（政治经济学专业论文）我国国有资产运营中代理风险治理机制构建.pdf

论文摘要 进入二十一世纪的中国，经济体制改革和创新使其国力迅速地增强，成为世 界经济舞台的一颗明星。但在中国经济发展的过程中也出现了不和谐的音符，道 德风险和寻租行为在一定程度上导致了人们伦理价值观的迷惘。 一直以来，国有资产管理体制及国有企业改革的核心是进一步引入市场机 制。中国的现实状况是市场机制与政府的强制力量相比依然微弱，市场机制所调 控的资源依然有限，而且转轨过程依然要持续相当长的历史时期。因此政府必定 要依据其对微观经济状况及宏观结果的判断来进行干预。同时，政府依然希望看 到，通过匿 资管理体制来实现政府不仅对国有资产，同时可能对某些国家战略( 如 就业、社会保障、安全战略、环境战略等) 的一定控制。 本文以我国现行的国有资产管理体系为楔入点，基于委托代理的视角，从国 有资产监管和公司治理两个维度，对我国国有资产运营中的代理风险进行探原和 求解。 首先，本文通过对相关研究的综述，对国有资产、国有企业、代理风险和治 理机制作了一定范围的界定。 本文所指的国有资产，仅指狭义的国有资产，即经营性国有资产，其载体为 国有企业。目前，我国国有企业的组织形式，除须由国家设立独资企业的行业和 领域外，其余处在一般竞争性领域的国有企业，都应实行公司制改造。从我国“三 级监管和双层经营”的国有资产管理体制框架出发，设计了所有权委托代理链条 和国有资本运营委托代理链条。在国有资本的经营上分调控环节( 第一层面) 和 运营环节( 第二层面) ，对竞争性国有资产纳入第二层面，按市场机制管理；而对 于非竞争性等国有资产纳入第一层面。 用w i l l i a m s o n 在1 9 6 0 年代的经典研究“经理效用模型”来说明委托代理理 论。本文把国有资产运营过程中的代理风险设定为在现有的国有资产“三级两层” 经营体制下，国有资产监管和运营过程中出现的“道德障碍”和“内部人控制” 现象。 把我国国有资产运营中代理风险治理机制构建为国有资产产权的监管体系和 微观的公司治理机制。 其次，通过实证分析和比较分析，得出我国现阶段国有资产三级授权的管理 体制是导致代理风险产生的主要原因，并同时从世界上主要国家国资监管体系及 经营者激励约束机制构建方面借鉴经验及不足。 最后，分两个视角，从三个方面构建了防范我国国有资产运营中代理风险的 治理机制。 关键词：代理风险：内部人控制：治理机制；国有资产；委托代理理论 a b s t r a c t e a t e r sf o rt h e21s tc e n t u r yc h i n a ，t h er e f o r ma n di n n d v a t i o no ft h ee c o n o m i c s y s t e mm a k e si t sn a t i o n a ls t r e n g t hg r o wq u i c k l y ，b e c o m i n gas t a ro fe c o n o m i cs t a g ei n w o r l d b u ta l s oa p p e a r e da no u to fh a r m o n yn o t ei nt h ep r o c e s so fc h i n e s ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h em o r a lh a z a r da n dr e n ts e e k i n gc a u s ep e o p l e se t h i c sv a l u ep e r p l e x e d i nt h ec e r t a i nd e g r e e a l w a y s ，t h e c o r eo ft h es t a t e o w n e da s s e t sa d m i n i s t r a t i o n s y s t e m a n d g o v e m m e n t o w n e de n t e r p r i s er e f o r mi sf u r t h e ri n t r o d u c i n gt h em a r k e tm e c h a n i s m ，t h e r e a l i s t i cc o n d i t i o no fc h i n ai st h em a r k e tm e c h a n i s mb e i n gw e a k l yt oc o m p a r ew i t ht h e c o m p u l s i v es t r e n g t ho f t h eg o v e r n m e n t ，t h er e s o u r c e s r e g u l a t e db yt h em a r k e t m e c h a n i s mi ss t i l ll i m i t e d ，m o r e o v e rt h et r a n s f o r m a t i o np r o c e s ss t i l lm u s tc o n t i n u et h e q u i t el o n gh i s t o r i c a lp e r i o d t h e r e f o r et h eg o v e r n m e n tm u s tc a r r yo na ni n t e r v e n t i o n a c c o r d i n g a st h ej u d g m e n tt ot h e m i c r o s c o p i c e c o n o m i c a lc o n d i t i o na n dt h e m a c r o s c o p i cr e s u l t i nt h em e a n t i m e ，t h eg o v e r n m e n th o p e st os e es t i l l ，t h r o u g ht h e s t a t e - o w n e da s s e t sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，t h eg o v e r n m e n tc a nr e a l i z e sc e r t a i nc o n t r o l s n o to n l yt ot h es t a t ea s s e t s ，b u ta l s op o s s i b l yt oc e r t a i nn a t i o n a ls t r a t e g i e s ( f o re x a m p l e e m p l o y m e n t ，s o c i a ls a f e g u a r d ，s e c u r i t ys t r a t e g y , e n v i r o n m e n ts t r a t e g ya n d s oo n ) t h i sa r t i c l et a k eo u rc o u n t r yp r e s e n ts t a t e - o w n e da s s e t sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma s t h ek e yo ns p o t ，b a s e do np r i n c i p a l a g e n t sa n g l eo fv i e w , f r o mt w oa s p e c t so f s t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i n ga n dc o m p a n yg o v e r n a n c e ，c a r r i e so na n a l y s i sa n d s o l u t i o nt ot h ea g e n tr i s ko fs t a t e o w n e da s s e t so p e r a t i o ni no u rc o u n t r y f i r s to fa l l ，f r o mt h es u m m a r yo ft h er e l a t e dr e s e a r c h ，t h i sa r t i c l eh a sd e f i n e da c e r t a i ns c o p el i m i t st ot h es t a t e - o w n e da s s e t s ，t h eg o v e r n m e n t o w n e de n t e r p r i s e ，t h e a g e n tr i s ka n dt h eg o v e r n m e n tm e c h a n i s m t h es t a t e o w n e da s s e t st h i sa r t i c l er e f e r st o ，o n l yr e f e r st ot h es t a t e o w n e da s s e t so f t h en a r r o ws e n s e ，t h a ti st os a yt h em a n a g e m e n ts t a t e o w n e da s s e t s ，w h o s ec a r d e ri st h e g o v e r n m e n t o w n e de n t e r p r i s e a tp r e s e n t ，t h eg o v e r n m e n t o w n e de n t e r p r i s e s o r g a n i z a t i o nf o r mi no u rc o u n t r y , b e s i d e st h ep r o f e s s i o na n dd o m a i nw h o s es o l e s o u r c e i n v e s t m e n te n t e r p r i s em u s tt ob ee s t a b l i s h e db yt h en a t i o n a l ，o t h e rg o v e r n m e n t 。o w n e d e n t e r p r i s eo c c u p i e st h eg e n e r a lc o m p e t i t i v ed o m a i n ，a l ls h o u l di m p l e m e n tt h ec o r p o r a t e s y s t e mt r a n s f o r m a t i o n f r o mt h es t a t e o w n e da s s e t sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mf i a m e ”t h r e e l e v e l so fs u p e r v i s i n ga n dt w o l a y e r sm a n a g e m e n t i no u rc o u n t r y , d e s i g n st h ec h a i n s a b o u tt h ep r o p e r t yr i g h t sp r i n c i p a la g e n ta n dt h ec h a i n sa b o u ts t a t e - o w n e dc a p i t a l o p e r a t i o np r i n c i p a la g e n t d i v i d e st h es t a t e o w ，n e dc a p i t a lm a n a g e m e n ti n t or e g u l a t i v e l i n k ( f i r s tl a y e r ) a n dt h eo p e r a t i o nl i n k ( s e c o n dl a y e r ) ，b r i n g s t h e c o m p e t i t i v e s t a t e o w n e da s s e t si n t ot h es e c o n dl a y e r ，m a n a g et h e ma c c o r d i n gt h em a r k e tm e c h a n i s m ； a n db r i n g st h en o n c o m p e t i t i v es t a t e o w n e da s s e t si n t ot h ef i r s tl a y e r u s ew i l l i a m s o nc l a s s i c sr e s e a r c h ”m a n a g e ru t i l i t ym o d e l ”i n19 6 0 st oe x p l a i nt h e p r i n c i p a la g e n tt h e o r y u n d e rt h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma b o u tt h es t a t e o w n e d a s s e t s ”t h r e el e v e l sa n dt w ol a y e r s ”，t h i sa r t i c l ed e f i n e st h ea g e n tr i s ki np r o c e s so f s t a t e o w n e da s s e t so p e r a t i o nt ob et h ep h e n o m e n o n t h em o r a lh a z a r d ”a n d i n s i d e c o n t r o l ”，w h i c ha p p e a r si nt h ep r o c e s so f s t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i n ga n do p e r a t i o n t h i sa r t i c l ec o n s t r u c t s a g e n tr i s kg o v e r n m e n tm e c h a n i s m i nt h ec o u r s eo f s t a t e o w n e da s s e t so p e r a t i o nt ob et h es t a t e o w n e da s s e t sp r o p e r t yr i g h ts u p e r v i s i n g s y s t e ma n dt h em i c r o s c o p i cc o m p a n yg o v e r n m e n tm e c h a n i s m f o ra n o t h e r , t h r o u g ht h er e a ld i a g n o s i sa n a l y s i sa n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，g e t t h ec o n c l u s i o nt h a tt h et h r e el e v e l sa u t h o r i z a t i o n sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo ft h e s t a t e - o w n e da s s e t sn o wi no u rc o u n t r yc a u s e st h em a i nr e a s o nw h i c ht h ea g e n tr i s k p r o d u c e s ，a n da tt h es a m et i m ed r a wl e s s o nf r o mt h es t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i n g s y s t e ma n dt h ea s p e c to fc o n s t r u c t i n gt h ei n c e n t i v ea n dc o n s t r a i n tm e c h a n i s mi nt h e m a i nc o u n t r yo f t h e w o r l d a tl a s t ，d i v i d et w oa n g l e so fv i e w , f r o mt h r e ea s p e c t s ，t h i sa r t i c l eh a sc o n s t r u c t e d t h eg o v e r n m e n tm e c h a n i s mo fg u a r d i n ga g a i n s tt h ea g e n tr i s ki nt h es t a t e o w n e da s s e t s o p e r a t i o ni no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：a g e n tr i s k ；i n s i d ec o n t r o l ；g o v e r n a n c em e c h a n i s m ； s t a t e - - o w n e da s s e t s ；t h e o r yo f p r i n c i p a la n da g e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) 沙吧年 许目1 磐 7 月1 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子 版，有权将学位论文用于菲赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，有 权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名： 导师签名： 阳移 日期：训f 年7 月阳 日期：7 “年么月弘日 n 吾 ，剐吾 自从两权分离的现代公司制度产生以及经理革命发生以来，企业发展进入了 一个新的时期。经理革命的实质是所有权与经营权的分离，支薪经理取代所有者 掌握企业控制权，“经理控制型企业”取代“业主型企业”成为现代企业的主要形 式。支薪经理作为经济人，其所追求的目标是个人效用最大化，与企业利润最大 化的目标函数往往是不一致的，由于经理掌握了企业控制权，这就产生了经理利 用控制权侵犯所有者利益的可能性。由此，企业经营者激励约束机制如何设计， 便成为公司治理的核心。 进入2 1 世纪的今天，在资本主义市场经济最发达的美国，随着安然公司、世 界通讯、环球电讯等号称信誉良好的公司连续发生的财务丑闻，2 0 0 2 年美国总统 布什签署“会计准则与公司治理一揽子法案”( s a r b a n e s - - o x l e ya c to f 2 0 0 2 ) ，凸 显公司治理机制制衡的重要性。 现代市场经济中，作为弥补市场不足而存在的国有经济具有不可替代性，国 有经济从本质上讲是国有企业的总体集合。国有企业是经营性国有资产运行的主 要载体，是国家为了实现其职能需要而采取的一种企业组织形式。自2 0 世纪8 0 年代末起，在形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，建立 社会主义市场经济体制的过程中，中国国有企业进行了大规模的公司制改造。现 今我国国有企业的组织形式主要有两种：一种是国有独资企业；一种是公司制企 业。国资委主任李荣融目前说，2 0 0 6 年国资委将在现有的基础上积极选择条件成 熟的企业，继续扩大国有独资公司建立和完善董事会试点范围。依我国国有资产 经营体制改革的方向，今后，国有企业的组织形式，除须由国家设立独资企业的 行业和领域外，其余处在一般竞争眭领域的国有企业，都应实行公司制改造。 但近年来，中国国有企业的经营，出现了严重的信用危机和道德风险。“内部 人控制”下的在职腐败、短期行为、“5 9 岁现象”等激化国企高管危机，大批国企 高管纷纷落马；公司信用低下，从郑百文、银广厦等上市公司破产及财务欺诈的 典型案例，到非上市的小公司等普遍出现信用危机；国有资产运营效率低下、资 。经济要参 _ i 2 0 0 6 ( 4 ) 4 3 我国国有资产运营中代理风险治理机制构建 产负债率高、国有资产流失现象严重，由此面临巨大的就业压力、社会整体诚信 的缺失、以及人们伦理价值观的迷惘等。转型期的中国经济体制改革，何去何从， 主流经济学家们通今博古、纵论中外，学术领域，片繁荣。本文通过对我国国 有资产经营管理体制的考量，从传统的委托代理理论的视角，通过分析转型时期 中国国有企业经营者代理风险出现的原由、现状，得出中国国有资产运营中代理 风险的出现，主因在于治理机制的不完善。因而对处在经济改革和转型时期的中 国，在法治环境不完善、产权制度尚不规范、市场竞争也不充分的前提下，如何 构建治理和防范中国国有资产运营中出现的代理风险机制提出了自己的看法。 本文以我国现行的国有资产管理体系为楔入点，基于委托代理的视角，从国 有资产监管( 国有资产调控环节，也称为第一层面) 和治理( 国有资产运营环节， 称为第二层面) 两个维度，对我国国有资产运营中的代理风险进行探原和求解， 通过比较和借鉴，进而构建一个系统的、分层级的代理风险治理机制。 一直以来，国有资产管理体制及国有企业改革的核心是进一步引入市场机制。 市场机制的哲学基础是契约论。市场机制正常发挥作用的基础是公开、公平、公 正原则的惯彻实施。作为市场机制正常发挥作用根本条件的公正，其基础是产权 界定和对独立产权的尊重( 产权主体平等) ，特别是对产权主体决策的不干预；公 开原则的基础是信息平等和低成本，公开原则要确保产权主体之间的信息不对称 在合理成本的基础上减至最低。在契约论基础上产生的政府受托责任是以维护市 场“三公”原则为基点，从而政府的权责是以“服务”为基点，而不是以“干预” 或“控制”为基点。缺乏“三公”的运行环境，将会导致：一是市场参与者不愿 意承担经济后果，从而导致法律纠纷；二是市场参与者采取逆向选择态度，使市 场运行成本过高以致无法正常运行；三是寻租行为盛行，道德风险失控。 中国的现实状况是市场机制与政府的强制力量相比依然微弱，市场机制所调 控的资源依然有限，而且转轨过程依然要持续相当长的历史时期。因此政府必定 要依据其对微观经济状况及宏观结果的判断来进行干预。同时，政府依然希望看 到，通过国资管理体制来实现政府不仅对国有资产，同时可能对某些国家战略( 如 就业、社会保障、安全战略、环境战略等) 的一定控制。 因此上述市场机制正常发挥作用的基本条件( 如“三公”原则) 都要受到不 同程度的扭曲。在一个相当长的历史阶段内，政府对微观运行机制的干预( 这种 前言 干预至今还有相当大的随意性) 还是不可避免的。因而本文的设计是建立在转型 时期中国特定的现实基础上。 本文把研究对象设定为国有资产三级授权经营下的国有资产运营主体，一是 由国资监管机构直接授权或组建的国有资产经营主体( 包括大型企业集团公司、资 产经营公司、控股公司、投资公司、托管公司等) ，以资本运营或股权经营为主， 进行国有资产的经营与运作：二是所投资企业，包括国有独资、国有控股和参股 企业，以及以其他方式经营国有资本的各类企业，在企业的具体经营中实现国有 资产的各项权益。 研究方法和逻辑结构；如图1 所示 图1 逻辑结构图 我国国有资产运营中代理风险治理机制构建 第一章核，b 概念界定和相关研究综述 一、国有资产 ( 一) 国有资产的涵义 广义的国有资产就是宪法等法律规定的“国有财产”，是指所有权属于国家的 一切财产。中华人民共和国国有资产法( 草案) 从广义的角度将国有资产定义 为：包括国家以各种形式投资形成的资产及其收益，包括拨款、接受捐赠而形成 的资产，包括凭借国家权力取得或依据法律认定的各种类型的财产或财产权。广 义的国有资产包括：经营性资产、非经营性资产、资源性资产。狭义的国有资产 是指政府作为出资者在企业依法拥有的资本及其收益，又称经营性国有资产，“包 括各种从事商品生产、流通和营利性服务的国有企业中的资产，以及股份企业、 合资企业中的国家股权所相对应的财产”，即：企业国有资产；行政事业单位占 有使用为获取利润而转作经营用途的资产；已投入生产经营过程的国有资源性资 产。 r 资源性国有资产 醣资产b 愀性目有资产r 经营性国有咨产r 静陛国有资产 。经营性国有资产 本文的国有资产，仅指狭义的国有资产，即经营性国有资产，其载体为国有 企业。国家持有竞争性资产的目的是追求资产的收益性或增值性；国家持有非竞 争性、非经营性资产的目的则基于对国家安全、国家战略、宏观调控等的考虑。 对竞争性国有资产( 至少绝大部分竞争性国有资产) 纳入第二层面，按市场 机制管理；而对于非竞争性国有资产、非经营性国有资产、资源性国有资产，纳 入第一层面。本文仅讨论经营性国有资产的运营，因而对非经营性国有资产、资 源性国有资产如何纳入第一层面不作进一步的讨论。 。贾康转轨时代的执著探索t m 北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 1 7 3 第一章核心概念界定和相关研究综述 ( 二) 我国“三级两层”式国有资产管理体系 按照监管与经营相结合的要求，我国建立了“三级监管和双层经营”的国有 资产管理体制框架。三级监管，就是中央和省、地( 市) 分别组建国资监管机构，同 时代表国家行使出资人职责。双层经营，一是由困资监管机构直接授权或组建的 国有资产经营主体f 包括大型企业集团公司、资产经营公司、控股公司、投资公司、 托管公司等) ，以资本运营或股权经营为主，进行国有资产的经营与运作；二是所 投资企业，包括国有独资、国有控股和参股企业，以及以其他方式经营国有资本 的各类企业，在企业的具体经营中实现国有资产的各项权益。我们可把它设计为 所有权委托代理链条和国有资本运营委托代理链条。 i 所有权委托代理链 图2国有资产所有权委托代理链 如图2 所示，全体人民是国有资产产权的所有者，但由于其极度分散性和决策 成本的高昂，无法实际履行所有者职能，因而委托全体人民的代表全国人大 履行所有者职能。作为国有资产产权代表的全国人大，从理论上讲，它是全体人 民意志的体现者，完全可以也能够履行所有者职能。但在我国的政体设计中，人 大的职能是立法和监督，执行的职能在政府，立法机构与执法机构必须相对独立， 以建立起制衡关系。同时人大也缺乏管理经济事务的能力和经验。因而，全国人 大只能是“国家所有”的象征，即国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规， 必要时统一资源配置。全国人大拥有国有资产的终极所有权，“分级所有”只是终 极所有权的分化而已，由此而构筑国有资产三级所有的层级结构。因而，全国人 塑里堕查堡兰垩童! 竺型墨壁塑堡型! 型塑塞 大作为国家最高权力机关，具有双重职能，即政治权力者的立法职能和国有资产 所有者的监督职能。监督职能体现在两个方面：一是对国资委国有资产运营状况 进行审查和监控；二是对国有资产预算的审定。 我国宪法赋予国务院“国有资产所有者代表”资格。国务院受全国人大委托， 代表中央所属国有资产的产权运营。从范围上看，应包括：中央所属经营性资产、 行政事业性资产和资源性资产。而从产权权能上说，作为中央所属国有资产的出 资人，国务院拥有中央所属国有资产的占有、使用、收益和处置的权利。从委托 代理关系来看，国务院在接受人大的委托后，将依据“管资产和管人、管事相结 合”的原则，建立国有资产管理体系。省、市两级政府与国务院在国有产权主体 身份上是平等的。为了从市场角度重建委托代理关系，淡化行政色彩，缩短代理 链条，以更经济的方式对国有产权进行区域性分配，提高代理效率，全国人大只 在省、市两级建立国有资产出资人制度。省、市两级人大受全国人大委托，对辖 区内政府的国有资产出资人职能履行情况进行监督。省、市两级政府作为辖区内 国有资产的所有者代表，拥有完整的所有者权益。两级政府要遵守国家关于国有 资产管理的法律和规章，接受同级人大的监督，向同级人大报告国有资产预算 并经审定后执行。 2 国有资本运营委托代理链 如图3 所示，在这个链条中，政府被定位为初始委托人。从理论上虽说政府 不是初始委托人，但由于全民和人大都不能作为完全的所有者出现，因而事实上 政府是初始委托人。将政府作为初始委托人看待，也简化了国有产权的委托代理 链，各利益主体的责、权、利更容易得到明确。 其中，国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控 股、国有参股企业履行出资人职责；省、市两级政府分别代表国家对由国务院履 行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人义务。 国有资产监督管理委员会( 以下简称国资委) 是政府履行出资人职能的特殊 的法定机构。2 0 0 3 年3 月，全国人大批准组建国资委，代表政府负责国有资产和 国家股权，并行使出资入资格。国资委是一个特殊的法人机构，从产权角度看， 它不是行政机关，没有行政权力，而是政府国有资产产权的代理者，与政府的关 系是一种国有产权的委托代理关系。与下一级的国有资产运营机构则是产权主体 第一章核心概念界定和相关研究综述 和产权运营主体的关系。其职能是通过法律和政治程序授予的，简单地说就是 管资产、管人、管事。 ( 1 ) 管资产的具体体现为：国有资产控制权、国有资产收益权、国有资产监 督权、国有资产的日常管理权、国有资产的处嚣权。 ( 2 ) 管人则一般体现为委派产权代表制度。产权主体委派的产权代表一般有 三种类型：一是向投产企业派出董事会成员，在董事会中行使表决权，体现出资 者意志；二是向投资企业派出监事会成员，监督企业董事会的决策和经理班子的 经营管理活动；三是向投资企业派出财务总监，监管企业的财务活动。产权代表 制度应在国有独资和控股企业中建立。 国务院授权国资委管人的主要内容是：通过法定程序对企业负责人进行任免、 考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代制度要 求的选人、用人机制，完善经营者激励约束制度。 ( 3 ) 管事就是行使出资人的重大事项决策权。分为三个方面：一是起草国有 资产管理的法律、行政法规、制定有关规章制度。二是依法对地方国有资产管理 进行指导和监督。三是对国有独资企业和国有独资公司重大事项的决策权。 其中国务院国资委代表国务院履行出资人职责，省、市两级国资委则是代表本 级政府履行职责。上级政府国有资产监管机构依法对下级政府国有资产监管工作 进行指导和监督。 国有资产调控层面 国有资产运营层面 图3 国有资本运营委托代理链 国有资产运营机构是国有资产的运营主体，它是一种特殊的企业法人，是经 国有资产管理机构( 国资委) 依一定的目标和程序特别批准和授权，专门从事国 有资本运营业务，对委托或授权范围内的国有资产行使出资人职责，主要以控股 方式从事国有股权管理和资产运营活动。它与国资委是完全以产权为纽带的委托 我国国有资产运营中代理风险治理机制构建 代理关系。资产运营机构作为产权运营主体，拥有完全的国有产权，以所代理的 国有产权对国资委负责。而对下一层级的企业则以出资为限履行出资人职责。运 营机构与国资委及国家投资企业之间的委托代理都是以契约形式确立的。 国家投资企业是国有资产的实际控制者，国有产权在企业层次上转换成“企 业法人财产权”。国家投资企业是享有法人财产权，依法自主经营、自负盈亏的独 立法人，它以盈利为目标，对包括国家在内的出资者承担资本保值增值责任。它 与国有资产运营机构是一种出资人与代理人的关系。 在这个链条中，要明确所有者“到位”而不能“越位”。“到位”的第一步是 产权界定，明确终极所有者是政府而非其他主体，明确“政府资产”；“到位”的 第二步是政府设定产权代表来管理政府资产并按政府设定的目标赋予产权代表以 相应的权益，产权代表有效地行使了该权力并承担相应的责任。“越位”的概念则 可理解为国有资产所有者代表或政府其他部门越出“投资者”权利所实施的一切 行为均为“越位”。 为解决政府目标与私人产权目标的相容性问题，首先要弱化行政职能对产权 目标的干预；其次要使这种交叉重叠的影响具有可预期性，主要从规范行政介入 的手段入手，即不允许行政介入的随意性使得政府产权行为变得难以预期。 引入市场机制首先要针对运营性国有资产，即国有资本要按市场规律运营。 理想地说，应“切断”政府干预的一切渠道；现实地看，应“弱化”政府行政干 预的力度。 为使政府干预和市场机制兼容，在体制设计中提出了“双层面”思路。即政 府、政府授权的有关部门、国有资产产权代表、百分之百控股的控股公司和集团 公司等构成第一层面( 调控层面) ，政府可对这一层面直接干预，但要逐渐减小随 意性，按政府的政治、社会、经济目标进行调控。在控股公司、集团公司之下形 成第二层面( 运营层面，包括二级、三级等子公司) 。这一层面完全按市场机制运 作，政府不得采取任何行政性干预措施。 出于现实的考虑，把市场机制和政府干预两种不完全协调力量之间的缓冲设 置在国企的母子公司之间，而不是设置在产权代表和上层国企之间。当条件成熟 时，这一界面可上移至国企与产权代表之间，但政府的行政性干预仅限于产权代 表。这样，产权代表本身就转化为类似于国有资产控股总公司性质的法人，产权 第一+ 章核心概念界定和相关研究综述 代表对国有企业就不再具有任何行政性色彩。当产权代表逐渐演化为接近控股公 司角色时，需要用立法的方式来确认其地位和运行模式。 二、国有企业 现代市场经济中，作为弥补市场不足而存在的国有经济具有不可替代性。在 西方市场经济发达国家，国家通过国有化或直接投资建立国有企业，将其定位于 国家为实现社会目标干预经济生活的一种特殊的宏观经济政策工具。但由于各国 政治经济体制、经济发展状况不同，国有企业从性质和作用上又有所不同。 各个国家和地区对国有企业的称谓不太相同。在美国称为政府企业，在欧洲 国家称为公共企业，日本称为公营企业，中国台湾称为“国营”或“省营”。正 如世界银行政策研究报告所指出，“事实上不但各国对固有企业的定义看法不同， 就是在同一国家内人们对此定义的认识也会因时间的不同而不同。”。该报告界定 的国有企业是政府拥有或政府控制的经济实体，这些经济实体是从产品和服务的 销售中创造主要收入。1 9 8 0 年，欧共体法规指南把国有企业描述为政府当局( 包 括中央政府和地方政府) 凭借其所有权、控股权或管理条例，对其施加支配性影 响的企业。显然，该定义要比上述世界银行的界定相对宽泛。 纵观世界各国，由于各种历史原因存在着三类国有企业：第一类由政府部门 直接管理经营的以社会服务为基本目标的部门企业，其财务和会计至少部分与政 府预算有直接关联，这类企业被称为国营企业( s t a t e ：e n t e r p r i s e s ) ；第二类是指具 有特定的法律地位，完全归政府所有或政府以特殊方式控制，承担一定政策目标， 但有一定自主经营权的企业，这被称为国家主办企业( s t a t e - - s p o n s o r e d e n t e r p r i s e s ) ；第三类企业是政府拥有足以保证控制权的股份，以盈利为目标，具 有与私有企业完全相同的法律地位，享有完全经营管理自主权的企业，被称为国 有企业( s t a l e o w n e de n t e r p r i s e s ) 。 传统体制下的中国国有企业，是在资本相对稀缺、劳动力资源相对丰富的要 素禀赋条件下，国家采取优先发展重工业的发展战略而内生形成的。中国国企具 有不同于其他企业的特有性质，背负着两方面的政策性负担，即战略性政策负担 。陈佳贵现代大中型企业的经营与管理i m 】| e 京经济管理出版社，1 9 9 63 5 0 6 。世界银行官办企业问题研究 m 】北京：中国财政经济出版社1 9 9 7 i8 3 我国国有资产运营中代理风险治理机制构建 和社会性政策负担。国有企业的产生有其客观必然性，决定这种客观必然性的最 重要因素是，人们要求国有企业来承担私有企业所不能承担的各种社会性功能。 由此，国有企业不可能仅仅按利润最大化目标参与市场竞争。在我国，这不仅在 于坚持公有制主体地位应由国有企业来体现，而且国有企业在公共产品的生产、 存在外部性的场合、报酬递增产业等领域发挥的作用是其他类型的企业所无法替 代的。从而政府履行所有者的职能可以突破私人利益最大化的狭隘眼界从社会利 益最大化的目标出发，进入非国企不愿投资和经营的领域，弥补市场失灵；而剩 余索取权的不可转让性可以防止企业受经济利益的驱动退出该领域。 我国国有企业可分为两类：一类是极少数关系经济命脉、国家安全、提供重 要公共产品和服务，以及天然垄断行业的重要企业如电网、电讯、军工、石油和 大型基础设施等领域的重要企业，要保持“国有经济控制国民经济的命脉”以实 现某些社会目标；另一类是竞争性企业，以营利为目的，实现资产保值增值。出 资人机构运营国有资本应承担两方面的责任：一是在支撑国民经济增长、保障国 家安全方面实现政策目标：二是提高国有资本运作效率，提高投资回报。对第一 类企业，政府投资的目的不仅是资产的增值，更重要的是有助于承担公共责任， 出资人机构应直接持股、控股或独资经营，应根据社会的需要，在财力可支撑的 限度内加大国有资本的投入，保持对这类企业的控制力，更好地弥补市场失灵。 对那些适宜完全进入市场的第二类国有企业，应从市场效率出发，努力构建一个 有效的退出机制，使企业真正成为产权明晰化的市场竞争者。国有产权退出机制 的构建包含两重含义：一是所有权的退出机制，即国有资本直接从企业中退出； 二是在所有权结构不变的条件下，引入企业控制权的退出机制。 “企业组织形式是企业的制度形态”。，国有企业从本质上看，是国家为了实 现其职能需要而采取的一种企业组织形式。我国国企的组织形式经历了一个逐步 演变的过程。在计划经济体制时期，国有企业是清一色的国有独资形式，完全依 附于政府，既不是独立的法人主体，也不是独立的利益主体，由政府投资经营， 政府承担无限责任。在社会主义市场经济体制的逐步建立中，现代企业制度的确 立、产权多元化的改革，使大多数国有企业由独资形式改变为公司制企业。现在 我国国有企业的组织形式主要有以下两种：第一是国有独资企业，由国家单独出 。芮明杰国有企业战略性改组 m 】上海：上海财经大学出版社，2 0 0 22 8 - 1 0 - 第一章核心概念界定和相关研究综述 资并享有所有者权益，对企业债务承担无限责任的一种国有企业组织形式。一般 说来，应在下列领域建立或保留国有独资企业：一是国有资产运营机构；二是国 有经济的战略控制部门；三是需要国家特殊管制的部门。第二为公司制企业。包 括股份有限公司和有限责任公司。目前，我国国有企业的组织形式，除须由国家 设立独资企业的行业和领域外，其余处在一般竞争性领域的国有企业，都应实行 公司制改造。 委托代理视角下的代理风险 ( 一) 委托代理理论阐述 用w i l l i a m s o n 在1 9 6 0 年代的经典研究“经理效用模型”来说明。 关于经理利益与投资者利益不一致及其后果的理论刻画，w i l l i a m s o n 在1 9 6 0 年代的研究成果至今仍然是经典性的工作。在其研究中，w i l l i a m s o n 提出了不同以 往的经理效用模型。他认为，经理在控制企业资源的过程中所追求的是自己利益 的最大化，而不是股东利益的最大化，股东利益只有经理在考虑维持自己地位时 才有意义。 也就是说，在保证股东利益方面，经理仅追求一个最低限度，印能够向股东 交待过去的水平。经理的效用是货币报酬、权力、地位和声望等方面所能够给他 带来的效用的总和。w i l l i a m s o n 把所有货币之外的因素能够带来的效用描述成一种 “费用偏好”( e x p e n s e p r e f e r e n c e ) 。“费用偏好”中的费用可以是在职消费的增加、 可以是所管理员工数量的增加等等，这些都会增加经理的效用。所以，经理对它 们有某种偏好，他们要在货币收益和费用偏好之间进行权衡。 w i l l i a m s o n 用如下模型来描述经理与股东的利益差异问题 m a x u = f ( s ，m ，i ) s t 兀，兀。+ t 删 定义，罢= u a ，兰o m 孙詈_ u co so i 其中，u 为效用水平，s 为费用偏好水平，i 为经理决定的任意性投资，r 为 我国国有资产运营中代理风险治理机制构建 公司收益，为报告期利润水平，兀。为最低的利润要求水平，p 为报告期利润 占可能的总利润中的比例，r 为税收，t = t f ! ， 可推黜警十而蒜荔两 由于u 。，u b ，u c ，( 1 一p ) 和( 1 一t ) 都为正，所以罂 1 ，即由于经理与股东利益不 一致，经理根据个人目标所选择的费用偏好水平要高于利润最大化时对应的费用 偏好水平。 w i l l i m m a s o n 的模型如果用几何方式来表示，则如图4 所示。 工 0 图4 经理与股东的利益差异 图四表示了经理与股东的利益差异，经理效用最大化的费用偏好要大于对应 于股东所期望的利润最大化水平的费用支出。那么，如何解决经理的代理问题呢? 从图形上看，就是要设置一些机制使e 点和m 点尽可能地接近。委托人可以利用 各种利润分配计划、股票选择及公司治理机制的优化等激励约束措