（国民经济学专业论文）北京市失地农民养老保障制度研究.pdf

摘要 摘要 论文立足于北京郊区城市化进程中产生的失地农民养老保障进行论述，分析北京 近郊和远郊由于国家征用农村集体土地进行公益基础设施及房地产开发、工业园区等 一些项目建设；政府要求农民在集体土地上进行绿化；乡村集体土地进行非农产业建 设等形式导致农民失地。 由于现行政策对土地的多重功能考虑不够，失地农民参加社会保障的资金渠道单 一，城乡统筹发展考虑不够，三方面不足造成失地农民养老保障制度的不健全。本文 通过对北京市失地农民的具体调查的基础上，对浙江模式的失地农民社会保障制度的 分析，借鉴其他国家失地农民社会养老保障的经验，提出了构建失地农民社会保障模 式的建议。全文共分为五部分： 第一章，绪论。论述了选题的背景、目的、意义及国内外的研究动态。 第二章，城市化进程中北京失地农民的现状分析。根据城市化理论及一般规律， 对失地农民的生活、社保、就业及心理状况进行分析，详细叙述了近几年来北京市土 地征用情况和失地农民数量情况。 第三章，北京市失地农民养老保障的实证分析。对北京土地补偿制度进行了详细 的历史考察，通过对北京市失地农民养老保障的主要方式进行分析，做出了客观的评 价。根据目i j 北京市失地农民养老保障严重不足的现状，找出造成不足的原因，如农 村土地产权不清，现行征地制度不完善，城乡分割的二元经济结构及政府行为不规范 植 专宇0 第四章，国内外失地农民的养老保障制度的实践与启示。分析了国外发达国家失 地农民征地补偿制度和我国典型的养老保障模式，得出对北京市失地农民养老保障的 启示，即根据我国和北京市的具体情况，建立有规范的征地程序，并建立土地仲裁机 构，强化政府的责任，失地农民的筹资机制要多层次化，保险给付形式要多样化。 第五章，完善北京市失地农民养老保障制度的思路和对策。根据北京的实际情况， 从近郊和远郊的不同特点出发，提出相应的对策和失地农民养老保障模式构想，并提 出一些配套措施。 关键词：失地农民；养老社会保障；北京近郊；北京远郊 a b s t r a c t a b s t r a c t t 1 1 i sp a p e rd i s c u s s e dt h ep e a s a n t r yh o wt or e e m p l o ya n dg e ts o c i a ls e c u r i t yt h a tw a s l o s tt h e i rl a n di nu r b a n i z a t i o np r o g r e s so fb e i j i n gs u b u r b si np a s ty e a r s t h e r eh a v et h r e e k i n d so ff o r m sm a k et h ep e a s a n t r yl o s tt h e i rl a n d i ti st h a tt h ec o u n t r yt o o ko v e rs o m el a n d i n t h es u b u r b sf o rs o m ep r o j e c tc o n s t r u c t i o n 弱p u b l i cs e r v i c ei n f r a s t r u c t u r e t h e d e v e l o p m e n to fr e a le s t a t e , i n d u s t r i a lp a r k , e t c ：s o m el a n dw a sr e q u i r e dt o t u r ni n t o g r a s s p l o ta n dw o o d l a n db yt h eg o v e r n m e n t , a n ds o m el a n dw a su s e df o rn o n a g r i c u l t u r a l i n d u s t r y t h e r ea r ef o u rr e a s o n st od e c i d et h a tt h i sp e a s a n t r yr e e m p l o y m e n ti sd i 伍c u l ta n d l a c kf o rs o c i a ls e c u r i t y p r e s e n tp o l i c e si si 1 1 c o n s i d e r e di nl a n d sm u l t i p l ef u n c t i o n f u n d c h a n n e lo ft h ep e a s a n t r yp a r t i c i p a t i n gi ns o c i a ls e c u r i t yi ss i n g l e i t sn o te n o u g ht h a t c o n s i d e rf o rd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a la r e a sa saw h o l e ，n l ew r i t e ri n v e s t i g a t e dl o s t - l a n d sp e a s a n t si nb e i j i n ga n du n d e r s t a n d st h e i rl i f e , e m p l o y m e n ta n ds e c u r i t ys i t u a t i o nc l e a r l y , t h e na n a l y z e dt h er e a s o n st h a ti n d u c e dt h e s e s i t u a t i o n s t m sp a p e ra n a l y z e da n dc o m p a r e dd o m e s t i cl o s t l a n d sp e a s a n t s s e c u r i t ys y s t e m a n df o r e i g nc o u n t r i e s s y s t e m s t h i sp a p e rd i v i d e si n t of i v ep a r t s ： c h a p t e ro n e ：i n t r o d u c t i o n d e s c r i b e dt h eb a c k g r o u n do ft i t l e , r e s e a r c hp u r p o s e ，a n d c u r r e n ts i t u a t i o no fd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e sa n dm e a n i n go ft h et h e s i sm a i n l y p r o v e t h i n k i n g , m e t h o d ，p o s s i b l ei n n o v a t i o n c h a p t e rt w o l o s t 1 a n d sp e a s a n t s s i t u a t i o n t i l i sc h a p t e ra n a l y z e dl o s t - l a n d sp e a s a n t s i t u a t i o no fl i f el e v e l ，s o c i a ls e c u r i t ya n de m p l o y m e n t ，t h e na n a l y z e dt h er e a s o n st h a t i n d u c e dt h e s es i t u a t i o n s c h a p t e rt h r e e t h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t i l i sc h a p t e rs p e c u l a t e dt h e v a l u eo fl a n da b o u tt h el o w e s tl i f el e v e ls e c u r i t y , t h ea g e ds e c u r i t y , t h eb a s i cm e d i c a lc a r e s y s t e m i n b e i j i n gc i t ya c c o r d i n gt o t h ei n v e s t i g a t e dd a t aa n dl o c a l p o l i c i e s ，t h e s e s p e c u l a t e d d a t a g i v ec o n t a i n m e n tt o e s t a b l i s h m e n to fs e c u r i t ys y s t e m a n d g i v e s u g g e s t i o n sa b o u tt h ee s t a b l i s h m e n to ft h el o w e s tl i f el e v e ls e c u r i t y , t h ea g e ds e c u r i t y , t h e b a s i cm e d i c a lc a r es y s t e ma n dt h es o u r c eo ff u n d c h a p t e rf o u r , t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e s l o s t 1 a n d sp e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t y p a t t e r n s t i l i sc h a p t e ra n a l y z e da n dc o m p a r e dd o m e s t i cl o s t 1 a n d sp e a s a n t ss e c u r i t y s y s t e m ，t h e nh a v eac o n c l u s i o ni sw es h o u l d n tj u s ti m i t a t et h es u c c e s s f u lp a t t e r n sa n d s h o u l di n s i s tp r i n c i p l e s ，a d j u s tm e a s u r e st ol o c a lc o n d i t i o n s ，c h o o s ea p p r o p r i a t ee c o n o m i c l e v e l ，i m p r o v eg r a d u a l l y , t od e v e l o ps e c u r i t ys y s t e m s c h a p t e rf i v e , t h es u g g e s t i o n so fc o m p l e t i n gt h el o s t - l a n d sp e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t y s y s t e m t m sc h a p t e rg a v es u g g e s t i 0 1 1 8a b o u tc o m p l e t i n gs e c u r i t ys y s t e m ，s u c h 鹪 i n n o v a t i n gr e g i s t e r e dp e r m a n e n tr e s i d e n c es y s t e m ，e s t a b l i s h i n gc i t y - t o w nl a b o rm a r k e t , s u p p l y i n gl e g a la i dt ol o s t - l a n d sp e a s a n t s ，i m p r o v i n ga g r i c u l t u r a lc o m m e r c i a li n s u r a n c e ， e n h a n c i n gl o s t - l a n d sp e a s a n t s p r o f e s s i o n a la n dt e c h n o l o g ye d u c a t i o n k e yw o r d s ：l o s t l a n d sp e a s a n t s ，s o c i a ls e c u r i t yp e n s i o n , b e i j i n gs c a rs u b u r b ，b e i j i n gf a r s u b u r b h 学位论文版权使用授权书 本人完全了解北京信息科技大学关于收集、保存、使用学位论文的 规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子 版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本 学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向中国科学技 术信息研究所等国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在 不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用 于学术活动。 学位论文作者签名：厣臻蓓 u 7 年1 月i 岁日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用本授 权书。( 注：论文属公开论文的，作者及导师本处不签字) 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月目 硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文题目为北京市失地农民养老保障制 度研究学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作所取得的成果。 尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包 含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 作者签字：同雀徭 2 - 7 年1 月j 孑日 第l 章绪论 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 失地农民是指在城市化进程中，为了满足城市化建设用地的需要，因国家征收农 用地包括耕地、林地、园地、牧草及其它农用地所产生的失去土地集体所有权的农业 人口。 当前农民失地的主要原因是农地流转和农地非农化。在流转中，农民可离地而去， 亦可失而复得，并非真正的失去土地。农地非农化是当前农地锐减的重要原因，本文 主要研究农地非农化所引起的被征地农民养老保障问题，对因农地流转而丧失土地的 农民同样具有借鉴意义。 上世纪9 0 年代开始，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8 0 0 0 多个。当时 全国每年流失的耕地数量在1 0 0 0 万亩以上，人为的征占大约为5 0 0 万亩。1 9 9 6 年开 始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，这样每年大约是2 0 0 万- 3 0 0 万亩征占土地，据国土资源部2 0 0 2 年底测算，在征地过程中每征用一亩地，将造成 1 4 个农民失去土地。根据全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩，与此相应的是将有大概7 6 3 0 万的农民失去赖以生存 和养老的土地。 2 0 0 8 年北京市率先基本实现现代化。郊区城市化特别是近郊区城市化，是北京 率先基本实现现代化的重要指标。北京市东城、西城、宣武、崇文四区共计仅仅9 2 5 3 平方公里，而朝阳、海淀、丰台、石景山四区面积就达1 2 8 8 4 平方公里，2 0 0 6 年有 农业入口5 4 5 万人。有资料显示，从1 9 9 5 年到2 0 0 6 年，北京耕地面积减少了1 5 万公顷，乡村人口减少了1 3 9 万人，目前，北京市失地农民总数至少在5 0 万以上。 随着城镇化和工业化进程的加速，北京因为征地造成农民失地，丧失了赖以生存的物 质基础，失地造成农民就业没有着落，生活水平下降，缺乏社会保障的现象很多，变 成了“失地失业失保障 的人群。不仅北京，在全国也有普遍性，国家统计局农调总 队2 0 0 6 年“失地农民情况调查报告显示：以人均耕地面积0 3 亩以下的农户为调 查对象，4 3 的被调查户完全丧失了耕地，2 0 的劳动力闲赋在家，4 6 的失地农户收 入水平下降。通过对海淀四季青镇、东升乡2 个乡镇近百户失地农民调查发现，他们 最关心的问题，排在前五位的是：养老问题占6 1 2 ，就业问题占4 8 4 ，发展集体 经济1 l 卜3 2 1 ，子女教育问题占2 9 ，医疗问题占2 8 3 ，养老和就业成为近郊失 地农民最关心的大事。有统计，海淀区2 0 0 2 - - 2 0 0 6 年群众上访，8 0 涉及失地农民问 题，失地农民的经常群体上访，影响了社会稳定和党群关系，另外城乡收入的拉大， 第1 章绪论 也隐含着社会稳定的隐患。 失地农民的特殊性主要表现在三个方面：一是户籍属性的“农转非，二是主体 地位的弱势性，三是社会保障权益的缺失。在我们即将迎来白发浪潮的同时，这部分 农民从土地中转移出来，而相关的社会保障制度和征地补偿制度没有配套的时候，他 们的养老保障权益将受到不同程度的侵害，养老不确定因素将随之增加，养老风险日 益加剧。广大的失地农民的养老保障问题得不到妥善解决，基本生活无法保障，失地 农民问题就会演变成全国性的社会问题、政治问题，直接影响到城市化的进程和全面 建设小康社会目标的实现。 目前，由于有些失地农民只注重眼前的利益，很少考虑今后的出路问题，因此很 少有乡村将土地征用款用于解决农民社会养老保险。土地被征用后，失地农民的收入 水平呈总体下降趋势。建立失地农民养老保障制度，一是因为如果缺乏足以依赖的生 活或者养老保障，农民会拒绝交出土地，政府的征地工作难以开展，城市化的进程将 受到较大的阻碍；二是建立失地农民的社会养老保障机制，不仅是保障失地农民利益， 解决失地农民后顾之忧的大事，还是关系以人为本、建设和谐社会的大局。基于此， 在城市化和工业化进程的加快时期，如何有效保障失地农民合法的养老保障权益，解 决这一特殊人群面临的养老难题己成为当务之急。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 1 2 1 1 理论研究 1 福利国家论 最早对养老保障制度进行理论研究的学派是形成于1 9 世纪7 0 年代的德国新历史 学派。该学派提出了“福利国家论，认为国家必须通过立法，实行包括社会保险、 孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策措施，以改善工人的劳动条件和生活条 件，从而缓解劳资冲突。国家应在变更财富的国民分配的基础上使劳动阶级获益并通 过举办社会保险来保障劳动者的正常生活。 2 费边社会主义思想 1 8 8 4 年，“费边社 成立，其主要思想是费边社会主义思想，是英国工党指导 思想的理论基础。该思想认为，从社会有机体的理论出发，强调要提高国民效率必须 保证国民最低生活标准；从平等、自由、民主、协作与人道主义的社会价值观推论出 享受最低文明生活是每个公民的天赋权利。 3 庇古养老保障理论 2 第l 苹绪论 阿瑟塞米尔庇古是旧福利经济学的创始人。他认为，经济福利和国民收入有 密切的关系，国民收入是一国国民个人福利的总合，经济福利的增大又取决于国民收 入总量的增大和分配的平均程度。为增加福利，社会就要在两个方面做出努力：一是 为增加社会福利就必须增加国民收入量，而要增加国民收入量就必须使生产资源在各 个生产部门中的配置能够达到最优状态；二是政府通过税收机制把富人收入的一部分 转移给穷人，社会福利就会增大。庇古的理论首次将社会福利与国民收入联系在一起， 将养老保障的发展与国民经济的发展联系在一起。 4 凯恩斯的研究 凯恩斯主义经济学最早对养老保障制度进行实证分析和推理。在其1 9 3 6 年出版 的名著就业、利息和货币通论中运用总量分析的方法，提出了有效需求不足理论 以及相应的国家经济干预思想，其中养老保障占有很重要的地位。他认为国家对社会 福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。一般来说，养老保障收 入在经济萧条时期增加缓慢，支出迅速增加；在经济繁荣时期，养老保障支出增加缓 慢，收入迅速增加。养老保障的收支变化会自动作用于社会总需求，起到稳定经济的 作用。 5 贝弗里奇计划 1 9 4 2 年1 1 月，贝弗里奇起草出版了养老保障及有关服务的报告，该报告后 来被称为“贝弗罩奇计划。这个报告确立了四条基本原则：一是普遍性原则，养老 保障是普遍性的而非选择性的；二是满足最低需求原则，养老保障旨在维持生存所需 的最低限度的收入并防止贫困；三是充分就业原则；四是费用共担原则，养老保障计 划实行由雇员、雇主和财政部三方共同承担养老保障费用。同时报告还确定了战后英 国养老保障计划的基本结构，即养老保障应采取三种方式：满足基本需要的社会保险， 对特殊情况的国民补助和作为补充基本补助的资源保险。 1 2 1 2 国外实践现状 国外对失地农民的安置有三大特点：第一，征用农民土地一般按市场价格实施补 偿；第二，将失地农民纳入社会保障体系，内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、 失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。这有助于缓解各种矛盾，保 持社会稳定，大幅降低农民失去土地后所面临的各种风险；第三，高度重视失地农民 的教育与培训工作，增强失地农民在就业方面的能力。通过就业换取保障，从而减少 失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职 业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从 2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培 训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为 美国社会保障不可缺少的重要组成部分。而且，许多发达国家社会保障的覆盖面一般 3 第1 章绪论 均在9 0 以上，如在英国，老年、伤残、死亡保障对象为所有居民；在日本，老年、 伤残、死亡保险实行国民年金制度，凡是年龄在2 卜5 9 岁居民都享有，失业保险范 围也覆盖从事农业的人员；在美国，老年、伤残、死亡保险对象主要是从事有益工作 的人，包括独立劳动者，失业保险方面，州立法规定包括农业雇员。n 1 1 2 2 国内研究综述 1 2 2 1 理论研究 1 补偿论 从统计数字来看，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税等途径，上缴 给国家1 3 万亿元。改革开放以来，农民贡献出1 亿亩耕地，地价差额达上万亿元， 农业资金转移严重，农民蒙受了巨大损失，同时，由于国家计划生育政策、征地、退 耕还林等经济和社会政策的出台，对农民所仰赖的家庭保障和土地保障等传统保障制 度产生了强大的冲击，因此，国家应该建立针对广大农村居民的养老保障制度。 2 互惠论即交换论 这种观点在肯定农村支援城市乃至对整个社会发展做出了巨大贡献的基础上，认 为乡村与城市应当是平等的利益交换关系，强调农民应该具有平等交换的地位，而不 应该是无偿的或获利极微的“奉献者”，相反，城市或国家却成为更大的“获利者 或“索取者”。因此，有人提出社会或经济政策的制定应当遵循双向度的原则，即互 惠互利，而不是把农民置于弱势群体的地位上给以微不足道的补偿。 3 其他学者研究 中国社会福利与社会进步研究所所长刘伟能认为中国农村养老保障应当是建立 一种家庭自我保障、国家集体保障和社会互助保障相结合的保障模式。建立农村养老 保障制度应考虑七项原则：一是与农村经济发展水平相适应的原则；二是普遍实用的 原则；三是资金有国家、集体、个人共同负担的原则；四是现金、实物和福利服务相 结合的多层次、多方式的保障原则；五是维持农民基本生活需求的原则；六是权利与 义务相一致的原则；七是整体设计、分步实施、统一管理、协调发展的原则，并指出 我国农村养老保障的基本框架应包括农村社会养老保险、农村社会救济、优抚安置和 社会福利四个方面农村养老保障，资金的筹措要通过增加国家的投入。 复旦大学人口经济所经济学博士任远针对苏南地区农村养老保障体系建设的研 究后认为，苏南地区的农业是最低生活保障形态的农业并从促进农业现代化角度讨论 如何建立全民化的农村养老保障体系，并得出结论：现代化的力量改变着最低保障形 态的农业，并推动着在农村地区建立适宜的生活风险抵抗体系。 山东农业大学经贸学院和山东泰安市委党校的薛兴利、张晓云和刘桂艳详细分析 4 第l 章绪论 探讨了农村最低生活保障制度建设、农村社会养老保险制度建设、农村医疗保险制度 建设，并认为在农村养老保障体系建设中应处理好普遍保障与分类实施间的关系、农 村养老保障体系内部与外部的各种关系、农村养老保障管理体制统与分的关系和政府 组织与农民自愿间的关系。 1 2 2 2 国内实践现状 1 失地农民养老保险制度的模式 统帐结合法。浙江义乌市正在实行这种养老保障方式。在养老基金的筹集上，采 取个人、村集体经济组织及政府三者共同负担的办法，其中，个人( 每人一次性缴纳 4 0 0 0 元) 和村集体经济组织的缴费( 村集体视能力从土地补偿费中列支) 进入个人账 户，政府补助进入统筹账户，统筹账户由征地调节资金( 土地出让金收入的5 作为征 地调节资金) 和财政拨款( 每人2 1 2 0 0 元的标准逐年划入) 组成。在待遇享受上，养老 金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金的标准为每人每月8 7 元， 今后随经济发展及生活水平的提高而逐步提高，个人账户养老金为个人账户累计储存 额除以1 2 0 ，从个人账户中支付，个人账户储存额支付完后，从社会统筹基金中支付。 这种保险方式通过统筹账户与个人账户的相互结合、相互支持，集中了现收现付制和 完全积累制的长处，防止和克服了它们的弱点和可能出现的问题。统筹的资金用于保 障全民的基本生活需求，个人账户上的积累用于个人未来的需求。 双低保障法，即实行“低标准缴费、低标准享受”的养老保险办法。被征地人员 低标准缴费的缴费基数按缴费时上年职工平均工资确定，按照一定缴费比例( 杭州 1 9 ) 一次性缴清15 年的养老保险费，并建立个人账户，按一定比例( 杭州8 ) 将所缴 费用划入个人账户。到法定退休时间，可按照低标准享受规定的享受养老费，一般由 基础养老金( 社会月平均工资的2 0 术缴费系数) 和个人账户养老金( 个人账户储存额 的1 1 2 0 ) 组成，并规定最低享受标准，同时在城镇职工退休费调整时，其享受标准 按缴费系数( 杭州o 7 ) 相应调整。参加这种方式以后参加城镇职工养老保险的，其个 人账户金额还可以经折算后并入城镇职工基本养老保险体系，如超过1 5 年缴费期限， 到退休年龄后，可享受城镇职工退休的规定计发退休费。这种方式在杭州市实行，其 特点是独立于城镇职工养老保险体系，但又可融入城镇职工养老保险体系，因为标准 较低，被征地农民易于承受，随着今后经济水平的提高，可逐步转入城镇职工养老保 险体系，从而提高保障水平。 小城镇社会保险法。2 0 0 3 年1 0 月2 0 日上海制定了上海市小城镇社会保险暂 行办法，该种方式是将被征地农民作为特殊群体纳入不同于城镇职工基本养老保险 的小城镇社会保险体系，一次性按照社会平均工资的6 0 的1 7 的标准缴清至少1 5 年保险费用，并享受2 0 社会平均工资的养老待遇。同时允许在缴费年限1 5 年以上 继续续交，每交一年享受标准提高0 5 ，最高不超过社会平均工资的3 0 。“小城镇 5 第l 章绪论 社会保险法 同时也把被征地人员的医疗、失业保险等纳入保险范围，提高了被征地 农民的养老保障能力。 基数定档法，即政府按照不同档次的享受标准确定不同的缴费基数，由被征地农 民个人选择缴费的基数，并将所缴费用进入个人账户，根据选择的缴费基数确定不同 档次的养老金享受标准，并规定享受标准根据社会平均工资的上涨而逐步上调。在账 户的管理上，采取先支付个人账户储存额，储存额支付完以后，由所建的养老保险风 险基金支付。养老保险风险基金由政府通过国有土地出让收入及财政安排专项经费等 筹措。目前，浙江宁波、河北迁安等地区基本采取这种方式。这种方式的优点是简单， 机动灵活，被征地农民可以根据自己的经济状况选择适合自己的缴费基数，到规定时 间享受规定档次的养老费。 另外，还有许多地方都在探索如何对被征地农民的养老保障，如重庆市政府推出 了“政府+ 保险公司+ 农民 的商业养老保险方式。在被征地农民自愿选择参加的基础 上，土地管理部门将被征地农民的土地补偿费、安置补助费交保险公司办理储蓄式养 老保险，并向保险公司交纳管理费。同时政府还向办理养老保险的农民提供利差补贴。 再由保险公司按月向每位被征地农民在达到一定年龄之后( 男6 0 岁；女5 5 岁) 每月支 付1 8 0 元左右的养老保险金，直至参保人死亡。 2 失地农民养老保险资金的筹集 养老保险资金的筹集是建立被征地农民养老保险制度的基础和核心，如果没有筹 集保险资金，养老保险制度也就无从建立。关于被征地农民养老保险资金的筹集，具 体有以下四种观点。 第一，马驰、张荣认为土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社 会保障资金的主要来源。然后利用社保资金进行投资，以确保未来有足够的资金来支 持被征地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助等。 第二，杨盛海、曹金波认为缴纳社会保险的费用可以由以下三部分组成：政府、 土地开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投保，同时政 府的参与增加被征地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让被征 地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；被征地农民自己出一部分买社会保险 也理所当然。 第三，学界对于被征地农民养老保险资金的筹资比例问题观点基本相同。他们认 为政府出资部分不应该低于保险费用总额的3 0 ，从土地出让收益金中列支：村集体 承担部分不应该低于保险费用总额的4 0 ，从土地补偿费中列支；个人承担部分不高 于保险费用总额的3 0 ，从征地安置费中抵缴。其中徐秋花、侯仲华认为政府财政投 入体现政府对被征地农民生活所承担的公共责任，这块出资部分应不低于保障资金总 额的3 0 ，资金来源从土地出让金的留存部分和土地出让增值收益中提取，政府财政 6 第l 苹绪论 专项预算安排，建立被征地农民养老保障制度的专项补贴基金。对集体经济发展较好 的地区，鼓励乡镇集体经济出资分担被征地农民养老保险资金，集体承担部分不低于 保障资金总额的4 0 ，从集体提留的土地补偿费中列支。个人缴费部分应实行低缴费 原则，个人承担部分不高于保障资金总额的3 0 ，从征地安置补偿费中抵交。 第四，陈信勇、蓝邓骏认为由于目前经济发展水平较低，单靠国家财政拨款或农 民自行负担都行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金筹集的主要 来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支；村集体 承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可从安置补助费中列支；另外还应从 土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。 3 失地农民养老保险基金的运营和监管 邓大松、张赛建认为在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事被征地 农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建 帐、专款专用。以多元化的投资理念，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政 担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率；可以探索着把养老保险基金 交给势力和信誉都不错的商业保险公司托管，保证该基金的收益率，并负责建立以每 个村民为所有者的个人账户。杨翠迎提出了具体思路是：要么强化现有的劳动和社会 保障部门的管理与监督作用；要么在职能部门之外，寻求专职机构进行管理与监督。 比如，赋予土地征用工作领导小组监督职能等，其目标是使该制度运行有理、有章并 有效。 冯健认为基金运行中的监管非常重要，在明确的法律体系前提下，依法赋予监督 主体监督权，要分开设置被征地农民社会保障基金的管理机构和经营机构。 1 3 研究思路、方法及主要创新点 1 3 1 研究思路 针对现行北京市失地农民养老保障制度的缺陷，大量的失地农民对养老的迫切需 求等，研究和探索解决北京失地农民的基本养老保障制度模式及运行方案；根据北京 市近郊和远郊的失地农民的不同情况，建立失地农民社会基本养老保障体系，探索建 立相应的政策架构，寻求对大城市郊区城市化相关问题的有益的启示。 1 3 2 研究方法 本文采取的研究方法有： 7 第1 章绪论 1 定性分析方法：在第三部分分析缺失原因时，多采用定性分析，对于国内外 的失地农民的养老保障对北京市的借鉴和启示，采用图表，数据。 2 政策供给分析与政策需求分析相结合，不仅考察政策的供给，而且考察失地 农民的政策需求，在此基础上提出政策改进意见。 3 比较分析法。通过对国外和我国不同省份所建立失地农民社会保障体系、政 策法规及实践的比较，以及北京各区县的失地农民养老保障制度的政策制度和实践经 验，在比较中发现问题，得到启示，从而完善符合北京实际情况的失地农民的养老保 障制度。 1 3 3 主要创新点 本文主要创新点是：课题在全面建设小康社会的背景下，按照城乡统筹发展的思 路，以建立城乡一体化的社会保障制度为目标，从北京失地农民社会养老保障问题现 状出发，从近郊和远郊的不同情况出发，借鉴国内外先进的经验和总结，立足政府制 定政策的层面，对现行失地农民养老保障政策进行分析评价，并就此提出改进对策。 第2 章城市化进程中北京市失地农民的现状分析 第2 章城市化进程中北京市失地农民的现状 分析 2 1 城市化理论及一般规律 2 1 1 城市化相关理论 2 1 1 1 结构转化理论 1 结构转换理论 通过对跨国的发展经验总结，以钱纳里等人( 1 9 8 8 ) 为代表的结构学派，向人们 提供了工业化和城市化的一般性统计规律。他的研究结果表明，随着人均收入水平提 高，经济结构在一定发展阶段上确实表现出一定的有规律性的变化。通过对不同收入 水平上的经济结构模拟，就可以提出一个被称之为典型化的结构变化标准( 见表 2 1 ) 。用该标准对照各国发展阶段的结构变化事实，就可以找出结构偏差的程度和对 经济发展的影响。 表2 1 不同收入水平所对应的经济结构 1 9 6 4 盔 1 0 0 以下1 0 02 0 03 0 04 0 05 0 0 8 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 以上 ( 美元) 2 0 0 3 年 6 0 0 以下6 0 01 2 0 01 8 0 02 4 0 03 0 0 04 8 0 06 0 0 0 6 0 0 0 以上 ( 美元) 产业结构 农业0 5 2 20 4 5 20 3 2 70 2 6 60 2 2 80 2 0 20 1 5 60 1 3 80 1 2 7 工业0 1 2 50 1 4 90 2 1 5o 2 5 l0 2 7 60 2 9 40 3 3 10 3 4 70 3 7 9 服务业0 3 5 30 3 9 90 4 5 80 4 8 30 4 9 60 5 0 4o 5 1 30 5 1 50 4 9 4 就业结构 农业o 7 1 20 6 5 80 5 5 70 4 8 9 0 4 3 80 3 9 50 3 0 00 2 5 20 1 5 9 工业0 0 7 8o 0 9 10 1 6 40 2 0 6 0 2 3 50 2 5 80 3 0 30 3 2 50 3 6 8 服务业0 2 1 0 o 2 5 l 0 2 7 90 3 0 50 3 2 70 3 4 70 3 9 10 4 3 20 4 7 3 城市化水平0 1 2 8 0 2 2 0 0 3 6 20 4 3 90 4 9 00 5 2 70 6 0 10 6 3 40 6 5 8 注：根据美国劳工部资料，经过通货膨胀率调整，1 9 6 4 年1 美元相当于2 0 0 3 年的5 9 4 美元，表中取整按6 美元换算。 资料来源：钱纳里、赛尔昆等，发展的型式，1 9 5 0 - - 1 9 7 0 ，经济科学出版社，1 9 8 8 年，第3 1 - 3 2 页 9 第2 章城市化进程中北京市欠地农民的现状分析 表2 1 显示了一个标准化的经济结构变化趋势：随着收入水平上升，国民经济中 农业份额不断下降，工业和服务业不断上升，产业结构变化带来了就业结构同步变化， 两者之间是一种相互匹配关系。如果两者之间出现错位，就必然对经济发展带来负面 影响。随着农业相对地位和产值份额下降，农业就业比重也相应下降，而工业和服务 业的就业比重则相应提高。这种经济结构转换的完成，绝大部分发生在工业化的后期 阶段，也就是对应着1 9 6 4 年的8 0 0 1 0 0 0 美元这个阶段( 2 0 0 3 年的4 8 0 0 - - - 6 0 0 0 美 元) 。当越过工业化阶段之后，一国的经济发展就步入了大众消费的成熟阶段。 2 工业化产生和推动城市化 现代经济增长不仅是生产要素从传统部门流向现代部门的重新配置过程，也是一 个资源和人口向城市集聚的过程。工业化发展所带来的资源和要素向城市集中，通过 空间聚集效应推动了城市经济增长和城市规模扩张。反过来，城市化发展又通过拉动 农村发展，从而推动城乡一体化发展和整个经济增长。 随着收入增长和工业化发展，我们可以观察到城市化水平同步上升的变化规律。 表2 1 显示，产业结构、就业结构和城市化水平，三者之间的变化趋势是一致的，这 种一致性是经济规律起作用的结果。如果城市化水平没有随着工业化水平同步提高， 就业结构与产业结构之间、工业化水平与城市化水平之间将表现一种畸形偏差。城市 化发展受到人为抑制之后，服务业部门的发展速度受到制约，服务业部门的就业上升 也随之受到影响，结果形成了工业产值份额和就业份额畸高的局面，对城乡协调发展 和长期增长带来了不利影响。 结构转换一致性的另一个表现是，城市化发展与产业结构和就业结构的变化在完 成时间上也是发生在同样的发展阶段，即表2 1 中1 9 6 4 年的8 0 卜1 0 0 0 美元这个阶 段( 2 0 0 3 年的4 8 0 0 - _ 6 0 0 0 美元) 。在这个阶段，城市化发展通过空间地理上展开所 形成的城市带，逐步将城乡之间和地区之间连接成为一体化的发展格局。 2 1 1 2 人口迁移理论 由于发展中国家的劳动力市场在城乡之间、城市内部，以及地区之间通常是分割 的，具有三元结构特征，这也使得城市化发展往往与标准的经济发展范式之间存在较 大偏差。首先，劳动力市场的城乡分割使得市场信号不能及时地在城乡之间有效传递， 制约着资源配置效率的提高。其次，城市内部劳动力市场被分为正规和非正规两个部 f - j ( p i o m ，1 9 7 0 ) ，农村劳动力首先进入非正规部门就业，然后等待进入正规部门的 就业机会。城市工业的快速增长虽有利于提高正规部门的就业创造率，减少城市非正 规部门的劳动力规模，但是，这个效应有可能被城市工资增长所诱发的大量新增农村 劳动力流入所抵消。由于农村劳动力主要留在城市非正规部门就业，这种类型的就业 大都是不充分的和不稳定的，往往会引发收入不稳定、失业、城市贫困等社会问题。 1 0 第2 章城市化进程中北京市火地农民的现状分析 2 1 1 3 城市发展理论 在第一阶段，城市群中少数相距较远的城市在空间聚集和区域发展作用下，城市 用地向四周或某一方向扩张，形成多个城市中心。在第二阶段，在中心城市聚集过程 中，城市离心作用使得城市郊区形成了新的功能区。同时，为了向中心城市提供消费 市场和主导产业的配套，在毗邻地区形成新的辅助工业和轻型工业，形成外围小城镇， 刺激次级城市的发展。在第三阶段，中心城市进一步扩张，或者几个中心相向扩张， 在地域相互连接，这时某个城市成为主角，或者各自形成某一方面的特殊功能区，或 者兼而有之。在第四阶段，超级城市和超次级城市相继出现，带动了各级城市的蔓延， 最终形成城市连绵带。 城市群理论指明，应该根据城市化不同阶段来合理培育区域中心城市、选择都市 圈的空间布局和发展道路，从而形成等级次序相对合理的大中小城市序列，在城市之 间形成有机组织、分工合作的发展模式，带动城乡的协调发展，增强区域整体竞争力。 2 1 1 4 经济一体化理论 就一个国家而言，经济一体化是产品市场和生产要素市场在地区之间、城乡之间 的一体化。产品和生产要素的充分、自由流动是保证市场一体化的前提条件。从过程 上看，有两个方面因素制约着产品市场和生产要素市场的一体化：一是来自道路、交 通、通讯等物质方面制约，使得产品和生产要素流动面临较高的交易成本，或者无法 将本地市场与外地市场在供求信息上连接起来，造成了产品和生产要素流通不畅。二 是来自地区壁垒、政策限制等体制性的因素，造成产品和生产要素在进入和退出上面 临障碍，或者无法进入，这样，也会限制一体化程度的提高。从政策角度看，加大对 基础设施的投资和消除不合理的体制，有助于全面推进产品市场和生产要素市场的一 体化程度。 2 1 1 5 城市化模式与政府角色 1 城市化模式 从城市化与工业化相互依存关系角度看，城市化发展可分成同步城市化( s y n c h r o u r b a n i z a t i o n ) 、过度城市化( o v e ru r b a n i z a t i o n ) 和滞后城市化( u n d e ru r b a n i z a t i o n ) 三种模式。 ( 1 ) 同步城市化：是指城市化进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化 模式。以o e c d 的发达国家为代表。在城市化加速时期，工业化与城市化的相关系数 极高。例如，1 8