（产业经济学专业论文）我国县乡公路改造融资机理及风险防范研究.pdf

摘要 县乡公路是我国公路网的重要组成部分。近年来，随着我国政府将工作 重点向农村地区转移，我国县乡公路建设取得了较大发展，却仍不能满足国 民经济和社会发展的要求。当前我国掀起了县乡公路改造的热潮，然而资金 不足是制约县乡公路发展的最大问题。 本文从县乡公路改造融资机理入手，运用公共产品理论，分析了县乡公 路的全国性和地方性准公共产品属性，由于市场提供的低效率，在供给方式 上应该以中央政府和地方政府供给为主、市场供给为辅，并探讨了县乡公路 供给的资金来源以及供给方式。随后本文阐述了我国县乡公路的发展历程及 现状，并深入分析了我国县乡公路建设从单一融资模式发展到新时期多元融 资模式的演变过程，得出融资模式演变的内部和外部影响因素，接着分析了 目前我国县乡公路建设融资模式存在的问题及产生这些问题的原因。在前面 理论分析和现实分析的基础上，提出了我国县乡公路改造融资创新的思路， 包括融资体制创新和融资方式创新。融资体制创新要求重构公路分级供给体 制、建立完善公共财政体制、深化农村金融体制改革和健全公路建设融资法 律体制，融资方式创新包括财政性融资和社会性融资。最后本文分析了我国县 乡公路改造融资过程中的风险问题，首先是对我国县乡公路改造融资的风险 进行界定，然后探讨了这些风险的影响因素，并提出了具体的风险防范措施， 如树立融资风险意识、加强对县乡公路改造项目的可行性分析、优化债务规模与 结构和加强合同管理等。 关键词：县乡公路；融资机理；风险防范 a bs t r a c t t h e c o u n t y r u r a lr o a di sa ni m p o r t a n ts e c t i o no fr o a dw e bi no u rc o u n t r y r e c e n t l y ， a so u rg o v e r n m e n tp u tt h ew o r ks t r e s so nr u r a la r e a s ，t h ec o u n t y - r u r a lr o a d c o n s t r u c t i o nh a sd e v e l o p e dg r e a t l y h o w e v e r , i ts t i l lc a nn o tm e e tt h er e q u i r e m e n t so f t h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t n o w a d a y s ，c o u n t y r u r a l r o a d r e c o n s t r u c t i o np o p u l a r i z e do v e rt h ec o u n t r y b u tf u n ds h o r t a g ei st h ef i r s tp r o b l e mt h a t r e s t r a i n so u rc o u n t y r u r a lr o a dd e v e l o p m e n t t h ea r t i c l es t a r t sw i t ht h eb a s i ct h e o r yo fc o u n t y r u r a lr o a df i n a n c i n gm e c h a n i s m ， e m p l o y i n gt h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r yt oa n a l y z ei t sn a t i o n a la n dl o c a lp u b l i cp r o d u c t a t t r i b u t e ，b e c a u s eo ft h el o we f f i c i e n c yi nm a r k e i s u p p l y ，i tm u s tb em a i n l ys u p p l i e db y n a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n ta n ds u b s i d i a r ym a r k e ts u p p l yi nt h es u p p l y p a t t e r , a n dt h e ni n q u i r i n gi n t ot h eo r i g i no ft h eg o v e r n m e n tf u n da n ds u p p l ys t y l e l a t e rt h ea r t i c l ee l a b o r a t e st h ed e v e l o pp r o c e s sa n dp r e v e n ts i t u a t i o no ft h e c o u n t y r u r a lr o a di no u rc o u n t r y ，n e x ti tt h o r o u g ha n a l y s e st h ee v o l u t i o np r o c e s s ，f r o m s i n g l ef i n a n c i a lp a t t e r nt on e w - t e r mp l u r a l i s mf i n a n c i n gp a t t e r n ，o b t a i n i n gt h ei n s i d e a n de x t e r i o ri n f l u e n te l e m e n t so ff i n a n c i n gp a t t e r ne v o l u t i o n t h e nt h ea r t i c l ea n a l y s e s t h ep r e s e n tm a j o rs o u r c eo fc o n s t r u c t i o nf u n d ，t h ec e n t r a la n dl o c a lb u d g e t s ，e x i s t p r o b l e m sa n dt h er e a s o n st h a te v o l v e di no u rc o u n t y r u r a lr o a dc o n s t r u c t i o nf i n a n c i n g i no u rc o u n t r y o nt h i sb a s i so ft h ea b o v et h e o r ya n dr e a l i t ya n a l y s i si tp o i n t so u tt h e i d e ao fo u rc o u n t y r u r a lr o a dt r a n s f o r m a t i o nf i n a n c i n gi n n o v a t i o n ，i n c l u d i n gt h e i n n o v a t i o no ff i n a n c i n gs y s t e ma n dp a t t e r n f i n a n c i n gs y s t e mi n n o v a t i o ni n c l u d e s e s t a b l i s hn e wr o a dc l a s s i f y - s u p p l ys y s t e m ，s e tu pc o m p l e t ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ， d e e p e nt h er e f o r mo fr u r a lf i n a n c i a ls y s t e ma n di m p r o v et h el e g a ls y s t e mo fr o a d c o n s t r u c t i o nf i n a n c i n g ，f i n a n c i n gp a t t e r ni n n o v a t i o ni n c l u d i n gf i s c a lf i n a n c ea n ds o c i a l f i n a n c e a tl a s tt h ea r t i c l ea n a l y s e sr i s kp r o b l e m sd u r i n gt h ep e r i o do fc o u n t y - r u r a l r o a dt r a n s f o r m a t i o n f i n a n c i n g ，f i r s ti t d e f i n e st h er i s k si no u rc o u n t y r u r a lr o a d t r a n s f o r m a t i o nf i n a n c i n g ，a n dt h e ni ta n a l y s e st h ei n f l u e n te l e m e n t s ，a n dl a s ti tp u t s f o r w a r ds p e c i f i cr i s kp r e v e n tm e a s u r e s ，s u c ha se s t a b l i s hf i n a n c i n gr i s ka w a r e n e s s ， e n h a n c ef e a s i b i l i t ya n a l y s i so fc o u n t y r u r a lr o a dt r a n s f o r m a t i o np r o j e c t ，o p t i m i z ed e b t s c a l ea n dc o m p o s i t i o n ，e n h a n c ec o n t r a c tm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：c o u n t y - r u r a lr o a d ；f i n a n c i n gm e c h a n i s m ；r i s kp r e v e n t i o n i l 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：箍 红倘 日期：砷年，2 月27 e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名魂红俩 导师签名： 斫乏 7 日期：2 司年，月z 日 日期：2 刁年，月瑁 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 ( 1 ) 理论背景 县乡公路改造是实现我国交通跨越式发展的需要。县乡公路作为我国公路网 的重要组成部分和有益补充，对国、省干线公路交通运输的集散和县域经济流通 发挥着十分重要的作用，是完善公路路网结构、提高公路综合效益、促进交通运 输业发展的需要，如果把国道、省道等干线公路比喻为全国交通大动脉，那么县 乡公路就如毛细血管，与大动脉一起组成整个公路网，使得公路运输与其他运输 方式相比，更具有机动、及时、灵活、直达的特点，从而达到适应性强、服务面 广、实现门对门的服务目的。 县乡公路改造是解决“三农 问题和发展农村经济的前提和保障。县乡公路 作为农村地区重要的基础设施，深入广大农村和乡镇，直接为乡镇企业、农产品 基地和广大农民服务，对于促进农促农村资源开发利用，改善农民生产生活条件， 增加农民就业机会，提高农民收入，加强城乡物质交流，发展和繁荣县域经济和 农村经济，转变人们的思想观念，维护广大农村的社会稳定，促进城镇化建设、 全面建设小康社会和社会主义新农村建设都有着深远的政治经济意义。 ( 2 ) 现实背景 2 0 0 2 年1 1 月8 日到1 6 日中国第十六次全国代表大会召开，提出了全面建设 小康社会的奋斗目标。其中提到了全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。这对我 国县乡公路的发展提出了更高的要求，国家计划在三年内拟用于农村公路建设的 投资达5 0 0 亿元，其中国家财政债券投入1 5 0 亿元，交通部使用的车购税专项资 金投入1 5 0 2 0 0 亿元。 交通部从2 0 0 3 年开始加大农村公路建设，在全国交通厅局长会议上，提出我 国的交通要实现跨越式发展，需要提高通达深度，改善农村交通条件，所有具备 条件的乡镇和行政村通公路，县到乡公路基本达到高级、次高级路面标准，乡到 行政村公路消灭无路面状况，基本建立起全国快速客货运输网络，通公路的行政 村班车通达率达到9 5 以上，并计划在五年内安排车购税专项资金3 0 0 4 0 0 亿元， 用于县乡公路建设，进一步调动地方各级政府建设农村公路的积极性。 2 0 0 4 年中央1 号文件提出要加强包括乡村道路在内的“六小工程 建设，增 加投资规模，扩大建设范围。在2 0 0 4 年的全国交通工作会议上，交通部又进一步 提出要紧密围绕增加农民收入这一中心和基本目标，加大资金投入力度，加快农 村交通基础设施建设。 2 0 0 5 年1 0 月党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的历史任 务。十一五时期是我国县乡公路全匦加快发展的时期，中央政府更加重视县乡公 路的建设，提出农村公路建设的主要目标“通达工程和通畅工程”。 2 0 0 6 年交通部为加强农村公路建设，规划了“五年千亿工程”，并按照建设社 会主义新农村的要求继续加大对农村公路建设的力度，计划到“十一五 末基本 实现所有具备条件的乡镇建制村通公路，9 5 的乡镇和8 0 的建制村通沥青路或 水泥路，县乡公路要达到1 8 0 力公里，5 年增加3 0 多万公里，新改建农村公路1 2 0 万公罩。 目f ； 我国己全面掀起县乡公路改造的热潮，然而资金不足是制约我国县乡公 路发展的最大问题。尽管近几年交通部每年都投入大量资金到县乡公路建设中去， 但仍远远不能满足县乡公路改造的需要，资金矛盾十分突出。县乡公路的技术等 级一般在二级或二级以下，车流量不大，而且主要服务对象是广大农民，因此很 难实行车辆通行费制度，所以很难像高等级公路那样利用民间资金来筹措建设资 金。同时县乡公路向来被认作是地方公共产品，具有较大的社会公益性，应由地 方政府担当建设重任。但目前我国地方财政收支困难，财政收入向中央转移，而 地方承担的责任却有增无减，另一方面全国陆续实行农村税费改革，传统的作为 县乡公路主要资金来源的民工建勤制度也受到了税费改革的冲击，这就意味着县 乡公路改造融资需要开创新的思路。 1 1 2 研究意义 对我国县乡公路改造的融资机理及风险防范进行研究，意义重大。因为长期 以来，资金问题一直是制约我国县乡公路建设发展的主要瓶颈，我国县乡公路建 设和养护的资金主要靠地方政府投入和财政拨款，而地方政府财力匮乏，这在一 定程度上限制了我国县乡公路的发展。所以需要在这方面进行深入研究，发现其 中的问题，并针对问题制定相应的对策，以拓宽融资渠道，解决资金问题，从而 促进和加快我国县乡公路的升级改造。这一问题的有效解决，对于我国早日全面 实现小康社会和建设社会主义新农村，促进我国经济持续健康发展具有重要的意 义。本文的研究意义就在于： ( 1 ) 为县乡公路改造融资提供理论支持。本文从公共产品理论和公共财政学 角度研究县乡公路改造融资的理论依据，在分析县乡公路经济属性的基础上，探 究其融资的形成机理，从而为我国政府制定合理的县乡公路融资策略提供理论支 持和参考。 ( 2 ) 为我国县乡公路建设资金的筹集方式提供参考。县乡公路建设中最关键 的是资金问题，当前我国县乡公路资金来源相对国家预算拨款为主时期，渠道大 大拓宽，但根据我国县乡公路改造发展规划，未来改造资金需求仍然很大，而现 2 有的以地方政府为主的融资模式已经无法满足县乡公路发展的需要。本文就基于 这种现实，深入分析资金不足的根本原因，并提出了新的融资方式，这将有助子 我国县乡公路资金的筹集，从而促进我国县乡公路的发展。 ( 3 ) 为改善我国县乡公路现行的融资环境提供借鉴意义，本文通过理论分析 和现状分析相结合，提出县乡公路融资机制完善的新思路，有利于我国尽快建立 适应新形势的县乡公路投融资机制。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 1 2 1 1 政府参与公路建设 国外与我国县乡公路相对应的一般称为洲际公路、乡村公路、农村公路和低 交通量公路等，国外学者对于公路融资的研究比较全面深入，包括公路需求、供 给、投融资体制等内容。早期的国外学者对于县乡公路融资的问题，主要是基于 农村公共产品供给上的研究，都强调政府的作用，主要由政府提供大部分的社会 公共产品。美国经济学家罗森斯坦罗丹认为，在国民经济发展初期，必须集中力 量一次性投入大量资金用于公共基础设施建设。奥尔特罗斯托强调随着投资率的 不断提高，要扩大公共基础设施的投资。世界著名的道路经济学家海根( i a nq h e g g i e ) 和维克尔( p i e r sv i c k e r s ) ( 1 9 9 8 ) 明确界定了道路融资的观念，并提出了 建设道路基金是最好的方式。j i l lh o u g h ，a y m a ns m a d i ，j o h nb i t z a n ( 1 9 9 7 ) 从增 加收益、减小成本角度为政府提供了创新的融资方式，具体包括征收销售税、特 别所有权税、车辆税、农村改善特别资金、电话税、交通规费等，同时还指出政 府要加强服务和管理。j o - h a u l e ( 2 0 0 5 ) 结合坦桑尼亚的实际经济发展状况， 对实行的公路部门改革进行分析，通过国会立法建立的公路基金和公路管理局有 效促进了公路( 包括农村公路) 的建设和发展心1 。g u n t e rz i e t l o w ( 2 0 0 5 ) 阐述了 拉丁美洲公路融资的政府资金运作情况1 。 1 2 1 2 民间资本参与公路建设 2 0 世纪7 0 年代以来，世界各个国家都面临着公路建设资金短缺的现象。为了 拓宽融资渠道，保证公路建设获得充足的资金，各国学者都致力于探索民间资金 参与公路建设行为。 美国早在1 8 世纪和1 9 世纪初民间资本就开始投资于交通领域，1 9 世纪中期 转由州政府和当地政府负责，2 0 世纪中期转由联邦政府负责。二战后为公共领域 融资集中于公路和运输业，如今又再次鼓励利用民间资本( p p p 模式) 为公路建 设融资h 胡哺1 。意大利、葡萄牙、西班牙、荷兰、法国、中欧和东欧国家、拉美、 日本等国家也都开始积极筹集民间资金进行基础设施建设，并且取得了很大的发 3 展。 一般学者都是结合某地的经济情况，探讨各种融资方式的可行性，或者将各 种方式进行融合提出新的融资方式。如a n d r e s k i 研究了马拉维、坦桑尼亚公路融 资的案例 1 ，美国a e c o mc o n s u l 公司( 2 0 0 5 ) 分析了利用民间资本的障碍及应对 这些障碍的策略油1 。美国学者c a m e r o ng o r d o n ( 2 0 0 6 ) 扣1 和k u r tf o r s g r e n ( 2 0 0 6 ) n 们 介绍了美国重要的利用民间资金建设公路的事例。 1 2 ，2 国内研究综述 改革开放以来，我国交通运输业取得了突飞猛进的发展，我国学者对于公路 尤其是高速公路融资问题的研究逐日增多，并取得了一定的成果，而对于我国县 乡公路融资问题的研究起步则比较晚。1 9 8 7 年交通部颁发了县乡公路建设和养 护管理办法，1 9 9 3 年交通部召开了全国交通工作会议，并强调公路建设要抓两 头：一头抓高等级公路建设，一头抓县乡公路建设，在这之后，国内才开始有一 些文章讨论县乡公路建设和养护资金的筹集问题，并且主要集中在探讨县乡公路 存在的问题方面的研究。近几年随着国家政策对县乡公路建设的重视，国内越来 越多的学者加强了对县乡公路建设融资的研究，从不同角度、运用不同方法来探 究我国县乡公路融资问题。现总结国内学者的研究成果，归纳如下： 1 2 2 1 县乡公路投融资体制的研究 县乡公路公共产品的性质决定了政府必须担当融资的主体。国内学者在分析 县乡公路投融资体制时，大都强调地方政府的主导作用。徐希竹分析公路的经济 属性，指出无论是收费公路还是开放式不收费公路都离不开政府的支持1 。张世 文、张娟敏( 2 0 0 3 ) 针对当前公路建设发展的迫切需要，提出民营资本注入公路 建设，推动国家投融资体制改革n2 | 。焦彦龙( 2 0 0 6 ) 通过回顾我国公路投融资体 制，深入分析存在的问题，提出了中央政府应该承担一些国道建设的责任，坚持 投资主体多元化n 引。郝二虎、陈小萍在借鉴国外经验的基础上，重构了我国公路 产品的投融资体制：实行公路的分级提供、开征燃油税和扩大市场融资范围n 4 。 白宗孝( 2 0 0 7 ) 提出建立财政投入为主和规范使用农村公路交通投资机制n5 i 。刘 勇、张庆( 2 0 0 7 ) 在分析农村公路公共产品性质的基础上，首次打破了传统的县 乡政府作为农村公路建设投资主体的观念，指出应由中央政府或省级公共财政支 出作为农村公路建设资金的主要来源n 6 1 。 1 2 2 2 县乡公路融资风险的研究 目前国内外学者对于县乡公路建设项目融资风险研究甚少，邱晓晨、张颖 ( 2 0 0 4 ) 从公路建设项目融资的特点及问题出发，分析了各种风险类型，包括国 家风险、经济风险、完工风险和环保风险等，并提出了防范风险的具体对策n 。 田芙蓉( 2 0 0 5 ) 从融资主体角度出发，系统地分析了在县乡公路建设项目融资过 4 程中面临的并起着重要作用的风险因素，主要包括借款论证风险、汇率风险、国 内利率变化造成的借款适宜性j x l 险和完工风险因素，并在此基础上提出了相应的 风险防范和控制手段8 | 。 1 2 2 3 县乡公路融资渠道和方式的研究 制约县乡公路发展的瓶颈问题是资金，由于发挥融资主导作用的地方政府财 政负担沉重，所以单纯依靠政府投入无法解决县乡公路发展的根本问题一一资金 匮乏，所以国内学者都在积极的探索新的融资渠道和方式。 孙亮( 1 9 9 9 ) 提出从政策、资本市场和利用外资上找突破口增加资金来源n 引。 庞松( 2 0 0 5 ) 倡导公路融资民营化心引。林春艳、章冠萍( 2 0 0 5 ) 提出我国农村公 路建设必须形成并逐步完善以政府为主体，多渠道、多层次、多元化的投融资体 系，积极探讨和发展信贷融资、民间筹资、债券融资、招商引资和农村特色的项 目融资乜。周毅( 2 0 0 6 ) 提出以非收费路资金筹集为主、收费路资金筹集为辅两 者有机结合的融资渠道堙引。李富( 2 0 0 6 ) 提出争取中央的投入力度，加大地方政 府的投入比例，增加养路费，大路养小路心3 。此外还有设立交通产业基金乜钊、征 收客运附加费和燃油税、农用车摩托车养路费征收新模式乜5 i 、发行公路建设彩票 “引、b o t 方式比引和徐闻模式心7 1 等。 因为各级地方政府建设和改造县乡公路任务重，资金压力大，并且县乡财政 普遍比较紧张，学者除了在融资渠道上进行探索外，还积极地探寻降低公路建设 成本造价的方法，树立节约即获得的理念。 郑凤生( 2 0 0 4 ) 提出要合理确定公路等级、充分利用老路和结构物的方法来 降低成本。罗绍德、曹雯( 2 0 0 4 ) 从成本控制的角度，提出严格立项，从规划 立项入手控制县乡公路建设投资成本；改革管理体制，利用市场作用控制工程项 目预算成本；规范县乡公路基本建设市场管理，公平竞争瞳9 j 。秦绍清，从管理潜 力出发，力求降低工程成本。 1 2 3 文献述评 综观国内外学者对县乡公路融资的研究成果，可以发现国外对县乡公路研究 的历史久远，体系比较完善。而我国学者对于县乡公路建设融资研究起步比较晚， 体系不够健全，而且研究内容上也存在一定的局限，可以归纳为以下几点： ( 1 ) 我国学者大多数重在实践研究，理论研究不足，很多学者都是结合一个 地区( 某县、某镇) 的公路发展现状、问题进行分析，然后给出一些政策性建议， 对于全国性的研究较少，而且很多研究缺乏理论支撑。 ( 2 ) 针对我国当前县乡公路融资渠道窄且难的现状，很多学者都在致力于寻 求新的融资方式来拓宽资金来源，倡导县乡公路的市场化，但对其具体的可操作 性和可行性以及产生这种现状的深层次原因的研究不够。然后只有挖掘出深层次 5 的原因，才能切实找到解决融资困难的根本出路。 ( 3 ) 融资风险研究不够。风险问题关系到建设项目的成败，因而显得非常重 要，应该引起足够的重视。很多学者在研究县乡公路融资风险时，都是泛泛地阐 述项目建设过程中可能遇到的风险，而从融资主体政府部门出发研究风险问题的 文章比较少，而且不够系统、深入。 1 3 研究的技术路线和方法 1 3 1 研究的技术路线 本文研究的技术路线是：首先通过互联网、文献资料查阅等了解国内外研究 最新动态；然后运用公共经济学原理，分析县乡公路的产品属性和融资形成机理； 接着对我国县乡公路改造融资现状、问题等进行深入分析研究；提出我国县乡公 路改造融资机制创新的思路，最后进行风险防范分析。 1 3 2 研究方法 文章汲取目前己被经济学界广泛采用的理论作为研究的依据，分析目前我国 县乡公路改造融资机理及风险防范。文章将理论分析与实践分析相结合，定性分 析和定量分析相结合，以求做到理论与实践相结合。 1 理论分析与实践分析相结合的方法。本文紧密结合我国县乡公路改造融资的 实际情况，从公共产品理论入手，综合运用财政学、金融学等相关学科的理论， 坚持理论与实践相结合，探讨我国县乡公路的供给主体和融资渠道，分析当前我 国县乡公路建设融资存在的问题，提出改善和优化我国县乡公路融资体制的建议。 2 定性分析和定量分析相结合的方法。文章在分析我国县乡公路融资现状时， 定性分析我国县乡公路建设的资金来源，定量分析了我国县乡公路建设的资金结 构，并辅之图表分析法和比较分析法。 1 4 研究内容 本文对我国县乡公路改造融资机理及风险防范进行研究，共分为五章。 第一章，绪论。概述本文的研究背景、意义，国内外文献综述，研究技术路 线、方法和内容。 第二章，我国县乡公路改造融资的机理分析。本章首先分析县乡公路的产品 属性，然后分析县乡公路的供给主体，最后分析县乡公路供给方式。 第三章，我国县乡公路改造融资的现状及问题。首先阐述我国县乡公路发展 历程及现状，然后分析我国县乡公路改造融资模式的演变，最后深入探讨我国县 乡公路改造融资的资金来源、问题及原因。 第四章，我国县乡公路改造融资机制的创新。在前文理论分析与现实分析的 6 基础上，本章提出适合我国现实的县乡公路改造融资机制创新的思路。 第五章，我国县乡公路改造融资的风险防范。首先界定我国县乡公路改造过 程中的融资风险，然后分析其影响因素，并提出具体的防范措施。 本文最后一部分是研究结论和展望，对本文的研究成果及创新点简要阐述， 并提出今后需要进一步研究的内容。 1 5 本章小结 县乡公路作为我国公路网络的重要组成部分和农村地区经济发展的重要基础 设施，其发展事关我国经济发展的全局，在当前具有重要的战略意义，正是在这 种背景下，笔者展丌了本文的研究。本章首先简要阐述了论文的研究背景意义、 然后根据国内外研究综述提出了研究的不足，接着介绍了论文研究的技术路线和 方法，最后简要介绍论文的主要内容。 7 第二章县乡公路改造融资机理 产品的属性是决定其供给的依据，县乡公路的产品属性决定了其融资具有相 当的复杂性和特殊性。本章旨在阐明县乡公路的产品属性，分析其供给主体和供 给方式，为以后各章展开对我国县乡公路改造融资分析和政策构想提供理论依据 和逻辑起点。 2 1 县乡公路产品属性分析 2 1 1 县乡公路含义的界定 我国现行的公路分级分类，一般按技术等级、行政级别两种情况进行划分， 但没有具体界定县乡公路的内涵和外延。然而，明确县乡公路的具体含义，对研 究县乡公路融资问题有着至关重要的影响作用，因此必须进行科学的界定。 根据国务院1 9 8 7 年1 0 月发布的中华人民共和国公路管理条例的规定， 公路是指经公路主管部门验收认定的城问、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路， 公路包括路基、路面、桥梁、涵洞和隧道。按照现行的中华人民共和国公路法 的规定，公路按行政等级可分为：国家公路、省公路、县公路和乡公路( 简称为 国道、省道、县道和乡道) 以及专用公路五个等级。一般把国道和省道称为干线， 县道和乡道称为支线。在本论文的研究中，笔者将县乡公路界定为县道和乡道的 统称，根据在公路路网中的地位，县道是指具有全县( 县级行政区) 政治、经济 意义，连接县城和县内主要乡( 镇) 、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于 国道、省道的县际间公路。乡道是指主要为乡( 镇) 村经济、文化、生活服务的 公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。县乡公路 与村道、国道、省道共同组成全国公路网，如图2 1 所示。 图2 1 全国公路网 8 2 。1 2 县乡公路公共产品属性的界定 2 1 ，2 1 公共产品的含义和特征 产品的属性分析，是决定其供给的主要因素。无论在市场经济学还是在公共 经济学的研究领域，人们大多将社会产品分为私人产品和公共产品，通过分析各 类产品的经济特征，来探究公共部门和市场资源配置在各类产品供给方面的作用。 公共产品最早是由林达尔( e r l i n d a h l ) 在1 9 1 9 年提出的，保罗萨缪尔森 ( p a u la s a m u e l s o n ) 于1 9 5 4 年在公共支出的纯理论中给出了公共产品明确 的定义：纯粹的公共产品是这样的产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对 该种物品消费的减少n0 。米尔顿弗里德曼( m i h o nf r i e d m a n ) 认为：公共产品一 旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。而布坎南将其定义为：任何集团 或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品和服务，都将被定义为公共产品。 公共产品为人们集体使用和共同享有其利益，如果在一定范围内对任何一个 人提供，其他许多人也能同时享受利益，并且不能把个人享有的利益加以划分、 排除，用公式表示： x p = j ，1 = x 2 = 一j 0 ( 2 1 ) 公式( 2 1 ) 中，x p 为公共产品的全部供应量，z 为社会成员的人数，置为某 一个人的消费量，x ，为另一个人的消费量，x 。为第以个人的消费量。公式( 2 1 ) 表示，公共产品的供应量等于每一个人的消费量，这种产品的利益不能在人们之 间划分，也不能把某一个人排斥在外。 纯粹意义上的公共产品与私人产品具有完全不同的三个特征：效用的非分割 性、消费的非竞争性和受益的非排他性呤。 ( 1 ) 效用的不可分割性( n o n d i v i s i b i l i t y ) 效用的不可分割性是指公共产品为全体社会成员提供，具有共同受益或联合 消费的特点，其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别 归属于某些个人或厂商享用，或者不能按照谁付款谁受益的原则限定为之付款的 个人或厂商享用。 ( 2 ) 消费的非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) 消费的非竞争性是指某个人或厂商对公共产品的享用不排斥也不妨碍其他人 或厂商的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该产品的数量或质量， 也就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品的消费量，即增加一 个单位消费量的边际成本等于零。 ( 3 ) 受益的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 受益的非排他性是指在技术上没有办法或很难将拒绝为之付费的个人或厂商 排除在公共产品的受益范围之外。公共产品一旦提供给某些人，就不能阻止另外 一些人从中受益，或者需要花费高昂的成本才能阻止其他人从中受益。 9 公共物品的这三个特征表明，它是一种供人们共同消费的物品，效用的不可 分割性说明公共物品的效用是不可分割的，为整个社会成员共同享有；消费的非 竞争性特征说明排斥他人消费是不合理的、无效的；受益的非排他性说明排他是 不可行的，即使技术上可行，经济上也不可行。 按照公共产品的非竞争性和非排他性，公共产品可以分为纯公共品和准公共 品。纯公共品是指具有完全的非竞争性和非排他性特征的公共品，这类公共品的 消费人数多、偏好差异小、收益比较均匀，而且人们不用付费就可以享用。而准 公共品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公共品。 2 1 2 2 县乡公路公共产品属性分析 公共产品的上述特性，为我们判别一种产品是不是公共产品提供了依据。随 着经济的发展，公路的公共产品属性也发生了相应的变化。从经济学观点看，公 路可以分为四类2 l ：拥挤的收费路一一既有排他性，又有竞争性，属私人产品； 不拥挤的不收费路一一既无排他性，又无竞争性，属纯公共产品；拥挤的不收费 路一一具有竞争性，但无排他性，属公共资源；不拥挤的收费路具有排他性，但 无竞争性，属混合产品。但县乡公路属于哪一种，需要具体分析。 判别一种产品是否为公共产品，首先要判别该种产品的效用是否可以分割， 然后判别它是否具有非竞争性，最后判别它是否可以排他。对于县乡公路，首先 从“效用的不可分割性 看，任何一个人或一辆车提供了县乡公路，其他人同时 就能享用这种效用，而且不能把个人享用的效用加以划分或排除。换句话说，县 乡公路作为公路网的组成部分，其服务是向整个社会共同提供的，在一定范围内 具有使用者共同受益和联合消费的特点，不可能将其明确分割成若干部分分属不 同使用者，而是不同使用者共同使用，因此县乡公路具有较大的不可分割性。其 次从“消费的非竞争性 看，通常情况下一辆车或一个人使用县乡公路并不会影 响其他车辆或个人使用。当然，当县乡公路处于交通量饱和状态时，这种情况将 发生变化，即每增加一辆车或个人，就会妨碍其他车辆或个人对该段县乡公路 的使用。县乡公路地处广大农村地区，具有较多的出入口和交叉口，车流量一般 也不大，除非一些地处重要地段的县道车流量比较大，所以县乡公路一般不会达 到交通量饱和的状态，因此可以说县乡公路具有较大的非竞争性，只是在少数县 道上或者特别条件下具有一定的竞争性。最后从“受益的非排他性 上看，公共 产品的非排他性特点表现在两个方面，一是在技术上不易排斥众多的受益者；二 是即使存在技术上的排他性，但排他成本非常昂贵，排他成本高于排他收益，故 而不愿排他。显然县乡公路无论从哪种方面来说都很难排他，这是因为县乡公路 连接广大农村的千家万户，还与生产道路和田间小道相连，出入口和交叉口多， 不封闭，因此现有的条件很难在技术上排斥众多的受益者；另一方面，由于县乡 公路为农民基础生活服务的功能定位，使得如果对使用县乡公路的车辆和个人采 1 0 取收费的排他手段，需要增设排他设施和人员，成本将非常昂贵，此外对县乡公 路收费排他也有悖于我国当前建设社会主义新农村的要求。因此县乡公路很难排 他，具有较大的非排他性。 从以上的分析我们可以看出，县乡公路同时具有效用的不可分割性、消费的 非竞争性和受益的非排他性，因此可以将其界定公共产品，由于县乡公路的非竞 争性和非排他性不是绝对意义和完全意义上的，在某些条件下能够达到竞争性和 排他性的特点，因此它是一种准公共产品。 2 1 2 3 县乡公路全国性和地方性公共产品属性分析 fedcba 图2 2 公共产品的层次性 注：a 私人产品b 娱乐设施c 火灾防护d 司法制度e 公路f 国防 按照公共产品的层次性( 见图2 2 ) 或受益范围，公共产品可以分为地方性公 共产品和全国性公共产品。图2 2 中，a 点代表单个公民，对大多数私人产品而言， 一般由个人独立支付成本，个人独立得到利益，几乎不存在超出普通市场机制的 溢出效益。因此我们可以视整个私人市场的交易都发生在a 处。由a 点左移，产 品或服务的溢出效应逐渐增强，即公共产品的特征越来越明显，呈现显著的层次 性。研究公共产品的层次性，实际是找出公共产品与各级政府职责和行为之间的 内在联系，为科学划分政府间事权与财权提供依据。一般而言，受益范围遍及全 国的公共产品由中央政府提供，而受益范围是地方的公共产品，由相应层次的地 方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益 的地方政府共同提供。 县乡公路在层次上属于全国性公共产品还是地方性公共产品，要结合我国现 实具体分析。干线公路( 国道、省道) ，其覆盖、受益范围波及全国，所以属于全 国性公共产品。而县乡公路，从理论上讲，根据其直接受益范围，只为所在辖区 内的居民服务，具有直接的地方性，属于地方性公共产品。但实际上，县乡公路 的受益范围不仅仅是地方性的，一个乡镇的居民可以直接或间接的享用另一个乡 镇的县乡公路，其受益范围是全国性的引。这是因为，县乡公路是全国公路网的 重要组成部分，对于区域经济、城乡经济的协调发展以及整个社会稳定都将起到 巨大的作用。尤其是在我国目前区域发展日趋不平衡，城乡差距持续扩大，农村 经济滞后严重影响到整个社会协调发展的阶段，县乡公路建设就更具有国家战略 意义，而不仅仅是和地方相关。县乡公路建设关系到整个农村经济发展，关系到 城乡经济一体化发展，是国家全面、协调、稳定、可持续发展战略的重要组成部 分。因而，国家公路网作为全国性的公共产品，若要发挥应有的效率，实现为全 国政治、经济、文化服务的功能，县乡公路是不可或缺的，县乡公路是干线公路 的有效补充，是全国公路网的毛细血管部分，没有县乡公路，国家公路网就无法 实现其网络的完整性，没有县乡公路，国家干线公路就会因失去集散的配套设施 而无法发挥其主骨架的所有功能。因此，从这种意义上说，县乡公路具有间接的 全国性。所以县乡公路的受益范围既有全国性又有地方性，因此县乡公路是种 同时具有全国性和地方性的公共产品。 2 2 县乡公路供给主体分析 2 2 1 县乡公路政府供给的必然性 县乡公路作为一种同时具有全国性和地方性的公共产品，由于其非竞争性和 排他性的特征，使得市场自发供给是难以完成的；另一方面政府为社会提供公共 需要是其履行经济职能的手段之一。 2 2 1 1 县乡公路市场提供的低效率 市场主要是通过供求、价格、竞争等市场机制，利用“看不见的手”自主配 置资源和调节利益关系，因此作为一种特殊的准公共产品，当县乡公路完全由市 场来提供时，会造成县乡公路的有效供给不足、有效利用率低，甚至还会加剧社 会的不公平。 第一，县乡公路有效供给不足。在市场经济条件下，不论提供什么产品，生 产者的目标是追求利润最大化，而利润最大化的原则是“边际成本= 边际收益”。 县乡公路由市场提供时同样遵循着这个原则。“边际成本= 边际收益”的利润最大 化原则在决定县乡公路均衡价格的同时，也决定了其均衡产量，这种产量是在相 应的均衡价格下的均衡产量，而并非社会实际需要的产量，因而，它势必小于社 会实际需要的产量，从而引起县乡公路的供给不足。另一方面，“理性的经济人 在生产和消费的过程中，将以“个人利益最大化 为出发点选择生产或消费产品， 而较少去考虑社会利益，这势必导致人们不愿意去生产或消费外部效应大而内部 效应小的准公共产品。这样作为提供者的市场主体势必将所有资源除了用于私人 产品生产之外，便用于私人性较强的准公共产品的生产。因此，对于县乡公路这 1 2 种公益性强的准公共产品的投资就微乎其微。 第二，县乡公路有效利用不足。消费的非竞争性，意味着县乡公路增加一个 人、一辆车通行所引起的边际成本为零。按照价格等于边际成本的资源有效配置 原则，价格为零，但是提供县乡公路需要花费巨大的成本。如果运用市场机制由 个人或厂商来修建县乡公路，那么个人或厂商不仅要通过收费的方式来弥补自己 的成本，还要取得一定的利润，对县乡公路的收费会阻止人们充分利用这种产品。 因此当县乡公路由市场来提供时，会导致县乡公路的有效利用不足。 例如，在公路没有过度拥挤的情况下，任何人对公路的使用并不妨碍他人的 使用，因而过路的边际成本为零。但是，如果私人企业对过路者收取通行费，就 会降低人们对过路的需求，从而减少通行人数，引起效率上的损失。见图2 3 。 图2 3 中，p 表示过路费用，q 表示过路的最大通行量，q 表示因收费而实际 通行人数，则( q q ) 表示因收费减少的过路人数。图2 3 中阴影部分表示过路收 费的效率损失。 通 行 费 用 p o ， 匿瓢 q q通行人数 图2 3 过路收费的效率损失 第三，加剧社会的不公平。社会公平是指社会公众的机会均等和分配差距的 合理性。当县乡公路由市场自发供给时，可能加剧社会的不公平，这是因在经济 发达地区和经济落后地区，由于收入水平的差异，造成经济发达地区居民能够承 受较高的准公共产品成本，享受较多的准公共产品和服务，而经济落后地区居民 只能承受较低的准公共产品成本，享受较少的准公共产品和服务。由于资本的逐 利性，民间资本会向经济发达地区严重倾斜，这样就加剧了地方经济发展差距， 从而加剧了准公共产品供给地区之间的不平等，陷入“经济落后一公共产品供给不 足一吸引资金难一经济落后”困境。经济发展的不平衡，不利于资源的有效配置， 不利于实现帕累托最优，在一定程度上造成经济整体的效率低下。 1 3 2 ，2 1 2 县乡公路政府供给的合理性 亚当斯密( a d a ms m i t h ) 在国民财富的性质和原因的研究中