（区域经济学专业论文）美国现代金融法规变迁及其背景研究.pdf

摘要 、( 19 3 3 年，美国国会出台了格拉斯斯蒂格尔法，从法律上确立了银行、 证券和保险严格独立、分业经营的原则。1 9 9 9 年，美国国会又出台了金融服 务现代化法，全面突破格拉斯斯蒂格尔法对金融混业设置的限制。为 什么会出现这样的变化，这样变化后的原因又是什么? 是本文试图表现的内容。 纵贯这6 6 年金融法律制度的沿革历史，我们可以发现这其实是一个银行业 和金融监管机构之间的博弈过程。这个过程，在一定程度上，也深刻反映了美国 现实经济格局和金融环境的变化。y 从立法的过程来看，金融界和金融监管机构是立法的两个主要影响力量：银 行业出于自身竞争力的考虑，力图推动金融立法向有利于自身面的沿革。他们 屡屡呼吁放松监管，特别是希望能够突破格拉斯斯蒂格尔法确立的金融 分业框架，便于其提供多样性的服务和金融创新，从而应付金融全球化带来的挑 战和非银行金融机构带来金融脱媒对银行的冲击。而金融监管当局从国家的整体 经济利益和金融安全的角度来看法律革新问题。出于安全和谨慎的考虑，在推出 金融改革方案的时候，金融监管当局首先关注的是金融和经济的安全问题。现实 环境的变化是推动双方力量均衡变化的最主要因素。这也成为美国金融法规的变 更和金融制度变迁的动因。 关键词：金融制度、美国、金融法规 第2 页 s u m m a r y i n19 3 3 w i t ht h ep a s s i n go fg sa c t , a m e r i c a ne s t a b l i s h e dt h ef i n a n c i a ls y s t e m w i t ht h es e p a r a t e df i n a n c i a li n d u s t r i e so fc o m m e r c i a lb a n k i n g ，i n v e s t m e n tb a n k i n g a n dt h ei n s u r a n c e i n19 9 9 ，a m e r i c a nc o n g r e s sp a s s e dt h ef i n a n c i a ls e r v i c ea c to f 1 9 9 9 ，b r e a k i n gt h el i m i ts e tb yt h eg sa c ta n dp e r m i t st h eb u s i n e s sd i v e r s i f i c a t i o ni n t h ef i n a n c i a ls y s t e m h o wi th a p p e n e da n dw h yi tw o u l dh a p p e na r et h eq u e s t i o n sw e w i l le x p r e s si nt h ef o l l o w i n ga r t i c l e l o o k i n gb a c kt ot h eh i s t o r yo fa m e r i c a nf i n a n c i a li n s t i t u t i o nr e v o l u t i o ni nt h e p a s t6 6y e a r s ，w ec a nr e g a r di ta sag a m i n gp r o c e s sb e t w e e nt h ef i n a n c i a lb u s i n e s s e s a n dt h ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o no fa m e r i c a n t h i sp r o c e s si sa l s oam i r r o ro ft h e m o v e m e n ta b o u tt h ea m e r i c a ne c o n o m i ce n v i r o n m e n ta n df i n a n c i a lc o n d i t i o n t h ef i n a n c i a lb u s i n e s s e sa n dt h ef i n a n c i a la d m i n i s i r a t i o na r et h et w om a i n p o w e r f u li n f l u e n c e st ot h ef i n a n c i a ll a wm a k i n g f o rt h ep u r p o s eo fi m p r o v i n gi t s c o m p e t i t i o np o s i t i o n ，t h eb a n k i n gb u s i n e s s e sa l w a y sp r o m p t e dp a s s i n gt h el a wt h a t w o u l db e n e f i tt h e m t h e yw a n t e da d m i n i s t r a t i o nt ol o o s e nt h eh a r dr e g u l a t i o na n d b r e a kt h eo l ds y s t e ms e tb yt h eg sa c t ，s oa st oe a s et h e mt op r o v i d em o r ep r o d u c t s a n ds e r v i c e sf o rt h ec u s t o m e r sa n dt os u r v i v ei nah a r de n v i r o n m e n tu n d e rt h e c h a l l e n g eo ff u m n c i a lg l o b a l i z a t i o n 1 h ea d m i n i s t r a t i o nv i e w e dt h ei s s u eo nt h eo t h e r s i d e t h eb e n e f i t so ft h en a t i o na n dt h es e c u r i t yo ff i n a n c i a ls y s t e ma r et w op r o b l e m s t h e yc o n c e r n e df i r s t l yw h e nt h e yt h o u g h ta b o u tm a k i n gan e wf i n a n c i a ll a w t h e e c o n o m i ce n v i r o n m e n ti st h ek e yf u n c t i o nt oc h a n g et h ee q u i l i b r i u mb e t w e e nt h e a d m i n i s t r a t i o na n dt h eb u s i n e s sa n dt op r o m p tt h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o ni na m e r i c a n f i n a n c i a ls y s t e m k e yw o r d s ：f i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，u n i t e ds t a t e s ，f i n a n c i a ll a w s 第3 页 前言 本文将对美国金融分业混业相关金融法规变迁的过程及其相关背景进行研 究和探讨。这里说的金融分业，主要是指金融行业内部的分业经营，也就是指银 行、保险、证券和信托等业务的分业。在中国，关于对金融分业经营、混业经营 的政策争论早在2 0 世纪8 0 年代中期就已存在，争论的双方都有相关的理论和实 证支持。中国人民银行对这一问题也作过大量的研究论证，还多方邀请国外专家 进行座谈，最后达成共识，金融分业和混业的制度选择必须从各国实际出发。中 国这样处于金融业发展初期的国家，应选择金融分业管制政策。这样的观点促成 了9 0 年代中国金融分业法规的出台。此后，大量的相关文献主要都是支持中国 的分业制度。作者通常以美国格拉斯斯蒂格尔法形成的历史背景和内在 逻辑论证混业的危害和分业制度的必然。 1 9 9 9 年美国通过金融服务现代化法，废除格拉斯斯蒂格尔法，确 立金融混业经营体制，这对中国理论界与决策层引起巨大震动，政策争论的主基 调从原先的支持金融分业经营转向支持金融混业经营。此时大量的文献又继而支 持金融混业论，一般以美国9 0 年代的金融变革和混业体制的一些特点来论证金 融混业的必然。 这些研究不同程度上给我们的金融制度的改革带来了一定的新思路。不过， 由于这些研究大都没有对美国从分业到混业的制度沿革作系统的分析和论证，对 美国金融法规出台的内在动力、外在环境和相关的历史和制度也缺乏足够的认识 和考证。这使许多论证成为空谈。对美国现代金融法出台的历史作进一步的系统 研究，有助于纠正现在对美国金融制度及其变迁认识上的一些偏差，也会对中国 金融制度的变革，起一些参考的作用。 本文试图通过对从格拉斯斯蒂格尔法到金融服务现代化法出台 期间，美国6 6 年金融法规变迁的历史和背景作系统考查，对其法律制度后面的 立法思想、现实状况和理论背景作逐一介绍和分析，从而描述或归纳出美国金融 制度变迁的内在逻辑和依据。 鉴于所涉及的内容庞大复杂，本文将选择美国现代金融法规沿革中的重大事 件作为写作的重点，并将辅以相应的内外经济分析，相关认识和理论的变化和制 度变革历史，力图从这些重大的变化过程中找寻美国金融变化的内在逻辑和动 力。这些重大事件主要包括：2 0 世纪3 0 年代的经济危机和格拉斯斯蒂格 尔法的出台；7 0 年代以来的金融自由化；8 0 年代以来的金融全球化趋势；8 0 年代到9 0 年代初的美国银行业危机和9 0 年代以来美国的新金融变革浪潮。由 于本人的能力所限，不足之处在所难免，希望各位专家多多提出意见。 第4 页 从格拉斯斯蒂格尔法到金融服务现代化法 美国现代金融法规变迁及其背景研究 1 9 3 3 年，美国国会出台了格拉斯斯蒂格尔法，从法律上确立了银行、 证券和保险严格独立、分业经营的原则。事隔6 6 年之后，1 9 9 9 年美国国会又出 台了金融服务现代化法，全面突破格拉斯斯蒂格尔法对金融混业1 设 置的限制。从严格限制到允许混业，美国金融立法理念和市场格局什么样的变化， 这种制度变迁后的动力和逻辑又是什么，是本文力图表现的主要内容。最后，作 者还将对中国金融业混业、分业之争，提出自己的一点看法。 第一章分业的开端：三十年代的经济危机 第一节美国三十年代的经济危机 作为种经营形态，美国金融业银行、证券和保险分业经营模式并非是在格 拉斯斯蒂格尔法后才确立的。早在1 9 0 6 年，纽约立法机构就做出禁止保 险公司持有股票、控制银行、承销证券方面的规定。但是，1 9 3 3 年格拉斯一 一斯蒂格尔法的出台，第一次完整的提出将商业银行、投资银行、保险公司、 彻底分业经营的思想，从而在金融制度上建立杜绝风险的防火墙。这样的制度和 思想的确立，深远的影响了其后美国乃至世界金融业的经营模式和行为。那么， 这样的法规是如何提出的呢? 在第一节，我们来考察格拉斯斯蒂格尔法 提出的直接原因和背景美国三十年代的经济危机。 1 9 2 9 年l o 月末，从股票市场价格狂泄开始，美国经济进入了3 0 年代大危机。 大批企业破产，银行倒闭，工业生产持续3 年下降。”事实上，早在1 9 2 9 年中期， 一些主要产品的产量就开始下降。到同年秋季，局势已十分明显，无论是制造业， 还是建筑业，都在大幅度减产。随后，证券市场终于趋向下跌。经过9 月份的逐 步下跌和1 0 月初局部回升之后，到1 0 月末，证券市场陷入了混乱。在著名的“黑 色星期日”，即1 0 月2 4 日，证券交易额达1 3 0 0 万股，证券市场一天之内蒙受的 损失开创了历史最高纪录。一些证券价格指数到9 月份下降到最低点时，美国的 各种证券价值减少大约2 5 0 亿美元。这三个月内的证券价值损失，超过了同期美 国经济的全部净收入。 到1 9 3 2 年，全国工业生产指数比危机前的1 9 2 9 年下降了4 7 3 ，工业生产 下降了5 5 6 ，破产的企业达1 3 万多家。国民生产总值从1 9 2 9 年的1 0 3 8 亿美 第5 页 元下降至1 9 3 3 年的5 5 8 亿美元，同期的国民收入从8 7 4 亿美元下降至3 9 6 亿美 元，降幅达5 4 7 。1 9 3 3 年全国失业人数达1 2 8 0 万人，占当时劳动总人口的 2 4 8 。工业建筑投资在危机的头三年中从9 4 9 亿美元降为o 7 4 亿美元。工业生 产的危机，迅速影响了证券市场，继而蔓延扩大到整个金融市场。商业银行的日 常经营发生困难，公众对银行失去了信任，挤兑风潮吹遍全国。1 9 3 2 年问，因 为挤兑而倒闭的银行超过1 4 0 0 家。进入1 9 3 3 年后，情况变得更糟。从2 月中旬 开始，密歇根、纽约、新泽西、马萨诸塞等州相继宣布银行“休假”或关闭，印 地安纳、阿肯色、俄亥俄等州则立法限制资金的抽逃。到3 月4 日，除哥伦比亚 特区外，全国有2 3 个州停止了银行的支付或仅允许银行在特殊的管理下进行营 业。 1 9 3 3 年的夏天，美国的金融危机发展到了高潮。按照道一琼斯指数的表现来 看，1 9 2 9 年9 月至1 9 3 3 年1 月，3 0 种工业股票价格从平均每股3 6 4 9 美元跌到 6 2 7 美元，降幅达8 2 8 。而从国家经济的整体表现来看，从1 9 2 9 年9 月证券 市场大崩溃前夕到危机末期的1 9 3 3 年7 月，美国股票市场总市值下跌了约7 4 0 亿美元。同时，由于接受美国大量贷款的德国几家大银行的破产，导致美国银行 业的亏损加大，这进一步加重美国银行业的危机，同时促使1 9 3 3 年初美国金融 危机的全面爆发。在1 9 2 9 至1 9 3 3 年期间，美国破产的银行达1 0 5 0 0 家，占全国 银行总数的4 9 。公众对现有金融体系失去信心，债务人纷纷向各银行提取存款， 银行信贷体系处于瘫痪状态。同时，金融危机引发大量黄金的外流。1 9 3 3 年3 月，美国国库黄金储备急剧减少，降至一战后的最低点，整个国家的金融体系已 陷入崩溃。 1 9 3 3 年3 月，罗斯福就任美国总统。鉴于金融系统已全面瘫痪，罗斯福总统 根据战时对敌贸易法的授权，于3 月6 日下令关闭美国所有银行，停止了银 行的切支付，不允许资金抽逃。3 月9 日，美国国会通过紧急银行法案， 授予了总统更大的权力来处理货币与信贷问题。该法案授权财政部长把所有黄金 和黄金证券转入国库，用纸币与之兑换；授权通货管理审计长任命监督官员负责 审查、重开或清算被关闭的银行；授权联邦储备银行发行联邦储备券以抵付政府 债券、商业债券及银行的现金兑换；授权银行发行符合复兴金融公司认购条件的 免税的优先股票：允许联邦储备银行在一年内以高于当时贴现率1 的条件，在 确有财产作抵押的情况下贷款。3 月1 0 日，罗斯福又发布行政命令，除经财政 部长特准，禁止一切金币、金条和黄金证券的出口。同时银行被禁止进行外汇交 易以防止投机。 根据紧急银行法的规定，2 5 0 0 万美元联邦储备券立即进入流通。到1 2 月份，进入流通的联邦储备券超过2 亿美元；复兴金融公司购买了1 3 亿美元的 第6 页 银行股票：联邦储备银行也贷款给非储备系统银行和信托公司，帮助他们恢复信 用。银行重新开业后，民众迅速恢复信心，存款超过了取款，恐慌制止了，银行 恢复信用，实现了正常经营。 第二节对金融危机的考察和反思 从美国金融制度的历史沿革来看，美国银行制度一直是向利于集中和政府管 制方向发展，用以防范和减少银行经营中所面临的风险。1 8 6 3 年美国国民银行 制度的建立和1 9 1 3 年联邦储备系统的建立就是这个发展过程中的两个重要里程 碑。但从整体上看，当时美国银行体制还是较为自由和宽松的。3 0 年代的经济 危机深刻暴露了当时银行制度中的严重不足，并使整个银行系统陷于瘫痪。在这 种情况下，促使银行业的集中，加强银行与联邦政府的合作，加强政府对货币、 银行和信贷的控制势在必行。紧急银行法授予了总统处理信贷和货币问题的 更大权力，但这只是特殊时期的一项应急措施。要保证银行体系的正常运转，就 必须改革现行的银行制度，解决现有制度中的系统缺陷。 我们首先回顾一下3 0 年代经济危机前夕美国金融机构的经营状况。在美国 早期的金融体系中，没有对金融混业经营的严格限制。不同金融机构业务上的差 异是自然形成的。从1 9 世纪初起，美国的商业银行就开始兼营证券，以获得更 高的利润回报。那时国民银行在证券业务上还受一定的限制，而州银行则可以经 营所有的证券业务，受到限制较少。因此1 9 0 0 年之后，大批国民银行把它们的 证券业务转交其附属的卅i 银行经营。1 9 2 7 年出台的麦克法登法授权国民银行可 以承销和自营“投资性证券”，虽然通货监理署把投资性证券仅限定为“可销售 债券”，但是此时无论国民银行还是州银行都可以在几乎不受限制情况下继续经 营所有的证券业务。 由于当时专业的投资银行实力较弱，商业银行所掌握的金融资源远远超出专 业的投资银行。基于自身强大的资金实力，许多商业银行都开设投资银行部或建 立投资银行性质的子公司，从事证券的承销、发行和买卖业务，获得了高额的回 报。从事证券业务的银行的数量迅速上升。1 9 2 2 年，从事证券业务的银行仅为 2 7 7 家，到1 9 2 8 年就增加到5 9 1 家。在3 0 年代大危机前，商业银行在债券承销 和分销中的市场份额稳步上升。商业银行在债券原始发行中的比重由1 9 2 7 年的 2 2 上升到1 9 2 9 年的4 5 5 ；参与发行的比例则更高，自1 9 2 7 年的3 6 8 ，上升 到t 9 3 0 年的6 1 2 。 银行的证券业务为银行带来更多的市场机会，但同时也带来了一定的问题。 第7 页 就经济危机而言，这无疑是对美国银行的证券业务一个沉重的打击。社会舆论和 许多人士认为，是银行的证券业务导致了银行系统的崩溃： 经济繁荣期间，银行的证券业务吸引银行把大量存款资金投放到股票市场， 助长了股市泡沫。股市的高涨和证券的高额回报吸引储蓄居民从商业银行取出存 款，投资股票，推高了股价。而一旦银行的出现资金短缺，或者遭遇股票市场大 幅波动，就引起商业银行从抛售股票来维持经营或避免损失。这样的操作容易引 起机构的抛售，导致股票下跌。证券公司在股票下跌时，也会要求透支的股民斩 仓，收回资金，来保障其资金的安全。这无疑更加重了股市的波动。而股票的急 剧缩水，将使那些在股市投入大量资金的银行蒙受巨大损失，动摇储户信心，诱 发挤兑狂潮。这反过来导致银行的连锁倒闭，摧毁了整个金融体系的运行。 为了清查该次金融危机的产生的缘由，在1 9 3 1 年至1 9 3 3 年期间，美国国会 针对银行经营证券业务举行了多次听证会。这一系列听证会在美国金融立法历史 上占据了十分重要的地位。听证会的结果使人相信证券业与银行业结合在一起会 给金融系统的安全带来严重威胁。 1 9 3 3 年1 月，佩科拉接管了参议院对华尔街的调查，举行系列听证会。听证 会提供了一部股票市场崩溃的秘史，使许多银行家因此名声扫地。这些丑闻涉及 到一些著名的大银行如：花旗银行、大通银行和摩根银行。 佩科拉在昕证会上揭露，花旗银行的1 9 0 0 多名推销员知道拉丁美洲债券质 量的低劣后，还将这些风险很大的低质债券推销给大众。而在银行的审查人员批 评了其母银行的商业贷款之后，该银行的证券分支机构仍把这笔贷款以证券的形 式卖给了投资者。 另一个著名例予是大通银行的总裁威金。在1 9 2 9 年6 个星期里，他做空大 通银行的股票赚了上百万美元，而他投机所用的资金就是从大通银行借的8 0 0 万美元贷款。威金还在加拿大建立了一个证券公司，以逃避联邦税。大通银行和 花旗银行的情况表明，在2 0 年代，储蓄和投机之间的传统区别已不复存在了。 摩根银行的问题则是把它承销的股票在公开发行之前以优惠价格卖给它在 美国商界和政界的几十个亲朋好友，让他们轻松赚钱。尽管摩根银行辩解说“他 们有获利的机会，也有亏本的风险”，实际上，在当时的情况下，以优惠价格得 到的这些股票只会赚不会赔的。 佩科拉听证会的结果产生了巨大的震动。许多议员和政府官员对金融制度所 隐含的高风险表示出了极大的担忧和恐惧。国会参议员格拉斯和部分其它议员对 综合性经营的银行制度提出严厉指责，阐述了必须重新构造美国金融体制的理 由。美国经济学家克夫曼乔治( k a u f 删g e o r g e ) 后来把这些观点概括为三点， 它们被认为是导致“格拉斯一斯蒂格尔银行法案”通过的基本根据： 第8 页 1 通过将商业银行与投资银行的分离，能够保护银行业的安全和健康 参议员格拉斯认为，银行过多卷入股票证券业务而应对银行体系的崩溃负重 要责任。这位“联储之父”指出，造成银行混乱和经济大衰退的原因是银行业放 弃了“真实票据论”的银行资产管理理念。如果商业银行把贷款限制在自偿性 ( s e l f l i q u i d a t i n g ) 的商业银行贷款方面，银行就不会遇到如此严重的流动性 问题。通过将商业银行与投资银行的分离，有利于保护银行业的安全和健康。 2 防止银行资金从正当的商业性使用转向投机性使用 参议员格拉斯等人不仅认为银行参与股票证券交易会削弱银行业体系的安 全性，他甚至把银行参与股票交易或投资行为视为股票赌博。参院银行和货币委 员会成员：参议员鲍尔克里( b u l k l e y ) 在长篇讲话中指出，证券承销对银行来讲 不是一个正当业务，银行的证券承销活动应对证券市场过度的扩张负责任。他分 析，当银行在股票证券市场上竞争时，应考虑市场的吸收能力和维护市场平衡的 条件，商业银行在巨额利润的引诱下会把大量资金转向股票证券抵押贷款，从而 使银行业务走上歧途。因此，银行应固守银行业务而非在证券市场上去获取额外 利润。 3 消除利益冲突，停止被银行滥用的业务 在所有批评商业银行综合性经营的观点中，最有说服力的是“利益冲突” ( c o n f i c t so fi n t e r e s t ) 理论。该理论认为，当商业银行同时经营银行业务和股 票证券业务时，由于利益的冲突，银行必然会滥用权力。“1 参议员鲍尔克里的论 点最具有代表性，他在发言中指出：“当己知被推荐的股票和证券有较好的成长 性，并且可以在交易中迅速获取高额利润时，或者当知道自己购买的证券质量下 降，存在价格下降压力时，有哪一位银行家可以公平和公正地从事证券业务 呢? 银行必然存在对借款人施加压力的企图，劝诱借款人用委托银行掌管的 信托基金去购买银行难以销售的新股票和债券”。 总而言之，反对金融混业的主张者认为：证券市场是一个风险较大的市场， 而银行在经济体系中担任着重要角色，不宜直接参与证券市场的活动，否则容易 引发金融市场的动荡和风险。商业银行业务和投资银行业务的分立，可以将风险 隔离，有效杜绝金融风险的扩大和蔓延，从而保证银行业的安全和整个金融市场 的稳定。 第9 页 第二章格拉斯一斯蒂格尔法与分业体系 第一节格拉斯斯蒂格尔法简介 格拉斯斯蒂格尔法正是在上述背景下出台的。为了遏制危机，重树 金融市场和储户的信心，1 9 3 3 年6 月，在罗斯福的倡导下，美国国会通过了1 9 3 3 年银行法案。这是著名的罗斯福“新政”重要的组成部分，也是美国政府对国 家金融、经济体系所遭受的困难做出的第一个重要反应。1 9 3 3 年银行法案确 立了金融监管的新方式，确立了商业银行的存款利率上限，建立了联邦存款保险 机构，并从法律上将商业银行与投资银行的主要业务进行了分离，只给商业银行 保留了包销大多数政府债券的证券经营权利。由于上述新的监管方式由议员格拉 斯和斯蒂格尔提出，因此人们也将1 9 3 3 年银行法案中有关商业银行与投资 银行业务分离的第1 6 、2 0 、2 1 和3 2 款单独称为格拉斯斯蒂格尔法。 格拉斯斯蒂格尔法确立了将商业银行和投资银行业务明确分开的原 则。根据这一原则，所有证券代理发行、证券包售、证券分销、证券经纪人业务 都属于投资银行的业务范围，由投资银行专门经营。任何以吸收存款为主要资金 来源的商业银行，除了可以进行投资代理、经营指定的政府债券、用自有资金有 限制地买卖股票债券以外，不能同时经营证券投资等长期性投资业务。同时，经 营证券投资业务的投资银行也不能经营吸收存款等商业银行业务。从商业银行的 角度讲，禁止其经营的投资银行业务主要包括： 1 任何商业银行不得进行代理证券发行、证券包售、证券分售、证券经纪等 属于投资银行的经营活动。同时，投资银行也不得在经营证券投资活动的同时开 展支票存款、存单存款等商业银行活动； 2 任何商业银行的职员不得同时在投资银行任职。禁止商业银行和投资银行 之间成立连锁董事会： 3 任何商业银行不能设立从事证券投资的子公司；商业银行可以经营的证券 投资活动主要是联邦政府公债、国库券和部分州政府公债以及在一定范围内的股 票买卖，具体的规定如下“： ( 1 ) 商业银行可以对美国政府和其他联邦政府机构发行的债券进行投资和 买卖。经过批准，也可以投资于一些州市政府债券。 ( 2 ) 在不超过银行自有资本和盈余总额1 5 的数量范围内，商业银行可以 用自有资金进行股票、债券投资并进行买卖。但是商业银行持有、买卖的证券， 必须属于证券评级标准中较高等级，即a a a 级、a a 级、a 级和bbb 级。这 也就是商业银行只能在一定比例限制内用一部分自有资金从事质量可靠的证券 第1 0 页 投资和交易，而不能动用它的存款负债去从事投资 ( 3 ) 商业银行可以通过信托业务，作为客户的代理，帮助客户进行证券投 资和证券交易。 1 9 3 5 年，美国国会又对格拉斯斯蒂格尔法中的部分的条款做出修订。 修订后格拉斯斯蒂格尔法有关金融分业的主要内容为： 禁止联储成员为自己的账户购买证券，但国民银行可以购买和持有不超过其 资本和盈余1 0 的投资级证券；同时，禁止吸收存款的机构既从事接受存款业务， 又从事股票、债券和其它证券的发行、包销、销售或分销，无论是以批发、零售 还是参加辛迪加集团的形式。有一些证券不在被禁止之列，主要是美国政府债券、 政府机构债券、大学住宅债券和各州、政治分支机构的一般债务，但市政收益债 券被列入禁止范围以内。并且限制商业银行通过设立附属证券公司间接从事投资 银行业务。但是，该法案不限制商业银行在国外进行证券的包销和买卖。另外， 商业银行的信托部门也可以通过其附属的证券公司，为养老金计划和其它信托账 户交易证券。 第二节 格拉斯斯蒂格尔法的成效、评价及其历史局限 格拉斯斯蒂格尔法是美国政府针对经济危机中所暴露出来的金融问 题所采取的管理措施。经济危机中，由于商业银行动用个人储金去支持甚至加入 证券投机，为证券市场的动荡推波助澜，在证券市场崩溃的情况下，又缺乏现金 应付客户的提存，从而面临倒闭的命运。为避免重蹈覆辙，格拉斯斯蒂格 尔法加强了美国政府对银行的集中管理，将投资银行与商业银行业务进行分离， 这对于恢复当时公众对银行的信任起了不可估量的作用。但同时这一法案也受到 了来自银行业和金融家的普遍反对，认为分业经营割裂了金融业内部的自然联 系，改变了金融业自然发展的轨迹，削弱了银行的竞争力。 不过，事实胜于雄辩。仅在1 9 3 3 年，当银行家还在竭力阻止格拉斯 斯蒂格尔法实施的时候，暂停支付和破产银行的数字却降到了2 0 年代以来的 最低点。此后，这个数字的降幅更是出乎银行家的意料。据统计，1 9 3 3 - - 1 9 4 0 年，破产储备系统银行平均每年为4 5 个，其中联邦储备系统的银行仅有3 个。 而这两个数字在1 9 3 3 年时则分别为2 7 2 5 个和1 2 7 5 个。美国的银行家和证券商 开始逐渐接受分业经营的制度安排。 至此，美国金融业步入了个新的发展阶段，逐步从混业经营走向了分业经 营的状态。尽管美国金融业对格拉斯斯蒂格尔法中的分业条款一直存有 第1 1 页 非议，但是金融分业体系切断了银行与证券市场的联系，成为阻隔金融危机发生 的一道防火墙。这使美国金融业出现了相对平稳的发展时期。在当时的技术条件 和金融格局下，银行、证券和保险的分立，减少银行经营活动中的道德风险，遏 制了大机构快速扩张的势头，有利于保证市场的稳定和公众信心的建立。 但是，随着时间的推移，金融界和理论界对格拉斯斯蒂格尔法的批 评也越来越多。持反对意见的人士指出，当银行无法混业经营的时候，一方面限 制了银行的业务创新能力，使银行难以提供品种更为丰富的产品和服务，竞争力 会受到影响：另一方面，商业银行信贷业务产生的风险也无法有效分散。商业银 行和投资银行分业经营体系，限制了商业银行经营的扩展，同时也无法有效减小 银行的经营风险。放松管制、改革金融分业体制的呼声不断涌现。 第1 2 页 第三章混业的呼声和竞争格局的变化 从3 0 年代经济危机的救治过程来看，格拉斯斯蒂格尔法的实施成 功地恢复了人们对美国银行的信心，在稳定证券市场、防范金融风险方面起到了 积极作用。但是，随着美国和世界经济和金融格局的变化，格拉斯斯蒂格 尔法对银行经营的限制就显得日益明显。 在格拉斯斯蒂格尔法出台后的十几年中，美国商业银行和证券商都 能严格遵守该法规定的业务。但是从6 0 年代开始，它们都开始想尽办法利用该 法的漏洞，向相互的领域渗透。例如：许多银行通过控股公司扩展其业务；为了 绕开格拉斯斯蒂格尔法关于商业银行不得从事共同基金的发行与销售的 规定，商业银行通过与投资公司签订联营协议来经营共同基金业务，由投资公司 进行基金的买卖，而实际由银行负责管理基金。7 0 年代后，随着金融自由化和 金融全球化的推进，证券、保险等非银行金融业不断壮大。格拉斯斯蒂格 尔法使得美国金融业一直处于分业经营的状态，造成美国银行规模小、数量多、 业务单一的落后状态，业务经营的规模效益难以实现。美国金融业要求废除格 拉斯斯蒂格尔法、实行混业经营的呼声越来越高。 第一节新环境下银行竞争力的下降 7 0 年代末开始，随着竞争环境的变化和新竞争者的崛起，美国商业银行开始 面临前所未有的生存危机。商业银行在资产业务和负债业务都面临国内外其他金 融机构强有力的竞争，银行利差急剧下降，极大地恶化了美国银行的盈利形势。 从资产业务方面看，国内外资本市场、投资银行、租赁公司以及外国银行开 始抢走商业银行的大批客户和业务。随着资本市场融资成本的下降和资本市场的 快速发展，传统上银行贷款的公司客户，纷纷越过银行转向资本市场。商业银行 的市场份额大幅度下降，导致金融脱媒现象的产生。同时，储蓄银行的份额也停 滞不前，而保险公司和投资基金的份额则不断上升。银行资产业务的竞争者还包 括了百货公司和租赁公司，它们也向购买其产品的消费者提供方便便宜的消费信 贷。 负债业务方面，由于受到q 条款对利率的限制，在日益高涨的市场利率面前， 银行汲取资金的能力也日盏下降，银行客户大量流失。居民开始把积蓄投向公债、 股票和投资基金获得更高的回报。投资基金、保险公司、货币基金、股票市场和 第1 3 页 养老基金成为银行负债业务强有力的竞争者。随着经济的发展，银行储蓄出现停 滞即而下降。商业银行因此不得不在金融市场上寻求更昂贵的资金来源。 受负债和资产两方面不利因素的影响，银行的存贷利差急剧下降，极大地恶 化了银行的盈利能力。商业银行为了生存，需要规避现有法案的限制，寻找新的 利润来源。金融创新的浪潮由此产生。但是，格拉斯斯蒂格尔法所确立 的分业制度在很大程度上依然严重妨碍银行在新业务领域的拓展。相比之下，国 际金融领域实行混业经营的法、德等国家的全能银行则凭借其成本低、业务广、 规模大等优势在竞争中逐渐占优势，使得业务相对单一的美国银行一度失去国际 金融霸主的地位。面对来自国际金融领域全能银行的挑战，美国传统分业经营的 商业银行处在竞争不力的地位。因此限于形势，美国金融监管当局开始逐渐放松 在利率和证券业务方面的一些管制措施。商业银行的经营由此趋于灵活。 第二节q 条款和利率自由化改革 美国的利率自由化进程是最早始于6 0 年代，不过在7 0 年代后，利率自由化 进程大大加快，这和当时的美国经济内外在情况的剧烈变化是分不开的。随着布 雷顿森林体系在7 0 年代的崩溃，美元和黄金脱钩，浮动汇率制度代替了原有的 固定汇率制度。同时，随着欧洲美元市场的迅速发展和石油价格的暴涨，导致美 国严重的通货膨胀，市场利率持续在高位运行。但受利率管制法规的限制，金融 机构的存款利率无法随着市场利率的变动相应提高，结果导致大量存款从银行流 出转向其他投资渠道，形成“金融脱媒”现象。当时对利率管制的主要法规是由 于1 9 3 3 年美国国会授权美联储制定的q 条例。 q 条例和格拉斯斯蒂格尔法一样是3 0 年代经济危机的产物。! - 9 3 3 年美国国会授权美联储制定的利率法规，并在1 9 3 5 年作了修改。q 条例规定， 美联储的成员银行不能对活期存款支付利息，对储蓄存款和定期存款支付的利息 率不得超过美联储和存款保险公司规定的上限。为了避免银行因为在利率上的竞 争而增加经营风险，国会通过了该条款，对银行业务进行限制，使银行吸收存款 的成本降下来。 q 条例实施以来，储蓄存款的最高利率为2 5 。5 0 年代以前，由于这个利 率上限高于市场利率，这一规定对银行业务没有影响。5 0 年代以后，商业银行 由于受q 条例的限制，存款利率低于其他金融机构的利率，大大影响了其筹资 能力。1 9 5 7 年，美联储将储蓄存款的最高利率限制从2 5 提高到3 。1 9 6 1 年 允许银行发行存款单，提高银行吸收存款的能力。1 9 6 2 年1 月1 日，又把储蓄 第1 4 页 存款的最高利率提高到4 ，在以后的年代里又不断地提高利率，但q 条例的限 制仍然没有改变。q 条例限制了商业银行吸收更多资金，银行也难以满足工商企 业日益增长的资金需求，这使得美国的商业银行发展受阻。 6 0 年代后期，美国通货膨胀加剧，但是，由于q 条例的限制，存款利率仍 然处于较低的水平，商业银行难以获得更多的存款，为了得到更多的低成本资金， 不得不到欧洲美元市场按很高的利率筹措资金。另一方面，其他金融机构与商业 银行争夺存款的竞争日趋激烈，银行面临不断亏损的境地。在q 条例的限制下， 银行存款由于利率低而失去了吸引力。与此同时，其他金融机构异军突起。由于 它们吸收资金不受q 条例的限制，投资收益率较高，吸引了大量的投资者。商 业银行为了生存，迫使监管当局美联储逐步放松对存款利率的限制。 1 9 7 3 年，美联储取消了1 0 万美元以上存款利率的限制。1 9 7 8 年，允许商业 银行发行1 万美元以上6 个月期的储蓄存单，利率参照同期国库券利率挂钩。1 9 8 0 年，国会通过存款机构放松管制与货币管制法，承诺到1 9 8 6 年逐步取消存 款利率上限的规定。1 9 8 1 年，允许商业银行开设支付利息的支票账户，允许银 行和储蓄机构设立不受q 条例限制的储蓄账户。1 9 8 3 年，允许商业银行发行按 市场利率水平支付利息的超级可转让存单。从1 9 8 3 年1 0 月起，商业银行和储蓄 机构可以自行决定1 - 3 0 个月的存款利率。这样，8 0 年代的利率自由化使5 0 多 年来的严格控制存款利率的体制成为历史。 利率放开以后，美国主要运用联邦基金市场利率和再贴现率间接影响市场利 率，形成了市场利率的有效机制。公开市场操作对利率的形成也有一定影响。利 率自由化的改革促进了金融机构的竞争，提高了金融运行的效率。但是，利率自 由化进程过于缓慢，同时利率自由化无法从根本上解决银行在多变的经济和竞争 环境经营中的竞争力下降的问题。美国在8 0 年代爆发了新一次的银行危机。 第三节八十年代的金融危机 在激烈的金融竞争条件下，8 0 年代美国金融业发生了严重的银行危机。这 次危机的爆发再一次暴露了原有金融体系的严重问题。围绕这一危机所产生的广 泛讨论和研究，逐渐形成了9 0 年代美国银行业发展的理论基础。下面我们先对 这次危机作一简单回顾。 、8 0 年代的金融危机和回顾 8 0 年代以前，美国拥有大量的中小银行，法律规定银行不能持有公司股票 第1 5 页 银行业、保险业和证券业实行分业经营与管理。同时出于保持竞争力的缘故，法 律上还有不得跨州设立分支机构的规定a 随着布雷顿森林体系的崩溃，欧洲美元市场的迅速发展和石油价格的暴涨， 美国7 0 年代的出现了剧烈的通货膨胀和名义利率的高涨。在经济自由主义的货 币学派的倡导下，反对政府干预的思想占到了上风，美国政府没有对高涨的通胀 和利率进行过多干预。这给美国银行机构却带来严重打击。 数据显示，8 0 年代美国银行业的资产回报率和投资回报率分别从7 0 年代的 o 7 和1 0 ，降到了0 1 和1 ，盈利能力和抗风险能力大大下降，导致金融风 险的增加。据统计，在8 0 年代和9 0 年代初的银行危机风潮中，总计有1 6 1 7 家银行机构倒闭或者不得不接受金融救助，占银行总数的1 0 。同时还有约1 3 0 0 家储蓄协会( s & l s ) 倒闭，造成了严重的社会问题。严重的金融问题耗尽了美 国联邦存款保险中用尽了所有的存款保险基金，最后不得不向财政借款以维持存 款保险体制的运作。美国金融业再次处于恐慌中。美国8 0 年代银行危机破产状 况参见表3 1 ： 表3 1 美国1 9 8 0 1 9 9 3 年商业银行破产一览表 年份破产银行数目( 个)估计损失( 亿美元) 1 9 8 0 1 1 1 9 8 11 01 1 9 8 24 21 4 1 9 8 34 8 1 4 1 9 8 47 9 1 5 1 9 8 51 2 0 1 l 1 9 8 61 3 8 1 7 1 9 8 71 8 4 2 0 1 9 8 82 0 06 7 1 9 8 92 0 66 3 1 9 9 01 6 9 2 9 1 9 9 l1 2 7 6 0 1 9 9 2 1 2 24 7 1 9 9 3 4 16 总计 1 5 4 63 6 4 第1 6 页 资料来源：g e o r g eg k a u f m a n “t h eu sb a n k i n gd e b a t e o ft h e1 9 8 0 s ：a no v e r v i e wa n d l e s s o n s ”l o y o l au n i v e r s i t yo f c h i c a g o “t h ef i n a n c i e r ：a c m n ，v o l l 2 ，n o 2 ，m a y 1 9 9 5 转引自刘积余美国银行业大变革透视，p 1 3 6 ，中国金融出版社2 0 0 1 年 从危机发生的原因来看，商业银行竞争力下降是这次危机产生的主要原因。 随着金融创新和金融自由化的发展，许多大公司开设了财务公司以降低资金运用 成本，这成为商业银行新的竞争对手。所以在8 0 年代中，美国商业银行面对更 为激烈的竞争。不但受到货币市场共同基金、投资银行和外国商业银行的竞争， 而且还受到财务公司票据贴现等业务对商业银行传统领域的侵占。 同时，由于利率自由化进程的滞后，受q 条款对银行存款利率的限制，高市 场利率使商业银行面临存款减少、利差减小的困境，盈利能力和抗风险能力大大 下降。由于经营困难，银行为了生存不得不在货币市场上高息借入资金，冒险投 入高风险项目，希望可以获得高额回报。这样的举动反而导致更大的亏损，使银 行危机的进一步加深。而银行监管机构在危机初期对问题银行采取宽容的态度， 也是导致危机的进一步扩大的原因。由于没有及时化解问题银行中的风险，致使 问题银行的亏损不断增加，最后不得不关闭大量银行，造成巨大的损失。 市场的急剧变化迫使商业银行机构改变原有的经营战略，努力提高竞争力。 同时这也迫使金融监管机构进一步放松对银行的管制，改革过时的法律。危机过 后，利率、银行业务经营范围和银行的组织结构等方面的改革都被提到日程上来 了。 二、危机导致银行制度的改革 银行的危机表明：金融分业等于银行安全的概念已经过去。面临竞争环境的 变化，来自非银行金融机构的挑战和欧日金融集团的严重威胁，银行业必须改革 以保证自身安全和竞争力的提高。 从8 0 年代末开始，为适应新形势下银行业发展的要求，美国加强了对银行 业监管法规体系的改革。金融监管当局采纳巴塞尔协议，对银行资本提出了更高 要求。同时对联邦存款保险制度也做了改革。此外，美国也酝酿了一系列新银行 法规的出台，促使了美国银行业在9 0 年代初的第一次兼并。美国在制定这些法 规时，不是为了单纯应急的措施而制定，其所依据的基本理念是放松管制，实施 更加自由的金融体制，以促进银行自身实力的提高。 这次银行大危机的出现，再一次引发美国金融界对现有分业体制的批评和反 思。如前文所述，美国金融业分业的框架是由格拉斯斯蒂格尔法确立的， 金融安全和遏制金融混业带来的种种弊端是其主要的立法理念。这在当时对恢复 第1 7 页 金融信心、重整金融秩序起到十分重要的作用。但是，8 0 年代美国银行危机表 明，在市场变化和新的经济金融形势下，金融分业不再等于银行安全。当格拉 斯斯蒂格尔法所确立的金融框架给商业银行的经营带来越来越多束缚时， 原有体制内的部分修改和放松已不能满足金融体系内在发展的需要。此时，许多 学者对格拉斯斯蒂格尔法原有的立法理念和根据进行再次考察，并提出 质疑。这类研究为美国金融业摆脱金融分业的桎梏，促进新的金融立法理念的推 行，起到了促进作用。 第1 8 页 第四章质疑分业： 对格拉斯斯蒂格尔法的立法理由的再考察 第一棼格拉斯斯蒂格尔法的再考察 格拉颠艇荣格尔法一盔被认为是用来纠正商业银行的投机行为和违 规操作的措施。如翦文质述，当时美国国会的听证会