坚持政府 管制与市场机制的有机结合这一方向并不会发生大的变化这一一般性结论。第四， 结合管制理论和实践的最颞发展，重新认识政府管制和市场经济的关系，将政府管制的 目标确定为促进市场的有效竞争。市场失灵在理论上为政府管制提供理论依据和实务需 求，由于市场经济发展中的不定性和动态性使市场与政府的运行范畴和行动边界模糊变 化，从而使市场失灵、管制失灵和政府失灵都有可能发生，相应建立和寻求一种新型市 场与管制互补、互动的政府管制机制是历史的必然选择 3 市场经济条件下我国政府管制问题研究 第二章政府管制理论概述 2 1 对政府管制的基本认识 管制( r e g u l a t i o n ) ，也被称为“规制”、“监管”，是一个颇有争议的概念。目前我 国政府使用“监管”一词。关于什么是“政府管制”，学术界目前尚没有一个“统一” 的定说。在学术界有较大影响的几种学说观点如下：维斯卡西( v i s c u s i ) 等学者认为， 政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要 资源是强制力，政府通过使用这种强制力以达到限制经济主体决策的目的。丹尼尔e 史普博( d a n i e l f s p u l b e r ) 则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场或 间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为。而日本学者植草益对政府管制 所下的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。这里的社 会公共机构或行政机关一般被称为政府。 在政府管制概念的诸要素中，最关键的是作为政府管制依据和手段的各种法规。无 论是法律还是规定，他们都是政府制定的，具有相当的强制力。而且从制度经济学的角 度看，这些政府管制法规实质上都是公共产品。不过这种公共产品是一种特殊公共产品， 因为它是无形的、由政府独家供应的，并具有一定的“地域专用性”，即在一国被认为 是成功的政府管制，在另一国不一定合适。 从以上分析可知，第一，管制是一种政府行为，政府实旋管制的主要资源是强制力。 第二，从管制经济学角度看，能源、电信、供水等基础设施行业是存在自然垄断的行业， 因而也是管制的重点行业。第三，管制的主要手段是法规政策，管制应该建立严格规范 的管制体系，这些手段是一种特殊的公共产品。第四，管制同样需要付出成本，管制机 构需要考虑提高管制效力，降低成本。 根据植草益教授的理解，所谓政府管制，主要是指社会公共机构依照一定的规则对 企业的活动进行限制的行为。在他看来，政府管制分为广义的和狭义的两种。其中，广 义的政府管制包括直接管制和间接管制，而狭义的政府管制则仅指直接管制。 植草益教授认为，广义的政府管制，主要是围绕政府的反垄断政策和直接管制政策 进行的。其所依据的“一定的规则”，则是指那些待定的法律制度。因此，从利用法律 制度对企业的活动进行限制这一角度出发，我们又可以将政府管制分为直接管制和间接 4 市场经济条件下我国政府管制问题研究 管制。其中，直接管制，是指社会公共机构对经济主体决策的直接干预，是通过对市场 进入和价格等的批准、认可及命令等方式直接影响企业决策的行为。在这里，社会公共 机构主要是指政府( 针对一般企业) 和立法机关( 针对公企业) ，不包括司法机关。所以， 作为直接管制依据的法律制度，几乎都是以特定产业为对象制定的。而间接管制所依据 的法律制度，则主要是反垄断法，其中还包括民商法中以制约不公平竞争为目的的相关 规定。相对而言，司法机关的介入，则仅限于制约那些阻碍了市场机制正常发挥作用的 行为，因而其对经济主体决策的影响也是间接的。 在这里，植草益教授对政府管制所展开的研究，是以狭义的政府管制一即直接管 制为对象的。而这其中，又包括了政府对一般企业的管制和立法机关对公企业的管制。 在实际的研究过程中，植草益教授参照美国学者的研究成果，将直接管制又进一步地区 分为经济性管制和社会性管制。其中，经济性管制以存在自然垄断和不对称信息的部门 为对象：社会性管制则针对的是经济活动中发生的外部性( 特别是“外部不经济”) ，以 及提供公共性物品、准公共性物品的活动。由此，经济性管制、社会性管制及对公企业 的管制构成了植草益教授“政府管制研究”的三个重要组成部分。 由此我们可以看出，植草益教授对政府管制的研究，是以“市场失灵”( 在这里，主 要分析了自然垄断、不对称信息、外部性经济影响及公共性物品等内容) 作为逻辑起点， 并从对法律制度的客观需求入手，将政府管制区分为广义的和狭义的、直接的和间接的， 其实际上是考察了政府管制作用的内外法律环境。其中，在直接管制的领域里，作为基 本法或一般规则的是对管制机构有特别授权作用的管制法，除此之外就是管制机构自己 制定和实施的法规。这些法律制度构成了对企业经营活动的限制。在直接管制领域之外， 起支配作用的是市场交易的一般规则，以及对形成和维护竞争秩序起基础性作用的反垄 断法。但是，就上述法律制度在一国法律体系中的地位和作用而言，作为直接管制依据 的法律制度，并非是对市场经济起基础性调节作用的法律制度，而是作为市场交易的一 般规则和反垄断法的必要补充，甚至只是对反垄断法起补充性作用的法律制度。其特殊 性在于，在直接管制领域里只适用这些法律制度，而排除反垄断法等其他法律制度的适 用。 关于这一点，需要补充说明的是，虽然在不断强化法律权限的机制作用下，政府 管制机构会不断地制定出大量的法规，但是，这些法规大多是为适应特殊经济条件而制 定的，而且这些法规还受到来自立法机关、上级行政机关的审查和司法机关、社会舆论 等的监督，其法规的稳定性较差。在这种情形下，反垄断法等其他法律制度就成为了这 5 市场经济条件下我国政府管制问题研究 一领域法律制度的补充。尤其是，当经济条件发生变化，导致直接管制放松或加强时， 那么也必然会带来反垄断法或其他法律制度在管制变化领域里的适用问题。因此，虽然 植草益教授将自己对政府管制的研究确定在直接管制领域之内，但其还是比较注重将二 者结合起来加以研究。而国外许多赞成将执行反垄断法作为政府管制的一种特殊形式的 学者，在研究中也必然会涉及这一问题。 2 2 政府管制的理论基础 我们知道，市场经济是以市场作为经济运行的基本载体，以市场机制作为社会资 源配置的主要手段的经济形态。从历史的角度看，市场经济在其发展的过程中，大致经 历了两个阶段，即自由市场经济和现代市场经济。在自由市场经济阶段，受亚当- 斯密 ( a d 锄s m i m ) 经济自由主义思想的影响，国家只充当了“守夜人”的角色，对经济采取 自由放任的态度，并不主张国家对经济实行任何形式的干预。 2 0 世纪3 0 年代“经济大危机”后诞生的凯恩斯主义，与亚当斯密的经济自由主 义思想形成了鲜明的对照，其主张运用计划及其经济手段对经济实行干预，由此开创了 国家与市场相结合的现代市场经济。美国是进入现代市场经济阶段最早、也是最为典型 的国家。2 0 世纪3 0 年代美国历史上著名的罗斯福“新政”，被认为是现代市场经济阶段 开始的重要标志。此后，西方主要的发达国家也相继地步入现代市场经济阶段。 2 2 1 现代市场经济中的。国家干预” 现代市场经济，是以国家全面干预、调节经济为主要特征的。可以说，其是市场( 机 制) 和政府( 权力) 同时起作用的混合经济。在现代市场经济体系中，市场与计划、企业与 政府、微观管制与宏观调控，已经紧密相连、交织在了一起，彼此均成为了经济体系中 不可或缺的组成部分。 按照传统理论，一般认为，现代市场经济条件下的政府对经济实行盼干预，是国 家对“市场失灵”所做出的必然反应。因为市场并非是万能的，市场也会“失灵”。当 市场失灵发生时，政府能够纠正市场失灵，并有助于提高经济效率。可以说，哪里有市 场失灵，哪里就有政府的潜在作用( 考虑到政府干预可能引起效率损失的现象) 。如果从 “广义的市场失灵”这一角度来认识政府的作用的话，那么，政府对经济实施的干预， 则主要表现在以下几个方面：制定财政、税收和金融政策，其目的在于保证经济的稳 定增长及收入的公平分配；制定提供公共品的政策，如公共事业投资、提供社会公共 服务及社会福利等方面的政策；依照“竞争法”的要求，制定执行反垄断法以及民商 法中规范企业行为的政策；针对具有自然垄断性质的公用事业等，制定该相应领域的 6 市场经济条件下我国政府管制问题研究 进入、退出、价格等方面的政策；制定以纠i t ! 岁t - 部不经济为目的的政策；基于现实 存在的信息不对称现象采取的相应政策；制定产业鼓励政策( 新生产业政策，不景气 产业的结构调整政策，中小企业政策等) 和科学技术振兴政策等等。 在这里，政府制定的上述经济政策目标较好地反映了其性质，例如，上述政策中 的第项，主要实现的是经济稳定和发展的宏观经济目标，一般称之为“政府对经济的 宏观调控”；第至项政策涉及到利用法律制度对微观经济关系的制约，较全面地反 映了政府与市场、市场主体之间的关系，实际上，是与狭义市场失灵相关的微观经济政 策；而第项政策，虽介于宏观经济政镶和微观经济政策之间，但仍以实现宏观经济目 标为主。可见，政府对宏观经济的调控和对微观经济的调节，是其在现代市场经济条件 下的两项重要职能。 其中，宏观调控作为国家调节经济的一种方式，主要是指政府在宏观经济目标的 指引下，立足于社会经济的总体和全局，综合运用各种经济调节手段引导和促进社会经 济活动，并以此末实现社会经济在总量上和结构上的平衡与合理、协调与持续发展。现 代市场经济中的宏观调控，是由国家计划经济政策调节手段组成的系统工程， 其调控手段的运用，对市场主体行为的影响是间接的，目的是为了使个体的行为按照国 家希望的方向和途径运行。而国家对微观经济的调节，则是指政府针对特定的市场结构 和市场主体行为做出的直接的、个别的评价，其直接依据是国家立法机关、司法机关和 行政机关等的活动，其目的是为了使市场机制更加有效地运转，确保经济的微观运行环 境是有序的、合理的。就上述二者的关系而言，虽然在现代市场经济中，政府的宏观调 控和微观经济调节所起的作用是完全不同的，其调节手段也有着显著的区别，但是，由 于市场失灵是产生政府干预经济需要的主要原因，所以为纠正市场失灵而采取的各种手 段对经济体系本身而言也就自成为了一个系统。其中，宏观经济调控是一种更高层次的 调节，微观经济调节则是其最为有力的补充，它们对现代市场经济体系而言是相辅相成 的统一体。 通过上述的考察分析，我们可以清楚地看出：国家在自由市场经济和现代市场经 济条件下之所以采用不同的经济调控手段，是因为其对不同的经济形态抱有着不同的基 本态度。其中，在自由市场经济条件下，国家坚持的是自由放任的原则，要求政府做的 事最少；而现代市场经济中，国家则坚持的是“全面干预”和“适度干预”的原则，并 且随着经济关系复杂程度的不断增强，政府的作用范围越来越广，程度也越来越深。但 是，不容否认的是，政府对经济的干预并非是以否定和取代市场为前提：政府为纠正市 7 市场经济条件下我国政府管制问题研究 场失灵而采取的宏观经济调控和微观经济调节，都只能看作是对市场机制的必要补充。 因此，在现代市场经济条件下，忽视政府对经济的调节作用是不可取的，同样忽视市场 机制配置资源的作用也是不可取的。 2 2 2 现代市场经济中的政府管制 在当今的世界里，一个基本的事实，就是西方发达国家已普遍地实行了市场经济体 制。而且，为了保障市场机制在最大的限度范围内发挥作用，这些国家又都普遍地建立 起了比较完善的微观经济调节系统。在这个系统里，最为基础的调节，则来自于私法领 域如民法，尤其是指民法中财产法、契约法、侵权行为法等等的调节，其调节手段 也完全是私法化的主要是为了公平地处理平等主体之问的权利义务关系，并确定了 相应的法律责任。私法的调节确立了市场运行的一般性规则，市场主体通过自觉维护这 些规则，来实现正常的经济秩序的，私法的调节实际上反映了市场机制本身对法律的客 观需求。 正如前面所述，现代市场经济中的政府干预，不只是作用于宏观经济的运行活动， 在微观经济领域里，当市场机制不能发挥其应有的作用时，事实上也是需要政府的干预 的。其代表性手段，就是实施反垄断法和政府管制。对于反垄断法，现在的一般性观点， 是将其视为经济法的重要组成部分，并且认为现代市场经济中私法调整的不足是产生经 济法立法需求的基本原因。由于反垄断法以保护“社会公共利益”为立法宗旨，以维护 市场里“公正且自由”的竞争秩序，排除市场机制运行中的障碍为立法目的，并目主要 是为了解决市场里出现的垄断、限制竞争行为和不公正的交易方法等问题，因而与一般 的保护“私权”的法律相比，有着明显的区别。也正因为反垄断法的实施，可以排除市 场机制运行中的障碍，恢复遭到破坏的市场竞争秩序，满足市场机制运行的环境要求， 所以在现代市场经济国家中，都非常重视反垄断法的立法和适用。就反垄断法的实施而 言，已经建立起反垄断法律制度的各国均普遍地采取了各种公法和私法相混合的实施模 式，即授予专门的行政机关享有调查、取证并可以对私人企业提起诉讼的权力。但是， 由于反垄断案件的裁决最终仍依赖于司法机关的判断，因而反垄断法最终还是以司法方 式执行的。 与反垄断法的实施一样，政府管制也是为了弥补市场机制运行中的不足而产生的 调节微观经济运行的手段。但是，从政府管制领域大多是反垄断法不介入的领域这一角 度来看，政府管制应该是与反垄断法的实旆相互协调的政策性行政手段，这也说明在某 些特殊情况下，政府管制的效果要好于实施反垄断法的效果。 8 市场经济条件下我国政府管制问题研究 一般地，仅从外在的表现形式来看，通过行政机关( 政府) 的活动直接控制企业的行 为和决策，使得政府管制与行政机关的管理行为紧密地结合在了一起，但是，如果从政 府管制的目的是为了“努力制止不充分重视社会利益的私人决策”这一点来看，那 么，其与反垄断法的实施一样，都在于维护“社会公共利益”，因而授予行政机关管制 经济的立法在性质上就应该属于经济法的范畴。进一步说，专门的政府管制机构的建立 和立法的特别授权，己使政府管制与行政机关的日常管理活动在行为的性质、内容和目 标上发生了根本的差别，使其具有了超出一般行政管理范围的特殊作用和意义。另一方 面，政府管制采用的完全是公法化的实旌方式，并且，由于政府管制机构的成员具备了 反垄断执行机关和一般司法机关的成员所不具备的专业知识，所以其在利用自身的资源 优势对申诉展开调查，并最终采取相应管制措施的整个管制过程中，不但可以降低行政 成本( 包括等待司法判决的时间) ，而且还有可能带来更有效的资源配置。因此可以说， 政府管制与实施反垄断法相比较，其最基本的特征就在于政府对企业活动的直接行政干 预，而且也可以说政府管制的正当理由也无不与这种直接干预手段的效果相联系。但是， 在这点上不容忽视的一个问题是，行政处罚作为政府管制机构的一项基本职权，与司法 机关可以采用的多种制裁手段相比较，其力度是不够的，而如果管制机关想加大处罚的 力度，就必须借助于司法方式，并且管制机制始终处于司法机关的监督之下，这些都说 明，在可供选择的执行方式上，由民主国家的政治体制所决定，行政方式和司法方式本 身是互相补充的。 事实上，通过上述考察和分析，我们不难发现：反垄断法无论是在理论上还是实 践中，都是一种司法机关“有选择的”执行，而从学者们对政府管制的研究来看，政府 管制则是“相机”行事的，这样的差别，造成了反垄断法和政府管制并存和互补的关系： 它们是基于同一经济原因，即“( 狭义的) 市场失灵”产生并作用于同一经济关系中的两 种不同的调节经济的手段，但是，由于政府管制有“先发制人”的作用效果，能够适应 日益多变和复杂的经济情况，而被广泛采用；而反垄断法是维护市场竞争秩序的基本大 法，它适用于更为严格的受保护的领域，在这个领域里，仅有行政机关的活动是不严肃 的，很有可能造成权力的滥用，因而需要更严格的司法审查。当然，从另一个角度来看， 尤其在政府管制被取消或部分取消的情形下，反垄断法的执行就成为一种必要的手段， 在这种情况下，它们就不再是互相排斥的关系了，而变成了一种互相补充的关系。 由此可见，反垄断法的实施与政府管制有着密切的联系有些学者甚至将反垄断 法的实施作为了政府管制的一种特殊形式。但是，正如前面所阐述的，二者还是有明显 9 市场经济条件下我国政府管制衄题研究 的区别的。其更深层的意义在于，在不同的国家，由于对执行反垄断法和对政府管制的 重视程度的不同，表现为不同的类型。例如，美国作为典型的市场经济国家，其对市场 的依赖程度要高于其他的国家，所以从维护市场经济秩序的角度出发，其非常重视反垄 断法的实兹：正如前文历述，像日本等国，则行政手段对经济的影响往往要大于市场机 制本身所发挥的作用，因而，其对政府管制的依赖程度相对就比较大。 2 3政府管制的基本形式 在美国，学者们一般将政府管制政策区分为经济的和社会的两种形式其中，经 济的管制( 又称为经济管制) ，是针对特殊产业的管制。公用事业( 电力、管道运输) 、通 讯、交通运输( 公路货运、铁路、航空) 、金融( 银行、保险、证券) 等产业属于传统的经 济管制领域，而管制的方法主要是对价格、进入和服务质量等的控制。社会性管制，主 要是指环境、健康和安全管制，它不是针对特定产业，而是要求任一产业内的任何一个 企业都必须遵守国家有关污染控制、产品质量、工作场所健康和安全的标准及对消费者 保护( 主要是产品信息的获得及产品安全性) 的法律规定。 在美国，所谓“经济管制”的历史，大体可分为3 个时期。其中，第一个时期， 从1 9 世纪7 0 、8 0 年代管制铁路的法律制定开始，至第一次世界大战前；这一时期美国 政府对经济实施的干预是反垄断政策为主，但是在铁路、电力、煤气、电话等领域的管 制也已经出现。第二个时期，是2 0 世纪3 0 年代至第二次世界大战之前；这个时期，以 美国三十年经济大危机为背景，相继建立了对银行、证券、广播、交通、通讯、保险等 的政府管制。第三个时期，是2 0 世纪5 0 年代以后，主要是将政府管制的范围扩大到了 能源领域，如对天然气和石油价格的管制。此后，虽然没有比较明显地强化政府管制的 立法出现，但是可以说，直到2 0 己7 0 年代的中后期，美国在上述领域里一直是实行严 格的经济管制的。2 0 世纪7 0 年代颁布的一系列法规，主要涵盏工作场所的安全和健康、 水质、生产安全、油价、消费者产品的安全、雇员退休基金的管理等等，明显地反映了 与以往不同的立法倾向，在这一时期，被称为美国政府管制的“新浪潮”的社会性管制， 逐渐地成为了美国政府管制政策的重心所在。 应当说，美国的政府管制实践是最具有典型意义的。其所取得的经验和教训，无 疑为其政府管制理论的研究提供了非常丰富的素材和第一手资料。在这里，尽管政府管 制如何很好地与市场经济共容时常成为争议的焦点，而政府也倾向于继续维持现有的格 局，并且从经济管制到社会性管制的发展进程似乎可以从表面上察觉出政府管制的重点 己开始发生了变化，但是，种种分析表明，其二者的联系却仅局限于政府政策在某一时 l o 市场经济条件下我国政府管制问题研究 期的转移，并不代表政府将要“摆脱”管制的束缚，而只需要不分情况地制定并执行一 些“标准”。事实上，美国政府在2 0 世纪年代末所出台的一些政策，也恰恰反映了 政府管制并没有消除，并且在一些领域里，反而在增强。 2 0 世纪7 0 年代，是美国的政府管制经济学研究非常活跃的时期。在这一期间，对 公用事业的政府管制，是早期关注的焦点所在，而其中的理论研究重点，又基本上放在 了对公用事业里定价问题的讨论之上。其中，美国学者卡恩对公用事业的管制作了如下 定义：“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，如市场进入控 制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规 定等等”。卡恩的这一定义，是建立在对自然垄断管制及费率决定的研究之上的，与其 他学者一样，自然垄断与规模经济以及受管制产业内的竞争等问题是其考虑的主要内 容。此后，围绕价格和市场进入控制的政府管制研究，又扩展到了通讯、交通、金融、 能源等特殊产业里。在政府管制领域里，一项重要的研究进展，是由乔斯科和诺尔 f j o s k o w n o l l ，1 9 8 1 ) 做出的。他们全面地总结了竞争与非竞争产业里的价格与市场进 入的管制，并对“质量”管制，包括环境、健康、就业安全及产品质量等也作了研究， 这就是后来被称作“社会性管制”研究的开始。1 9 8 2 年，布雷耶0 3 r e y e 0 从6 个方面对 经典性的“管制”下了定义，其中的第4 项和第6 项，就比较明显地反映了“社会性管 制”的基本内容： 第4 项标准设定，指在对环境污染、产品质量或工作场所安全控制时所需要指标 的颁布和执行；第6 项个别审查，指新产品( 如药物或食品添加剂) 或新的市场进入 者必须满足通常是就事论事的复杂的技术或科学标准。 此外，另一位非常著名的学者- 施蒂格勒，其对经济管制的研究也是很具有代表 性的。与上述观点不同，他不是通过分析“市场失灵”来解释政府管制现象的，而是认 为，“作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的”。在他看来，政 府管制是国家权力的强制性干预，而国家的“强制权力”可以为产业利用并增加其获利 能力。旌蒂格勒认为，从“政治过程可以被个人和集团用来实现他们自己的欲望”这一 角度出发，应将政府管制的讨论范围扩展到所有的公共私人关系中，不仅包括公用 事业管制和反垄断政策，而且还包括对“要素市场的公共干预”、货币筹措及支付，以 及“对商品的服务和生产、销售或交易的公共干预”，还有法律制度。可见，作为一个 学科的研究范围，施蒂格勒的政府管制定义太过于宽泛了。不过，施蒂格勒对国家所提 供的四种管制手段即直接的货币补贴、新竞争者进入市场的控制、对产业辅助品生 1 1 市场经济条件下我国政府管制问题研究 产的鼓励及替代品生产的压抑、以及价格的控制等进行的分析，还是与其他学者的讨论 比较接近的。 。 2 4 政府管制的必要性 2 4 1“市场失灵”与政府管制的关系 2 4 1 1 “市场失灵”的概念 “市场失灵”，是一个与政府管制相联系的概念。不过，这里指的是狭义的市场失 灵即完全竞争市场所假定的、条件得不到满足所导致的、市场在配置资源上缺乏效 率的表现。一般认为，导致市场失灵的原因是多方面的，而像垄断、外部性、公共物品、 不完全信息及市场机制本身的不完善等问题，则是市场失灵的最常见和最为典型的表现 形态。通过前文的考察与分析，我们已经知道，国家为克服市场失灵采取了多种干预经 济的手段，而政府管制只不过是其中的一种。因此，我们有理由认为，适合于采用政府 管制手段来解决“市场失灵”问题的场合，其在性质上也肯定是比较特殊的。表述如下： ( 1 ) 自然垄断 自然垄断，是我们在分析公用事业的政府管制问题时，常常要接触到的一个概念。 从产业结构来看，在具有自然垄断性质的产业内，通常只有一家或少数几家企业一即 形成了垄断或寡头垄断的状态。究其原因，这主要是由市场供给和需求两方面的因素决 定的。从市场需求来看，产业所提供的物品和服务都是消费者所必需的，消费者的需求 弹性小是主要因素，因而要求物品和服务的供给应是稳定而无差别的；在供给方面，产 业在提供物品或服务时形成网络、具有大量的沉淀成本是主要因素，因而从避免重复投 资和确保技术的统一性、以及防止毁灭性竞争的角度来看，要求供给者保有一定的垄断 地位。 经济学家对自然垄断的研究，最初是与生产的规模经济相联系的。后来，鲍莫尔 提出了“成本弱增性”的概念，并对自然垄断重新作了定义。他认为，即使在生产中不 存在规模经济、平均成本是上升的，但只要是单个企业供应整个市场的成本小于多个企 业分别生产的成本之和，那么由单个企业垄断市场的社会成本就是最小的，而该产业就 是自然垄断产业。鲍莫尔对其“成本弱增性”理论，在多产品生产领域展开了检验，并 在此基础上提出了“范围经济”的概念。目前，学者们对“自然垄断”的理解，基本上 就是以规模经济和范围经济为基础的即自然垄断与成本的弱增性具有相关性，而平 均成本下降便是自然垄断，但是自然垄断的平均成本却并非一定要下降，因此，只要存 在着“成本弱增性”就构成了自然垄断 市场经济条件下我国政府管制问题研究 在当今的世界里，各国对自然垄断都普遍地实行了政府管制。政府对自然垄断的 管制，虽说主要是源于公用事业等所具有的形成垄断结构的技术经济特征，但是，其主 要目的却是为了防止垄断企业利用其市场支配力可能造成的资源无效配置，因而要对垄 断企业的某些决策行为，尤其是价格决定行为等施加干预和约束。 ( 2 ) 不完全信息、外部性、公共物品 除了“自然垄断”这一因素之外，不完全信息、外部性和公共物品等问题的存在， 也是导致市场失灵的基本因素。 其中，不完全信息，是与市场的不确定性联系在一起的。其主要表现在：交易的 一方所掌握的信息，相对于另一方而言是十分重要而又难以通过市场获得的，因而，使 得交易活动中的一方处于不利的地位，难以实现效益的最大化。在通常情况下，不完全 信息对交易的双方都是存在的，而在政府管制领域里讨论的“不完全信息”，则强调的 是一种信息偏在即消费者对企业所提供的物品和服务在价格和质量等方面的信息 和知识的缺乏。信息偏在是造成消费者处于弱势地位的主要原因，也是对消费者给予法 律保护的理由所在，然而在现实中，国家只是在金融和运输业等具有广泛社会影响的产 业里才实行了进入管制和价格管制。 外部性，又称外部经济影响，指的是一个经济主体的经济活动对其他经济主体所 施加的“非市场性的影响”。在这里，“非市场性的影响”是由经济主体的某一活动无意 识地给他人带来了成本或收益，而其本身并未因此付出代价或得到利益。也就是说，“非 市场性的影响”是由经济主体的活动所附加的影响，而这种影响却并没有通过市场交易 反映出来。”一般地认为，外部性包含了正外部性( 外部经济) 和负外部性( 外部不经济) ， 其两者都会引起市场配置资源的低效率，而在这里，外部不经济则是产生社会性管制， 尤其是环境管制的主要原因。 至于公共物品，则从理论上讲，其主要是指消费具有非排他性和非竞争性的物品。 由于公共物品所特有的“供给上的不足”和在消费中表现出的与消费者相伴的“搭便车” 现象，因而其由市场来提供是相当困难的。一般地，公共物品可以分为纯公共物品和准 公共物品两类。其中，当公共物品的技术特征决定了无法将任何人排除在消费者之外， 或者不是因为不可能排除不付费的使用者，而是因为排除的成本太高时，那么，此种公 共物品就是纯公共物品。纯公共物品，一般应由政府来提供。而另一方面，“社会公共 服务”，是有关确保健康、卫生，提高教育质量以及社会福利服务的公共物品，由于按 照受益者负担的原则确定其价格是合理的，因而，这类公共物品，被称为“准公共物品”。 市场经济条件下我国政府管制问题研究 按照植草益的观点，对准公共物品提供的管制是社会性管制的一部分。不过。值得注意 的是，德国学者瓦格纳在考察了几个国家的支出情况后，曾预言：进入工业化社会以后， 经济中的公共部门在数量上和比例上都将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将会不