（国际贸易学专业论文）我国政府采购市场的健全与完善研究.pdf

硕士学位论文 摘要 政府采购是一种公共性采购，其基本目标是通过加强公共支出管理，提高公 共支出效率。政府采购市场是政府采购和政府制度发挥作用的场所，所以政府采 购市场的健全完善与否，直接关系到政府采购的目标能否实现。我国已经加入 w t o ，签订政府采购协议、开放政府采购市场已经进入倒计时阶段，如何在 这一新形势下健全与完善我国政府采购市场，并以此促进我国政府采购制度的成 熟与完善，更好地发挥政府采购的职能作用，已经成为一个重要的研究课题。 本文按照以下的结构和顺序展开研究。首先，运用现代经济学和公共财政学 的基本理论和方法对公共支出、政府采购、政府采购制度、政府采购市场及其相 互关系进行了分析，探讨了政府采购、政府采购市场在提高政府财政资金的使用 与管理效率中的作用；其次，考察了我国政府采购市场和政府采购制度建设基本 情况，总结了已经取得的成绩，分析了当前存在的主要问题；再次，考察了国外 政府采购市场的建设情况，总结了发达国家政府采购市场的特点、经验，为健全 和完善我国政府采购市场提供有益的借鉴。最后，在分析我国即将签署政府采 购协议，开放政府采购市场这一新形势给我国带来的机遇和挑战的基础上，提出 了健全与完善我国政府采购市场的思路与建议。本文于以下三点实现了创新：一 是提出将“精神产品”采购纳入政府采购范畴，以扩大政府采购规模和范围；二 是针对当前我国政府采购市场中采购行为不规范的种种问题，在结合国内外实际 情况进行详细分析的基础上，提出了规范采购行为的具体措施；三是提出加快与 相关政策的配套实施，如配合农民增收的财政政策、国家反垄断政策等，提高财 政资金使用效率。 关键词：政府采购制度；政府采购市场；政府采购协议；健全；完善；对策； 我国政府采购市场的健全与完善研究 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sak i n do fp u b l i cp u r c h a s e ，w h o s eb a s i cg o a li st o i m p r o v e t h e e f f i c i e n c y o ft h e p u b l i ce x p e n d i t u r et h r o u g hs t r e n g t h e n i n gp u b l i c e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a r k e ti sa p l a c e w h e r e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dg o v e r n m e n t ss y s t e mw o r k ，s og o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a r k e t sb e i n gp e r f e c to rr i o t ，c a ni n v o l v ed i r e c t l yw h e t h e rt h eg o a lo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tc o u l d b er e a l i z e d s i n c eo u rc o u n t r yh a sa l r e a d yj o i n e dt h ew t o ，s i g n i n g ”g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m e n t ”a n do p e n i n gt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a r k e ti si nac o u n t - d o w ns t a g e i th a sa l r e a d yb e c o m ea ni m p o r t a n ts u b j e c tf o r r e s e a r c ht h a th o wt oi n t e g r a t ea n dp e r f e c tt h em a r k e to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to f o u rc o u n t r yu n d e ran e ws i t u a t i o n ，s oa st op r o m o t et h em a t u r i t ya n dp e r f e c t i o no f g o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r ya n di m p r o v et h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t t h i st h e s i sl a u n c h e ss t u d y i n ga c c o r d i n gt ot h ef o l l o w i n gs t r u c t u r ea n do r d e r f i r s t o fa l l ，i t a n a l y z e s t h ep u b l i c e x p e n d i t u r e ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，g o v e r n m e n t p u r c h a s i n gs y s t e m ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ta n dt h e i ri n t e r r e l a t i o n s ，d i s c u s s e s t h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ti n r a i s i n gt h ee f f i c i e n c yo fm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lf u n db yt h eb a s i c t h e o r i e sa n dm e t h o di nm o d e r ne c o n o m i c sa n dp u b l i cf i n a n c e s e c o n d l y , i ti n v e s t i g a t e s t h eb a s i cc o n s t r u c t i n gs i t u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ta n ds y s t e mo fo u r c o u n t r y , s u m m a r i z e st h ea c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m se x i s t i n g m o r e o v e r , i ti n v e s t i g a t e s t h ec o n s t r u c t i o no ff o r e i g n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e t s ，s u m m a r i z e st h e i r c h a r a c t e r i s t i c sa n de x p e r i e n c es o a st oo f f e rb e n e f i c i a lr e f e r e n c ef o r p e r f e c t i n gt h e m a r k e to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fo u rc o u n t r y f i n a l l y , i tp u t sf o r w a r ds o m es o u n d t h i n k i n ga n ds u g g e s t i o n so fp e r f e c t i n gt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e to fo u r c o u n t r yo i lt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e si nt h en e ws i t u a t i o n o fo u rc o u n t r y sb e i n gt os i g n ”t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m e n t ”s o o na n d o p e n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e t t h i st e x th a sr e a l i z e di n n o v a t i o ni nt h r e ef o l l o w i n g p o i n t s ：f i r s t ，i tp r o p o s e st oe x p a n dt h es c a l ea n dr a n g eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb y i n c l u d i n gt h ep u r c h a s eo f ”i n t e l l e c t u a lp r o d u c t ”i nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t c a t e g o r y ；s e c o n d ，i tb r i n g so u tt h ec o n c r e t em e a s u r e so fs o l v i n ga l ls o r t so fp r o b l e m so f g o v e r n m e n tp u r c h a s i n gb e h a v i o ro nt h eb a s i so fa n a l y z i n gi n d e t a i lc o m b i n i n gt h e 硕士学位论文 d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a la c t u a lc o n d i t i o n s ；t h i r d ，i t p u t sf o r w a r dt h a tw es h o u l d s p e e du pt h ee x e c u t i o no ft h er e l e v a n tp o l i c i c so fm a t c h i n gs u c ha sf i n a n c i a lp o l i c yo f i n c r e a s i n gp e a s a n t s i n c o m e ，n a t i o n a la n t i t r u s tp o l i c y , e t c ，i m p r o v i n gs e r v i c ee f f i c i e n c y o ft h ef i n a n c i a lf u n d k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs y s t e m ； g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m c n t ； i n t e g r a t e ；p e r f e c t ； c o u n t e r m e a s u r c i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名；划嚷 l 手z ，日期：讨年d 月舻日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者躲酬缓f 砂 导师躲券汉弘锐、从p 日期：加r 年f d 月f 跖 日期：) 见莎年，d 月，彦日 硕士学位论文 第1 章引言 公共财政体系的核心之一，就是建立政府资源的有效使用机制。政府采购制 度和政府采购市场就是这种机制的重要组成部分。在市场经济体制下，政府财政 资源的基本使用方向是提供基本公共服务的所谓“市场失灵”领域。这些基本公 共服务的生产和提供，有的通过转移支付来解决，有的必须借助于政府采购来实 现，因此，从本质上讲，政府采购是财政支出管理的对象。于是，为了提高财政 资金的使用效益，加强政府采购的管理就成为了政府财政工作中的一个重要内容。 而政府采购市场是政府采购活动实施的场所，也是政府采购制度发挥作用的场所， 所以，为最终实现财政支出效益的最大化和公共资源配置的高效化，健全完善的政 府采购市场就显得非常重要。 1 1 研究背景与现实意义 按照公共财政理论的要求，财政收支管理活动必须满足社会公共需求，并且 遵循公平与效率原则。因此，公共资源的公平分配和有效利用是财政支出管理的 核心问题，也是许多国家政府和社会公众关注的焦点问题。政府采购的使命就是 确保财政资金的有效利用，实现纳税人缴纳的税收收入的效益最大化，实现节约 国家财政开支、减少社会福利损失、提高国家的宏观调控能力、提高科学技术截 新水平、保护本国民族产业、扶持中小企业和环保产业以及促进政府官员清正廉 洁等作用。政府采购使用财政资金采购政府所需的货物、工程和服务，因其将财 政支出与公共品购买相结合，改变了以往的财政支出模式，具有直接的市场行为， 具备了许多商业运作条件，需要遵循平等主体间公平交易的规则和公开、公正、 竞争的原贝i j 。所以，仅从财政支出的角度去研究政府采购是不够的，必须结合市 场规则和商业运行规律，将市场竞争机制引入到财政资金的分配和使用中来进行 深入研究，通过健全完善政府采购市场使政府采购活动更加规范化、法制化，以 保证财政资金的高效、节约使用。 政府采购市场伴随着政府采购制度的产生而产生，并随着政府采购活动的不 断扩大而发展完善。政府采购制度在国外己有2 0 0 多年的历史，目前已形成较为 完整的制度及法律体系，对政府采购实现了法制化、规范化管理，政府采购市场 相对规范。但在我国还是一个相对新鲜的事物，我国是在开始建立社会主义市场 经济时才开始出现，还存在着这样那样的问题。加入w t o 后，按照入世时我国 政府作出的承诺( 包括双边承诺和多边承诺) ，将逐渐开放我国政府采购市场，无 我国政府采购市场的健全与完善研究 疑给我国政府采购市场带来了新的机遇和挑战。同时，尽管我国政府采购市场起 步较晚，但发展较快，政府采购规模和范围不断扩大，到2 0 0 4 年采购金额已达 2 0 0 0 亿元左右，约占当年g d p 的1 5 ，且逐年增加【l 】；采购范围已由试点初期 的计算机、复印机、小汽车等货物扩火到工程和服务领域，采购品且向多样化方 向发展；采购市场也不仅包括有形市场还包括无形市场，政府采购的作用曰益凸 现。但和国外政府采购占g d p 的1 0 相比，我国政府采购面临着巨大的发展空间。 因此，在加入w t 0 后，我国政府采购市场的开放已进入倒计时阶段的新形势下， 如何尽快健全与完善我国政府采购市场，并以此促进我国政府采购制度的成熟与 完善，以更好地应对国际竞争和更大地发挥政府采购的作用，已经成为一个重要 的研究课题，对这一问题的研究也具有非常重要的现实意义。 1 2 国内外研究现状与概述 目前，理论界对政府采购作了大量的研究，但主要集中在政府采购制度、政 策、法律、功能、创新等方面，如楼建伟、孟春、贾康、何振一、王亚星、赵成 根、安福仁等系统地研究了我国政府采购制度的建立，完善和创新；曹富国、何 景城、李葆萍、喻立新、肖渭明等对国外政府采购制度进行了国别和国际比较研 究，为我国政府采购政策和法律的制订提供了有益的借鉴：吴叶君、彭纪生、赵 建春、刘赛红、温桂荣等就如何完善政府采购制度，充分发挥政府采购的功能进 行了探索：于安、刘俊海等对政府采购中的法律问题进行了研究，包括解读政府 采购协议，但尤以研究政府采购法颁布后各地在实施过程中遇到的实际问题 居多；而就政府采购市场研究的文献则主要集中在：在中国政府采购市场化运作 过程中，如何规范供应商行为、完善采购过程中的法律法规问题，如何在承诺开 放我国政府采购市场的过渡期内，完善政府采购制度，保护本国利益等，主要代 表人物有：王亚星、代茜、梁燕君、刘慧等。 国外的政府采购已有2 0 0 多年的历史，无论是政府采购理论还是政府采购实 践都比较成熟，在政府采购实践上已经建立了比较完善的政府采购制度和比较规 范的政府采购市场，理论上也进行了大量而细致的研究。如f 美1 哈维s 罗森、大 卫n 海曼、约瑟夫e 斯蒂格利茨、b j 理德、约翰w 斯韦恩、f 英1 c v 布 朗、p m 杰克逊等从公共财政和政府宏观调控的角度探讨了政府采购的基本运 作原理、机制和效能；f 美1 史蒂文科恩威廉埃米克、马克g 波波维奇等研 究了如何创建高效政府组织，提高公共管理效率；f 法1 让雅克拉丰、让梯若 尔等研究了政府采购与规制中的激励理论；【美1m e c h i n g 、f r e d 、b a l e s 等探讨了 政府采购的范畴和应包括的范围；k e l m a n 、n e u m a n 、c a r r e n 、m a c m a n n s 等就政 府采购的规则、招投标制度以及如何规范政府采购行为，提高政府采购效率进行 2 硕士学位论文 了研究。 综上，在我国当前即将开放政府采购市场这新形势下，从提高公共支出效 率的角度研究政府采购市场的健全与完善，确实有许多问题值得研究，无论从理 论发展上还是从完善我国政府采购市场的实际角度，也都迫切需要对这一问题进 行研究。本文主要是从政府采购市场的健全完善与否直接关系到政府资源的配置 效率这一角度，围绕在即将签署政府采购协议、开放政府采购市场的背景下， 如何健全和完善政府采购市场展开研究，并提出了在当前要采取的政策措施。 1 3 本文主要研究内容和方法 本文通过对公共支出、政府采购、政府采购制度、政府采购市场及其相互关 系的分析，探讨了政府采购、政府采购市场在提高政府财政资金的使用与管理效 率中的作用；在考察国内外政府采购市场和政府采购制度建设基本情况的基础上， 分析了当前我国政府采购市场存在的主要问题，借鉴发达国家政府采购市场的成 熟经验，为健全和完善我国政府采购市场提供了有益的启示。最后。在分析我国 即将签署政府采购协议，开放政府采购市场这一新形势给我国带来的机遇和挑 战的基础上，提出了健全与完善我国政府采购市场的思路与建议。为此，本人通 过网上查询和阅读学习国内外大量文献搜集资料，也调查走访了长沙市政府采购 中心、岳麓区政府采购中心等实际工作部门，参加了他们举行的一些招标会，得 到了第一手资料。本文采用理论和实际相结合、规范分析和实证分析相结合、定 量分析和定性分析相结合的方法进行研究，侧重规范分析，分析国内外政府采购 市场和政府采购制度建设的现状、分析我国即将签署政府采购协议，开放政府 采购市场这一新形势，探讨健全与完善我国政府采购市场的对策。总之，本文力 求探讨的政策建议具体一定的可行性，可以作为政府财政部门以及相关实践部门 决策的参考。 3 我国政府采购市场的健全与完善研究 第2 章政府采购与政府采购市场的理论分析 政府采购市场是政府采购制度的重要内容之一，也是政府采购制度与政策发 挥作用的主要场所。它和政府采购制度一样，具有公开性、公正性、竞争性，其 中公开竞争是政府采购市场运作规则的基石。通过“三公”原则，政府可以从国 内外政府采购市场上买到最优的商品和服务，并且能节约财政资金，贯彻产业政 策，使纳税人缴纳的税收实现效益最大化。 2 1 政府采购和政府采购制度的理论分析 2 1 1 政府采购的含义及性质 政府采购，亦称政府公共采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织， 使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、 工程和服务的行为【2 1 。其宗旨主要是政府要尽可能地使纳税人缴纳的税收取得最 大的效益。 在市场经济体制下，政府执行公共职能即公共财政涉及两个方面：一方面是进 入市场失灵的领域，如市场存在外部性的领域；另一方面是与公共利益相关的社 会福利领域。而公共财政职能的实现主要表现在税收和公共支出上，因而公共支 出是公共财政的一个重要方面1 3 】。 公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动 的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择。是政府职 能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场经济国家公共支出的内容一般 包括：一般公共服务，国防与服务，社会治安事务教育事务与服务，卫生保健 事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文 化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎业的事 务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务建筑 业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事务与服务等。 公共支出按照支出的经济性质划分，可以分为两类：一是购买性支出，二是 转移性支出。 购买性支出，是政府用税收收入购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支出。 具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出，也包括用于进行 国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政管理费支出、各项事业 的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目目的和用途虽然有所不同， 4 一， ，堡2 ：! ：耋鉴i 丝墼堡耋耋塞茎! 茎 第2 章政府采购与政府采购市场的理论分析 政府采购市场是政府采购制度的重要内容之一，也是政府采购制度与政策发 挥作用的土要场所。它和政府采购制度一样，具有公开性、公正性、竞争性，其 中公开竞争是政府采购市场运作规则的基石。通过“三公”原则，政府可以从国 内外政府采购市场上买到虽优的商品和服务，并且能节约财政资金，贯彻产业政 策，使纳税人缴纳的税收实现效茄最大化。 2 1 政府采购和政府采购制度的理论分析 2 1 1 政府采购的含义及性质 政府采购，亦称政府公共采购，足指各级国家机关、事业单位和团体组织， 使用财政性资金依法制定的集中采购目录蚍内的或者采购限额标准以上的货物、 工程和服务的行为i “。其宗旨主要是政府要尽可能地使纳税人缴纳的税收取得最 大的效益。 在市场经济体制下政府执行公共职能即公共财政涉及两个方面：一方面是进 入市场失灵的领域，如市场存在外部性的领域；另一方而是与公共利益相关的社 会福利领域。而公共财政职能的实现主要表现在税收和公共支出上，因而公共支 出是公共财政的一个重要方面p j 。 公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动 的划政资金的支付。就其本质而言，公焚支出反映了政府的政策选择。是政府职 能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场经济国家公共支出的内容般 包括：一般公共服务，国防与服务，社会治安事务教育事务与服务，卫生保健 事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文 化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林、【k 、渔业和狩猎业的事 务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务+ 建筑 业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事务与服务等。 公共支出按照支出的经济性质划分，可以分为两类：一是购买性支出，是 转移性支山。 购买性支出，足政府用税收收入购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支山。 具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出，吐王包括用于进行 国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政管理费支出、各项事业 的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目目的和用途虽然有所不同， 的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项日目的和用途虽然有所不同， 硬士学位论文 但都有一个共同点，即都是由财政一手付出资金，另一手相应地获得了商品和劳 务，履行国家的各项职能。在这样一些支出的安排中，政府如同其他经济主体一 样，从事等价交换的活动。购买性支出反映了政府部门要运用部分社会经济资 源，这必然排斥了个人与一股经济组织对这部分社会经济资源的购买和享用，因 此，购买性支出的规模、方向和结构，对社会的产生和就业具有直接的重要影响。 转移性支出直接表现为资金无偿地、单方面地转移，主要包括政府部门用于 补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出，政府财政付出了资金， 却无任何商品和劳务所得，在这里，不存在任何交换的问题。这类支出并不反映 部门占用社会经济资源的要求，相反，转移只是社会成员之间的资源再分配，政 府部门只充当中介人的角色。因此，转移性支出对社会公平分配具有重要影响和 作用【4 1 。 政府采购是公共支出的重要组成部分，具体来说即政府采购是政府购买性支 出的主要内容。正如国际货币基金组织财政发展部主任a 普雷姆詹德在公共 支出管理一书中所描述的：“从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长 的价值链，起始于预算编制，经由通过政府采购和工程承包执行预算，终结于彬 彬有理的向公众提供服务。”政府为了实现其职能和向公众提供公共服务而向纳税 人征税。从而形成了公共资金。政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的 货物、工程和服务的行为。可见，从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个 重要手段，是公共支出管理的一个重要的执行阶段【5 l 。 2 1 2 政府采购的经济学分析 2 1 2 1 市场失灵与财政 早在1 8 世纪，亚当斯密就悟出自由放任的市场能有效地配置资源。他认为在 自由放任的市场竞争环境下，个人自发地对自身利益的追求不但不会造成整个经 济的混乱，恰恰相反，它还是促进公共利益的最好方式，市场这只“看不见的手” 能引导个人活动，带来整个经济的高效率。萨伊也提出市场“供给自动创造需求” 的定律，马歇尔则认为“市场自动趋于充分就业均衡”。但是就是这个古典经济学 家眼中几乎是“所无不能，完美无缺”的市场，在资本主义市场经济发展过程中 暴露出种种失灵，而不得不实施政府干预。 市场失灵的表现主要有：竞争失败。当市场存在垄断或自由垄断等情况时， 完全竞争的条件就不具备，而缺少了充分的竞争。市场就不能很好地发挥作用， 资源配置将出现低效率。公共产品短缺。公共产品具有效用的不可分割性、非 竞争性和非排他性的特征，导致市场的竞争机制和价格机制无法在其配置上发挥 作用，致使市场失灵。同时，由于“免费搭车”的存在，而不可避免地出现公共 产品短缺情况。因此，公共产品不宜由市场机制进行配置，而只能通过非市场机 5 我国政府采购市场的健全与完善研究 制配置。外溢性。它是指未被市场交易价格反映的额外经济交易成本或效益。 当市场交易影响了第三方，而价格机制又不能为之提供正确信号时，就必然导致 市场配置资源的无效率。不完全市场。它是指市场无法提供或无法充分提供某 种边际成本等于价格的产品或服务。信息不灵。由于信息的不充分灵通，而导 致资源配置的扭曲。失业、通货膨胀与失衡。过度的失业，严重的通胀和周期 性的经济危机都是市场无法自我调节、解决的顽疾。分配不公。分配不公也是 市场无能为力的。因此，正是由于市场的失效，从而为政府干预提供了种种理由， 也使财政成为必然。 2 1 2 2 政府职能与公共财政 在市场经济体制下，政府有一个非常重要的职能一一公共财政职能。公共财 政创始人，著名经济学家马斯格雷夫1 9 5 9 年在其经典名著财政理论一书中， 将政府的职能划分为三类：配置职能、稳定职能和分配职能。配置职能是指政府 通过各种手段以合理确定社会总资源中私人物品与公共物品的划分，以及合理选 择公共物品的构成，使之有助于实现全社会范围内资源的有效配晟。配置职能被 划分为满足“社会需要”和满足“有益需要”两种职能，而福利经济学的效率理 论等为资源的有效配置提供了理论基础，公共支出理论( 政府采购是公共支出的 一个方面) 等则为解决资源配置问题提供了一些具体的解决方法。 2 1 2 3 福利经济学的效率理论 福利经济学分为旧派和新派，旧派以庇古为代表，新派导源于意大利帕累托。 它以一定的伦理价值判断为前提，对经济体系的运作进行社会评价，以实现社会 福利最大化为目标，并把“最大的选择自由”、“最高的经济效率”和“最公平的 收入分配”作为实现社会福利最大化的三大社会目标。评价一个政府在经济领域 中发挥的作用，关键是看政府在弥补市场缺陷时既不干预过多，又不干预过少， 而恰恰能增进社会福利，即实现效率与公平。 福利经济学的效率含义包含两方面的内容，一是个体资源配置的最优化，二 是社会资源配置的最优化。其效率准则即帕累托准则，它指的是这样一种状态： 如果社会资源的配置已经达至任何更新调整都不可能不使其他任何人情况变坏的 情况下，而使任何一个人的境况变得更好，那么这种资源配置就是最佳的，也就 是最有效率的。如果至少一个人处境变好了，其变动结果又未使任何人处境变坏， 则这种变动就称为“帕累托改进”。因此，帕累托最优就是帕累托改进不可能发生 的状态。 ( 1 ) 帕累托效率产生的三个条件：第一，交换效率。它要求商品必须以不可 能从进一步交易中获益的方式在所有个人中加以分配。第二，生产效率。它要求 6 硕士学位论文 经济中所有产品的生产必须阻有效的方式生产卅来。第三，产品组合效率。它要 求经济必须生产反映消费者偏好的产品组合。 ( 2 ) 福利经济学的两个定理 西方经济学家认为帕累托最优与市场竞争均衡具有一致性，并把它概括为两 个定理： 第一，福利经济学第一定理。指在完全竞争市场，只要达到一般均衡( 又称 “瓦尔拉斯均衡”) ，帕累托最优的三个边际条件都将得到满足，这时经济是有帕 累托效率的，即任何竞争均衡都是一种帕累托最优。 第二，福利经济学第二定理。可以表述为在完全竞争市场，任何一种帕累托 最优状态，都可以通过适当选定的收入索取权的分配方案，由市场的竞争均衡加 以实现。即任何帕累托最优，都能由竞争均衡实现【“。 从理论上讲，帕累托最优并不仅仅能够通过市场机制实现，但现实生活中， 只有完全竞争市场才可能满足帕累托最优的三个条件，所以社会主义市场经济必 须建立在“竞争性”市场经济的基础上，政府采购市场必须是一个健全完善的“竞 争性”市场，才能实现财政资金的高效配置功能。 因此，按照福利经济学的观点，要使全社会福利达到最大，就必须使社会产 品达到最大，而要使社会产品达到最大，就必须实现社会资源的最优配置。社会 资源分别以一定比例集中在政府部门和私人部门手中，因此，实现社会福利最大 化，这两部分资源都要实现有效利用、优化配置，使政府部f - j 通过对一部分资源 的配置、使用所提供的公共产品和服务产生的效用，与私人部门通过对另一部分 资源的配置、使用所提供的私人产品和服务产生的效用，两者总量和最大。而且， 政府部门资源配置得当，还可为私人部门资源配置创造条件、改善环境，提高私 人部门资源配置的效率1 7 j 。 政府资源在形式上表现为政府的财政性资金，提高政府资源的配置效率也即 提高政府财政资金的使用与管理效率。如上所述，政府采购是公共支出管理的一 个重要环节，因此确保资源的有效利用是政府采购的一个重要使命。 2 1 3 政府采购的特征 一般来说，政府采购的特征有：第一，政府采购资金来源的公共性。政府采 购资金来源于政府财政拨款，即出纳税人的税收所形成的公共资金，这也是其与 私人采购的本质区别。第二，政府采购的非赢利性。政府采购的目的不是为了赢 利，而是为了实现政府职能和公共利益，而私人采购的目的和动力则多是为了赢 利。第三，政府采购的公开性。政府采购一般通过招标、竞标方式进行交易，而 公开、公平是投标方式的基本特征。这使政府采购活动在透明度较多的环境中运 作，采购的有关法律和程序是公开的，采购过程是公开的，采购信息是公开的， 7 我国政府采婚市场的健全与完善研究 公共官员、管理者受到财政、审计、供应商和社会公众等全方位的监督。第四， 政府采购的公共管理性。由于采购部门使用公共资金进行采购，政府采购部门履 行的是信托人的职能，因此政府采购具有明显的公共管理性，政府采购过程足一 个受监管但却透明的过程，在严格的法律和管理限制下进行【8 1 。第五，政府采购 的政策性。政府作为国内最大的购买者和消费者，政府采购的数量、晶种、频率 对整个国民经济有着直接的影响。政府采购作为公共支出政策的主耍内容，其政 策调节含义不言而喻。在经济过热时，可以减少政府采购规模，即通过紧缩的财 政政策实现经济的正常运行：当经济不景气时，可以增加政府采购规模，增加有 效需求，即通过积极的财政政策实现总供求平衡，拉动经济增长。同时。通过弹 性的政府采购计划，以保护民族工业、促进产业结构调整和优化。总之，政府采 购能够有效地将政府的财政政策、货币政策，产业政策及社会发展计划的总体要 求有机结合起来并具体落到实处，具有重要的政策意义。第六，政府采购的广泛 性、复杂性与重要性。政府采购对象从办公用品到武器等无所不包。政府采购的 商品和服务一般分为民用品和军用品，民用品包括办公用品、政府所需服务、大 型科研设施及公共基础设旌建设，如筑路修桥、能源开发、交通建设等。军用品 采购的范围也很广，且占有较大比重，如在冷战结束前，美国国防部每天要发出 6 0 0 0 0 张采购单或合同【9 j 。 2 1 4 政府采购制度的主要内容 政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场上 为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。包括政府采购政策、采购法 律法规、采购程序、采购过程、采购管理和采购的监督机制等制度和规则【”1 。 公共选择理论认为，人、集团、公共部门等都是“经济人”，以追求最大利益 为出发点，因此，各利益集团公平利用博弈方式，开展寻租活动，追求集团利益 最大化。为了限制政府采购过程中的寻租活动，建立健全政府采购制度，完善政 府采购市场就显得尤为重要。 政府采购原则是贯穿在政府采购规则中，为了实现政府采购目标而设立的一 般原则，政府采购原则是实现政府采购目标的重要保障。一般来讲，政府采购原 则有如下几个方面： 第一，竞争性原则。这一原则在国际政府采购规则中是一条重要的原则。政 府采爨每中的一个重要假设是竞争价格是一种合理价格。政府采贝鸟目标主要是通过 促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，政 府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成一种对买方有利的竞争局面，竞争 也可以促使投标人提供更好的商品和技术，并且设法降低产品成本和投标报价， 从而使用户要以较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购的目标。竞争原则 8 硕士学位论文 的实现主要是通过招标广告或竞争邀请来实现的。 第二，公开性原则，也称透明度原则，也是国际政府采购规则中的一项重要 原则。公开性原则指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开。 第三，公平性原则。公平性原则主要体现在两个方面：其一指所有参加竞争 的投标商机会均等，并受到同等待遇：其二指合同的授予要兼顾政府采购社会目 标的实现i “i 。 2 1 5 政府采购的主要方式方法 政府采购的方式和方法很多。其中国际通行的采购方式主要有三种： 第一，集中采购式。指由财致部门或另一个指定部门负责本级政府的所有采 购。如韩国财政经济院的政府采购厅负责对中央政府以及中央政府驻地方机构的 所有货物、工程以及服务的采购、分配和管理。倾向于集中采购模式的观点认为： 集中采购有利于专业化，集中采购允许采用专家的技术在不断的采购实践中不断 得到提高；集中采购有利于明确责任，不易出现规避责任的情况；集中采购能降 低采购成本。集中采购人员倾向于为整个机构利益进行采购，他们可以合并采购 需求，降低采购价格，并且可以整合采购职能，减少作业和管理费用，便于管理。 集中采购通常可以更加有效地同其他集中采购管理机构及外部人员如供应商、政 府机构和审计员进行交流。 第二，半集中采购式。指财政部门直接负责对部分商品的采购，其他则由各 支出单位自行采购。实际上并没有百分之百的集中采购或分散采购，大多数采购 职能都是混合采购制度。一国政府究竟在多大程度上实现集中采购和分散采购并 没有标准模式，采购实体的目标、文化、资源和管理需求对采购的集中化和分散 化起重要作用。在美国，联邦综合服务统一负责为联邦各政府部门提供办公用房、 办公设备及内部服务，其他物品由有关的联邦政府部门自己采购。在英国，负责 集中采购的机构有两个；个是中央电脑通信局，代表其他各部门统一购买电脑； 二是中央采购处，集中采购急救、消防和家具等设施和物品。 第三，分散采购式。指财政部门不进行采购，而由各支出单位自行采购。目 前，完全实行分散化采购的国家并不多。 政府采购方法一般以公开招标采购方法为主，其他采购方法为辅。公开招标 的含义有广义狭义之分，狭义的招标是指投标人根据自己的需要，提出一定的标 准和条件，向潜在投资商发出投标邀请的行为；广义的招标采购是指由采购方发 出投标公告或通知邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人提 出的价格、质量、交货期限及该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比 较，确定其中的最佳投标人为中标人，并与之签订合约的过程。公开招标采购具 有公开性、竞争性、公平性的特征。 9 我国政府粟购南场的健全与完善研究 除公开招标采购方法以外，有时也会针对具体情况采取其它采购方法，如选 择性招标、询价采购、单一来源采购等。 选择性招标指采购机构在接邀请有限数目的投标商进行投标的国际竞争性招 标。即只有收到了采购机构标邀请的供应商，承包商或服务提供者才有资格参加 投标。国际复兴开发银行和国际开发协会贷款采购指南等3 、2 款规定，“有限 国际性招标实质上是一种不公开刊登广告，通过直接邀请投标商投标的国际竞争 性招标”。选择性招标采购的适用条件各国不同，从国际规范来看，关于货物、 工程及服务示范法和国际复兴开发银行和国际开发协会贷款采购指南规定， 选择性招标采购程序适用的条件是：( 1 ) 技术复杂或专门性的货物、工程和服务， 只能从有限范围的供应商取得。( 2 ) 采购价值低，研究和评审大量投标书所需时 间和费用与拟采购货物、工程服务的价值不成比例，采购实体只能通过有限投标 人数达到经济和效益的，可见，选择性招标采购的环境，为供应商数量不多的客 观限制，二是考虑到采购的有效目标。 询价采购又称选购。国际复兴开发银行和国际开发协会贷款采购指南和关 于货物、工程及服务示范法规定，询价采购是几个供货商( 至少三家) 的报价 进行比较以确保价格具有竞争性的一种采购方式。其特点一般有( 1 ) 邀请报价的 供应商数量至少为三个。( 2 ) 一个供应商只允许提供一个报价。( 3 ) 报价的评审 应按良好惯例进行。询价采购运用条件一般为：经主管部门审批后，采购机构可 在下列情况下采用询价采购方法：采购现成的、并非按采购实体的特定规格制 造或提供的货物与服务；采购合同的估计价值低于采购条例规定的价值。 单一来源采购即没有竞争的采购，是指达到了竞争性招标采购的金额标准， 但所购货物或服务的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有项目 的后续扩充等特殊情况，而只能由一家供应商供货的采购方式，其适用条件一般 有：招标失败：采购标的来源单一：紧急采购时效的需要；附加合同； 研究、实验或开发合同；重复合同：设计竞赛( 1 l l 。 政府采购范围非常广泛，远远大于赢利组织。其采购对象，主要有商品( 救 火车、警车、药品、办公用品等) ：工程( 住房维修、大型工厂、保险等) 及服务 ( 专业服务、技术服务、管理服务，人民服务等) ，一般使用财政资金的项目都要 进行政府采购，具体采购对象不同，采购的方式、方法也有所区别。 2 1 6 政府采购的作用 2 1 6 1 规模采购降低了采购成本，节约了财政资金 规模采购对采购成本的降低，可以用下图来揭示： 在图2 1 中，p 为价格，q 为商品或劳务的需求量。图2 - 1 显示了完全竞争市 1 0 硕士学位论文 场条件下市场价格的决定。图中，d d 为需求曲线，它反映了某一特定时期某商品 的市场需求状况，s s 为供给曲线，它描述了某一特定时期该商品的市场供给状况。 s s 曲线和d d 曲线的交点e 就是该商品处于均衡状态下的均衡点，此时均衡价格为 p o ，均衡的需求量为q ，在纯粹的市场经济中，如果该商品的价格高于或低于均 衡价格，都会导致供应者和需求者之间的激烈竞争，促使市场价格的下降或上升， 直到市场价格等于均衡价格为止。 q o 图2 1 图2 2 在分散采购体制下，由于政府盼采购支出零星、分散，采购量难以对市场价 格造成有利影响，政府部门只是一个市场价格的接受者，只能接受既定的