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中国油气产业法律规范化研究 王素洁( 产业经济学) 指导老师：范秋芳教授 摘要 石油、天然气具有巨大的经济、政治以及军事意义，但石油 资源供求矛盾不断加大。加之，分布并不均衡，石油天然气资源 逐渐成为世界各国关注的焦点和争夺的目标。因此，如何更好的 保护和利用石油资源，维护石油安全是摆在人们面前噬待解决的 重要问题。 解决该问题并不是单一途径就可以解决的，需要各种因素的 配合，包括设施、技术、资金等，还包括无形的制度、管理、战 略等；制度经济学及产业规制理论揭示了法律在解决该问题中的 重要地位。然而，与经济增长和原油供应不足的矛盾突出及石油 产业在整个国民经济中所占有的重要地位不相适应的是，石油立 法的不完善和严重滞后。 随着全球经济一体化进程的加快，我国石油企业与国际的合 作日益加强，石油天然气法律体系应与国际接轨。故介绍了美国、 英国及委内瑞拉的油气法律，并在此基础上总结了国际油气法律 的共同点。 本文立足我国国情，适当借鉴国际油气法律制度，提出了建 立以石油天然气法为基本法律，包括石油天然气资源各专项 法规、部门规章、地方性法规，以及行业内部规范等在内，涵盖 油气行业上下游领域、石油资源合理节约利用、政府有效监管、 石油储备、对外合作以及对环境生态维护及事故的应急处理办法 等在内的，并与其它法律相协调的，较为规范的石油天然气资源 法律制度。 关键字：法律、现状、借鉴、规范 r e s e a r c ho nt h es t a n d a r d i z a t i o no fc h i n ao i l & n a t u r a l g a si n d u s t r yl e g i s l a t i o n w a n gs u j i e ( i n d u s t f i a le c o n o m i c s ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rf a n q i u f a n g a b s t r a c t o i la n dn a t u r a l g a se 面o y v a s t s i g n i f i c a n c e o ne c o n o m i c s ， p o l i t i c s a n dm i l i t a r y t h e c o n u a d i c t o r yb e t w e e ns u p p l y a n d r e q u i r e m e n to fo i la n dn a t u r a lg a si si n c r e a s i n g o i la n dn a t u r a lg a s b e c a m et h ek e yp o i n ta n dt h et a r g e to fc o m p e t i t i o no fe v e r yc o u n t y s ot h ep r o t e c t i o na n du t i l i z a t i o no fo i lr e s o u l c e sa n dt h es a f e t yo fo i l s u p p l ya r es i g n i f i c a n ti s s u e sa h e a df o rh u m a np e o p l e t h es o l u t i o no ft h o s ep r o b l e m si n v o l v e sm a n yf a c t o ri n c l u d i n g f a c i l i t i e s ，t e c h n i q u e s a n d c a p i t a l a sw e l la si n v i s i b l e r e g i m e ， a d m i n j b t r 撕o na n d s t r a t e g y e r e i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa n d i n d u s t r yr e g u l a t i o nr e f l e c tt h ei m p o r t a n tp o s i t i o no fl a w u n s u i t a b l e w i t ht h ee c o n o m i cg r o w t ha n dt h es i g n i f i c a n tp o s i t i o no fo i li n n a t i o n a le c o n o m i c s ，t h eo i l & n a t t i i a g a sl e g i s l a t i o ni sm u c hl a g g i n g a n di n c o m p l e t e a st h ed e v e l o p m e n to ft h ei n t e g r a t i o no fg l o b a le c o n o m y , t h e c o o p e r a t i o na n dc o m m u n i c a t i o ni no i li n d u s u 3 ，b e t 、v e e nc h i n aa n d i n t e r n a t i o n a lo i l e n t e r p r i s ei s m o r ea n dm o r eo f t e n t h eo i la n d n a t u r a lg a sr e g u l a t i o ns h o u l dc o o r d i n a t ew i t hi n t e r n a t i o n a le a l s t o n l s t h eo i la n dn a t u r a lg a sl a w si nt h eu s 九t h eg r e a tb r i t i s ha n d v e n e z u e l aa r ei n t r o d u c e da n dt h ec o i l l l l a o n 伊o u n do fi n t e r n a t i o n a l l a w sa n dr e g u l a t i o n so no i la n dn a t u r a lg a si sc o n c l u d e d t h i sp a p e rp r o p o s e sr e l a t i v e l yc o m p l e t e do i l & r l a t l 】r a lg a sr c s 0 1 1 e s l e g i s l a t i o nb a s e do nt h ef o u n d a t i o no f ， c o o r d i n a t ew i t ho t h e rl e g i s l a t i o n , g o v e ra l lo i la n dm m r a lg a s i n d u s t r ya n do i lm s a w a t i o n , i n c l u d eo i l & n a t u r a lg a sr e s o u r c e s s p e c i a lr e g u l a t i o n s ，d e p a r t m e n tr e g u l a t i o n s ，e n d e m i s mc o n s t i t u t i o n s a n d p r o f e s s i o ni n 倾s a lc r i t e r i o n s k e yw o r d s ：l e g i s l a t i o n ；c u r r e n ts i t u a t i o n ；r e f e r e n c e ；s t a n d a r d i z a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得中国石油大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己 在论文中作了明确的浣明并表示了谢意。 签名：年月日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国石油大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件及电子版，允许论文被查阅 和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 学生签名： 导师签名： 生 笠 月 月 日 同 中国石油大学( 华东) 硕十论文第1 章前言 1 1 本文的研究背景 第1 章前言 石油这种被称为社会发展“血液”的重要自然贾跟，以。匕已 大的经济、政治以及军事意义，可以说是“工业的血液”、“经济的 命脉”，“外交的武器”、“国防的保障”。 然而，石油作为一种不可再生的战略性资源，在人们的不断需求 中却日益减少。一方面是对石油资源需求的不断上升，另一方面是石 油资源这种不可再生能源的巨大消费，石油资源供求矛盾不断加大。 加之，石油的分布并不均衡，石油资源逐渐成为世界各国关注的焦点 和争夺的目标。 因此，如何更好的保护和利用石油资源，缓解石油供求矛盾，稳 定石油价格，维护石油安全是摆在人们面前亟待解决的重要闯题。 解决该问题并不是单一途径就可以解决的，需要各种因素的配合， 包括设施、技术、资金等，还包括无形的制度、管理、战略等；制度 经济学向人们展示了制度这一被古典经济学所忽略的概念的重要性。 诺贝尔经济学奖获得者科斯从分析交易成本入手揭示了制度安排的价 值所在；而另一获奖者诺思则从经济史的角度分析指出，制度是社会 经济增长的一个重要因素。按照制度经济学制度构成的观点，制度包 括正式规则、非正式规则以及实施机制。正式规则包括政治规则、经 济规则和契约，以及由一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到 成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约。可见，法律是 制度很重要的一项构成要素。这与产业规制理论也是相符合的，产业 中国石油大学( 华东) 硕士论文第l 章前言 规制最为有效的手段就是法律规制。 与经济增长和原油供应不足的矛盾突出及石油产业在整个国民经 济中所占有的重要地位不相适应的是，石油立法的不完善和严重滞后。 故本文立足我国国情，吸收他人成果的基础上，进行研究，提出 规范我国油气产业法律制度的构想，以期为我国油气产业法律制度的 完善提供借鉴。 1 2 国内外对油气产业法律制度研究综述 在国内，随着对石油天然气立法重要性认识的不断加深，理论界、 实务界对石油天然气立法的呼声日益高涨。 中国石油大学罗东坤教授介绍，数量众多却不统一、可操作性差、 有些重要制度未规定、效力层次低是我国石油天然气行业法律的现状。 “石油是国家经济命脉，关系到可持续发展战略，这个问题必须 立法。不但要考虑陆上石油，还要考虑海洋石油。”全国人大代表张 治新说。 全国人大代表、中国石油天然气集团公司原副总经理阁三忠认 为，制定新法律必须要考虑国情、实力等因素，并体现“资源保护和 开发并重，油田和管网管理、石油的战略储备，油品市场节约，开拓 国外市场等一整套措施” 杜国盛代表作为中石化总经理助理、中石化青岛炼油化工有限责 任公司董事长，他认为制定石油法很有必要。 中国石油大学教授董秀成指出，通过石油立法确立国家对油气资 源的主权，确立政府对石油资源的行政管理权，是保障国内石油供应 的前提。同时，通过石油立法还可以确定行业管理体制和财税体制， 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 建立稳定的投资环境，鼓励国内的油气勘探开发，扩大油气市场对外 对内开放程度，从而增加国内油气资源的供应能力。董秀成认为，在 石油工业上游领域，石油立法所调整的关系应该包括，资源所有者与 石油公司在矿权授予与获得上的关系，政府与石油公司之问管理与被 管理的关系，国家与石油公司在石油收益上的分配关系，石油作业与 土地使用的关系，石油作业与健康、安全和环保之间的关系，石油公 司之间的竞争关系等等。而在石油下游领域，石油立法调整的关系应 该包括政府如何监管、石油公司之间的竞争关系、石油公司对下游产 品市场供应的义务和责任、石油公司与消费者的关系等等。 上海社科院己递交出一份为战略石油储备立法的报告，对中国战 略石油储备提出了框架性建议。上海社科院已递交出一份为战略石油 储备立法的报告，对中国战略石油储备提出了框架性建议。报告提出， 未来中国的战略石油储备法应该包括五大部分：国家设立战略石油储 备建设的专项资金和石油储备金；规定哪些关系国计民生的行业可以 动用石油储备：设专门机构系统监管，定期向人大报告能源储备情况； 规定企业所承担的战略石油储备义务；设专门机构监控经营者储备义 务的执行情况等。 2 0 0 5 年2 月2 3 日至2 4 日，“国外石油天然气立法经验与中国石 油天然气立法框架”研讨会在北京召开。 2 0 0 5 年l o 月1 7 日发展改革委能源局召开了石油天然气立法工作 座谈会，石油天然气立法前期工作已经启动。 与此同时，有关专家也开始收集资料，研究石油天然气法涉及的 主要问题，重点就立法模式、调整范围、与其他相关法律关系的处理， 石油天然气行业监管、对外合作、国家石油储备以及油气田设施保护 等问题开展研究，初步形成 石油天然气法草案的基本框架 中国石油大学( 华东) 硕士论文 第1 章前言 但国内研究仍存在一定的不足，如：定量分析不够，忽视了油气 产业法律与其它法律之间的协调等。 国外油气产业的法律法规较为完善，国外保证油气行业健康的发 展，规范市场采用的最有效手段就是油气立法。 许多国家已形成完善、健全的法律法规体系，如美国、英国、委 内瑞拉等。美国的矿产租让制度，规定对未探明区域实行非竞争性勘 探许可和丰产区域实行竞争性租让招标，矿权只租不卖，采取“申请 在先”的原则；联邦陆上石油天然气租让，必须经过竞争性招标的办 法租让，只有在无人肯出等于或高于条例修正案规定的最低标底金额 时，才可以采用非竞争性方式出租；另外，美国海军石油储备法在 美国石油法律体制中也具有举足轻重的地位这里的海军石油储备，指 为保障国防安全而划出一部分含油土地或可能含油的土地，专门留给 海军在非常时期之用，储备的对象是含油土地而非原油或石油产品。 英国的石油许可证法律体制，许可证由工业贸易部通过竞争性招 标方式有偿授予。陆上分为三种许可证：勘探许可证，评价许可证和 开采许可证；海上只是开采许可证，但分为初期、第一期、终期三个 时期。英国石油税法体制，包括：( 1 ) 矿区使用费，( 2 ) 公司税，( 3 ) 石油所得税。除此以外，在石油设施建设、环境保护、健康安全等方 面，均由法律规定。 委内瑞拉于1 9 7 5 年8 月，国家颁布石油基本法，规定自1 9 7 6 年 1 月1 日，国家对外国公司实行国有化，并成立国家石油公司委内瑞 拉石油立法，基本上是以国有化为基础，强调资源归国家所有，国家 对石油勘探开发和炼制等经营活动进行直接控制。 随着，经济全球一体化，油气市场的日益国际化，各国的国内立 法具有一系列的相通之处，如在立法目的、基本特点、调整对象、发 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 展趋势等方面。 因此，我们在研究油气产业法律时，有必要借鉴国外成熟的法律 制度，与国际油气法律制度接轨。 1 3 研究目的和意义 本文在吸收他人成果的基础上，进行研究，旨在建立以中华人 民共和国石油天然气法为龙头的规范化油气产业法律法规体系，明 确石油天然气法立法目的、任务、调整对象、基本原则、基本制 度及框架结构；在此基础上建立与完善其他配套法律法规政策，并使 之与其它相关法律之间的关系得以协调，以期解决我国油气产业法律 体系不规范、现存法律位阶低、立法空白诸多及立法滞后等油气产业 法律制度极不规范的状况，对我国石油、天然气立法提供有益借鉴。 主要意义在于： 一是维护国家资源所有权和矿业权人合法权益； 二是有利于提高石油资源的综合利用效率； 三是强化国家监管职能的基本要求； 四是有利于维护我国的石油安全 五是填补立法空白，是对资源法律制度的重要完善。 1 4 本文采用的研究方法 ( 1 ) 制度分析法 制度分析法为石油天然气法及其制度的全面诊断评价提供了 依据。因此，它是石油天然气法立法研究最基本的研究方法。 ( 2 ) 比较分析法 5 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 比较分析法是运用比较法学的原理对不同国家石油法及其制 度的经济观、历史背景，法律形式、制度结构和功能进行法律文化比 较分析。 ( 3 ) 实证分析法 实证分析法是对一国石油法律及其制度实施的效果进行考察和分 析的方法。 1 5 本文的研究内容 本文围绕如何建立适应我国发展需要的石油天然气资源法律体系 展开，简要介绍了法律对油气产业调整的重要性、世界一些国家的石 油天然气立法现状，分析了我国现有石油天然气法律制度的缺陷，进 而提出了建立以石油天然气法为基本法律，包括石油天然气资源 各专项法规、部门规章、地方性法规，以及行业内部规范等在内，涵 盖油气行业上下游领域、石油资源合理节约利用、政府有效监管、石 油储备、对外合作以及对环境生态维护及事故的应急处理办法等在内 的，较为规范的石油天然气资源法律制度。 首先，明确法律对油气产业调整的重要性。油气资源具有无可替 代的战略地位，但油气资源的产需形势却不容乐观，且在我国油气产 业内部存在诸多严重问题如石油安全问题等。利用制度经济学的理论 及产业规制理论，确立了法律在调整油气产业领域的重要地位。同时 按照市场经济体制的发展要求，政府对石油行业要实行宏观的管理和 执法监督。政府对石油行业的管理可以分为多种层次，而最高的层次 则是建立法制监管，以法律的形式确定政府的监管机构以及权力范围。 其次，分析了我国油气产业法律制度的现状及存在的问题。例如： 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 矿产资源法在油气资源领域中的不适应性及滞后性；石油天然 气法缺失，法律体系难以形成；许多重要法律制度欠缺，一些重要 领域无法可依等，进而提出在我国规范我国石油天然产业法律制度是 十分必要而紧迫的。 再次，对世界一些国家的石油资源立法状况作了简要地概括和总 结，介绍了世界各国关于油气资源的总特征( 立法的主要模式、内容 以及立法的最新趋势等) ，以此作为我国石油资源立法的借鉴与导向。 最后，在分析以上问题的基础上，提出了规范石油天然气资源法 律制度的基本构想。这是本文所要解决的根本问题，也是本文的核心 部分。为了建立一个完整统一有效的石油天然气法律体系，在这一部 分主要对以下几方面进行了阐述论证： 第一，选择全行业统一立法与上、下游立法相结合的模式为我国 油气产业法律的立法模式。 第二，制定石油天然气法作为油气产业领域的基本法。在此 主要阐述了石油天然气法的指导思想、基本原则、调整对象、基 本制度，以及框架结构等内容。 第三，完善与石油天然气法相配套的各级法律法规。包括制 定石油行业特殊领域的专项法规、修订现有的各级法律规范，以及加 强地方性法规、部门规章及行业内部规范的建设等。 第四，注意与其他相关法律的协调统一。 7 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 第2 章法律对油气产业调整的重要性 2 1 油气资源现状 2 1 1 油气资源的重要性 石油作为“工业的血液”、“经济的命脉”、“外交的武器”、 “国防的保障”。世界上没有哪种资源能像石油那样对国家、地区和 世界的经济、政治、外交、安全产生如此重大的影响。 石油是工业的血液。它的开采和发展对内燃机的迅速广泛应用和 石油化工的发展起到了极大的推动作用。石油是经济发展和现代化过 程中必不可少的重要动力，并在能源结构中代替煤成为世界第一能源。 石油工业的发展带动了地方经济和机械制造、钢铁、交通、石化、纺 织工业等相关产业的发展，壮大了国家的经济实力。 石油是经济的命脉。它不仅影响一国的经济，而且也对地区和世 界经济产生重大影响，战后几次全球性经济危机都与石油供应的减少 有关。1 9 7 3 年第四次中东战争引发的石油危机酿成了战后最严重的全 球性经济衰退。1 9 7 8 年重要产油国伊朗政局变动后，石油减产，造成 了战后又一次全球经济萧条，1 9 9 7 年一1 9 9 9 年亚洲金融风暴的直接诱因 之一就是石油价格猛涨。 石油是国防的保障。没有石油，坦克不能开动，飞机不能起飞， 导弹不能发射，军舰不能出海，整个国家的军事机器运转不了。在当 代，没有石油也就没有巩固的国防。数十年来石油一直是大国追逐的 目标。二战后的“苏伊士运河战争”、“马岛之战”和“海湾战争” b 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 都有大国争夺石油的背景。 石油是重要的外交武器。产油国往往利用石油作武器谋求国家的 政治和军事利益。第四次中东战争中阿拉伯国家曾经对支持以色列的 西方国家实行石油禁运。最近某些伊斯兰国家威胁要使用石油武器来 对付支持以色列侵略巴基斯坦的美国。 石油资源以它巨大的政治、经济和军事意义，以及它目前的不可 替代性，早已成为世界各国特别是工业发达国家关注的重点n 1 。我国 是世界第2 大石油消费国，石油在世界、在我国已成为与粮食和水资 源并列的、事关国家经济可持续发展和经济安全的重要资源。 总体上看，世界天然气资源条件优于石油。除常规天然气资源外， 煤层气以及天然气水合物等非常规天然气资源的开发也日益受到世界 各国的普遍重视”。 2 0 5 0 年前后天然气将取代石油成为世界能源消费品种结构中的首 位。且石油和煤炭消费领域里有7 0 9 6 以上都可以用天然气来取代。 迄今为止，世界天然气利用主要是在发电、工业、商业和民用三 大领域。随着技术的发展，其他领域正在开展天然气利用技术的研究。 预计，天然气合成油技术、燃料电池技术、天然气水合物利用相关技 术的进步将大大拓宽天然气的运输、贸易方式和开发空间。以往受地 域限制的状况有可能得到彻底的改变，天然气利用领域将会出现质的 飞跃，从而使天然气发展成为世界范围内的重要资源。 随着世界石油储量的减少，产量增长放缓；我国自加之清洁能源 的呼声越来越高，天然气的重要性日益凸现”。 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 2 1 2 油气资源的产需形势 第一，国际油气产需形势分析 ( 1 ) 世界石油需求呈稳定增长态势，发展中国家需求增长高于发 达国家 进入2 1 世纪以来，由于世界经济的逐步复苏和加快增长，世界石 油消费f h 2 0 0 0 年的3 5 3 7 亿吨增长到2 0 0 5 年的3 8 3 7 亿吨，5 年间增加了 3 o o 亿吨，年均增长速度为1 6 ，明显高于2 0 0 0 年前1 0 年1 2 的增速。 据国际能源机构预计，今后2 0 年左右的时间内，世界石油消费将以 1 9 8 的速度增长，略高于过去1 8 年的增长水平。 进入2 l 世纪，欧美等发达国家已进入后工业社会，在节能技术、 能源效率、产业结构和替代能源开发等方面取得了长足的进步，石油 需求增长速度放慢，预计年均增长0 9 - 1 o 左右。石油需求主要来自 交通部门。工业部门用油将保持目前的水平，而发电用油和其他部门 的用油可能将持续减少。广大发展中国家，由于经济快速发展、人们 生活水平提高，加之在产业结构上接受了发达国家转承来的能源密集 型产业，预计今后2 0 年的石油消费增长速度将高达3 1 ，为发达国家 的3 倍多。 ( 2 ) 世界石油产量增长速度略高于需求增长，石油供需总量基本 平衡 2 0 0 5 年，世界剩余石油探明储量e t 2 0 0 0 年增长了2 1 4 7 亿吨，年均 增长率为2 8 6 ；世界原油产量达n 3 8 9 5 亿吨，5 年间增加了2 8 1 亿吨， 年均增长率为1 5 ；世界石油消费量为3 8 3 7 亿吨，5 年间增加了3 0 0 亿吨，年均增长率为1 6 ；世界石油总贸易量达到2 4 6 亿吨，比2 0 0 0 年增加了3 7 1 亿吨，年均增长3 3 。统计资料表明，随着勘探开发技 1 0 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 术的进步和投入的增加，世界剩余石油探明储量仍在稳步增加( 图1 ) ； 石油供应总量仍大于需求量，但需求的增速略高于供应增速；石油资 源和主要消费区域的分郁不平衡，导致石油贸易量稳步增加。石油供 需基本面保持平稳。 图1世界石油储量增长变化 锄l ! ! ，。，。，。，。，。，。，。，。，。，。，。，。，一 姗 糯 l l 柚 煳 蛳 鼬 4 m 霸 o 黼。l 孵l 虢嘲棚绷糖确赫蝴雌 资料来源：美国( o i la n dg a sj o u r n a l ) 2 0 0 6 1 2 1 8 ( 3 ) 世晃天然气资源储量规模将不断扩大 2 0 0 6 年世界天然气剩余探明可采储量为1 7 5 0 8 万亿立方米( 图 2 ) ，比2 0 0 5 年增长1 2 。除北美外，世界其余国家和地区的天然气产 量都有不同程度的增长。世界能源统计与调查表明，2 0 0 4 年世界剩余 天然气可采储量约1 7 9 5 3 万亿立方米，按目前生产水平可供开采6 0 年 以上蜘。 图2世界天然气储量变化 资料来源：美国( o i la n dg a sj o u r n a l 2 0 0 6 1 2 1 8 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 第二，国内油气产需形势分析 ( 1 ) 我国油气资源储量丰富，但入均占有资源量低 按第三次石油资源评价初步结果，目前全国石油资源量为1 0 7 2 7 亿吨，已探明储量2 2 5 6 亿吨，探明率在3 9 左右。其中海洋石油资 源量为2 4 6 亿吨，占总量的2 2 9 “。石油探明储量见表l 。 表i 石油探明储量( 亿吨) 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 中国 2 4 52 4 12 3 82 3 42 3 42 5 o2 1 9 世界 1 5 2 81 5 6 11 6 1 61 6 2 81 6 2 81 7 7 11 8 0 5 资料来源：中俄能源现状比较和合作前景中国能源，2 0 0 6 ；1 6 ( 4 ) ：3 1 天然气资源量为4 5 4 万亿立方米，其中海洋为1 5 7 9 万亿立方米， 占2 9 o “1 。天然气探明储量见表2 。 表2 天然气探明储量( 万亿m 3 ) 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 中国 1 3 71 3 71 5 l2 2 32 2 32 2 52 2 7 世界 1 5 0 01 5 4 31 5 6 21 5 9 21 5 9 5 1 7 0 3 1 7 5 1 资料来源：中俄能源现状比较和合作前景中国能源，2 0 0 6 ；1 6 ( 4 ) ：3 1 由于我国巨大的人口基数，使我国的人均石油资源占有量很低。 据世界石油大会公布的资料显示，我国人均占有石油可采资源1 2 吨， 仅相当于世界平均水平的1 6 。 ( 2 ) 供需矛盾更加突出，对外依存度增大 1 9 9 3 年我国成为石油净进口国，到了2 0 0 3 年我国己经超过日本， 成为世界第二大石油消费国，石油资源的供需矛盾更加突出，石油缺 1 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 口逐步扩大，对外进口量将会进一步增加。2 0 0 5 年我国石油的净进口 量已达11 8 7 5 万吨，对外依存度已达4 2 9 9 6 。国际油价高启，需花费大 量外汇用于购买原油和石油石化产品。以2 0 0 3 年为例，用汇高达2 3 0 1 4 亿美元；2 0 0 4 、2 0 0 5 用汇将超过3 0 0 亿美元。随着我国经济的不断高速 发展，石油的进口量将不断攀升，国内对进口的依存度不断升高伽。 如表3 所示： 表3 石油进口量( 7 吨) 原油进口净进口成品油进口依存度 2 0 0 39 1 0 28 2 8 92 1 6 5 53 8 7 2 0 0 41 2 2 8 21 1 7 3 33 2 3 9 74 5 1 2 0 0 51 2 7 0 8 3 21 1 8 7 5 1 7 4 24 2 9 2 0 0 61 6 2 8 72 4 0 34 7 o 资料来源：新世纪中国石油资源风险分析当代石油石化，2 0 0 6 ：1 2 ( 4 ) ：3 7 从目前的情况来看，2 0 0 7 年的供需形势将更加紧张，对外依存度 也将进一步扩大。海关总署发布的信息显示，中国今年1 月原油进口 1 3 6 9 万吨同比增长3 5 ；成品油进口达2 7 7 万吨同比增长5 7 。 预计，到2 0 2 0 年对外依存度将超过6 0 。 ( 2 ) 天然气产量和消费量都将快速增长， 如表4 所示： 表4 天然气产量、消费量( 1 0 亿m 3 ) 年份 1 9 8 51 9 9 02 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 产量 1 2 01 4 22 7 23 0 33 1 93 4 44 0 8 消费量 1 2 81 4 72 4 52 7 82 9 63 2 83 9 0 资料来源：中俄能源现状比较和合作前景中国能源，2 0 0 6 ；1 6 ( 4 ) ：3 2 3 3 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 近年来，我国天然气探明可采储量大幅度增长，下游的输送和消 费环节发展相对缓慢嘲。我国天然气工业正处于勘探早期阶段，也是 快速增长时期2 0 0 1 2 0 0 3 年，新增地质储量超过1 3 万亿立方米，连 续发现了几个大气田。预计，到2 0 2 0 年累计探明天然气地质储量将达 到8 9 7 9 1 7 万亿立方米相对可采储量为5 6 万亿立方米，可保证国 内天然气产量2 0 2 0 年达到1 2 0 0 亿立方米，届时资源探明率为1 9 ， 可采资源探明率为4 0 ，仍处于勘探开发中期。 2 1 3 我国油气产业存在的问题 从以上油气资源的产需分析可以看出我国油气产业所面临的严峻 形势和巨大压力。然而在如此严峻的形势和压力下，我国油气产业却 存在着较为严重的问题。 第一，国家、地方与企业间的利益不协调 国家与企业间利益不协调最明显的案例就是被称为“海上大庆” 的蓬莱油田。蓬莱油田是继大庆油田之后中国发现的第二大整装油田， 几乎占渤海现有石油产量的一半。根据中美双方签署的产品分成合同， 中海油占有5 1 的权益。中海油一位熟知此项目的内部人士告诉记者， 1 9 9 4 年中海油与外资签署的协议规定，美国康菲石油公司完全承担油 田前期的勘探费用，承担勘探风险，发现有商业开采价值的油气田后， 美国康菲石油公司与中海油公司共同投资合作开发，中方获5 1 的权 益，由外方承担日常开发和生产作业。美国康菲石油公司则按合同约 定，从开采的石油中回收其投资和费用。从中海油与外资签署的协议 可以看出，当蓬莱油田进入高产期时，中海油无疑是最大的受益者 1 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 既保证油田的开发，又省却诸多开支。这样的安排短期内最大限度地 保证了中海油的经济利益。 其实，中海油作为企业追求经济效益最大化无可非议，但石油是 中国的战略性物资，事涉国家能源和经济安全j 蓬莱油田却牺牲了国 家的利益，因此在石油对外合作中需要平衡和协调企业利益与国家战 略。 地方与企业间利益不协调最明显的案例就是第四大石油新贵 一陕西延长石油( 集团) 有限责任公司的成立“”。早在1 9 0 5 年，清政府在 延安创办“延长石油官厂”，至今已有1 0 0 年历史。此前，这里集中了 中石油长庆油田和延安市延长油田两家大型油田。但属于“低效油田” 的陕北油田一开始被中石油视为“鸡肋”。而1 9 9 9 年国家经贸委颁发 1 2 3 9 号文件，要求陕西省政府会同中石油，通过收购、兼并、资产入 股等办法，将民营油井并入陕西省延长石油工业集团。实行统一管理， 最终争取整体进入中石油。 这纸“民营油井国有化”号令一石激起千层浪。中央政府发布“收 回令”地方政府反“收回令”中石油再催促执行“收回令” 地方政府不得已抢先收回油井一中石油空手而回。就在这场拉 锯战中，民营投资者成了“收权运动”的牺牲品。 陕西延长石油( 集团) 有限责任公司的成立，使其将成为继中石 油、中石化、中海油之后的第四大石油开采炼化企业 “第四大”的成立终结了自1 9 0 5 年陕北开采石油以来“诸侯割据” 的局面。一定意义上，“第四大”的成立是在中石油和地方争夺石油资 源掌控权中，地方的胜利。 第二，油气行业内违法行为普遍 其一，非法盗油现象严重 l s 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 据公安部提供的资料显示，2 0 0 3 年大庆油田就曾发生过5 0 多起 犯罪分子用火车盗运原油的案件，累计3 0 0 余节专列，1 万多吨原油 外流，直接经济损失近千万元“。 以山东境内某管线为例，2 0 0 5 年囡打孔盗油跑油3 1 次，哄抢原 油5 次，停输5 2 次，共停输1 5 7 小时，造成近万亩土地被污染，这些 耕地1 0 年内无法耕种。 近7 年来，仅中国石油天然气集团公司1 3 个油气田和输油气管道 企业发生各类涉油案件就达数十万起之多，直接或间接经济损失七八 十亿元。 一份来自中石化的报告显示，从1 9 9 3 年管道储运公司所辖管道第 一次被打孔盗油到目前的1 2 年问，管道累计被打孔5 6 0 0 多次，被盗 或外泄原油达l o 万吨，被迫停输3 0 0 0 余小时。停输最长次达1 2 个小时，损失数亿元人民币。 “盗油分子已经把犯罪业务7 发展到海上了，”2 0 0 6 年3 月1 6 日，公安部治安管理局七处副处长董训则接受中国经济周刊采访 时愤怒异常。原来，公安部刚得到消息，中国某大油田的海底输油管 道被盗油者非法打孔，原油泄漏造成附近海域严重污染。 其二，地下“黑油产业链”的存在。 很多油田附近，从盗油、贩油到炼油，几乎已经形成了一条地下 “黑油产业链”。非法炼油窝点从“油耗子”( 盗油之人) 手中购 买原油，然后炼成柴油，再暗地里低价将这些达不到国家规定质量标 准的柴油卖给饭店、洗浴中心、宾馆和农用拖拉机使用者，从而获得 非法收益。有人算了这样一笔账；一个小型炼油罐，一次能装l o 吨左 右原油，大约产出六七吨柴油。这些柴油，被称为“小烧”，价格约 为正常油价的2 3 ；粗略算来，炼一罐油，大约需要3 天时间，毛收 1 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 入超过2 万元。有这样的暴利，加之处罚措施不力，造成“小炼油” 遍地开花。 涉油犯罪为什么屡禁不止? 业内人士指出，主要原因之一是我国 还没有一部关于石油安全的法律，对破坏者只能按照偷盗行为进行处 理，处罚力度太轻。出台相应的法律，才能从制度上解决这个问题“。 其三，石油安全隐患严重 ( 1 ) 进口需求量增大，对外依存度越来越大 我国油气资源丰富，但人均占有量低，加之我国持续的高速发展， 国内原油产量的增速小于需求量增长国民经济发展对石油的需求强度 增加，自1 9 9 3 年成为石油净进口国，对外依存度越来越大。见上述表 3 所示。 ( 2 ) 原油进口通道单一二，原油供给受制于人 目前开发环境和条件好的油气资源大部分已被西方发达国家开发 利用并控制，国际自由贸易量的比例更低，我国能源进口需求不可能 无限制地得到满足。我国石油进口运输方式大多是远距离、大运量， 每年进口的石油约8 0 经过马六甲海峡，现有远洋船队超大型油轮严 重不足，约9 5 的进口石油依靠海外公司运输“”。同时，能源资源是 战略资源，我国作为一个大国，过于依赖进口，不仅涉及供求格局和 价格变化等问题，还涉及如何打破现有垄断格局、运输线路安全保障 等极其复杂的国际经济、政治、外交和军事问题，处理不好或出现难 以控制的动荡，会危及我国的国家安全“”。 ( 3 ) 石油储备体系不健全 我国目前尚没有专门调整石油储备的法律，石油储备设施等硬件 条件难以满足现实需要。美、日、德三国的实际储备规模( 政府储备 加民间储备) 都超过i 队( 国际能源总署) 规定的相当于上年进口量 1 7 中国石油大学( 华东) 硕十论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 9 0 天的水平，分别为1 5 8 天、1 6 1 天和1 2 7 天。欧盟的石油储备已从 原6 0 天增加至2 0 0 3 年3 月的9 0 天。中国台湾、新加坡、泰国的石油 储备天数分别为6 0 天、4 4 天、3 6 天。目前估计，中国的石油储备只 足以维持国内大约7 天的需求“。 其四，我国石油资源利用效率较低，环境污染严重 由于我国过去的粗放型经济，使得石油资源的利用率很低，资源 浪费现象严重，虽然我国目前已经向集约型经济转变，但是由于设备 陈旧落后、人们的节约环保意识不强，以及偷盗原油、私自加工炼制 原油等一些非法行为的屡禁不止等原因，我国石油资源被浪费的现象 还是较为严重的。我国石油消费强度大约是0 2 吨油当量千美元g d p ， 是日本的4 倍、西欧的3 倍、美国的2 倍“”。 特别是总加工量在2 0 0 0 万吨左右的“小炼油”、“土炼油”大量 存在，由于其工艺技术简单、产品质量差、轻油收率过低、“三废” 排放严重，不仅污染环境，还破坏了正常的石油生产和市场秩序。 其五，安全生产形势严峻 当前我国石油业安全生产形势严峻，安全隐患时有凸现，事故发 生占有一定数量，加强安全管理的任务尚很艰巨。据统计，2 0 0 5 以来， 中国石化、中国石油、中国海油三大公司共发生安全事故1 6 1 起，死6 0 人，伤1 9 9 人。这其中，中石化发生事故2 8 起，死亡1 4 人，重伤1 2 人； 中石油发生事故1 3 1 起，死亡4 4 人，重伤1 3 人；中海油作业事故2 起， 死亡2 人。 2 0 0 5 年，三大石油公司及所属企业开展了不同层次、不同范围的 专项治理活动。中国石油专门出台了安全生产考核评比办法，中 海油特别颁布了重大安全环境污染事故行政责任追究规定，中国 石化印发了安全生产重大事故行政责任追究规定( 试行) 。国家 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 发改委有关人士表示，这些措施，尽管使全年石油工业各项安全生产 指标均同比有所下降，但现存的问题不容忽视，其主要表现是：安全 生产尚未完全制度化；安全生产责任和措施不到位；安全生产的基础 工作有待进一步加强；安全生产应急体系有待健全。 其六，国家监管机构缺失，现代石油监管体系尚未形成 目前我国政府职能的转换还没有到位，政企不分的现象还在一定 程度上存在：监管职能在政府内部是分散的，许多部委和机构都拥有 石油资源的监管职责，各部门的监管行为不协调，缺少沟通，也没有 明确的统一规定；政府对一些重要领域的监管缺位，缺乏一个基本的 监管主体。加之缺乏能提供适当透明度的法律体系，致使目前石油行 业的监管较为薄弱，尚未形成上下游配套、目标明确、组织到位、措 施得力的监管体系“”。 2 2 法律对油气产业调整的重要性 谈法律在油气产业的位置，隐含着与油气产业整体系统中其他要 素相对照的意味。所以，首先要搞清楚油气产业所包括的内容。油气 产业涉及经济、法律、社会、政治、外交、科学、技术等许多方面 涉及到具体操作，油气产业整体系统中的要素可以概括为两个层面： 硬件和软件。 硬件：指能够看得见摸得着的有形的实物，包括石油天然气等矿 产、勘探、开采所需要的矿井、运输石油天然气的管道、车辆等等。 而支撑这些硬件得以实现的另一硬性要素更为重要，即技术。 软件：制度经济学向人们展示了制度这一被古典经济学所忽略的 概念的重要性“”。诺贝尔经济学奖获得者科斯从分析交易成本入手揭 1 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章法律对油气产业调整的重要性 示了制度安排的价值所在；而另一获奖者诺思则从经济史的角度分析 指出，制度是社会经济增长的一个重要因素。规范我国油气产业法律 制度，国外的经验尤为重要，这里指的主要就是制度。借助制度经济 学的原理我们可以梳理出法律在石油储备中的位置所在。按照制度经 济学制度构成的观点，制度包括正式规则、非正式规则以及实旌机制。 正式规则包括政治规则、经济规则和契约，以及由一系列的规则构成 的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后 到个别契约。可见，法律是制度很重要的一项构成要素。由上可知， 法律在对我国油气产业调整中位置可以概括为：制度是调整油气产业 的软件层面；而法律则是这个层面中的一项重要构成要素。 同时按照市场经济体制的发展要求，政府对石油行业要实行宏观 的管理和执法监督。政府对石油行业的管理可以分为多种层次，而最 高的层次则是建立法制监管，以法律的形式确定政府的监管机构以及 权力范围“”。 实际上，法律在整个石油储备战略中只是众多软件要素中的一个 构成部分。因为有许多东西不是法律解决的：资金的筹集需要遵循经 济、金融规律；石油储量的计算需要经济模型；石油储备的运营需要 管理等等。然而，法律却是这些要素能够顺利运转的维护者啪1 。在当 今国际国内的环境下，法律是调整油气产业中极其重要的一环： ( 1 ) 法治社会决定了法律必须贯穿油气产业调整的始终 1 9 9 7 年江泽民同志在党的十五大报告中明确提出并精辟阐述了 依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略与法制建设目标。依法 治国是我国的一项基本国策，事关国计民生、具有重大战略意义的油 气资源也必须纳入法律的轨道，使其既依赖于法律权威的保障，又接 受