（政治经济学专业论文）建立和完善财政支出绩效评价体系的研究.pdf

河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 的学位论文，是我个人在导师() 指导并与导师合作下取得的研究成果， ) 研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人：尸明八： 作者签名： 导师签名： 摘要 詈i i 曼曼曼皇曼曼曼曼皇量 摘要 随着我国政府职能的转变和新型预算体制的建立与不断深化，财政支出绩效评价已 成为公共财政体制改革的必然趋势，是政府更好的实现其社会职能的需要。在西方市场 经济国家已经形成了一套成熟的评价体系，我国也在逐渐完善和加强财政支出的绩效评 价体系，财政支出绩效评价成为政府加强宏观调控，增强公共投资科学性，提高公共支 出效益的有效手段。而我国随着财政收支规模的逐年扩大，以及财政职能的转变，在财 政支出管理上相对滞后，财政支出绩效评价也刚刚起步，除了一些评价管理办法外，没 有形成一套完善的制度体系，尤其是评价管理办法不够详实，参照标准比较单一的情况 下，绩效评价体系的研究也就更为突出，它所提供的评价数据为进一步研究财政体制改 革，探讨宏观政策提供了重要的依据，其作用越来越明显。本文在写作过程中，阅读了 大量的国内外参考资料，进行收集、整理，结合我国财政部新近公布的财政支出绩效 评价管理暂行办法，根据财政支出要达到的目的，以财政支出功能为基础，通过科学 归类财政支出、制定评价指标、界定计分和实施方案，在此基础上试图构建一套财政支 出绩效评价体系，并对财政绩效评价工作的开展提出了建议。 在研究方法上，采用规范研究、比较研究与综合研究相结合的方法。认真分析我国 自身的财政支出特点，从财政支出功能角度切入，在整体把握支出结构的前提下，进一 步细化支出、归类指标，进行绩效评价，更准确的反映了财政支出是否体现了经济性、 效率性和有效性原则，并且有利于整体把握财政支出是否科学、规范。同时本文在研究 过程中不是仅仅探讨某一项目、某一领域的绩效评价，旨在全面分析整体规划，构建一 套完整的财政支出绩效评价制度，为今后这方面的研究提供一些参考。 总之，财政支出绩效评价制度的研究，是一个长期、系统、复杂的过程，随着财政 体制改革的深入，其研究将会进一步深化、完善，体系更加成熟。 关键词绩效评价指标体系评价指标 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h et r a n s i t i o na n db u d g e t i n gf o rt h es e t t i n g - u po ft h es y s t e mn e w l yw i t hd e e p e n i n g c o n s t a n t l yo ft h ef u n c t i o no fo u rg o v e r n m e n t , t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ee x p e n d i t u r e h a sa l r e a d yb e c o m et h ei n e x o r a b l et r e n do fp u b l i cf m a n c i a ls y s t e mr e f o r m ，i ti sab e t t e ri t s s o c i a lf u n c t i o n sn e e do fr e a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n t h a v ea l r e a d yf o r m e das e to fr i p e a p p r a i s a ls y s t e m si nt h ew e s t e r nm a r k e te c o n o m yc o u n t r y , t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h e e x p e n d i t u r eb e c o m e st h eg o v e m m e n ta n ds t r e n g t h e n sm a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s ，i ti s s c i e n t i f i ct os 仃e n g t h e np u b l i ci n v e s t m e n t s ，e f f e c t i v em e a n st oi m p r o v ep u b l i ce x p e n d i t u r e b e n e f i t a n do u rc o u n t r y , w i t ht h ee n l a r g e m e n t ，a n dt h et r a n s i t i o no ff i n a n c i a lf u n c t i o ny e a r b yy e a ro ft h es c a l eo ft h ef i n a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，r e l a t i v et ol a gb e h i n da t e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls t a r tj u s tn o w , e s p e c i a l l yi nt h e t r a n s i t i o np e r i o dw h e nt h ec o u n t r yi sc h a n g e dt ot h es a n ef i n a n c i a lp o l i c yf r o mt h ep o s i t i v e f i n a n c i a lp o l i c yp r o g r e s s i v e l y ，t h ep o s i t i o no fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sj u s tm o r eo u t s t a n d i n g ， t h ea p p r a i s a ld a t at h a ti to f f e r s ，i no r d e rt of u r t h e rs t u d yt h ef i n a n c i a ls y s t e mr e f o r m ，p r o b e i n t ot h em a c r o s c o p i c a lp o l i c yt oo f f e rt h ei m p o r t a n tb a s i s ，i t sf u n c t i o ni sm o r ea n dm o r e o b v i o u s p r o c e s si sh i tb yt h em a i nb o d yo fab o o ki nw r i t i n g ，h o m ea n da b r o a dr e f e r e n c e d a t a ，g oa l o n gh a v i n gr e a dag r e a tq u a n t i t yc o l l e c t ，a r r a n g e ，”m a n a g i n gi n t e r i mp r o c e d u r e s c o m b i n i n g 、忻t ht h e f i n a n c i a le x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n te f f e c tv a l u a t i o n ”t h a to u rc o u n t r y m i n i s t r yo ff i n a n c ea n n o u n c e sr e c e n t l y ，n e e dt oa c h i e v ep u r p o s ea c c o r d i n gt ot h ef i n a n c i a l e x p e n d i t u r e ，t a k ef i n a n c i a le x p e n d i t u r ef u n c t i o na sb a s i s ，p a s st h es c i e n c eg r o u p i n gf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e ，w o r ko u tt h em a r ko fs u mi m p l e m e n t a t i o np l a ne s t i m a t i n gt h a tt h ei n d e x ，t h e b o u n d a r yw o r ko u tas c h e m e ，c a n t i n go u ta p p r a i s i n gs y s t e m ，a n da p p r a i s i n gaj o b st of i n a n c e a c h i e v e m e n te f f e c tt ot r yt os t r u c t u r eas e to ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n te f f e c th e r eo n t h eb a s i sh a ss u b m i t t e ds u g g e s t i o n o nt h er e s e a r c ha p p r o a c h ，a d o p ta n ds t a n d a r d i z et h em e t h o dt h a tr e s e a r c h ，c o m p a r a t i v e s t u d yc o m b i n e 、) l ，i 1c o m p r e h e n s i v er e s e a r c h a n a l y z eo n e so w ne x p e n d i t u r ec h a r a c t e r i s t i co f o u rc o u n t r yc o n s c i e n t i o u s l y , c u ti nt e r m so fe x p e n d i t u r ef u n c t i o n ，o nt h ep r e m i s eo fh o l d i n g i i a b s 仃a c t e x p e n d i t u r es t r u c t u r ew h o l l y , f u r t h e rt h i n n i n ge x p e n d i t u r e ，i n d e xo fs o r t i n go u t , c a r r yo n p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，t h em o r ea c c u r a t er e f l e c t i o ne x p e n d i t u r eh a sr e f l e c t e dt h ee c o n o m y ， e f f i c i e n c ya n dv a l i d i t yp r i n c i p l e ，h e l p ，h o l de x p e n d i t u r es c i e n t i f i ca n dn o r m a lw h o l l y t h i s t e x ti sn o tt h ep e r f o r m a n t ea p p r a i s a lt h a to n l yp r o b e si n t oac e r t a i np r o j e c t ，ae e l t a i nf i e l di n t h ec o r r o fs t u d y i n ga tt h es a m et i m e ，a i ma ta n a l y z i n gt h eo v e r a l lp l a ni na na l l - r o u n dw a y , c o n s t r u c tas e to fi n t a c te x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m s ，o f f e rs o m er e f e r e n c ef o r r e s e a r c hi nt h i sr e s p e c ti nt h ef u t u r e i naw o r d , t h er e s e a r c ho ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft h ee x p e n d i t u r e ，i sa l o n g - t e r m ，s y s t e m ，c o m p l i c a t e dc o l l i s e ，w i t ht h ed e e p e n i n go ft h ef i n a n c i a ls y s t e mr e f o r m ， i t sr e s e a r c hw i l lb ef r r t h e rd e e p e n e d , i m p r o v e d ，t h es y s t e mi sr i p e r k e y w o r d s p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e m a p p r a i s ea ni n d e x 目录 目录 第1 章引言- l 1 1 研究方法和意义一1 1 2 对国外成熟的财政支出绩效评价体系分析”2 1 2 1国外的财政支出绩效评价制度2 1 2 2 国外财政支出绩效评价制度的建立对我国的启示4 1 3 我国财政支出绩效评价体系的现状分析”5 1 3 1我国财政支出绩效评价框架和方法的初步确定6 1 3 2 初期的财政支出绩效评价框架存在的问题7 1 4 理论基础和框架一7 第2 章对我国财政支出绩效评价制度的构建框架分析8 2 1 财政支出绩效评价体系”8 2 1 1 财政支出绩效评价建立的依据8 2 1 2 财政支出绩效评价指标的确定1 0 2 2 维护公共部门运作支出的指标体系的建立1 3 2 2 1 财政资金配置效果评价1 3 2 2 2自身部门业绩评价1 4 2 3 支持国民经济快速发展的财政支出指标体系1 4 2 4 实现社会的全面发展和进步的财政支出指标体系1 5 2 5 财政支出综合绩效评价指标体系16 2 5 1 财政支出总体经济效益指标1 6 2 5 2 财政支出社会效益的指标1 7 2 5 3 财政支出环境效益的指标1 8 第3 章我国财政支出绩效评价制度执行框架的建立1 9 3 1财政支出绩效评价标准体系的设定1 9 3 1 1财政支出绩效评价定量标准的设定2 0 3 1 2 财政支出绩效评价定性标准的设定2 1 目录 3 2 财政支出绩效评价方法的确立2 1 3 3 财政支出绩效评价计分方法的确立_ _ ”2 4 一 3 3 1 对绩效评价计分方法的评价2 4 j 3 3 2 评价指标的无量纲化处理：2 4 3 4 财政支出绩效评价计分表示方法和组织体系：2 7 3 4 1 财政支出绩效评价计分表示方法“2 7 3 4 2 财政支出绩效评价的组织体系2 8 3 4 3 财政支出绩效评价的基本程序和控制机制2 9 第4 章财政支出绩效评价制度执行情况及完善的建议3 1 4 1财政支出的经济和社会效益评价体系运行效果31 4 2 用于维护公共部门运作的财政支出绩效评价体系运行效果3 2 4 3 综合绩效评价体系运行的效果3 3 4 4 今后完善我国绩效评价工作的几点建议3 4 结语：3 6 参考文献3 7 致谢“3 9 v 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究方法和意义 随着我国经济发展的不断深入及世界经济环境的复杂化、多样化，对我国政府职能 的转变与完善都提出了新的要求。在这种情况下建立和完善财政支出绩效评价制度对我 国财政资金的分配、提高资金使用效率和加强监管力度等方面意义重大，尤其是通过评 价体系的建立，对探讨宏观政策、评价政府职能的实现程度提供了重要的依据，其作用 越来越明显。财政支出绩效评价制度已经成为公共财政的重要组成部分。 国内外对财政支出绩效评价制度的研究日益深化，并取得了一定成效。英国在 2 0 世纪7 0 年代末开始探讨绩效评价制度的建立，到9 0 年代中期建立起较完善的绩效评 价制度；美国在财政支出绩效评价制度上也是非常完善的，特别是在项目支出绩效评价 方面，甚至专门引入了项目评价体系( p r o g r a ma s s e s s m e n tr a t i n gt o o l ，下文简称 p a r t ) ，设计了p a r t 调查表，来评价项目绩效。另外澳大利亚、加拿大等国家的评价体 系在对社会、政治、经济许多方面都产生了很大的影响。我国为加强财政支出管理， 强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，由财政部于 2 0 0 9 年6 月颁布了财政支出绩效评价管理暂行办法，对财政支出绩效管理提出 了整体的要求和结构框架，极大了推动了财政支出绩效评价制度的发展。 文章在借鉴国内外公共支出绩效评价方法的基础上，按照本土化的理念，提出了一 套建立我国财政支出绩效评价制度的基本思路：在评价方法上，借鉴西方市场经济国家 探索的十几种方法，形成我国特色的评价方法，并通过评价框架的构建，逐步阐述了财 政支出绩效评价的方法、运行效果和信息反馈及指导作用，并通过文章主体部分的研究， 提出了设置指标体系的依据和方法，以及在评价制度建立和完善过程中应遵循的原则。 本文在写作过程中，借鉴了国内外众多先进理念和评价方法，同时也在以下方面进 行了拓展和深入研究：在构建框架上采用逐步分解、填充的方法，更好的为一系列项目 和评价指标提供评价依据和遵循原则；在财政支出绩效评价制度的建立过程中，进一步 提出和强调了法律支持体系的重要性，并建议性的提出了完善相关法律法规以支持财政 支出绩效评价体系的观点；最后在评价方法上也进行了深入研究，尤其是关于新技术、 新数据的集合处理上，提出了具有普遍性和可行性的操作方法。 河北大学经济学硕士学位论文 1 2 对国外成熟的财政支出绩效评价体系分析 财政支出绩效评价体系是公共财政的重要组成部分，在西方国家一直是政府公共支 出管理的一项重要制度，主要是针对财政支出中公共支出管理和实施结果是否一致和对 结果有效性的评价，有利于提高政府管理效率、公共服务水平和资金使用效益。而财政 支出绩效评价的发展也会受到经济文化、政治结构等的影响，并且各国政府公共管理模 式及财政管理模式也影响和决定了各国财政支出绩效评价的内容和特点。 1 2 1国外的财政支出绩效评价制度 近代财政支出绩效评价制度伴随着欧洲工业革命的完成和民主制度初步建立而产 生和形成。发展至今，英国、美国、澳大利亚和加拿大等国家的财政支出绩效评价制度 都已相当成熟。在这些发达的西方国家，这一理论体系从评价的组织实施、实施方式、 评价对象和内容以及评价结果的应用都有一套系统的理论。在西方体制下，由政府和议 会共同组织实施绩效评价是一种比较理想的办法。如加拿大、英国和澳大利亚除了由政 府实施外，议会或国会的监督力度也很大，成为绩效评价能够顺利实施的法律和立法保 障，美国则是由议会直接领导绩效评价；结合我国的国情，政府正处在一个特殊的职能 转型期，要求政府完全负责绩效评价工作，条件还不是很成熟，但目前由财政部门组织 实施财政支出绩效评价应该是比较理想的。英国的绩效评价体系中，财政部门就是起到 关键的作用，而澳大利亚的指标设计注重了通用可比性和稳定性，基于此，本章节重点 介绍一下英国和澳大利亚的财政支出绩效评价体系。 英国是在2 0 世纪7 0 年代末开始探讨绩效评价制度的建立，到9 0 年代中期建立起 较完善的绩效评价制度。1 9 9 7 年英国政府颁布了支出综合审查，要求对各部门的预 算和支出进行全面的审查，并建立了连续3 年的公共支出计划。同时要求各部门与财政 部签订公共服务协约，并且协约由各政府部门的部长签订，并负责协约中的责任条 款、目标条款和如何完成目标等内容。在此基础上各部门每年要向议会提交秋季绩效 评价报告，评价其设定目标的完成情况。 英国政府的绩效评价工作受公共服务和公共支出内阁委员会指导和监督，主要是政 财政部国际司外国财政管理与改革 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 6 年9 月5 4 2 页 2 第1 章引言 府部门进行自我评价，同时英国财政部为保证公共支出的目标能够实现，确保报送决算 资料的准确性，每年也会对一些政府部门支出情况进行综合绩效评价。在评价的组织实 施中，一般来说具体的评价工作由各部门进行自我评价，但有的部门同时也聘请一些专 家参与评价或聘请中介机构进行评价。实施方法上，每年各政府部门都必须与财政部签 订公共服务协约，按照上述的三部份进行具体行动，并在每年秋季向议会提交秋 季绩效评价报告，分析对比实际工作与公共服务协约的差距，以完成对既定目标 实现情况的评价和以后年度新目标的设定，并且报告向议会和公众公开。评价的对象包 括政府部门的评价、对基层单位的评价、对地方政府的评价和对项目的评价，其中许多 方面都是相互交叉的。在评价过程中，始终贯穿着经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 原则，即所谓的“3 e 原则 。 在英国，财政支出的绩效评价得到了很充分的应用，评价的结果将用来作为政府调 节长期经济目标和计划的依据，同时也成为财政部门对各级政府制定下一年度预算的依 据，并且绩效报告向议会和公众公布，促进了政府责任制的落实和加强，客观上促进了 政府部门的服务职能。 ， 澳大利亚联邦政府是在1 9 9 7 至1 9 9 8 财年开始酝酿推行以公共支出绩效评价为核心 的公共支出预算改革，在1 9 9 9 至2 0 0 0 财年开始正式实施公共支出绩效评价制度。主要 评价思想是：澳大利亚将年度绩效计划中的绩效指标与当年的实际执行情况进行比较分 析，并对完成情况进行评价，对尚未完成的计划、目标需进行解释，并提供相应应对措 施；与以前年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚财政支出效益主要是通过 设定的指标是否实现体现的，评价指标在他的评价体系中占有重要的地位，主要包括两 方面的内容：部门事业发展目标绩效指标和部门产出指标。这两个指标对评价目标是否 实现、评价款项的分配和实现目标的贡献度等都有所包含，他们的指标设计综合考虑了 政治、社会、经济等不同的标准，又兼顾了长、中期和当前效益，以及直接和间接效益， 对我国指标设计具有很高的指导性，值得我们借鉴。 其它发达国家也都有一套成熟的绩效评价体系，有着各自的特点。美国就是由国会 领导并直接参与评价工作，要求各部门制定长期绩效目标和年度绩效目标，管理及预算 办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目的、项目优先权的绩效衡量指标，根据这 些目标和指标来评价目标的完成情况，从而确定项目的绩效。在加拿大绩效评价己成为 申书海财政支出效益评价 m 北京：。中国财政经济出版社2 0 0 2 年6 月3 2 0 页 3 河北大学经济学硕士学位论文 各政府部门的日常工作之一，且政府必须对国家整体财政状况进行评价并向全国提交综 合报告等，这些都值得我们借鉴学习。 1 2 2 国外财政支出绩效评价制度的建立对我国的启示 从英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家的经验来看，他们的绩效评价都是有一套 成熟完善的体系，从具体项目到单位评价，到部门评定，最后再进行综合评定，四个层 次上来进行。从我国的情况来看，随着市场经济的进一步加强，企业绩效评价发展相对 较为成熟，单位评价和部门评价处于起步阶段，而综合评价在现有的体制下进行还比较 困难。因为任何制度的完善都需要一定的过程和时间，在这种情况下，我们要结合自身 的财政状况，科学分类各项支出，系统的构建一套有自身特色的评价体系。因此，从上 述这些国家的财政支出绩效评价体系建立的背景和运作情况来看，要在我国这样一个政 府职能转型的特殊时期，建立起一个完善的财政支出绩效评价体系，具备的基础性条件： ( 1 ) 明确政府在绩效评价过程中的职责定位，包括机构设置以及权利责任分配。( 2 ) 建立并 完善一套有利于评价工作的制度，除了保障评价过程能顺利、公正的进行外，还要能够 使评价结果能够为今后政府科学支出服务。( 3 ) 确定科学、可行的绩效评价指标和评价标 准。具体来讲应主要从以下几个方面着手进行基础条件的具备： 1 确定评价的主导者和组织实施主体。在上述西方国家中，绩效评价的主体虽然都 不相同，但议会和政府在绩效评价过程中都担当着重要的角色，美国由议会直接领导， 英国、加拿大和澳大利亚都由政府组织实施，议会或国会监督，保障顺利实施。但目前 我国的立法和监督机制还不健全，政府又处在职能转型期，全全由政府负责不利于制度 的公正实施。我认为由于我国财政部具有制定和分配资金的职能，是我国资金管理和监 督的主体，因此在现阶段由财政部负责比较实际可行，等时机成熟可由国务院或人大制 定相关法律法规。 2 科学选择评价指标体系和具体实施方法。绩效评价体系是为了在实施成果和制定 的目标之间进行比较，但关键是如何来进行这种比较。在西方，如澳大利亚政府，他们 对政府部门绩效目标的确定都是非常严格和详细的，而且是简单明了，公开透明的。具 体到没有个部门，一般都会有几个主要目标，每个目标又有许多分目标，都可以具体到 量化指标来衡量，并且根据每个部门的特点，指标各不相同。在我国评价指标的设定上， 要借鉴国外经验，既要充分体现经济性、效率性和有效性原则，又要从我国的实际出发， 4 第1 章引言 指标的设定必须遵从政府的宏观性方案以及部门既定的工作目标。指标制定出来了，在 国外不同于我国外部监督管理的机制，一般采取部门自我评价为主，外部评价为辅的评 价方式。当前，我国由于整个内部约束机制较弱，政府监管力度不够，加上政府审计制 度的不完善，如果完全借鉴国外的评价方法，很大程度上会影响到评价结果的质量和真 实性，所以我建议应该采取外部审查为主，内部自我审查为辅的方法实施。 3 完善评价结果应用机制。绩效评价只是一种方式，而评价结果的应用才是最后目 的。绩效评价结果的充分运用反过来又会促进绩效评价工作的进一步发展。绩效评价工 作的根本目标是提高政府财政支出资金的使用效益，促进政府管理职能的落实。我国目 前迫切需要一套对应于我国国情的财政支出绩效评价制度，以保证评价结果得以应用。 评价工作结束后，应进行工作总结，将评价背景、评价地点、初步总结、审核认定结果以 及评价工作中遇到的问题形成书面材料，建立评价总结档案，同时报上级组织机构备案， 并有选择性的进行媒体发布，加强社会监督，配合财政体制的改革需求，提高资金使用 效率，促进政府部门和单位落实管理责任制，更好的为公众服务。 1 3 我国财政支出绩效评价体系的现状分析 改革之前，我国财政工作主要是围绕财政收入的集中和财政支出的分配确定工作职 能，国家财政长期实行“统收统支的管理体制，重预算分配，轻决算批复，重资金拨 付，轻支出监督的问题较为突出。多年来政府财政一直采取预算指标下达和决算执行批 复的办法终结年度的财政支出结果，造成财政资金被大量投向大规模的经济建设，拉大 了基本经济建设，即使效率很低也无人问津。这一时期专家学者无一例外的都在重点研 究财政概念、财政本质、财政职能、财政与经济发展的关系等内容，没有一本介绍和研 究财政支出效益问题的著作。直到1 9 5 7 年1 月6 日人民日报发表了一篇“充分考 虑经济效益 社论，最早的正式提出了这一问题，也可以说是我国对财政支出绩效评价 最初的雏形，直到后来1 9 8 1 年政府工作报告中首次使用了“经济效益 的概念，理论 界才对财政效益问题进行广泛的研究和探讨。 近年来，我国财政赤字逐年增加，资金使用缺乏监督，财政支出效益低下，因此我 国政府开始注重财政支出的管理，众多学者也开始研究绩效评价问题。特别是随着我国 公共财政框架体系的建立和发展，财政在经济管理中的配置和调节作用越来越重要，财 政逐步由政府包办型财政向市场型和效益型财政转变，财政支出的管理职能也由原来的 河北大学经济学硕士学位论文 财政资金分配，拓展到对财政支出效益的监督约束，即对财政支出后的资金运用进行跟 第1 章引言 和艰苦探索，这样才能在不断积累经验的基础上，最终形成一套比较成熟的评价体系。 1 3 2 初期的财政支出绩效评价框架存在的问题 虽然我国财政支出绩效评价研究和实践取得了一定进展，并且也制定了相应的绩效 评价管理暂行办法，但由于绩效评价工作起步较晚，基本上处于初级阶段，在理论和方 法体系上不够完善。从我国开展的财政支出绩效评价现状看，可以发现如下问题：( 1 ) 财政支出绩效评体系中，内容过于宽泛，评价方法不够具体，涵盖范围较窄。财政支出 绩效评价体系除了包含评价理论体系还应该设计到经济生活的各个方面，需要长期的积 累和完善。( 2 ) 在财政支出绩效评价体系的构建上存在分歧。由于评价体系尚处在成长 阶段，政府相关部门、国内学者都各自构建自己的方法体系，出现了体系构建方法不统 一，评价原则、评价标准复杂化、多样化，评价程序和评价结果缺乏规范性和协调一致 性。( 3 ) 评价结果、评价信息难于应用于实践。一切绩效评价的目的都是为了更好的指 导实践而服务的，然而现有的财政支出绩效评价体系很难对实践进行指导，除了评价指 标的设计和评价体系不规范外，也存在政府政策目标等原因。这需要政府、科研机构、 高等院校共同努力，联合起来推动财政支出绩效评价体系的研究，使之能够真正的将评 价信息、评价结果指导实践，提高财政支出的效率性，建立有效的财政支出绩效评价制 度。 1 4 理论基础和框架 论文在对国内外研究成果的基础上，系统的构建了框架。首先重点介绍了国内外 研究成果，并借鉴了我国财政部2 0 0 9 年6 月颁布的财政支出绩效评价管理暂行办法， 在此基础上，按照本土化的理念，在第二部分提出了建立评价体系的基本框架。第三部 分对这一框架进行了丰富及评价标准的设定。最后一部分提出了建议和完善措施。 文章在以下方面进行了创新性探讨：在构建框架上采用逐步分解、填充的方法， 更好的为一系列项目和评价指标提供评价依据和遵循原则；在财政支出绩效评价制度的 建立过程中，进一步提出和强调了法律支持体系的重要性，并建议性的提出了完善相关 法律法规以支持财政支出绩效评价体系的观点；最后在评价方法上也进行了深入研究， 特别是在数据处理，信息跟踪及反馈等方面提出了建议。 7 河北大学经济学硕士学位论文 第2 章对我国财政支出绩效评价制度的构建框架分析 从西方国家的经验和我国的实际情况来看，财政支出绩效评价是一项社会、政府、 科研机构联合行动，长期复杂的工程，需要经过广大理论研究者和实践工作者的共同努 力才能完成，但是在我国现有的条件基础上，借鉴国外经验初步构建一套理论体系还是 可行的。本论文在对国内外的一些财政支出绩效评价理论进行研究的基础上，结合我国 现有的财政支出绩效评价实践基础，对如何构建一套财政支出绩效评价体系提出了如下 思路：一是科学合理的确定支出绩效评价的分类、指标和标准体系。即在科学分类的基 础上，建立起财政支出绩效评价的指标体系和标准体系，这也是本文的核心内容；二是 评价体系的计分和实施方法。即探索建立实用、可行的财政支出绩效评价方法和实施策 略；三是财政支出绩效评价结果的应用。这是考察评价工作是否取的成效的主要依据， 也是保障该项工作持续、深入发展的基本前提；四是制度体系。主要是指在现有法律中 增加有关绩效评价的条款，我们可以借鉴国外经验如颁布预算法等，同时逐步建立 有关财政支出绩效评价的专门法律和法规，例如绩效评价细则绩效评价程序等。 只有完善了制度外部环境，评价结果才能得到合理的运用。下面将从这四方面来构建财 政支出绩效评价体系的框架。 2 1 财政支出绩效评价体系 2 1 1财政支出绩效评价建立的依据 财政支出绩效评价的分类是构建财政支出绩效评价体系的基础，在分析财政支出绩 效评价体系之前，首先应对财政支出的内容按照一定的标准和方法进行科学、合理的分 类。科学的分类体系是开展评价工作的基础，可以解决财政支出绩效评价工作中的关键 问题，并且为评价工作建立了评价体系的框架。由于财政支出内容十分繁杂、覆盖面大、 涉及的范围相当广泛，所以很难准确的界定一种或几种分类标准。通过对我国财政支出 研究能发现，财政支出绩效评价工作具有明显的层次性，每个层次对财政支出进行分类 的标准和方法很多，因此必须选择一套合理的体系。本文认为分类标准的选择应遵循以 下原则： 1 科学性原则。要使财政支出绩效评价分类体系准确的反映财政支出的实际结果， 必须使评价分类体系本身科学合理。首先要注意评价分类体系的逻辑性，只有在选择不 r 第2 章对我国财政支出绩效评价制度的构建框架分析 同层次方法时，保持了较强的逻辑性才能使分类成为整体。其次注意分类的完整性。完 整的分类是分类体系科学的一个重要标准，如果存在一项财政支出内容或一项财政支出 绩效评价工作没有涵盖在分类体系中，这说明分类不完整，没有科学性可言。 2 简便实用性原则。遵循这一原则主要是为了使财政支出绩效评价工作具有较强的 经济性和效率性。要使分类方法简便实用，选择的分类方法必须通俗易懂，尽量避免使 用专业术语，使工作人员能够比较容易地了解观点和结论。简便易行必然使得评价成本 低于收益成本，这体现了评价工作的经济性原则，同时也使得分类方法以较小的投入取 得较大的收益，因此也是有效率性的表现。 3 可验证性原则。可验证性原则是保证财政支出绩效评价公正、客观进行的基础。 可验证性是指不同的人在对同一财政支出事项对照分类体系分类时，应当得出相同的分 类结果。财政支出绩效评价分类的科学性、稳定性就决定了分类结果的可验证性。可验 证性是保证财政支出绩效评价公正、客观进行的基础，是对财政支出绩效评价人员有效 监督的客观要求。 如上所述，本文针对分类遵循的原则，结合我国的实际，根据财政支出要达到的目 的，从功能作用方面进行归类，并以此为基础构建指标体系。将财政支出归为三类：一 是为了维持公共部门的正常运转而发生的财政支出，即维护公共部门的运作支出；二是 为了实现国民经济的高效、健康、平稳发展而发生的财政支出，即支持国民经济快速发 展的支出；三是为了实现社会的全面发展和进步而发生的财政支出，即实现社会全面发 展和进步的支出。维护公共部门运作的支出包括：行政管理费支出、公检法司支出，支 持国民经济快速发展的支出包括：经济建设支出、农业支出，实现社会全面发展和进步 的支出包括：教育事业费支出、科学事业支出、社会保障支出、文化事业费支出、其它 支出( 表1 ) 。这种分类将性质相似，在管理和经费支出方面有共同特点的归为一类，有 助于在实施评价时的横向比较，协调政府相关部门之间的支出管理，提高管理的效率。 更主要的是这种分类体系沿用了现行的财政预算支出科目，与财政工作多年的工作习惯 一致，便于为工作人员接受认同，并且也方便了财政支出绩效评价的基础数据采集、汇 总、分析和评价数据库的建立。这一分类体系为财政支出绩效评价体系提供了一个框架， 也为评价体系从基础上研究建立指标体系和计分方法提供了一个依据，在后面的论述 中，这一分类还将进一步修整和完善。 9 河北大学经济学硕士学位论文 表1 2 1 2 财政支出绩效评价指标的确定 财政支出绩效评价指标是构建评价体系的基础，占有极其重要的地位，它是财政支 出绩效评价工作的载体，反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值，是衡量、 检测和评价财政支出的经济性、有效性和效率性，反映财政支出问题的重要手段。财政 支出绩效评价指标体系的设立，能够集中反映评价工作成果和财政支出绩效评价工作的 内容。因此，以公共财政职能为基点，针对不同评价对象，遵循科学合理的原则来构建 一套评价指标体系，也是本文的重点。 1 财政支出绩效评价指标设计和选择的原则。在建立财政支出绩效评价指标体系 中，由于财政支出内容的复杂性、支出对象的层次性、支出效益的多样性，决定了财政 支出绩效评价必须依赖多层次、全方位的指标体系。指标的设立必须以财政支出分类为 基础，坚持从实际出发，遵循财政经济和社会事业发展的一般规律，体现公共财政框架 的基本特征。 衡量财政支出水平以及对市场缺陷的弥补，干预经济的程度，除了依法行政、依法 理财，对区域经济和社会发展政策的制定、选择及其取得的效果等一系列定性的分析外， 可以通过设置绩效评价指标来进行定量分析。 在指标设计上，应把握以下原则：( 1 ) 现实性与前瞻性结合的原则，突出在公共财政 支出的重点领域和特色。( 2 ) 可操作性与科学性相结合的原则，突出可操作性。根据财政 1 0 第2 章对我国财政支出绩效评价制度的构建框架分析 经济和国家宏观政策，参照国际标准，研究并设计相应的考核指标。( 3 ) 一般性与广泛性 相结合的原则。我国地域辽阔，经济发展不平衡，不同地区公共财政支出的领域和重点 既有共同点又有差异。因此，指标设计力求做到全面、系统，即体现共性，又能兼顾个 性。( 4 ) 完整性和导向性相结合的原则。指标设计要能从不同角度反映公共财政支出的内 涵和特征，又要考虑财政支出的外在特点，并且可以引导评价主客体重视评价内容，努 力朝评价标准的方向发展。( 5 ) 定量分析与定性分析相结合的原则。定量分析可以具体地 反映财政绩效的大小，定性分析可以反映财政支出与产出的因果关系以及同其它因素的 相关性。两者密切联系，相辅相成，应结合分析。一般而言，评价指标的设置以客观指 标为主，主观指标为辅；以定量指标为主，定性指标为辅，数量指标的计算口径应当统 一，便于运用。 2 财政支出绩效评价指标体系结构的设定。在结构设定过程中，从财政支出的基本 分类和评价的对象，我们将评价指标体系结构初步设定为通用指标、个性指标和补充指 标三大类。在每类指标中既要设置可计量性指标，同时也要设置评议性指标( 包括专家 评议和社会评议) 。财政支出评价指标无论如何分类，还是如何进行级次划分，都会最 终涉及到一个实践应用问题，所以指标的设定不能无穷无尽。本文认为构建指标体系应 该具有共性的指标体系，所以在对前一节财政支出分类完善的基础上，借鉴财政部统计 司课题组针对指标设计的思路，进一步细化分类，形成了指标体系的基本框架( 见表2 ) 。 表2 财政支出绩效评价指标体系 部门绩效性指标 通用指标 单位绩效性指标 财 项目效果指标 政 经济建设支出项目指标 支 科学事业支出项目指标 出 教育事业费支出项目指标 评 个性指标 社会保障支出项目指标 价