（交通运输规划与管理专业论文）陕西省农村公路建养管理体制研究.pdf

摘要 农村实施税费改革后，传统的农村公路建设与养护体制受到冲击，农村公路 建设与养护面临着新的困难，研究制定有利于农村公路发展的政策措施，逐步建 立一套长效稳定的农村公路建设管理与养护管理体制( 简称：农村公路建养管理 体制) ，实现农村公路的可持续发展，成为一个新的研究课题。 论文首先对农村公路建养管理体制的概念进行了分析，接着构建了农村公路 建养管理体制的理论，在调查研究的基础上，对陕西省农村公路建养管理体制的 现状进行了分析，并结合刚刚出台的农村公路建养管理体制的相关政策，提出了 新的陕西省农村公路建养管理体制的方案以及保障实施措施。 关键词：陕西省农村公路建设管理养护管理体制 a b s t r a c t a f t e rt h er e f o r mo fr u r a lt a x f e e ， t h et r a d itio n a lc o n s t r u c tio n s y s t e ma n dp r o t e c t i o ns y s t e mo ft h er u r a lh i g h w a ya r es u b j e c t e dt ot h e i m p a c t ，a n dt h er u r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n dp r o t e c t i o nf a c et h en e w d i f f i c u l t i e s e s t a b l i s h i n gt h ea d v a n t a g e o u sp o l i c yo ft h er u r a lh i g h w a y d e v e l o p m e n t ，b u i l d i n gu pg r a d u a l l y as e to fe x t e n d e da n ds t a b i l e c o n s t r u c t i o na n dp r o t e c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mo fr u r a lh i g h w a y( b r i e f n a m e ：t h er u r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o n p r o t e c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ) ，a n d k e e p i n g o nt h es u s t a i n a b l yr u r a lh i g h w a y d e v e l o p m e n t ，b e c o m e an e w r e s e a r c hs u b j e c t f i r s t l y ，t h e t h e s i sa n a l y z e st h ec o n c e p to f t h er u r a lh i g h w a r c o n s t r u c t i o n p r o t e c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m t h e n ， i ts e t su pt h et h e o r i e s f o u n d a t i o no ft h er u r a lh i g h w a yc o n s t r u c t i o n p r o t e c t i o nm a n a g es y s t e m ，o n t h ef o u n d a t i o no fi n v e s t i g a t i n ga n dr e s e a r c h ， a n a l y z e st h ep r e s e n t c o n d i t i o no ft h er u r a lh i g h w a yi ns h a a n x ip r o v i n c e ，a n dc o m b i n e st h ej u s t p e d e s t a lp 0 1 i c yo ft h er u r a lh i g h w a y f i n a l l y ， i tp u t sf o r w a r dt o s e t u pan e wp r o g r a mo fc o n s t r u c t i o n p r o t e c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e r u r a lh i g h w a yi ns h a a n x ip r o v i n c ea n dt h er e l a t i v eg u a r a n t e em e a s u r e s k e y w o r d s ： s h a a n x ip r o v i n c e c o n s t r u c ti o n 腿n a g e m e n t r u r a lh i g h w a y p r o t e c ti o nm a n a g e m e n ts y s t e m 2 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 黼：立班形年期7 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 敝储签名歹弘，年秒日 导师签名：彳缀受刎年矿夕日 第一章绪论 国民经济和社会发展第十一个五年( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 规划纲要提出， 加强农村公路建设，实现所有具备条件的乡镇和建制村通公路，东中部地区所有 具备条件的建制村通沥青( 水泥) 路，西部地区具备条件的建制村通公路，健全 农村公路管护体系。 从2 0 0 6 年起，国家将实施“五年千亿元规划”，连续5 年共投资l o o o 亿元 修建农村公路，在1 0 0 0 多亿元的投资中，国家拟安排建设资金6 5 0 亿元，包括 交通部安排车购税资金3 5 0 亿元，虽然，国家建设资金占了大头，但是工程实施 的重点多在经济欠发达的中西部地区，在筹集3 5 0 多亿元配套资金时，困难也是 很大的，地方政府面临的压力很大，必须用好用足政策才能保障农村公路的发展。 为了减轻农民负担，农村实行了税费改革，取消了乡镇统筹费等专门面向农 民征收的行政事业性收费、政府性基金和集资项目，取消了屠宰税和随屠宰税附 征的其他项目，取消了“两工”，取消了农业税，改革了村提留的提取和使用办 法。这些改革的实施，减轻了农民负担，但同时使农村公共产品供给陷入了困境， 使农村公路建设和养护面临着新的困难，如何积极建立有利于农村公路发展的政 策措施，并逐步建立一套长效稳定的农村公路建设管理与养护管理体制( 简称： 农村公路建养管理体制) ，实现农村公路的可持续发展，就成了一个新的研究课 题。 第一节研究背景和意义 、建设新农村，需要大力发展农村公路 1 大力发展农村公路，是国家发展经济和建设和谐社会的需要。新时期加快 农村公路发展，加快农村公路建设，既是全面落实科学发展观的必然要求，也是 建设社会主义新农村的重要内容；既是改善农村生产和生活条件，发展农村经济、 解决“三农”问题的前提，也是增加农民收入的有效途径；既是扩大内需、拉动 经济增长的重要举措，也是促进经济社会全面协调可持续发展的重要条件。 农村公路发展，能够改善农村发展条件，加快城乡融合，带动农村产业结构 调整，优化农村发展环境，提高农民群众的生活质量。“公路通了，信息灵了， 脑瓜活了，收入多了，讲文明了”是许多农民群众在农村公路通车后的切身感受。 公路通畅的地方，干部群众长精神、想发展、谋发展，也是一种普遍现象。 2 大力发展农村公路，是交通部门服务新农村的需要。新时期发展农村公路 是交通行业落实中央解决“三农”问题的一项重点工作和支农惠农的重要举措， 落实农村公路建设规划，实旆“通畅”工程和“通达”工程，构建便捷、通 畅、高效、安全的交通运输体系来服务农村，也是实现交通又快又好发展的重要 基础。 交通部的文件提出，到2 0 l o 年，全国农村公路总里程达到1 8 5 万公里，全 面完成农村公路“通达”工程，全国具备条件的乡镇、行政村通公路，农民出行 难的问题得到有效解决；加快推进“通畅”工程，基本实现东部地区和中部较发 达地区乡镇、行政村通沥青或水泥路，明显提高广大中西部地区乡镇、行政村通 沥青或水泥路比率。 二、陕西经济和交通发展，需要发展农村公路 “十一五”时期，建设陕西西部经济强省驶入“快车道”，陕西交通建设也 进入“黄金发展期”。根据陕西省有关文件，到2 0 l o 年，要实现全省的通市公 路高速化，通县公路基本二级化，通乡公路油路化，通村公路畅通化，5 年内计 划投资2 0 0 亿元，每年建成至少1 万公里的通村沥青( 水泥) 路。近年来陕西公 路建设的跨越式发展，农村公路建设取得了令人瞩目的成绩，四通八达的农村公 路网，为当地经济发展提供强劲的原动力，但是，我们也清醒地看到，陕西农村 公路发展和较发达省份还有定的差距，还不能满足农民兄弟的期望。 截至2 0 0 3 年底，陕西省农村公路总里程1 0 2 万公里，其中县乡公路4 0 0 5 9 公里，村公路6 2 2 8 0 公里，晴雨通车率为3 4 ，通油路比重占1 7 2 ，三级以上 公路有1 0 ，4 2 ，作为支撑干线路网的农村公路的发展仍相对滞后，农村公路总 量不足，通达、通畅问题仍然没有得到根本解决，仍然严重制约和影响着农业和 广大农村经济的发展。 三、农村公路建养管理体制，对农村公路的发展具有重大影响 农村公路建养管理体制对农村公路发展的数量、质量、稳定性有重大影响。 农村公路建养管理体制是否理顺、是否合理极大影响着农村公路的资金筹集能 力、农村公路建养资金的使用、农村公路的服务水平、农村公路发展的政策、管 2 理机构的责、权、利的划分和有关人员的配备及使用。 近年来，很多地方进行了公路管理体制改革的尝试，对农村公路管理体制进 行了改革和理顺，在此情况下，农村公路得到了快速发展，但建设管理、养护管 理滞后的问题仍然没有很好解决，农村公路建养主体不明确、责任未落实，资金 缺少稳定渠道、投入严重不足，机制缺乏活力、质量不高等，直接影响农村公路 的建设、正常使用和长远发展，同时农村公路规模的扩大和等级质量的提高，对 公路建设、养护提出了更高的要求。加强公路养护，巩固建设成果，提高公路服 务水平，成为农村公路全面协调发展的重要任务。 为加强农村公路的建设和养护，确保公路完好畅通，更好地为农村社会经济 发展服务，就必须构建新的农村公路建养管理体制。农村公路是构建便捷、通畅、 高效、安全的交通运输体系的重要组成部分，是建立城乡协调、结构合理、质量 稳固、功能完善的公路网络和服务体系的重点，农村公路不仅要建设好，还要管 理好、养护好。农村公路建设是发展，养护管理也是发展，农村公路必须实现有 路必养，建养并重，我国公路发展中事实上存在着“重建设、轻养护，重干线、 轻农村”的倾向，农村公路因其在国家路网中相对次要的位置一直被视为“地方 的事情”，近几年，对农村公路建设的重视程度提高，但是同建设相比，农村公 路养护因为需要经常性的投入，长期才能见成效，往往不被重视。另外，由于干 线公路建设管理体制、干线公路养护运行机制改革中公司化、市场化的改革模式 不完全适用于农村公路，一味依靠群众养护的办法既不现实，也不符合国家减轻 农民负担的政策，所以需要积极探索适合农村公路特点的建养体制。 四、近期相关农村公路管理政策的出台，为构建新的陕西省农村公路建养管理体 制提供了契机 相关农村公路法规、政策的出台，对农村公路发展的情况进行了总结，指出 了存在的主要问题，对进一步发展农村公路提出了一些指导意见，这为构建新的 陕西省农村公路建养管理体制指明了方向。 中央和交通部出台的农村公路管理的相关法规、政策主要有：中华人民共 和国国民经济和社会发展第十一个五年( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 规划纲要、农村 公路管理养护体制改革方案、农村公路建设管理办法、县际及农村公路 改造工程管理办法、中央车购税投资补助农村公路建设计划管理暂行办法、 农村公路建设规划、农村公路建设质量管理办法、农村公路建设标准 指导意见等。 陕西省以及其他省份关于农村公路管理的相关政策有：陕西省农村公路建 设养护管理办法、陕西农村公路发展纲要、海南省农村公路建设管理与 养护体制改革实施意见、吉林省乡道管理办法( 试行) 、吉林省公路管 理体制和养护运行机制改革方案、云南省县乡公路建设、养护管理办法、 湖北省农村公路建设管理办法( 试行) 、安徽省县乡公路资金管理暂行办 法、安徽省农村公路管理暂行办法、安徽省农村公路补助资金暂行办法、 陕西省交通厅关于加快通村油路( 水泥路) 建设的公告、重庆市农村公路 建设管理抒法、山东省农村公路管理养护办法等。 五、对陕西省农村公路建养管理体制研究的意义 目前国务院已经通过了农村公路管理养护体制改革的方案以及交通部通 过了农村公路建设管理办法，但是农村公路建养管理体制牵涉的面比较广， 不同的省份还有很多的实际情况，所以为了落实体制改革方案和管理办法，有必 要进行深入的研究，构建适合陕西省实际的建养管理体制，并用来指导实际工作。 陕西省以及多个省份制定了农村公路建设、养护管理的办法，但是对建养管 理体制的问题提的比较笼统，各地理解不一样，其他省份有一些值得借鉴的经验， 为了更好的发展陕西农村公路，也有必要进行研究。同时笔者没有找到对其进行 深层理论分析的文章，没有形成科学系统的理论体系，没有从深层次发掘农村公 路体制改革的动因和采取改革的理论依据，所以也应该从理论方面进行深入研 究。 另外进行公路建设管理体制和养护管理体制的改革研究比较多，但是他们的 重点在高速公路和干线公路的建养管理体制研究，而农村公路自身的特殊情况， 使干线公路的管理体制、管理方法和经验不一定适应农村公路发展，所以对干线 公路管理的研究对构建农村公路建养管理体制有指导意义，但是还有很多问题值 得研究。 第二节研究的内容 当前，我国的农村公路发展很快，资金缺口很大，重建轻养的现象非常突出， 同时管理的效果也不理想，问题的根本原因在于建养管理体制不合理。本文首先 4 提出了农村公路建养管理体制的概念及其基本内容，然后构建了农村公路建养管 理体制的理论，进行了陕西省农村公路的调查与分析，结合对近来出台政策的分 析，在此基础上，提出了陕西省新的农村公路建养管理体制方案。 本文所要研究的主要内容有： 1 基本概念的阐述。通过对农村公路、农村公路建养管理体制等概念的阐述， 确定研究问题的性质和范围。 2 构建农村公路建养管理体制的理论。根据研究的性质和范围，提出适合构 建农村公路建养管理体制的理论，主要有农村公路基础设施的公共政策理论、地 方政府对农村公路发展的竞争理论、政府转变职能理论、村民自治下的“一事一 议”的农村公路供给制度。通过理论的阐述，为构建新的农村公路建养管理体制 提供理论基础。 3 陕西省农村公路建养管理体制及其分析。主要是通过对陕西省省级、市级、 县级、乡镇级和村庄的农村公路建养管理体制现状进行调查，得出存在的主要问 题和取得的经验等。 4 农村公路建养管理体制政策的分析。针对近期出台的农村公路建养管理体 制的政策文件进行分析，分析这些政策文件所包含的主要内容和对农村公路建养 管理体制出现问题的解决措施。 5 构建陕西省新的农村公路建养管理体制方案。在构建的农村公路建养管理 体制的理论、陕西省农村公路建养管理体制及其分析和农村公路建养管理体制的 政策分析基础上，构建了陕西省农村公路建养管理体制的方案并提出了实施保障 措施。 6 主要结论和需要进一步研究的问题。 第三节研究思路和技术路线 、研究思路 在进行研究的过程中，本文从农村公路建养管理体制的概念界定入手，通过 构建农村公路建养管理体制的理论基础、对陕西省农村公路建养管理体制进行调 查与分析，并结合近来出台的农村公路相关政策的分析，构建陕西省新的农村公 路建养管理体制方案。 5 二、技术路线 研究的技术路线，如图l 所示。 研究背景和意义 农村公路建养管理体制的概念界定 iii 陕 西 构 省农 建农 錾农村 析 村公 公 路 路 建 建养 养管 管理 理体 体制 制的 的调 理查 论及 分 析 iil j 构建陕西省农村公路建养管理体制方案 i 主要结论 图l 第二章农村公路建养管理体制概述 第一节农村公路建养管理体制的概念 一、农村公路的概念 在出台的一些文件中，对农村公路概念有不同的表述，具体如下 在2 0 0 5 年国务院通过的农村公路管理养护体制改革方案中对农村公路 的表述为：农村公路包括县道、乡道和村道。 在交通部农村公路建设管理办法( 交通部令2 0 0 6 年第3 号) 中规定：农 村公路，包括县道、乡道和村道。 在国家计委、交通部县际及农村公路改造工程管理办法( 计基础 2 0 0 3 4 1 0 号) 中规定：农村公路一般是指通乡( 镇) 、通行政村的公路。通乡( 镇) 公路是指 县城通达乡( 镇) 、以及连接乡( 镇) 与乡( 镇) 之间的公路。通行政村公路是指由乡 ( 镇) 通达行政村的公路。县际公路一般是指连接相邻县与县之间的公路，包括经 济干线、口岸公路和省际间公路。 在陕西省农村公路建设养护管理办法( 陕西省人民政府令2 0 0 5 年第1 0 5 号) 文件中：农村公路是指县道、乡道和村道。县道是指连接县级人民政府所在 地与乡级人民政府所在地、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国、省道 的县际间公路。乡道是指连接乡级人民政府所在地与建制村的公路，以及不属于 县道的乡际间、乡与外部连接的公路。村道是指为农村居民生产、生活服务，连 接建制村和居民点，不属于县道、乡道的公路。 在重庆市2 0 0 6 年试行的重庆市农村公路建设管理办法( 试行) 中规定： 农村公路一般是指通乡( 镇) 、通行政村的公路。通乡( 镇) 公路是指县城通达 乡( 镇) 、以及连接乡( 镇) 与乡( 镇) 之间的公路，通行政村公路是指由乡( 镇) 通达行政村的公路。 在一山东省农村公路管理养护办法( 鲁政办发( 2 0 0 6 ) 2 号) 规定：农村 公路是指经县级以上人民政府批准，按照国家规定的公路工程技术标准修建，经 交通主管部门验收的县道、乡道和村道。 通过对农村公路的不同阐述，我们可以看出，陕西省对农村公路的界定是比 较合理的，不但从行政区域上对农村公路进行了明确划分，同时也包含了经济区 域的内涵，对农村公路的概念划分和中央的文件精神是一致的，等级划分比较清 楚，比较全面。同时现在我们研究的是陕西省农村公路建养管理体制，为了政策 的连贯性，所以定义农村公路的概念应当结合陕西省文件中农村公路的规定。所 以我们认为农村公路包括县道、乡道、村道，县道是指连接县级人民政府所在地 与乡级人民政府所在地、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国、省道的 县际间公路，乡道是指连接乡级人民政府所在地与建制村的公路，以及不属于县 7 道的乡际间、乡与外部连接的公路，村道是指为农村居民生产、生活服务，连接 建制村和居民点，不属于县道、乡道的公路。 二、农村公路建养管理体制的概念 我国目前的农村公路建养管理( 除了村道管理) 是由政府行政部门以及他们 下属机构或派出机构来实施的，具有行政管理的性质，所以农村公路建养管理体 制应当属于行政体制的范畴。 行政体制是相对于司法体制和立法体制而言的，是管理国家行政事务的政府 机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，是政治体制不可分割的部分。 行政体制的载体是机构，核心是行政权力的划分。科学的行政体制能够提高行政 效率，高效政府促进社会全面发展，起到推动作用；科学的行政体制能够制约政 府各部门、各机关的正常运行，起到规范作用。 通过对行政体制的理解，体制应当是一个系统，包括组织结构、组织职能、 人员配置、运行制度、运行机制五方面内容。 所以，农村公路建养管理体制就是有关农村公路建设管理与养护管理活动中 的部门职能界定、权限划分、人员配置的体系及其运行的机制，其基本构成要素 可分为农村公路建设养护管理职能、建设养护管理机构、管理和养护人员、管理 规则及运行机制五种要素。 具体来看，它包含了农村公路建养管理机构之间的资源配置、相应的运行规 则和运行机制，其中农村公路建设养护管理涉及到农村公路的建设养护管理机构 设置、机构职责、建设养护人员配置以及工程的规划管理、招投标管理、设计管 理施工管理、质量管理、工程验收、资金管理等内容。 第二节农村公路建养管理体制的主要内容和特性分析 一、农村公路的特性分析 农村公路是交通基础设旌的一种，是农村经济和社会发展的先行资本，能为 其它产业创造投资机会。农村公路具有的特性主要有：基础性，自然垄断性，外 部性和公共产品性。农村公路的基础性主要体现在它所提供的产品和服务是其它 生产部门和生活活动的基础条件；它所提供的产品和服务构成了其它部门产品和 服务的成本。农村公路的自然垄断性主要体现在农村公路具有大量的沉淀资本， 农村公路建设和养护的费用巨大，有时需要一次性投资，投资具有不可分性，初 始投资巨大，投资一旦实施，就会形成大量沉淀资本；农村公路的服务地区依附 性，农村公路是就地生产，就地消费，同时不具有显著的替代性；农村公路的规 模经济性，基础设施服务的自然垄断性还表现在使用同一网络向不同的使用者提 供服务比对不同用户分设不同的网络更为经济节省。农村公路的公共产品性主要 体现在在消费过程中具有非竞争性和非排斥性，即消费者使用服务正常消费时， 相互之间不存在利益冲突，增加消费者的边际成本为零，消费利益不是个人和部 分人专有，要阻止令外一些人从中受益是不可能的或者成本高昂。 二、农村公路建养管理体制的主要内容 由农村公路建养管理体制概念界定不难看出，其基本构成要素可分为农村公 路建设养护管理职能、建设养护管理机构、管理和养护人员、管理规则及运行机 制五种要素。农村公路建养管理体制的五种要素在管理体制的整体运作当中，地 位不同，作用各异。其中农村公路建设养护管理机构和管理人员是管理活动得以 展开的物质基础，表现为有形物质的存在，属于实体要素；而管理职能( 业务分 工、权限界定) 、管理规则和运行机制则是表现为约束、规范人们行为和部门关 系的制度体系，属于无形要素。 1 农村公路建养管理职能 农村公路建养管理职能在不同管理主体问的配置、管理业务分工和管理权限 界定是农村公路建养管理体制得以确立的基本前提，有什么样的业务分工、权限 划分，就有什么样性质的管理体制。农村公路建养管理职能中，有些属于行政管 理方面，比如农村公路规划、招投标等，有些属于还涉及到经营管理方面，如农 村公路的养护等。行政管理职能既要在不同等级政府间划分权限，还要在同级政 府的不同工作部门( 如计划、交通部门等) 间界定权力范围；而经营管理职能同样 要在农村公路旅工企业、养护企业等市场主体之间进行分配。 2 农村公路建养管理机构 农村公路建养管理机构，一方面是指从事农村公路建设养护过程中不同阶段 管理工作的单位，另一方面指各管理单位内部具体从事某一专业管理工作的部 门。农村公路建养管理机构设置要依据管理职能配置来进行，机构的组织形式一 般是以“直线职能制”为主，既适应农村公路建设养护管理专业分工多之特点， 又满足分级指挥与组织的“管理幅度”原则要求，有利于提高管理工作效率。当 9 然，根据农村公路建设养护中施工企业组建项目经理部的具体情况，其组织形式 有多样化。工程规模小、施工范围有限的情况下，企业应当采取“直线制”的管 理机构组织形式来管理施工生产过程，以强化现场指挥的直接有效性，提高工作 效率。工程规模大，施工专业技术性要求较高，则应采取“矩阵式”或“事业部 制”管理机构组织形式，以专业分工负责，提高管理及生产效率，以部门之间的 有机协调，实现整个企业或项目管理的科学化、高效率。 3 农村公路建养管理人员 农村公路建养管理人员是指在管理机构中为行使某项管理职能而从事某一 方面建养管理工作的人员。人是生产力中最具能动性的要素，也是农村公路建养 管理体制中最活跃的因素，是管理体制得以运转的“动力源泉”。因此，农村公 路建养管理人员配备的数量与专业结构，往往直接决定着管理工作的效率和水 平。在农村公路建养管理中，既有专业技术性很强的技术、经济业务，也有一般 事务性工作，同时作为一种社会经济活动的组织形态，必然还要有一定的组织、 协调和指挥工作，因而农村公路建养管理人员一般可分为各类、各级管理机构的 领导干部、专业技术人员和一般工作人员。 农村公路建养管理人员配备的数量与专业结构，以及管理人员本身的素质， 是影响管理工作效率与水平的关键因素。各级管理机构的领导干部人数，要根据 管理范围，按精简、统一、效能的原则具体确定；专业技术人员数量，则要根据 不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求，按“定岗定员、专业匹 配”原则合理配备；一般管理工作人员，则要根据工作量大小按“一专多能”原 则恰当安排。 4 农村公路建养管理规则 农村公路建设养护管理规则，是保证农村公路建设养护管理工作走向程序 化、规范化、法制化和科学化的基本条件。农村公路建养管理的内容及其具体职 能，既有行政管理方面的，又有经营管理方面的。前者是政府管理社会公共事务 的权力与责任在农村公路建设建设过程中的具体表现；后者则是企业从事农村公 路建设养护施工过程中力求提高质量、降低成本、按期交工的经营组织活动。农 村公路建设养护管理工作的复杂性，决定了其所依据的管理规则必然是一个复杂 的规则体系。一般来讲，农村公路建设养护管理规则可分为四个方面内容：一是 有关法律、法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或农村公路建设养护 1 0 的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定的工作章程或作业制度等。 5 农村公路建养管理体制的运行机制 农村公路建养管理体制的运行机制，是指农村公路建养管理体制管理机构、 人员之间交换物质、能量和信息的表现以及彼此作用的方式与规律。由于农村公 路建设养护管理机构分层级、专业分类别的多样性，管理机构性质差异、管理人 员数量与结构不同，形成了不同的管理主体，其彼此作用的方式与规律也表现为 多个方面。归纳起来看，农村公路建设养护管理体制的运行机制主要有竞争择优、 合同约束、目标激励、质量监督、协调指挥和系统反馈六种机制。 由此可见，农村公路建养管理体制包含的内容非常多，所以本文讨论的时候 立足于陕西农村公路建养管理的现状，主要从政府管理角度进行农村公路建养管 理体制的分析和研究，重点在解决政府之间对农村公路的建养管理、建养市场建 立和管理、建养管理的政策以及资金短缺等问题。 三、农村公路建养管理体制的特性分析 农村公路建设养护管理的任务，就是管理机构运用先进的技术和科学的管理 方法，合理地分配管理资源和使用养护资金，通过公路建设和养护维修使公路在 设计使用年限内经常保持完好状态，并有计划地改善农村公路的技术指标，以提 高农村公路的服务质量，最大限度地发挥农村公路的运输经济效益。 具体来说，在目前农村公路( 除村道) 建设和养护实践中，政府或政府派出 的建养管理机构是参与者，同时还有建设、养护公司( 目前多是事业编制企业运 作的养护管理站的养护队) 参与，管理机构负责资金筹集、公路规划和质量管理 等工作，不负责建设、养护的具体实施工作，具体工作由农村公路建设、养护公 司负责，政府和建设、养护公司都是参与者，公司的进入和退出是通过市场行为 获得的，表现的是农村公路各个实体因素之间的经济关系，以及由此产生的各项 政策制度和相应的运转机制。可以看出，农村公路的建养管理是由政府机构或者 政府派出的机构来实施的，它通过建立管理机构和配备管理人员，使用法律规范、 政策和一定的行政手段，建立运行机制来管理农村公路，通过行政机关和管理机 构，借助于法律法规、政策，根据一定程序和过程，利用行政和经济手段来调节 农村公路建设管理和养护管理中的各种政治经济关系。所以，农村公路建养管理 体制属于行政管理体制的范畴。 农村公路中的村道管理是由政府和村民大会以及村委会管理共同管理。村道 1 1 也具有公共物品的属性，但是目前政府由于人力、物力、财力等原因，主要进行 了村道的规划等行政性的管理工作，以及提供补贴来刺激村道的修建和管理，政 府对村道的管理职能主要是指导和协调，村道建设和养护的资金有很大一部分是 由村民筹集，资金使用受村民委员和村民大会的监督，村道的管理权主要集中在 村民大会和村委会手中。 第三章构建农村公路建养管理体制的理论 根据农村公路建养管理所涉及的内容、特点，农村公路中的县乡道路建养管 理是由政府来主导实施的，村道是由村民大会和村民委员会管理的，所以构建的 农村公路管理体制的理论应当是和政府职能、政府政策密切相关的理论，以及村 道管理的制度。基于这种情况，构建了农村公路建养管理体制的理论，主要有： 农村公路基础设施建养公共政策理论、地方政府对农村公路发展的竞争理论、政 府转变职能理论、村民自治下的“一事一议”的农村公路供给制度。 第一节农村公路基础设施建养的公共政策理论 一、农村公路基础设施供给主体 1 农村公路基础地方供给理论。农村公路是地方性公路，是地方性公共物品， 主要服务于农村广大人民群众，是地方农业和农村经济赖以发展的重要基础设 施，对当地农村经济发展有重要作用。 亚当斯密对地方性公共物品的供给进行过论证，主张地方性公共物品由地 方政府来提供是最有效率，他曾经非常明确地指出：“不能为维持本身提供任何收 入的公共工程，它所提供的方便又差不多仅限于某一地点或地区者，由所在地方 政府管理或政府下的地方收入去维持，总比由行政部门管理的国家普通收入去维 持更好”( 见国富论( 中文版) ，陕西人民出版社2 0 0 1 年版，第7 9 8 页) 。在高 度集中的计划经济体制下，国家几乎垄断了所有的有形资源，相对应的是统收统 支的财政体制，在这一体制下，地方政府几乎没有自己独立的利益，制度经济学中 的“职能下属化原则”主张：应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政 府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并由相互竞争的机构来承担。斯蒂格 利茨认为：“一般说来，更分散地提供公共物品和服务由地方社区提供的产品 和服务不仅为在社区中开展竞争奠定了基础，而且还获得了潜在利益。”斯蒂 格利茨认为“和管理完善的社区相比，管理良好的社区可以以较低的成本提供公 共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值。因此，和企业里的竞争一样，社区里 的竞争也发挥着相同的作用，它不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公 共物品韵数量和种类上也更符合公众的需求”( 见斯蒂格利茨政府为什么干预 经济，中国物资出版社1 9 9 8 年7 月版，9 0 9 1 页、1 0 0 页) 。 农村公路基础设施地方供给理论很明确的表明农村公路应当由地方政府供 给，地方政府是供给的主体，地方政府的供给最有效率，地方政府有提供农村公 路的责任以及政府有竞争提供农村公路的动因。 2 市场机制下的农村公路基础设施。人们普遍认为现实中的个人具有趋利动 机，在充分理性和完全竞争的条件下，市场机制能够充分发挥个人从事经济活动 的主动性，引导供给与需求的均衡，从而使资源配置处于这样一种状态；任何两 种产品对于任何两个消费者的边际替代率都相等；任何两种生产要素对任何两种 产品的技术替代率都相等；任何两种产品对任何一个生产者的边际转换率与边际 替代率都相等，从而达到“帕累托最优”。应该说，市场机制是最有效的经济运 行机制，它以价值规律为轴心，以利益最大化为动力诱导生产者和消费者进行竞 争，优胜劣汰的竞争规律最有效率地保障了各种资源的合理利用。 但市场机制并不能解决全部经济问题，市场机制本身的某些缺陷，使得资源 不能有效配置，这样就出现了市场失灵，它对公共基础设施的重大问题无能为力， 因而产生了政府干预经济活动的必要性。 3 农村公路基础设施的政府干预。政府干预农村公路基础设施，并不是基 于“政府优越”的考虑，而是基于市场缺陷的考虑。市场机制的优越性虽然在私 人物品的供求上发挥得淋漓尽致，但对经济发展中不可避免出现的总量失衡、周 期波动、地区和部门结构失衡、分配不公、竞争无序等宏观层面上的闯题以及公 共产品的提供问题，是不能解决或解决不好的。这些问题的解决，只有依靠政府， 借助政府的力量和优势才能得以有效的解决。政府作为超越任何微观经济组织和 个人的权力机构，在协调微观经济主体行为和解决多个微观主体面临的问题方面 具有权威性优势。在没有受到个别微观组织控制和影响的情况下，政府通过利用 自身的权力强制地获取信息制定宏观计划，强制地获取收入进行投资和转移交 付，从而达到协调各微观组织行为、公平分配收入、提供公共产品等弥补市场缺 陷的目的。但政府的作用亦有局限性，与存在市场失灵一样，现实中亦存在政府 失败。 所谓的“政府失败”，就是政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免 地产生另一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷，也就是说，政府为克服市场功能 缺陷所采取的立法，行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现 各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预的效率低下和社会福利损失。 公共选择理论是集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配的理 论，它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是 把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公 共选择理论认为：在现实中政府是由政治家和公务员组成，这些人的行为同经济 学家研究的其他人的经济行为没有什么不同，在市场经济中个人的行为是理性 的，其首要考虑的是个人效用最大化或利润最大化，因此这些“经济人”都追求 个人利益，忽视公共利益，其动机并不必然代表全社会的利益，因此，由他们组 成的政府并不比其他机构圣洁，往往会产生通过工资外的收入增加个人利益的现 象，这样，不仅会使各个政府机构为自己争取尽可能多的财政预算和权力，而且 还会使各个政府决策并不必然能达到“帕累托最优”，因此作为由这样一批经济 人组成的政府，就存在出现各种失误的可能性与现实性，政府失败就在所难免。 政府应当提供农村公路，但是政府在提供农村公路基础设施的时候存在政府 失败。政府失败对农村公路的影响主要表现在对农村公路的决策失误，政府工作 机构的低效率、政府扩张以及政府的寻租行为。如因为决策机制、利益集团作用、 个人利益作用、信息不完全以及群众的短见就会造成的政府决策失误；因为缺少 竞争压力、缺乏有效的监督机制等造成的政府的低效率；因为政府利益集团扩张 以及管理机构追求预算最大化造成的机构膨胀；因为非生产性的最求经济利益而 造成的政府寻租，这些导致农村公路发展速度慢、农村公路发展不协调、地区规 模不适当、技术等级不配套，工程质量不过关等。 二、农村公路基础设施的资金 选择基础设施的资金提供方式意味着在政府和市场之间选择基础设施发展 筹集资金的方式，这种选择的主要依据是基础设施服务的性质。 农村公路是一种公共产品，是服务于地方社会经济的公共设施，具有明显的 1 4 非竞争性和非排他性。具有公共产品的基础设施不能有市场提供，因为市场提供 是以付费购买为前提的，只有消费者支付了价钱，他才能享用这一产品或服务， 而具有非竞争性和非排他性的农村公路基础设施使得消费者都希望从别人的购 买中得到消费这一类服务的好处，因而都不愿付费，从而使市场的供给失去了前 提和基础。同时农村公路的潜在竞争性很低，但是它在社会公平方面作用显著， 在对生活环境影响上有很大的外溢性，于是农村公路( 尤其是县道和乡道) 的资 金应当主要有政府来筹集。 农村公路中的村道，虽然也是公共产品，但因为村道的地域服务性较强，自 然垄断性较高，虽然没有排他性，但是本地消费者从农村公路获得利益远大于没 有农村公路的利益，以及外界交通工具和人员对农村公路的使用频率较低，外界 交通使用者的流动性对公路的损害较少，所以本村的使用者一般愿意付出一定的 费用来修建、养护和管理村级农村公路。 虽然农村公路的资金应当由政府来筹集，但并不一定完全要由政府通过税费 来支出。政府通过政策调控，如改革收费公路政策实行统贷统还以及延长收费期 等政策到市场融资，通过转让公路冠名权、提倡个人捐款以及沿线企业捐资等方 r 式获得社会资金。 三、农村公路基础设施建养的生产 选择农村公路基础设建养的生产主要是选择农村公路的建设和养护的机构， 农村公路建养的生产存在政府生产和市场生产。 政府生产。农村公路基础设施政府建养生产是由政府统一制定农村公路基础 设施的发展计划、具体的建设、养护计划，决定具体的建设项目、建设规模、建 设方式、建设投入、生产程序、生产方法以及市场等。政府的有效规划和计划， 有利于农村公路网的协调发展，但是政府参与具体建设往往力不从心，因为，政 府对人员的任命和考核对降低工程成本、提高工作效率没有很好的约束机制，同 时政府得到的信息不是很具体的信息，这不利于解决工程中的具体问题。政府参 与具体农村公路的生产虽然降低了交易成本并一定程度上避免了重复建设，但是 忽略了竞争在发现工艺创新和产品创新方面的潜能，同时没有积极的降低成本的 机制和提高效率的动力。 市场生产。农村公路的建设和养护，可以通过引入市场机制来实现，通过市 场机制，可以降低工程成本、提高建设和养护效率，保障工程质量等，但是如果 采取完全的市场竞争和不进行政府管制，不同资质、不同管理能力和作业能力的 企业都能进入，那么农村公路的建设和养护的质量就不能保障，公路的效能和效 率就不能很好的发挥。 农村公路基础设施的间接供给。政府担负着农村公路基础设旌资金的筹集， 可是我们应当将为这些物品和服务的供给活动筹措资金这一问题与是否应使用 政府拥有的生产手段来生产这些物品和服务一问题区分开来。农村公路基础设施 可以靠公共预算来间接提供，用公共资金来收购农村公路，政府充当质量控制者， 而不是生产者，私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的生产方式。 第二节地方政府对农村公路发展的竞争理论 一、地方政府对农村公路发展的竞争理论的提出 1 地方政府竞争的概念 地方政府竞争，一般指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共 物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开 展的跨区域政府间的竞争。目前虽然各种文献对地方政府竞争的解释不同，如冯 兴元在他的中国辖区政府间竞争理论框架中，提出了所谓的“政府间竞争”， 是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争 和纵向竞争。还有一些研究将政府竞争定义为“地域竞争”、“宪制竞争”、“体制 竞争”或者“辖区竞争”等，但是地方竞争包含的内容和实质是基本相同的。 2 地方政府对农村公路发展的竞争主体 在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时代，地方政府为了当地的利益会相 互之间争夺资源，由于中央政府控制了主要的资源，地方政府之间的竞争就成了 “兄弟竞争”，而不是两个独立的经济实体之间的竞争。随着改革的深入，地方 政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权，并相应承 当一定的责任。上级政府对下级政府的调控从计划为主过渡到经济手段为主，这 样地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间的关系。 我们在这里谈论的地方政府对农村公路发展的竞争特指没有行政隶属关系 的省、市、县政府之间进行的横向竞争，即不包括具有行政隶属关系的纵向地方 政府之间的竞争，因为其竞争在很大程度上受到行政力量的干预而产生扭曲，具 有非公平性、非规范博弈性特征；也不考虑乡镇基层政府参与的竞争，主要是考 虑到乡镇政府权责和职能有限性的客观现实。 二、地方政府对农村公路发展的竞争条件 地方政府对农村公路发展的竞争可以得到一些激励并受到各种要素约束。归 纳来看，政府竞争的条件可以具体分为三类，前提条件、约束条件和假设条件。 1 政府竞争的前提条件。政府具有独立的经济利益，即政府独立的经济利益 为本地区政府及其辖区内居民所有，不会被上级政府或者其他辖区平调走或者共 享；政府具有独立的决策权利，竞争是一种决策行为，决策是一种权利的使用过 程，其实，政府具有独立的经济利益或者独立的经济产权，就隐含了政府有支配、 使用、处置辖区内政府资源产权的权利；政府能够分享竞争收益或者说有竞争收 益权，政府竞争是有风险、有成本的，如果政府竞争所获得的收益不能弥补竞争 所支出的成本，政府就不会冒风险与其他地区进行竞争。 2 、政府竞争的约束条件。宪法和法律约束；辖区内居民的约束，即如果辖 区政府提供的产品和服务质量不好，数量不多，生产生活交易成本过高，企业、 居民和资金将迁往他地，以及辖区内居民通过社会舆论来约束政府竞争；资源约 束，即这种资源包括自然资源、矿产资源、财政资金、人力资源等，资源丰富， 政府竞争选择的空间就大，政府竞争策略就灵活，手段就会多；上级政府约束， 根据我国政治制度，下级政府必须服从上级政府，所以，地方政府的竞争也会受 到上级政府的发展政策、发展战略的约束。 3 政府竞争的假设条件。政府有限理性，政府作为一个市场主体和利益主体， 总是追求政府利益最大化、或者成绩最大化、或者辖区内综合利益最大化；资源 有限性，如果政府资源无限多，则各地政府和居民可以随便使用，根本不需要互 相交易，根本不需要竞争。 三、地方政府对农村公路发展竞争的动因 地方政府竞争的直接目的是为了吸引更多的生产要索的流入，通过生产要素 的配置使得地方政府能够获得更多的财政利益，用以提高本辖区的公共物品供给 数量与质量。地方政府对农村公路发展的竞争之所以会存在，是与地方政府供给 公共物品的职能分不开的。从经济学视角考察，经济学是从对公共物品受益只能 在有限的地域范围内分配来考察供给效率的，由于人们的偏好不同，公共物品宜 实行分别供给。农村公路属于地方性公共物品，地方性公共物品的收益局限于某 个地区之内，所以其供给只能由该地区的政府来提供。地方政府竞争动因，具体 来说，有以下几点： 1 政府追求利益最大化的