（政治经济学专业论文）我国城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革研究.pdf

摘要 摘要 本文所选题目是国家课题( 国家社会科学基金项目，项目序号：0 5 b j y 0 3 6 ) 城 镇污水、垃圾处理市场化机制研究的一个子课题，具有很强的学术研究价值和现实意义。 长期以来，我国城镇污水、垃圾处理设施建设项目主要由国家垄断投资、建设、经 营和管理。随着我国经济的发展，目前的城镇污水、垃圾处理设施水平已经越来越不能 适应经济与社会发展的需要，依赖政府财政很难满足城镇污水、垃圾处理设施建设的巨 额资金需求。所以，城镇污水、垃圾处理设施建设要想取得突破性进展，必须适应社会 主义市场经济的内在要求，加快投融资机制市场化改革，促进我国生态城市的建设。 本文基于公共物品理论、资源配置理论和城镇基础设施投融资机制分类理论，借鉴 国外基础设施的投融资机制改革的经验，统观我国城镇污水、垃圾处理投融资机制的改 革历程，重点从投资状况、资金来源和融资模式等方面进行现状分析，进而构建了我国 城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革的基本框架。 关键词城镇污水垃圾投融资机制市场化改革 a b s t r a e t a b s t r a c t t h i sp a p e ri sas u b t o p i co ft h ec o u n t r yt o p i c ( s t a t es o c i a ls c i e n c ef u n di t e m ：n o 0 5 b j y 0 36 ) - - m a r k e t i n gm e c h a n i s mr e s e a r c ho ns e w a g ea n d g a r b a g ed i s p o s a li nt o w n s a n d c i t i e s ，h a ss t r o n ga c a d e m i cr e s e a r c hv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h es e w a g ea n dg a r b a g ed i s p o s a lf a c i l i t i e sp r o j e c t si nc h i n a st o w n sa n dc i t i e sw e r e m o n o p o l i z e db yt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t ，f o ra l o n gt i m e w i t hc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h el e v e lo fs e w a g ea n dg a r b a g ed i s p o s a l f a c i l i t i e sc a n tm e e te c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tn e e d sc u r r e n t l y g o v e r n m e n tf i n a n c ei s v e r yd i f f i c u l tt os a t i s f yt h ed i s p o s a lf a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o no ft h es e w a g ea n dg a r b a g ei nt h e h u g ed e m a n df o rf u n d s t h e r e f o r e ，w em u s ts p e e du pt h ei n v e s t - f i n a n c em e c h a n i s mr e f o r mt o a d a p tt ot h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n t so ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi no r d e rt om a k ea u n p r e c e d e n t e dp r o g r e s sa n df u r t h e rp r o m o t et h eb u i l d i n go fe c o - c i t y b a s e do nt h ep u b l i cg o o d st h e o r y , t h er e s o u r c e sa l l o c a t i o nt h e o r ya n dt h et o w n sa n d c i t i e si n f r a s t r u c t u r ei n v e s t - f i n a n c em e c h a n i s mf o rc l a s s i f i c a t i o nt h e o r y , l e a r n e df r o mt h e e x p e r i e n c eo fi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t f i n a n c em e c h a n i s mr e f o r mi no t h e rc o u n t r y , l o o k e db a c k o v e rt h eh i s t o r yo ft h ep a s t ，t h i sp a p e rf o c u s e do nt h ei n v e s t m e n tc o n d i t i o n s ，t h ec a p i t a l s o u r c e sa n dt h ef i n a n c i n gp a t t e m se t c a n dt h e nc o n s t r u c t e dt h eb a s i cf r a m eo ft h e i n v e s t f i n a n c em e c h a n i s mm a r k e tr e f o r mi ns e w a g ea n dg a r b a g eo fc h i n a st o w n sa n dc i t i e s k e yw o r d st o w n sa n dc i t i e ss e w a g ea n dg a r b a g ed i s p o s a l i n v e s t f i n a n c em e c h a n i s m m a r k e t i n gr e f o r m i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 日期：弛年上月迕日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 ， 2 、不保密耐。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期： 日期： 前言 1上_j- 月i j舌 随着人口增长、城镇化和经济发展，我国的污水和垃圾排放量都在大幅度增加，污 水和垃圾处理日益成为人们关注的焦点。 长期以来，由于思想认识不到位、资金投入不足等原因，我国城镇污水、垃圾处理 设施建设始终滞后于城镇的发展，城镇污水、垃圾对生态环境的影响日显突出。由于大 部分污水未经有效处理就直接排入水域，已造成众多城镇水域受到污染，近5 0 的重点 城镇水源因遭受污染而不符合饮用水取水水源标准，全国有检测系统的1 2 0 0 多条河流 中已有8 5 0 余条受到不同程度的污染，1 3 以上的河段受到污染，湖泊污染也相当严重。 从垃圾的产生量来看，工业发达国家大致以每年2 - - - 4 的速度增长，而我国近几年的垃 圾增长率每年以9 以上的速度增加，而且，全国每年生产的约1 6 亿吨城市生活垃圾中， 经过无公害化处理的不到一半，大量垃圾在城市边缘露天堆放或简易填埋，由此造成了 严重的环境污染，直接威胁着社会、经济的可持续发展n 1 。 2 0 0 2 年，原国家计委、建设部、国家环保总局曾联合发文，提出推进城市污水、垃 圾处理产业化发展的意见，就此拉开了污水、垃圾治理市场化改革的序幕。然而，由于 污水、垃圾处理设施建设资金来源主要是中央和地方预算内专项资金、部门和地方配套 资金和外国政府贷款，几乎没有民间资本参与，时至今日，污水、垃圾处理投融资机制 市场化进程依然缓慢。到2 0 0 5 年底，全国仍有2 7 8 个城市没有建成污水处理厂，至少 有3 0 多个城市约5 0 多个污水处理厂运行负荷率不足3 0 ，或者根本没有运行，污染治 理建设运营跟不上污染排放量不断扩大之间的矛盾非常突出。 为了适应社会经济发展的要求，我国在“十一五期间污水处理和再生水处理工 程规划中提出，在未来五年内，污水、垃圾处理领域的总投资要达到3 0 1 4 亿元，其 中污水处理厂建设为4 8 0 亿元，管网建设为2 0 1 3 亿元，污泥处理处置为4 1 9 亿元以及 再生水设施建设为1 0 2 亿元。如此巨大的投资规模仅仅依靠各级政府财力是远远不够的。 因此，要想从根本上改变我国城镇污水、垃圾处理的落后局面，解决建设资金严重不足 的问题，必须加快城镇污水、垃圾处理投融资体制的市场化改革。通过引入市场竞争机 制，按照市场化模式运作，形成与社会主义市场经济相适应的社会化、市场化、多元化 的投融资机制，已成为增加城镇污水、垃圾处理投入的当务之急。 河北大学经济学硕十学伊论文 第1 章我国城镇污水、垃圾处理投融资 机制市场化改革的理论基础 1 1 基本概念的界定 1 1 1 “城镇 的概念 在本文的研究中，首先涉及的是城镇的概念。一般来说，“城市”是指非农业人口 聚集的地方。从行政区划的角度来说，经国家批准设有市建制的城镇称为城市，不够设 市条件的建制镇称为镇，市和镇的总称为城镇。在实践中，人们基本上是按照国家统计 局的标准来划定大、中、小城市的规模：“特大城市 是指人口规模在1 0 0 万以上的城 市，“大城市 是指人口规模在5 0 - - - , 1 0 0 万的城市，“中等城市”是指人口规模在2 0 - 5 0 万的城市，“小城市是指人口规模在2 0 万以下的城市乜1 。但是，在对“小城镇”的理 解上，不仅学者们的观点不一致，就连国家的有关法律规章也有不同的界定。从行政管 理的角度看，只有建制镇才是小城镇，包括县城、县辖镇、乡镇。而我国城市规划法 规定，“建制镇属于“城市”范畴，其规划应按城市规划法执行。在本文的研究 中，我们是在直辖市、省会城市、地区性城市、县级市、县城、县辖镇、乡镇的范围使 用城镇这一概念的，国家制定的行政建制是确定这一范围的重要依据。 1 1 2 “城镇垃圾的范围 根据中华人民共和国固体废物污染环境防治法的规定，城镇生活垃圾是指城镇 日常生活中或为城镇日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规 规定，视为城镇生活垃圾的固体废物( 包括建筑垃圾和渣土，不包括工业固体废物和危 险废物) 。所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位( 包括交通运输工具) 、个体经营 者、社会团体、城镇居民和城镇暂住人口等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费。因此， 城镇垃圾的范围是在上述城镇的范围内产生的垃圾，包括居民生活垃圾、医疗垃圾、事 业办公垃圾、商业垃圾、交运垃圾等，这就明确了本文关于城镇垃圾的研究范围。 1 1 3 “城镇污水 的概念 “城镇污水，系指纳入和尚未纳入城镇污水收集系统的生活污水和工业废水之混 2 第1 章我国城镇污水、垃圾处珲投融资机制市场化改革的理论基础 合污水。城镇生活污水是指城市人口在日常生活中产生的废水；工业废水是指工业生产 过程中产生的废水、污水和废液，其中含有随水流失的工业生产用料、中间产物和产品， 以及生产过程中产生的污染物。按工业企业的产品和加工对象分类，有冶金废水、造纸 废水、炼焦煤气废水、金属酸洗废水、化学肥料废水、纺织印染废水、染料废水、制革 废水、农药废水、电站废水等。所以，在本文的研究范围中，城镇污水也就包括生活污 水和工业废水两大部分，这就界定了本文关于城镇污水的研究范围。 1 1 4 民间投资的概念 民间投资，是相对于政府投资而言的。界定两者的范围，理论上有两种方法：一种 是按投资的资金来源来划分，一种是按投资主体划分。从我国现行的固定资产投资统计 制度来看，以投资主体为标准划分政府投资与民间投资更符合我国现阶段的实际，这是 因为不同的行为主体代表着各自的利益，其投资更能真实的反应各自的投资意愿和投资 能力，所以，以投资主体来划分政府投资和民间投资是比较恰当的。国家统计局、国家 工商行政管理局制定的关于经济类型划分的暂行规定( 国税计函发【1 9 9 2 17 9 号) 中将我国目前的经济类型划分为九种，分别是：国有经济、集体经济、私营经济、个体 经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济。【3 】因此， 国家统计局将民间投资范围概括为非国有经济中扣除外资和港澳台投资的部分。本文也 延续了这一概念。 1 1 5 投融资机制的概念 投融资的过程既是资金筹集过程，同时也是资金配置的过程。投融资机制是组织、 管理投融资活动的基本制度和方式，其主要内容包括：投融资主体的确立及其行为的规 范，投融资的决策程序，投资资金的筹措方式，投资项目的管理方式等。在不同的经济 体制下，资源配置的外部环境、运行条件、作用基础不同，由此产生不同的投融资体制。 在市场经济条件下，投融资机制是以有利于充分发挥市场对资源起基础性配置作用为根 本目的建立起来的体制，用来解决投资的方向、规模及效益等问题。 1 1 6 城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化的含义 对于什么是城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革，人们在认识上存在一些误 区。有人认为市场化就是政府退出污水、垃圾处理领域，完全由市场调节，交给私人经 河北大学绎济学硕十学何论文 营就可以了；有的人认为市场化的主要问题就是收取污水、垃圾处理费，只要提高收费 标准，市场化的主要问题就解决了；还有的人认为市场化的主要问题就是推行b o t ，似 乎各地将污水、垃圾处理按b o t 运作就是市场化了。所以，有必要在此明确城镇污水、 垃圾处理投融资机制市场化的含义。 本文认为，城镇污水、垃圾处理投融资市场化的含义主要是对城镇污水、垃圾处理 项目实行企业化营运，使社会资金在政府的引导下，通过多元化的融资渠道参与投资， 通过市场竞争优化资源配置，提高资金运用的效率，形成“政府引导、社会参与、市场 运作 的投资主体多元化、融资方式多样化的投融资新模式、新格局。 需要指出的是，城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化并不是要改变其社会公益事 业的性质，城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化也不是要完全解除政府的责任。我们 进行城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革，是要突破计划经济体制的束缚，建立 与市场经济体制相适应的投融资机制，使市场成为资源配置的基础性力量。我国对城镇 污水、垃圾处理投融资机制进行市场化改革所依据的是公共物品理论及污水、垃圾处理 设施的准公共物品属性。 1 2 公共物品理论 1 2 1 公共物品的类型及特征 由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共物品，即广义上的 公共物品。公共物品具有非排他性和非竞争性两大特征。非竞争性，指这类物品可以联 合消费，而且某个人对这种物品的消费不会减少可供其他人消费的数量。换句话说，公 共物品的非竞争性意味着增加消费者引起的社会边际成本等于零。由于非竞争性，私人 一般不会提供公共物品，因而必须由政府通过预算以财政拨款或直接投资的形式提供公 共物品。非排他性，指公共物品一旦提供给某些人，就不可能阻止其他人对这种物品的 消费，有极强的外部性，或者要想禁止其他人消费这种物品至少要付出高昂代价。所以， 公共物品一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，政府应是这类物品的 主要提供者。 私人物品指只有获取某种产品的人才能进行消费的产品。这些物品能分隔开并可分 别提供给不同的个人，但不给他人带来外部收益和成本。私人物品具有竞争性和排他性 两个特征。竞争性是指一个人使用一种物品将减少其他人的使用数量，具有一个人增加 4 第1 章我囝城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改葶的理论基础 对这种物品的消费的边际成本大于零的特性。排他性是指个人可以被排除在消费某种物 品的利益之外，当消费者为私人产品付钱购买之后，他人就不能享用此种商品或服务所 带来的利益。由于产权归属清晰，私人物品的提供不需要政府行动，通过市场即可实现 有效地加以配置。 但是，现实生活中，公共物品和私人物品是社会产品中典型的两极。公共物品按照 公共物品的供给、消费、技术等特征，依据公共物品非排他性、非竞争性的状况，还可 以被划分为纯公共物品和准公共物品。 同时具有非排他性和非竞争性的物品是纯公共物品。纯公共物品在消费上不存在 “拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，否则代价将非常高昂，纯 公共物品必须由政府提供。如国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品。 准公共物品是指并不一定同时具有非排他性和非竞争性，介于纯公共物品和私人物 品之间的物品。相对于纯公共物品而言，它的某些性质发生了变化。有的准公共物品的 使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共物品( 并不一定 具有非排他性) ；有的准公共物品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥 其他人的使用，但它在消费上却可能存在着竞争，由于公共的性质，物品使用中可能存 在着“拥挤效应 和“过度使用”的问题，这类物品如牧区、森林等；还有的准公共物 品具有明显的排他性，由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费才能消费，例如 供水、供热、供电和污水、垃圾处理设施等城市基础设施。 从时间上看，公共物品是一个历史的范畴，具有阶段性的特征。例如，灯塔曾被经 济学家们认为是经典的公共物品，它常被作为必须由政府提供而不是由私人企业提供的 物品的一个例子，当科斯发现英国的灯塔是由私人建造并经营时，灯塔已经成为公共物 品可以由私人企业提供的有力佐证。公用工程特许权的出现，使私人投资兴建的公共设 施可以合法地对使用者收费，从纯公共物品变成价格排他的准公共物品，其重要内涵就 是公共物品生产和使用的市场化。准公共物品的提供可以是政府、私人或政府与私营部 门合作提供。 我们通常所说的公共物品是广义上的公共物品，实际上在广义的公共物品中，真正 纯粹的公共物品的比例并不大，更多的公共物品则表现为准公共物品。如表1 - 1 所示： 河北大学经济学硕十学付论文 表1 - 1 公共物品排他性与竞争性强度分析 强 中 弱 a l b 1 c 1 乜 b 2 c 2 儿 b 3 c 3 矩阵a 。、a 。、b ，代表竞争性与排他性均很强或较强的物品，他们是私人物品。纯私 人物品既是排他的又是竞争的，它只能满足其拥有者的消费需要；矩阵c 。代表排他性和 竞争性极弱或可以忽略不计的物品，他们是纯公共物品。纯公共物品是非排他性又是非 竞争性的，它可以满足所有公众的需要；矩阵a 。、b ：、c 。、c 。、b 。要么消费上具有非竞争 性，但技术上能够实现排他的使用，或者是消费上具有竞争性，但收益上具有非排他性， 这类公共资源不是纯粹的公共物品或私人物品，而是混合物品，即准公共物品，譬如污 水、垃圾处理设施。由以上分析可知，在现实生活中，公共物品中更多的还是准公共物 品。所以，在公共物品的提供方式上应根据公共物品中纯公共物品或准公共物品各自不 同的特性来确定，而不能完全依赖政府财政。 公共物品提供方式，传统上是政府直接负责公共物品的提供和生产。政府承担了越 来越多的对经济活动的干预和生产功能，使得政府规模越来越庞大，而财政开支的规模 也与日俱增。但是，政府财政赤字又使得自身无法有效地提供公共物品，存在着过度提 供公共物品、财政赤字负担过重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。 所以，应根据公共物品的不同属性和特征，安排公共物品的多元化供给制度，使各 种公共物品的需求与供给平衡。政府必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权 利与利益的纯公共物品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和 私营部门的经营与技术优势，来有效地生产或提供各种不同性质的准公共物品，这样既 满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。 1 2 2 城镇污水、垃圾处理设施的准公共物品属性与其市场化改革 根据上面的分类，污水、垃圾处理设施属准公共物品范畴。一方面污水、垃圾处理 与环境保护紧密关联，污水、垃圾处理提供的服务具有广泛的社会性和经济外部性，通 过对污水、垃圾处理设施的投资建设，可以为人们提供清洁的生态和社会环境，从这个 意义上讲，污水、垃圾处理提供的服务具有非排他性和非竞争性，具有纯公共物品的特 6 第1 章我国城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革的理论基础 性；另一方面，污水、垃圾处理又具有私人物品的特性，根据( ( 1 9 9 4 年世界发展报告： 为发展提供基础设施对污水、垃圾处理产业的竞争性分析h 3 ( 见表卜2 ) ，可以看出污 水、垃圾处理可以由私人来提供，由收费机制来弥补成本，具有较强的市场化潜力。 表1 - 2 污水、垃圾处理产业的竞争性分析 资料来源：根据世界银行1 9 9 4 年世界发展报告：为发展提供基础设施所提供的资料整理 由表卜2 可以看出，除管道排污和处理的市场化潜力较低以外，其他污水、垃圾处 理设施都具有一定的市场化潜力，并且可以通过污水、垃圾处理收费机制来弥补运营成 本。 因此，污水、垃圾处理设施是市场经济体系中的一种特殊的产品，从性质上看，既 具有纯公共物品性质，又具有私人物品的性质，属于准公共物品范畴。它既是个人投资 的对象，又具有溢出效应，从而既要有个人付费，又需要社会支付部分成本来保证这类 物品的有效供给。世界上许多国家正是依据污水、垃圾处理的准公共物品属性对其进行 了市场化改革。世界银行根据公众的消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场的 竞争能力以及环境外部性这五项指标，对所有的城市公用设施进行分级，市场化程度最 高的定为2 8 ，最低的定为l 。市场化程度在1 8 以上的领域，都可以采用市场化的方 式运作。城市的垃圾收集市场化程度最高，为2 8 ，污水分散处理为2 4 ，污水集中处 理为2 0 h 3 ，因此，在城镇污水、垃圾处理领域推行市场化改革是可行的。污水、垃圾 处理设施的准公共物品属性为我国加快城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革提供 了理论上的依据。 1 3 资源配置理论 1 3 1公共物品资源配置理论类型及特征 公共物品资源配置的理论主要有政府配置论、市场配置论和多中心公共经济论三 7 河北大学经济学硕十学何论文 种。 政府配置论。1 9 5 4 年，萨谬尔森以典型的公共物品一灯塔为例，首先系统地探讨了 市场机制无法有效地解决具有外部性的公共物品的资源配置问题。他认为，当物品是公 益物品，因而是不可排他和不可分时，公共物品的生产和需求就难以通过市场机制来反 映，而且公共物品始终存在着规模报酬递增的性质，并且具有递减的边际成本，若按边 际成本等于边际收益的原则确定其价格和产量，将不能弥补产品生产的全部成本，使得 由市场机制决定的公共物品的供给量往往低于有效率的水平，而市场机制的这一缺陷只 有政府配置才能弥补。因此，由政府来处理公共物品，也就成为西方国家资源配置制度 安排的普遍选择。 2 0 世纪7 0 年代以前，西方国家普遍奉行政府干预经济的政策，用政府权威直接或 间接地垄断了公共物品市场。但其结果直接导致了财政赤字增加、公共资源配置和利用 效率低下等问题。 市场配置论。随着2 0 世纪7 0 年代凯恩斯主义经济学的逐渐衰落，以弗里德曼为代 表的新货币主义、以拉弗等为代表的供给学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷 斯为代表的新制度学派、以布坎南为代表的公共选择学派等新自由主义思潮逐步兴起， 对公共物品供给制度变迁的影响也越来越大。其相似的基本经济主张有：古典经济学的 看不见的手的原理仍然是正确的；资源的有效配置只能由市场来执行，任何市场以外的 力量都不能代替市场的作用，而只会起破坏作用；即使市场本身具有难以克服的缺点， 但克服市场缺点的唯一办法，仍然在于通过产权明晰等措施来予以完善，而决不能依赖 市场以外的力量，即政府干预来解决；以往之所以出现市场失灵，其原因正是由于政府 干预的结果，而不是市场自身的原因；政府本身也有不可克服的致命缺陷，即“政府失 灵”也是一种客观存在等等。 譬如产权学派的代表人物科斯，通过对萨谬尔森的经典公共产品例子一灯塔的实证 分析，对萨谬尔森的观点就提出了质疑，认为外部性问题是相互的，对优化资源配置来 说，产权明晰化或产权界定才是最重要的，只要政府能够明晰产权，不需要政府干预经 济，以私有制为基础的市场经济就能自发地消除外部性，解决公共产品生产与消费中的 “免费搭车”问题。 从2 0 世纪7 0 年代开始，西方发达国家先后掀起以“更多的市场”和“更少的政府” 第1 章我国城镇污水、垃圾处珲投融资机制市场化改革的理论基础 的非官僚化取向的制度变革，已经明显提高了行政管理效率和公共物品资源配置效率， 至今这一改革仍在不断向纵深推进。 多中心公共经济论。在公共物品的理论研究与实践中，凯恩斯主义和各种新自由主 义，把政府选择与市场选择看作非此即彼的对立关系。对此，奥斯特罗姆冲破了公共物 品理论研究与政府政策设计中政府与市场相互替代的思维定势，提出了与之不同的“多 中心公共经济理论”。 在奥斯特罗姆看来，一个制度安排导致次优，并不等于说明另外一个制度安排表现 得更好，在有效提供和生产公共物品特别是地方性公共物品方面，政府垄断与市场垄断 同样都会失败。就公共物品的生产而言，存在着多种不同的制度安排可供选择，而并非 只是在政府与市场之间非此即彼的单一选择。譬如建立和经营其“自己的”生产单位； 与一个私人企业签约；与另外一个政府单位签约；从自己的生产单位得到一些公共物品， 而从其他政府或私人生产者那里得到其他的公共物品；确立得到授权的公共物品的生产 者必须遵循的服务标准，并允许每一个消费者选择零售商，并从得到授权的供给者那里 得到服务等。 1 3 2 城镇污水、垃圾处理设施的有效供给 城镇污水、垃圾处理属社会基础设施，它的有效供给涉及资源的有效配置。 经济学意义上的有效供给，其含义就是以适度的生产成本尽量满足消费者的需求与 偏好。基础设施有效供给的核心内容有两点：一是最大程度满足社会的公共需要，二是 社会经济资源的最佳配置和利用。基础设施的有效供给取决于两个方面：基础设施供给 的补偿机制和基础设施的供给机制。基础设施供给的补偿机制因基础设施公共物品属性 的不同而有所区别。对纯公共物品性质的基础设施而言，供给的补偿方式只能是税收， 而对准公共物品性质的基础设施供给的补偿方式可以是税收也可以是使用者收费。因 此，基础设施的供给方式同补偿方式相关，即纯公共物品性质的基础设施由政府提供， 准公共物品性质的基础设施，可以由政府通过市场或由市场来提供，或者由政府和市场 共同提供。 准公共物品兼有公共物品和私人产品的性质，供给主要有三种方式：政府采用公共 方式提供、政府通过市场方式提供、政府通过政策刺激等方式引导私人企业提供。 政府采用公共方式提供主要是指政府无偿提供产品，通过税收补偿其成本的方式。 9 河北大学经济学硕十学位论文 尽管准公共物品包含有私人产品的性质，大都可以通过市场方式补偿其主要成本，但对 外部效益较大的产品由市场提供，其效率损失会很大，而公共提供的效率损失就会相对 小些。 政府通过市场方式提供即对具有使用上排他性很强的公共物品，政府应通过收费的 方式补偿其成本，这样既可以提高供给效率，又可以避免无偿使用所带来的过度拥挤和 效率损失。 第三种方式是市场经济国家中较为常用的基础设施提供方式，即政府通过预算或税 收政策将私人资本引入基础设施生产领域。这种方式的好处在于：第一，将市场机制引 入公共物品生产有利于基础设施提供的效率性和竞争性；第二，在政府财力有限而公共 需求较大的情况下可以保证基础设施供给，减少政府的负担；第三，私人资本对基础设 施供给的广泛介入还可以在一定程度上抑制官僚资本的低效率和官僚垄断所导致的寻 租行为。 城镇污水、垃圾处理作为准公共物品，上述三种方式均可采用，但第三种方式效果 最好。因此，我国城镇污水、垃圾处理设施的供给应采用政府通过预算或税收政策吸引 民间资本的方式，将更多的民间资本吸引到城镇污水、垃圾处理设施的建设中来。 1 4 城镇基础设施投融资机制的类型 1 4 1城镇基础设施投融资机制的分类 与基础设施供给方式的分类相适应，基础设施投融资机制也可分为政府财政主导 型、市场主导型和政策主导型三类。 政府主导型投融资机制。指政府作为基础设施领域唯一的投融资主体，资金来源主 要由政府财政提供，由政府垄断基础设施建设和管理运营。我国改革开放以前一直实行 的是这种投融资模式。在这种类型中，政府既是投资主体又是投资活动的管理者；政府 财政控制着基础设施建设资金供给渠道并主要依靠财政筹集资金；政府对基础设施实行 传统的计划调控和行政管理。 市场型投融资机制。指基础设施的建设资金主要依赖发达的资本市场进行直接融 资，企业和个人是基础设施领域的主要投资主体，政府投资的规模和比重较小。美国和 英国是这种类型投融资机制的典型，政府主要通过相关的法律法规对投资主体进行监 管。 1 0 第1 章我固城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革的理论基础 政策性投融资机制。即政府采取各种直接或间接的诱导方式吸引社会各投资主体参 与基础设施建设和运营，以缓解经济增长中的资金困难，推进市场发育。这种类型的投 资主体包括政府和民间投资在内的多层投资体系；政府通过各种方式鼓励和调动民间资 本参与投资活动；政府对整个社会基础设施领域内的投融资活动实行以市场为主的宏观 管理。韩国和日本是这种类型投融资机制的典型。 1 4 2 我国城镇污水、垃圾处理投融资机制面临的选择 通过上述对基础设施的界定可知，城镇污水、垃圾处理设施属于基础设施中的准公 共物品，因此，传统的、由政府主导型的投融资机制已不再适应社会主义市场经济的发 展要求，对城镇污水、垃圾处理投融资机制进行市场化改革已势在必行。但是，由于城 镇污水、垃圾处理行业的特殊性，其投融资机制的市场化并不意味着政府退出投资领域， 将其完全交由市场运作。我们的改革必须要逐步推进，即政府应采取各种直接或间接的 诱导方式吸引社会各投资主体参与基础设施建设和运营，以缓解城镇污水、垃圾处理设 施建设过程中的“瓶颈”。在我国，当前城镇污水、垃圾处理的投融资机制市场化改革 面临的主要任务，是实现从政府主导型投融资机制加快向政策性投融资机制的转变，即 由政府引导市场机制在城镇污水、垃圾处理领域发挥资源配置作用。 河北大学经济学硕+ 学何论文 第2 章城镇污水、垃圾处理投融资机制研究 2 1国外的基础设施投融资机制 2 0 世纪7 0 年代之前，西方发达国家城镇基础设施的投资，一直采用的是政府独立 投资的方式，大多数国家对城镇基础设施进行了国有化改革，7 0 年代，西方发达国家的 城镇基础设施国有化曾达到高峰。到7 0 年代末，两次石油危机使许多国家经济停滞不 前，财政赤字剧增，同时，城镇基础设施的政府独立投资也暴露出许多问题：一是城镇 基础设施资金短缺，财政负担过重，资金供给不足；二是在政府独立或主要承担城镇基 础设施投资和管理的模式下，由于垄断市场的存在，经营基础设施的企业普遍缺乏提高 效率和降低成本的动力，导致企业运行效率低下。面临这些问题，许多国家开始了城镇 基础设施运营私有化和市场化的改革。 此后，自上个世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，世界各国政府在公用事业领域更倾向 于担任“有限政府”的角色，西方发达国家先后掀起了一股基础设施私有化和市场化 的改革浪潮。这一改革首先从英国开始，迅速扩展到西欧各国，随后欧洲以外的其它主 要资本主义国家如美国、加拿大、日本等也加快了基础设施企业私有化的步伐，后来， 韩国等新兴工业化国家也开始对城镇基础设施进行市场化改革。 下面，以英国、美国和韩国为例介绍国外城镇基础设施的投融资机制。 2 1 1英国的基础设施投融资机制 2 0 世纪7 0 年代末，在新自由主义思潮的影响下，西方开始推行私有化和市场化的 改革，英国成为世界上最早有计划地实行国营事业私有化的国家。在城市基础设施投资 运营体制方面，英国率先采取了对城市基础设施项目运用b o t 投资建设模式、由私人承 包提供城镇基础设施产品或服务的方式、特许经营方式、由自愿团体或准政府机构来代 以布坎南等人为代表的公共选择理论提出了“有限政府”这一概念，认为政府不是万能的， 很多时候政府的许多做法都是相当不明智的。与之相适应，政府在公用事业领域更应担任“有限政 府”的角色，尤其是在政府缺乏财政能力的情况下，必须用市场机制来弥补政府失灵的缺陷。 1 2 第2 芎城镇污水、垃圾处理投融资机制研究 i i 替政府某些管理部门的方式等等。 在9 0 年代，英国政府向公众明确表示私有化无禁区，私人资本可以进入任何垄断 部门，包括所有的供水、供电、污水处理公司等，并由民间资本完成了世界著名的悉尼 港海底隧道工程两家私人建设公司承担了该项目的筹建、建设、运营、回收投资、 偿还债务等一揽子事务。 自1 9 9 2 年以来，英国一直在积极树立鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的 公共管理理念，其核心是私人融资优先权p f i 罾，1 9 9 7 年工党政府执政后，又围绕着p f i 创新发展出公私合伙制p p p ( p r i v a t ea n dp u b l i cp a r t n e r s h i p ) 操作方式，目的是通 过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确 保公共投资项目的顺利开展和实施。 2 0 0 0 年，英国政府规定了公私合伙制的三种类型：其一，通过各种可能的产权结构 ( 如发起设立、引入战略合伙人等) 把私人的产权引入到国有企业，也可以直接将企业 股份出售给私人部门，实现控制权的转移。其二，私人融资优先，即公共部门通过签订 标准的民事合同，向私人公司长期购买高质量的公共服务，以便充分利用私人部门的资 金和管理技术，或者授予私人部门特许经营权，让私人部门去承担经营责任，提供包括 维护、改善或建设必要的基础设施等在内的社会公共服务。其三，更广泛地向市场出售 政府需承担的公共服务，以及在私人占优势的部门专业知识领域和金融管理领域开 展合伙制，从而充分发掘政府资产的商业价值和潜力。 2 1 2 美国的基础设施投融资机制 美国发达的市场经济体制以及雄厚的民间资本实力，为私人资本进入基础设施领域 创造了良好的投资环境，具有较高的市场化融资程度。其中，美国基础设施建设市场化 的融资方式以及配套服务都是值得我国学习和借鉴的。 特许经营是2 l 世纪主流的商业经营模式，作为一种经营方法，他可以向任何行业领域扩张。 特许经营( f r a n c h i s e ) 指特许权人与被特许人之间达成的一种合同关系。在这个关系中，授予被特 许入关系中，特许人将有权授予他人使用的商标、商号、等经营资源，授予被特许人使用；被特许 人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。b o t 融资模式是国 内、国际上在公共基础设施建设和运营中比较成熟和运用广泛的一种特许经营方式。 p f i 是p d v m e f i n a n c e i n i t i a t i v e 的缩写，指利用私人资金提供公共设施的事业，由于该事业发 端于私人主动融资，所以简称为p f i 。p f i 模式是指私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设 备技术和管理等优势主动参与基础设施项目的开发建设、经营。在此模式下，私营企业与私有机构 组建的项目公司负责项目的设计、开发、融资和建设，项目公司把项目出售给当地政府及相关部门。 1 3 河北大学纾济学硕十学伊论文 美国基础设施建设市场化融资的形式以市政债券融资、股份制为主。股份制是以若 干发起人以股份制形式注册一家公司，由该公司负责基础设施的筹资、建设、运营、偿 还债务等。以市政债券融资现己成为美国经济发展的重要组成部分。目前，美国免税市 政债券的存量约有1 4 0 0 0 亿美元，且每年仍要发行2 0 0 0 , - - - 3 0 0 0 亿美元的市政债券，占 整个债券市场的1 3 ，其中长期债券在1 9 9 7 、1 9 9 8 年分别达到2 2 1 0 亿美元、2 8 6 0 亿 美元，分别占当年市政债券发行总额的8 3 和8 9 。畸3 市政债券融资的显著特点是大部 分债券的利息收入免税，使得美国州和地方政府可以以低利率成本进行融资。 在美国的市政融资中，参与市政债券投资的投资者一般都是本市或本州的普通居 民。个人投资者的参与不仅有利于投资者参与城市化带来的利益，也有利于利用私人储 蓄投资来分散市政开发的风险，同时也有利于公众对市政府和州政府的监督。因为他们 只有对市政府或州政府管理层持有信心时才会认购市政债券，因此，市政债券的价格就 成为衡量政府管理层业绩的标准。公众的监督会促使政府管理层遵守财政纪律，提高投 资效率，以赢得公众的信赖，而业绩良好的政府管理层将获得极具吸引力的融资成本。 正是这个极具深度的市政债券市场，使得美国的市政建设得以充分发展。 此外，美国还通过设立信息服务系统为民营投资提供服务，提高民间投资者投资的 效率。美国有大量公共或私营的赢利或非赢利机构，譬如中小企业发展中心、退休经理 服务中心以及商业信息中心，是为中小企业提供有偿或无偿技术、培训、信息服务的公 共机构。这些机构遍布全美，信息充分，投资者只要去一个地方就能够获得所需的各种 投资咨询信息的一站式服务，从而有效提高了民营小企业获取信息和投资决策的能力。 2 1 3 韩国的基础设施投融资机制 韩国政府也积极探索城镇基础设施建设的市场化融资道路。为此，韩国政府制定了 一系列政策法规吸引民间投资参与城市基础设施建设中。 1 9 9 4 年7 月，韩国国会通过了基础设施吸引民间资本促进法，9 月又制定了该 法的实施细则。明确指出，凡符合条件的民间投资主体，经过政府主管部门的审查批准， 均可从事城市基础设施投资项目。进一步为民间投资城市基础设施提供政策法律保障。 另外，该法还取消了以往对投资总额附加的限制，放宽贷款限制，准许使用商业贷款， 减免多种税收，提供信用担保基金，对建设征地给予支持。这样就为民间投资主体从事 城市基础设施项目的建设继续放宽限制和提供保障制度。之后，国会又出台了扩充基 1 4 第2 罩城镇污水、垃圾处理投融资机制研究 础设施对策，采取一些措施保障从事城市基础设施项目建设的民间投资主体在偿还利 息后仍能获得一定的收益，在很大程度上减少了民间投资主体的投资风险。 韩国政府为了降低民间资本的借款利率，采取了财政贴息的方式。韩国的中央银行 负责向外国统借外债，再通过开发银行和商业银行将资金转贷给参与城市基础设施建设 的民间投资主体，利差部分由财政向银行贴息，为民间投资主体提供了良好的投资金融 环境。而且，韩国通过设立国民投资基金，将民间资本以基金方式聚集起来投入城市基 础设施建设。利用社会民间的闲散资金，有效地解决了城市基础设施的建设的资金筹集 问题。 总的来看，韩国政府通过采取一系列政策措施来降低民间资本参与城市基础设施建 设的风险，既保障了基础设施建设资金的筹集，又保障了参与城市基础设施项目建设与 运营的民间投资主体的切身利益和地位，有效地促进了韩国城市基础设施的市场化改 革。 2 1 4 国外基础设施投融资机制对我国的启示 综观英国、美国和韩国的城镇基础设施投融资机制，虽然实施的背景和具体做法有 所不同，但开放与竞争是各国城市基础设施产业投融资机制的基本特征，各国都通过开 放基础设施建设市场，允许民间资本的介入来强化市场机制对经济效率的刺激作用，并 为民间投资提供政策保障和投融资服务。 我国应该借鉴国外先进经验，运用市场竞争机制开放我国基础设施市场，允许民间 资本投资城镇污水、垃圾处理等基础设施领域。国外城市基础设施的改革对我国的启示 主要有以下两点： 首先，采用多样化的市场化融资方式拓宽融资渠道。在城镇污水、垃圾处理项目中 要打破政府垄断经营的格局，鼓励社会各种投资主体通过多样化的融资渠道进入污水、 垃圾处理设施的投资与建设中来。在继续运用现有b o t 等公私合营融资方式的基础上， 借鉴美国经验通过发行市政债券进行融资。 其次，从经济制度、法律制度等方面为民间投资提供保障和服务。我国应该吸取国 外基础设施改革经验，构建经济政策环境、投资管理环境、金融制度环境和法律制度环 境等投融资环境基础，从而为社会主体参与城镇污水、垃圾处理设施的建设与运营提供 保障和服务。 河北大学经济学硕十学位论文 2 2 对我国城镇污水、垃圾处理投融资机制的分析 2 2 1 我国城镇污水、垃圾处理投融资机制的发展历程 自新年中国成立以来，我国的城镇污水、垃圾处理投融资体制经历了从单一依靠政 府财政拨款到多元化投融资体制形成的过程。 2 0 世纪8 0 年代以前，与传统的计划经济体制相适应，我国的城镇污水、垃圾处理 投资体制是完全由政府主导的，建设资金由政府预算内资金提供，从立项、投资、建设， 到运营、管理和监督都由当地政府负责。在计划经济体制下，由于对商业融资、证券融 资和国际融资方式的禁止，银行基本上只起着现金出纳的作用，它既不能提供多种融资 渠道和融资工具，本身也无法通过信贷工具和利率等措施对投资活动进行调控。这一阶 段的财政投资主