景区经营权和管理权.doc

.【景区经营权和管理权】景区经营权转让的法律法规2002年以来的近半年时间里，国内外资本与我国旅游景区进行了频繁的接触，取得了许多喜人的成果。国内在关于景区经营权转让问题上一直存在着较大的分歧，早在1997年我国第一宗景区经营权转让案例的出现开始，关于转让还是不能转让的争论就一直没有停止过。支持转让的一方认为，自然和文化遗产资源不开发利用就是极大的浪费，商业运作不但可以促进地方经济的发展，而区最好的开发可以带来最好的保护。而反对的一方，则认为，自然、文化资源不可再生，其价值远远超过了旅游带来的经济收入，开发一旦出现问题，就会带来难以挽回的损失。目前在国家缺乏相关政策约束的条件下，开发商为谋取暴利必定会利用手中的经营权疯狂赚钱，很难保证资源不被破坏。其实，旅游产业本身所具有的开放性决定了旅游产业必须实行全方位开放的政策措施。在加入WTO之后，中国旅游产业的对外开放程度将逐步提高，旅游景区也将以委托经营、租赁经营、特许经营等多种形式开展更为广泛的对外合作，并逐步开放旅游景区市场。所以，当前界定景区经营权转让的性质，平息争论，达成共识，为资本进人景区经营铺平道路，对于我国发展旅游产业是十分迫切和必要的。首先，应该明确认识景区经营权转让不是出卖景区，更不是出卖景区的所有权。景区经营权的转让是在所有权、经营权和管理权三权分离的条件下，在一定时期内将景区的开发、经营和管理权交由获得景区经营权的企业，它是旅游企业开展资本运营的一种手段。景区资源作为一种不可再生的特殊国有资产，它具有垄断性和唯一性，是一种能够制造商品，带来利润的国有资本，应该按照资本经营的观点进行认识和对待。所谓国有资产的管理，应该是资产价值的管理，是资本的经营问题。对国有资产进行商品化、价值化管理，即按照资本的机制进行管理。这种管理的中心问题就是保值、增值。旅游企业既可以自己直接经营，也可以采取各种经营方式和管理手段，进行产权的全部或部分转让，盘活存量，以达到优化配置和有效经营，实现旅游企业资本最大限度的增值。其次，应该明晰旅游企业的产权。旅游企业开展资本运营有赖于产权的买卖和转让，需要产权的商品化。产权作为商品用于市场交易，其实质是企业财产所有权或资本所有权的转让。企业财产制度的安排、产权关系是否明确，将直接影响到企业能否独立地运用和处置自己的资产。如果产权不明晰，产权界区模糊不清，缺乏人格化的所有者主体，产权的流动和转让就会遇到重重阻碍。产权是财产的所有权和与财产所有权有关的财产权。它首先是财产所有权，是所有权人对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。显然，我国的景区资源属于国家所有，它是一种国有资产。其次，产权也是与财产权所有权相关的财产权，包括经营权、使用权和处置权等权利。不言而喻，我国各旅游企业对景区拥有的正是这种权利一一景区的财产权。旅游企业作为景区财产权的拥有者，代表国家对景区进行管理，在国家政府的有效监督下，它有自主选择经营方式的权利，有权开展资本运营，根据市场条件的变化及时调整自己的经营策略，优化配置企业的资本资产，从而通过有效的市场运营，实现景区这种国有资产的保值增值。为此，应当给予旅游企业充分的自主决策权(考虑到景区资源的特殊性，因此不能是完全的自主权)，包括资本筹集的自主权、资本收益分配的自主权和剩余支配权。第三，应该认清景区经营权转让属于产权资本运营的哪一层次问题。在这里，我们首先要明确的是景区经营权的转让属于资本交易而非产权交易的范畴。因为资本运营的权利依据来自干法人财产权，交易的主体是企业交易的对象为企业的实体资本，而产权交易的权利依据来自于所有权，交易主体是国家授权的机构或部门，交易的对象是企业产权。从政策上讲，资本交易无须政府的审批，交易收入属于企业的变现收入，由企业收取2而产权交易须经政府审批，交易收入属于国家变现收入，由政府收取。很明显，景区经营权的转让是隶属前者的。但必须说明的是，在无监督的情况下，资本交易会转变为产权交易，即企业会以资本交易之名行产权交易之实，既来增加企业资本也未减少企业资本，而是冲减了国家作为所有者的权益。因此，对资本交易进行监督是必要的，这也是我们为什么在前面一再强调景区经营权的转让须在国家的有效监督下进行的原因。但是，这并不表明景区经营权不能转让，相反，它说明景区经营权是能够转让的，而后界定景区经营权属于资本经营的哪一层次就比较容易了。资本经营分为实物资本经营、金融资本经营和产权资本经营。其中，产权资本经营又分为三类：一是产权资本的整体交易，企业所有权发生转移，生产要素整体流出，产权价格一次性付清。二是企业产权分割交易，把企业的产权分割为所有权、占有权和经营权分别进行交易，从而实现产权的转移。产权的分割并不是指产权实体的分割，而是产权权能的分割。三是企业产权分期交易，在企业所有权和经营权相分离的条件下，企业经营权在一定时期内进行有偿转让。企业经营权的转让是分期转让，而非一次性转让，转让的期限由交易双方签约决定，企业经营权的交易采用合同的形式规范双方的权利和义务，主要有承包经营、租赁经营等形式。目前，我国景区经营权的转让都是在坚持所有权、经营权和管理权三权分离下石景区的经营权剥离出来进行招商、合作开发的，开发企业在一定年限内拥有景区的开发经营权。这是产权资本运营的一种形式，也是我国旅游企业从上市这一狭窄道路中开辟出来的一条更加符合我国旅游资源开发和利用的新路。景区经营权整体转让我国景点景区经营权和管理权分离肯定是大势所趋, 这也是许多国家旅游发展中的成功经验, 但是否应该将经营权和管理权同时交由企业或民营资本却值得商榷，笔者通过大量的实践调查，将其SWOT分析如下：1.优势(1)成熟的资本市场为景点景区经营权整体转让后未来的完全市场运作提供了先决条件。改革开放20年，中国的市场经济建设进入了相对成熟阶段，国有资本和民营资本的比率也发生了很大改变，私营资本市场日趋活跃或壮大，加上我国产业结构性调整和各个行业间的利润比差也越来越小，民营资本纷纷把目光投向可获得比较丰厚回报的景点景区建设经营，使得资本尤其是民营资本相对集聚在旅游行业。(2)先进能动的经营管理模式，为景区资源后现代优化和管理造就先进的管理和经营理念。我国的民营资本是在国有资本和公有制基础上的夹缝发展壮起来的，先天的灵活和后天的韧性使得他们高度适应具有中国特的市场经济建设，他们进军旅游行业从某种意义上就是先进理念或管理模式进军该领域的代名词，这为景区的长远建设进行了“智力”投资。(3)景区的转让使现有旅游资源的得到盘活以及激活潜在资源。丰厚的民营资本进入景点景区的开发经营行列，追求利润最大化的终极本能使得企业会盘活或激活所有的旅游资源，彻底进行资本运作。2.弱势(1)景点景区经营权整体转让无经验可循。我国旅游景点景区建设开发和管理还处于摸索阶段,国外也没有经营权整体转让的先例 而且单就经营权转让来讲与国外景点景区的经营管理尚有较大差距。尤其是在旅游业的资本运作方面,对景点景区资本经营更是无经验可循。无经验意味着风险,如何规避风险又是一个新的挑战。(2)景点景区经营权整体转让缺乏法律保障和理论研究依据。在景点景区经营权整体转让的具体实践中，无论是转让的景区抑或是受让方的企业或民营资本，在整个的运作体系当中都缺乏具体的法律依据和保障体系，而且我国旅游经济界对于景区建设和运作的理论研究也相对滞后，没有系统的理论依据。3.机遇(1)经济领域积极的新生现象，国家杠杆部门会进行政策扶持。景点景区经营权整体转让在我国旅游经济活动中属于新生事物，在国家大力发展旅游业的前提下，各级各部门及相关的杠杆机构体系会对这种经济领域内的新生现象给予一定的政策扶持和倾斜。(2)资本在景点景区的全面运作，会带动地方经济联动发展，创造较多的就业机会。4. 威胁(1)在管理机构管理职能缺失、监督弱化的情况下，由企业盈利欲望而引起的资源、环境保护的矛盾威胁。我国的景点景区, 自然资源和历史文化资源是密切结合、高度融合的, 具有极高的价值, 是中华民族文化的结晶，大多都是不可再生资源。因此, 对景点景区的管理,应该是保护第一，开发利用其次。然而，企业投资于景区经营, 其更多是考虑该项投资带给它的回报是多少, 这必然要求以最小的投入获取最大的利润。在利益的驱动下, 就有不可避免地出现破坏生态环境和资源的情况, 人为缩短资源生命周期，其损失后期将难以估量。如属于世界自然遗产的武源国家风景区里架电梯、开索道、拆建筑又重建等活动反复出现，被联合国教科文组织亮出黄牌就是显著一例。(2)我国试行的景点景区经营权整体转让通常时间为4050年，时间相对较长，在资本化运作后国有资产严重损耗和流失的威胁。(3)根据我国相关法律法规明确规定, 无论是市级、省级、国家级景点景区和世界自然文化遗产地的风景名胜资源的所有权归国家所有。作为国有资产的一部分,景点景区的物质和非物质资源、民俗和各种文化形态、经济形态、生态资源等有形、无形价值在景点景区所有权与经营权分离时, 怎样在资本运作过后确保景区资本仍稳步增值而不至于过损或流失成了景点景区转让实践和研究的关键。(4)风景名胜的经营权整体转让，各企业为了自己的利益，难免会形成各自为政的局面，影响旅游经济发展的联动性，在一定程度上也影响区域旅游经济的发展。【景区经营权和管理权】景区经营权整体转让风起潮涌的深层原因一是旅游业巨大的发展前景，无烟工业的巨额近、中、远期经济利益，以及资源的再利用性，是资本市场发起冲击的主要目标，投资风景名胜区成为它们的首选。二是各景区所有权、经营权、管理权归属不清，景区缺乏统一的科学规划和管理，景区的设备设施落后，经营的方式老化，根本不能满足迅速发展的旅游形势需要，以至很多的景点景区一直就处于养在深闺人不识的尴尬局面，严重的浪费旅游资源。三是地方政府和景点景区的管理者们急功近利，追求短期效益，忽视作为人类文明和自然遗存的旅游资源的文化性和不可再生性，将其转让给国企或民营资本去开发利用，以期望在最短的时间形成经济效益小环境，堆叠政绩和树立形象工程。 四是现有的景点景区管理模式落后，国有资本投入少，民营成份大，有的甚至是自筹资金，景区资源持续综合开发的后续乏力。地方和景区的管理部门缺乏战略眼光，不放过任何一个可以让风景名胜变现的机会的。因此，招商引资，借鸡下蛋等等方式无所不用及至，从市场的角度讲，这不失是一种解决景区建设资金短缺问题的好方法，这也是许多著名的风景区忍痛转让的一个最主要的原因之一。五是我国现有的与风景名胜有关的法律界定不清，对文化性极强的旅游资源的开发、规划、利用及.进行市场运作等方面都缺乏详尽的规范，这也给无孔不入的资本市场提供了可乘之机。【景区经营权和管理权】解决景区经营权出让问题的措施第一，科学评估资源的价值，通过各种途径防治治国资流失。确定景区资源的价值，客观上要综合景区的资源属性和级别、资源的市场需求、景区现有收入、前期已投入的资产价值及经营权出让年限等;主观上要组织专门的资产评估小组，其成员须包括与旅游领域专家、各相关行政管理机构、当地社区代表等共同来科学评估景区资源的价值及经营权出让的额度。不能认为无形资产很难做出科学客观的估计，就任意作价出让。防治国资流失，方法如下：在转让合同的撰写上要做到尽可能的具体、细致;尽量避免错误、笼统和粗糙;受让方要交纳保证金，对无形资产和不可再生资源要有抵押或担保，责令受让者对景区重要资源投保，在合同上明确其一旦违约的高额赔偿经费。第二，尽快出台针对性的法律法规，规范景区经营权出让程序及方式。目前景区经营权出让处于无法可依、监管混乱的状态，出台针对性的法律十分迫切。对于规范经营权出让的程序及方式：首先要成立专门的景区经营权转让的机构，负责收集和发布消息、组织景区资源评估、组织拍卖会、监督企业的经营行为;其次要认真评定受让企业的资质。在确定经营者的资格时，要通过旅游有关的各界专业人士、银行、当地居民等综合评审，确认其经济实力、资信情况、管理水平、建设和维护景区原有生态和文化环境的能力，进行慎重而有条件的转让。再次，考虑景区的生命周期、企业的生命周期及管理的延续性的前提下，适度延长出让年限。签约期较长无形中促使企业考虑短期收益与资源可持续利用的关系。只注重眼前利益，破坏景区环境的潜在后果也将由其承担，因此民营企业必然考虑资源的承载力及旅游活动对景区环境的长期影响。另外，要尽快统一出让的标准，严格采取公开招标等公平竞争性手段出让，严禁暗箱操作，坚决杜绝“寻租行为”。第三，强化规划管理，定期对环境进行评估。将有资格的规划单位存档，审核部门须严把审批关，经审批的规划方案要严格执行，若确须变动，须将改动后的规划申报审批后实施。对出让经营权的景区要定期组织专家对景区环境进行评价，强化经营者的环保意识，督促其采取措施，尽力减少开发经营对环境的负面影响，同时增加保护资源的资金投入，对不合格的受让者采取警告、罚款、收回经营权等各种方式严肃处理。第四，强化行政部门监管职能。首先要建立政府对经营者的约束和监管机制，使各方不能私自扩大利益范围或规避责任。其次政府要找准自己的位置和角色：(1)完善规章制度。景区的工作要做到有法可依、有章可循，必须具体规定景区经营各事宜，这就需要政府强化监督机制，充分发挥社会监督、群众监督和舆论监督的作用。对任何违反规定的企业给予相应的处罚。(2)负责完善景区基础设施。景区的道路、水电系统等基础设施的建设要与当地的发展规划一致，政府要出面协调与规划。(3)发布旅游市场信息。旅游市场存在着严重的信息不对称，存在经营者损害旅游者利益和违法行为。政府要加强旅游信息的收集和发布工作，协调社会各界创造有利于景区发展的宏观