（区域经济学专业论文）我国农村义务教育投入的问题研究.pdf

内容摘要 农业、农村和农民问题是当代中国经济和社会发展的突出问题，其发展状况 将在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村教育既是农村发展的基础性条 件，也是农村发展状况的重要表征。国家把农村教育作为中国教育改革和发展的 重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使 得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长足的进展。但从2 0 世纪9 0 年代中期以后，由于历史的原因、农村税费改革的深入、“以县为主”义 务教育财政管理体制的提出，原有的多渠道教育投入格局被打破，财政拨款成为 教育投入的主渠道，而各级财政对教育的分担体制尚未建立，我国的农村义务教 育正面临着严峻的形势。造成这种状况的原因是多方面的，其中农村义务教育财 政投入总量不足是影响农村义务教育发展的一个重要因素。不建立稳定、可持续 发展的农村义务教育财政投入体制和管理体制，农村义务教育的发展就没有保 障。 论文首先以经济学中公共产品理论和外部性理论作为理论基础，分析了义 务教育的纯公共产品属性以及具有的正外在性的特征，指出农村义务教育只有体 现国家政府的主体地位，才能从根本上得到发展；针对义务教育投入体制，进行 了国内外的横向对比分析，借鉴国外的义务教育公共投入的经验；基于我国客观 的历史和现实背景，揭示了我国农村义务教育投入中存在的深层次问题，主要表 现在：教育经费投入总量不足、教育投入的配置不合理、农村教育负债沉重、教 育资源配置效率不高；进而分析了导致义务教育投入不足的原因，可归结为：中 央财政用于义务教育的经费太少、中央政府转移支付能力低、地方财政无力支付、 办学渠道单一、新体制本身存在缺陷；最后根据我国农村义务教育投入存在的问 题和成因分析，有针对性的提出完善我国农村义务教育财政投入的政策思路：从 认识上要提升对我国农村义务教育的正确认识、确认各级政府对教育的职责；从 制度上要加大财政对教育的公共投入力度、构建合理的财政转移支付制度；从渠 道上要鼓励社会财力办学。 关键词：公共产品外部性农村义务教育投入 a b s t r a c t t h ep r o b l e m so fa g r i c u l m r e ，c o u n 竹y s i d ea n dp e a s a n t sa r ep r o m i n e n tt oe c o n o m y a n dd e v e l o p m e n to fc o n t e m p o r a r yc h i n e s es o c i e t y ，a n dt h ec o n d i t i o no ft h e s e p r o b l e m sw i l ld e t e m l i n et h em o d e m i z ep m c e s so fc h 协a t h er u r a le d u c a t i o ni sn o t o n l vt b ef o u n d a t i o nb u ta l s om ei m p o r 协n td e m o n s t r a t i o no ft h ed e v e l o p m e n to f c o l l i l t r v s i d e t h eg o v e m m e mp u tt h es n s so nt h er u r a le d u c a t i o ni nt h er c f o m l i n g a n dd e v e l o p m e n to fc h i n e s ee d u c a t i o n ，b ym e a n so fp 0 1 i c vc o n s i d e 伯t i o na n d d e v e l o p m e n to fc h i n e s ee d u c a t i o nm a k e sa1 0 to fp m g r e s s b u ts i n c et h em i d d l e o f1 9 9 0 s ，m i et ot h eh i s t o r i c a lr e a s o n s ，c o m p u l s o r y e d u c a t i o nn n a n c em a n a 2 e m e ms y s t e mb a s e do nc o u n t y e s p e c i a l l yt h er e f o n n i n gi n t a x e sa n dc h a r g e s ，t h ee d u c a t i o ni n v e s n n e n ts i t i l a t i o nw i 也m a n vs o u r c e sh a sb e e n b f o k e n ，f i n a n c ei n v e s n l l e n tb e c o m em em a i ns o u r c eo nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，a n d 也e p a r t a k es y s t e mb a s e do na l ll e v e l sf - m a n c eo ne d u c a t i o nh a sn o tb e e ns e tu p ， c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nc h i n ah a sf a c e dw i t hm a n ys e r i o u sq u e s t i o n s o n ei m p o r t a n t f h c t o ri s1 a c ko ff i n a n c i a li n v e s n l l e n t e d u c a t i o n a lf u n di st h ef b u n d a t i o nt od e v e l o d m m lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ni sn e c e s s a r yt oe s t a b l i s hs t a b l ea n dc o n t i n u a l d e v e l o p m e n ti ni n v e s 廿r l e n ta n dm a n a g e m e n ts y s t c m b a s e do nt h ee c o n o m i ct h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n de x t e m a l i t i e s ，t h i sp a p e r a 1 1 a l y s e st h ep l l r ep u b l i c9 0 0 d sp r o p c n i e sa n dp o s i t i v ee x t c 】1 l a l i t i e so fc o m p u l s o r y e d u c a t i o n ，i n d i c a t e st h a to n l yg o v e m m e n ta c t sa s 也em a i np o l e ，c a nc o m p u l s o r y e d u c a t i o nb eu l t i m a t e l yd e v e l o p e d c o m p a r i s o na n da i l a l ”i sa i m i n ga tc o r n p u l s o r y e d l l c a t i o ni n v e s t m e n ts y s t e mh a sb e e nm a d eb e t w e e no u rc o u n 打ya n do t h e r s t h e e x p 嘶e n c ew ec a i ls t i l d yf b mo t h e rc o u n t r i e si s 西v e no u t g m u n do nt h eh i s t o r i c a l a n dm o d e mr e a l i t yo fo u rc o u n n y ，t h em a i np r o b l e m si nc h i n e s en l r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o ni n v e s 衄l e n ts y s t e ma r ep o i n t e do u t t h e ya r el a c ko fe d u c a t i o nf u n d s ， u n r e a s o n a b l ea 1 1 0 c a t i o no fi n v e s 协1 e n t ，h e a v vd e b to fm r a le d u c a t i o na n dl o w e m c i e n c yo f e d u c a t i o n a lr e s o u r c e t h er e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m sa r e ： 1 0 w i n v e s t n l c n to ff i n a n c e 如n d s ， s i n 9 1 e c h a i l i l e lo fn l n n i n gs c h 0 0 1 ， e x c l u d i n gf o l k e d u c a t i o nn m d si n v e s 协l e n ta n dd r a w b a c ko ft h en e ws v 嚣t e m a tl a s t i na c c o r d a n c e w i t ht h ep r o b l e m sa 1 1 dc a u s e si nc h m e s em r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h ea d v i c eo n p o h c yt oc o n s u m m a t eo u rc o l l l l y sn l r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n v e s t n l e n ts y s t e mi s d r a w no m ：u n d e r s t a n d i n gt h em r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nc o r r e c t l y ，m a k i n gc l e a rt h e o b l i g a t i o n o fm eg o v e m m e n t ， i n c r e a s i n g t h ef i n a i l c i a lf i l n d s i n v e s t m e n t ， a 1 1 d e n c o u r a g i n gs o c i a lf u n d st on m s c h o o l _ l ( e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ：e x t e r n a l i t y ； i n v e s t m e n ts y s t e mo fr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n i i 郑重声明 ? y 1 9 7 4 9 7 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：碴私缂 知d 年，f 月如日 我国农村义务教育投入的问题研究 第一章绪论 教育投入是影响教育发展的关键因素，长期以来尤其是改革开放以后，党和国家 对教育事业十分重视，提出了“科教兴国”的战略，教育事业取得了举世瞩目的成就， 2 0 0 4 年中国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的县市区达到了2 7 7 4 个， 人口覆盖率由2 0 0 0 年的8 5 提高到9 3 6 。，这与国家不断强化财政教育投入、采取多 渠道筹集和扩大教育经费的政策密切相关。 但是，时至今日，我国的义务教育仍然发展滞后，尤其农村义务教育是整个教育 领域最为薄弱的环节。随着税费改革的实行和“以县为主”义务教育财政管理体制的 提出，农村义务教育投入出现了许多新的情况，面临许多新的问题。教育投入问题成 为制约农村教育事业发展的瓶颈，如何进一步拓宽农村义务教育投入渠道，加大农村 义务教育投入，成为人们普遍关注的热点和难点问题。 1 1 研究的背景和意义 我国是一个发展中国家，“三农”问题是经济社会发展诸多问题中的重中之重。 从这一基本国情出发，切实采取有效措施，加强农村义务教育，对于提高我国教育的 整体质量和水平，实施“科教兴国”战略，推进中国现代化进程，具有重大而深远的 意义。 我国现行的义务教育投入体制，是在经济体制改革的过程中根据财政体制和教育 体制的分级管理原则逐步建立起来的。在1 9 8 0 年以前，与高度集中的财政经济体制 相适应，我国教育管理实行的也是一种高度集中的管理模式。教育经费，无论是初等 教育还是中、高等教育，基本上是由中央财政切块单列、带帽下达。1 9 8 0 年实行“划 分收支、分级包干”即“分灶吃饭”的财政管理体制后，教育经费的管理相应改为由 中央和地方两极财政管理安排的管理体制，初等教育的经费管理仍采取了相对比较集 中的管理模式，只是集中的主体由中央下放到了省( 市) 一级政府。 随着整个经济改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要， 教育体制尤其是初等教育的管理体制又采取了更加分权的管理模式。1 9 8 5 年中共中 央在发布的关于教育体制改革的决定中进一步明确指出：义务教育的管理权属于 地方，“实行义务教育由地方负责、分级管理的原则”。为加快和保证义务教育的顺利 实施，我国在继续坚持地方分级管理原则的同时，又提出了义务教育费用必须实行多 渠道筹集的方针，并具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法：即实施 义务教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方 各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育费附加，主要用于义务教育。义务教育 所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，中央只负责对经 o 中国全民教育国家报告2 0 0 5 l 我国农村义务教育投入的问题研究 济困难的地区予以适当的补助，等等。同时，允许中小学收取一定的学杂费。这样就 逐步形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体制和县乡两级为主的义务教 育投资管理体制。改革后的义务教育投资体制，从整体上看，是一种以分散管理为主 的投资配置模式。 2 0 0 1 年5 月2 9 日，国务院关于基础教育改革与发展的决定中提出，农村义 务教育管理体制，实行在国务陕领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体 制，简称“以县为主”的管理体制。明确要求以县为主来统筹管理全县的义务教育， 实现教育投入从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到 以具为主的两个重大转变。此外，随着税费改革在全国范围内的深入，取消了农村教 育集资和教育费附加的征收，使原有教育经费投入的基本格局发生了质的变化，农村 义务教育经费投入在实践中出现了一些新的问题。比如农民受教育水平整体不高、拖 欠教师工资、农村中小学仍有相当数量的危房、农村中小学生上学难、辍学率居高不 下等。如果不加以重视，任其发展下去，随着义务教育的差距逐步扩大，教育投入不 公平问题会越发突出，必然会进一步拉大城乡发展的差距，加居4 城乡发展的二元经济 格局，最终阻碍整个经济和社会的可持续发展。 因此，系统探讨和研究当前社会条件下农村义务教育投入的现状，对完善“以县 为主”的义务教育财政管理体制意义重大。 1 2 研究的问题和目的 本文主要探讨目前农村义务教育财政管理体制对农村义务教育产生的重大影响， 从整体上把握农村税费改革后及当前农村义务教育投入体制上发生的重大变化，进而 探索和分析当前农村教育面临的主要困难。通过横向和纵向的比较分析，用详实的数 理分析来说明农村义务教育经费投入面临的困难和问题，体现本文一定的学术价值和 应用价值。 同时，文章还对农村义务教育发展中的种种难题展开分析和论证，并为政府的决 策部门提供可资参考借鉴的意见和建议，从而为农村义务教育经费投入实践探索有效 的途径。 1 3 研究的方法和结构 1 3 1 研究方法 文章采用实证分析的研究方法，汲取目前已被经济学界广泛采用的理论原理和 依据作为研究的基础，结合国外义务教育的实践，分析中国农村义务教育体制存在的 问题及原因，并提出针对性的对策和建议。文章将理论规范与实证研究相结合，定性 和定量相结合，以求做到理论与实践相结合。 我国农村义务教育投入的问题研究 13 2 研究结构 本文对我国现行的农村义务教育投入体制进行了剖析，除绪论外，共分为四部分： 第一部分：理论基础部分，即论文的第二章。以经济学中公共产品理论和外部性 理论作为理论基础，从公共产品的角度分析指出，教育同时具有公共产品和私人产品 的特征，属于“混合产品”的范畴。但不同形式的教育，其混合产品的强弱程度不尽 相同，我国农村义务教育的经费来源主要由财政提供，它更接近纯公共产品。同时阐 明了发展义务教育对国家的重要意义。 第二部分：义务教育投入的国际性比较，即论文的第三章。研究我国的农村义务 教育财政投入问题，需要了解国外的有关情况，借鉴国外的义务教育公共投入经验， 无疑对完善我国义务教育投入有重要意义。在这部分中，首先分析了我国义务教育投 入体制的历史沿革，接着对发达国家的义务教育投资模式进行考察，分析其投资体制 的特征，最后通过横向比较指出我国的义务教育的投入应采用相对集中的投资配置模 式，并在此基础上得出三点启示。 第三部分：提出、分析问题部分，即论文的第四、五章。本部分首先指出了我 国农村义务教育投入存在的问题，主要表现在：教育经费投入总量不足、教育投入的 配置不合理、农村教育负债沉重、教育资源配置效率不高。然后对导致农村义务教育 投入问题的原因进行了剖析，可归结为：中央财政用于义务教育的经费不足、中央政 府转移支付能力低、地方财政无力支付、办学渠道单一以及新体制本身存在缺陷。 第四部分：解决问题部分，即论文的第六章。根据我国农村义务教育投入存在 的问题和成因，有针对性的提出完善我国农村义务教育投入的政策思路：从认识上要 提升对我国农村义务教育的正确认识、确认各级政府对教育的职责：从制度上要加大 财政对教育的公共投入力度、构建合理的财政转移支付制度；从渠道上要鼓励社会财 力办学。 我国农村义务教育投入的问题研究 2 1 公共产品理论 第二章义务教育的相关理论 在西方的公共财政理论中，公共产品理论占有极为重要的地位。了解西方的公共 产品理论，对于我国的改革具有一定的借鉴意义。 2 1 1 公共产品理论的沿革 早在上个世纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究 上，论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公共产品理论。 1 9 1 9 年产生的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一，林达尔认为公共产 品价格并非取决于某些政治选择机制和强制性税收，恰恰相反，每个个人都面临着根 据自己意愿确定的价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量。处于均衡状态时， 这些价格使每个人需要的公用产品量相同，并与应该提供的公用产品量保持一致。因 为每个人购买并消费了公用产品的总产量，按照这些价格的供给恰好就是每个个人支 付价格的总和。林达尔均衡使人们对公共产品的供给水平问题取得了一致，即分摊的 成本与边际收益成比例。 萨缪尔森于1 9 5 4 年、1 9 5 5 年分别发表了“公共支出的纯粹理论”和“公共支出 理论的图式探讨”，提出了公共产品理论的一些核心问题，如：如何用分析的方法定 义集体消费产品? 怎样描述生产公共产品所需资源的最佳配置的特征。他在“公共支 出的纯粹理论”一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费 并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的 经典定义。 1 9 5 6 年蒂鲍特( c m t i e b 。u t ) 发表了论文“一个地方支出的纯理论”，随即出 现了大量关于地方公共产品的文献，地方公共产品问题是指：一些公共产品只有居住 在特定地区的人才能享用，因此个人可以通过迁居，来选择他消费的公共产品。布坎 南在1 9 6 5 年的“俱乐部的经济理论”中首次对非纯公共产品( 准公共产品) 进行了讨 论，公共产品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过 集体组织提供的物品或服务，便是公共产品。 1 9 6 9 年，萨缪尔森针对林达尔均衡理论提出了批评，指出：因为每个人都有将 其真正边际支付愿望予以支付的共同契机，所以林达尔均衡产生的公共产品供给均衡 水平将会远低于最优水平。 1 9 7 3 年，桑得莫( a s a n d o m ) 发表了“公共产品与消费技术”。着重从消费技术 角度研究了混合产品( 准公共产品) 。 7 0 年代以后，公共产品理论的发展主要集中在设计机制保证公共产品的决策效 我国农村义务教育投入的问题研究 率。主要有两种思路：一是将公共产品供给的决定诉诸政治程序，用公众投票方式解 决，如布坎南及其“公共选择学派”，他们使公共产品理论研究的领域得以拓宽，研 究非市场决策，发展了公共选择理论。还有一种思路是设计一种计划程序诱导个人会 基于自己的利益而真实显示其对公共产品的偏好即激励机制设计问题，克拉克和格罗 夫斯等人对这一思路进行了大胆探讨。 21 2 社会产品的分类 根据经济学的理论，所有社会产品可以按照受益时和消费时是否具有排他性和竞 争性的标准而被划分为三类：私人产品、公共产品、准公共产品。 l 、私人产品 私人产品是指那种数量将随着任何人对它的消费增加而减少的物品。它在消费上 的两个特点是：( 1 ) 竞争性，如果某人己消费了某个商品，则其他人就不能再消费 该商品；( 2 ) 排他性，对商品支付价格的人才能消费该商品，其他人被排斥在获得 该商品的利益之外。市场机制一般在具备上述两个特点的私人产品的场合才能发挥较 大作用、才有效率。人们日常所消费的一般性商品，如食品、服装等大部分都是私人 产品。私人产品对于生产者来说，只有当全部边际成本得到补偿之后，才会向支付生 产费用的消费者提供产品并使之受益。这意味着纯私人产品无论在生产方面还是消费 方面都不具备外溢性。 2 、纯公共产品 真正将私人产品与公共产品这两个概念分开使用并对后者予以明确定义的人是 美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森。按照萨缪尔森在公共支出的 纯理论中的定义，公共产品是为整体意义上的社会成员而提供的，所有社会成员均 能够从消费这一产品中受益。即公共产品的重要特征是每一个人对这种商品的消费 并不减少任何他人对该产品的消费。 公共产品是指消费时具有非竞争性和非排他性的商品。公共产品的非竞争性，主 要体现在消费者人数变动对该种商品边际成本的影响上。当新增加一个消费者，对应 公共产品的成本并未相应增加，即边际成本为零，它是由产品的不可分割性决定的。 公共产品的非排他性，是指一部分人在对一种产品的消费过程中不可能将其他人排除 在消费之外。 人们在消费公共产品时，之所以无法同时排除他人消费这种产品，原因有二：首 先，在技术上不具有可行性。以国防为例，在某一国家内，如果要想把国内的某一个 人排除在国防保护之外，几乎是不可能的。其次，即便具有排他性，但由于排他费用 极度昂贵，“排他”也就失去了意义。公共产品的非竞争性，由于此类公共产品的边 际成本为零，又具有非价格性，即难以通过定价方式来迅速收回投资，所以按照市场 。s a m u e l s o n ，p a ，n ep u r et h e o r yo f p u b l i ce x p e n d i n l r e ，r e v i e wo f e c o n o m l c s 肌ds t a t i s t i c s ，1 9 5 4 ( i1 ) 5 我国农村义务教育投入的问题研究 经济法则，这种公共产品是难以由追求利润最大化的企业来生产和提供的。因而其责 任主体只能是政府。政府之所以适合于提供公共产品，关键在于他能够凭借其政治权 利，通过强制性的征税来解决非排他性和非竞争性问题。 公共产品与私人产品相比较，如国防、公共基础设施、环境保护等，虽然同样与 人民的日常生活密切相关，但却往往被忽视。究其原因：一方面公共产品在内涵和特 征上比私人产品抽象得多：另一方面人们能够较容易地获得消费公共产品的权利，在 绝大多数的公共产品消费中经常出现“搭便车”的现象。 3 、准公共产品 纯粹公共产品和纯粹私人产品并不是普遍存在的，更为常见的物品和劳务是居于 两个极点之间，既具有私人产品特性，又具有公共产品特性的“混合产品”，也称“准 公共产品”或“半公共产品”。准( 半) 公共产品是指仅仅具备非竞争性或仅具备非排 他性，或者仅具备局部的非排他性和局部的非竞争性的物品。鉴于混合产品的特性， 其资源配置应由政府和市场共同完成。 ( 1 ) 具有竞争性但具有排他性的公共产品。即拥挤性公共产品，指随着消费者 人数的增加而产生拥挤，引起每个参与分享该公共产品效用的消费者获得效用的减 少。随着拥挤的出现，边际成本由零变为正数。具有外部效应特征的公共产品都具有 这样的特征。例如闹市的街道、拥挤的公路等。 ( 2 ) 具有排他性但具有非竞争性的公共产品。指效用可以为全社会共享，但在 技术上可以实现排他的公共产品。因通过定价将不付费的人排除在受益范围之外而被 称为排他性的公共产品。比如教育，每个消费者都可以通过接受教育获得类似私人产 品都具有的效用：得到更好的工作，获得更高的薪水。但与此同时，个人受教育程度 的提高也使整个社会文明程度提高而人人受益。类似产品还有公路、桥梁、医疗、公 园等。 2 1 3 公共产品的提供 根据公共产品受益范围的大小，可将其分为全国性公共产品和地方性公共产品。 全国性公共产品与国家整体有关，各个社会成员均可享用，如国防。全国性公共产品 理论上应由中央政府提供。地方性公共产品，如消防、路灯，只是某一区域内的居民 才能享用，受益范围具有地域局限性，可由地方政府提供。 尽管根据公共产品本身的特征和受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求， 可以判断出区域性公共产品需由地方政府负责提供，全国性公共产品则由中央政府出 面提供。然而，实际上由地方政府提供的许多公共产品，同时也具有某种外溢性。同 理，由中央政府提供的许多公共产品，也可能仅仅在某一特定区域内发挥其效应，并 非全国性公共产品。 我国农村义务教育投入的问题研究 2 2 外部性理论 2 2 1 外部性的涵义 由于经济主体之间的行为相互影响，需要有一种理论来帮助解决由此产生的实际 问题。现实需要使外部性概念己成为经济学的一个重要概念，外部性理论研究也己成 为现代经济学研究的一个新热点。 英国经济学家詹姆斯e 米德( 1 9 7 3 ) 认为外部性是：“外部经济( 不经济) 是这样 一种事件，即它给某位或某些人带来好处( 造成损害) ，而这位或这些人却又不是做出 直接或间接导致此事件之决策的完全赞同的一方。” 澳大利亚华人经济学家黄有光( 1 9 8 6 ) 将外部性定义为：“如果个人的效用函数 ( 或者是一个公司的成本函数、生产函数) 不仅依赖那些受它支配的因素，同时也依赖 于那些并不受其支配的因素，而且这种不受其支配因素的依赖性并不是通过市场交易 而受到影响的，那么就存在外部性。” 美国经济学家j e 斯蒂格利茨( 1 9 9 7 ) 则认为：“个人或厂商没有承担其行为的全 部成本( 消极的外部性) 或没有享有其全部收益( 积极的外部性) 时所出现的一种现 象。” 以上定义的基本内涵都是一致的，都能反映外部性问题的实质。外部性，又称外 部效应、邻居效应，是指经济主体的经济活动对他人造成的影响，或者说经济主体没 有全部承担社会成本( 享受收益) 的经济现象。即某个经济主体的行为对他人福利造成 影响，受到影响者没有因为受损而得到赔偿，也没有因为受益而付出代价。 外部性分为正外部性和负外部性。正外部性又称为外部经济，是指生产和消费行 为给他人带来了利益。比如养蜂人通过养蜂生产蜂蜜、追求自己利益的同时，附近的 农民种植的水果会因为蜜蜂传授花粉而产量增加。负外部性也称外部不经济，是指生 产和消费行为给他人造成损失。比如造纸厂向河流中排污造成鱼类减少或死亡，提高 了渔民的成本，也对周围居民的身体健康造成威胁，却没有给受到损害的居民以补偿。 虽然这些产品的供给可以通过市场进行，但市场价格反映的仅仅是私人的成本和收 益，而没有反映出社会成本和收益。 2 2 2 外部性的矫正 由于外部性的存在，使得经济活动中的资源配置无效率。因此，对外部性的研究， 目的是如何消除外部性，通过要求外部性的制造者将造成的外部性内部化，从而达到 恢复效率。但是对如何内部化外部性问题，经济学家有不同的看法。以庇古为代表的 经济学家认为通过国家干预，采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途 径。因为征税可以使负外部性的制造者承担外部成本，津贴则是对正外部性行为的一 种鼓励，这就是传统的“庇古式税”的政府干预模式。 我国农村义务教育投入的问题研究 科斯对外部性内部化问题却有不同的看法，科斯在其经典论文社会成本问题 中提出：政府的干预并不是必要的，外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。科 斯认为：当交易成本为零时，无论把最初产权赋予给谁，人们之间的自愿合作都能将 外部性产生的社会成本纳入交易当事人的成本函数，从而导致效率最优( 科斯第一定 理) ，在交易成本为正的世界中，法律规则中产权的界定对外部性问题的解决有着重 要作用。科斯认为允许当事人就外部性进行谈判以自愿合作是解决外部性问题的有效 法律规则，政府的作用在于界定当事人拥有的产权。这就是说，只要交易费用不为零， 就可以利用明确界定产权，通过产权之间的自愿交换来达到资源的最佳配置，从而克 服外部性而无需抛弃市场机制。因为只要产权界定清晰，交易各方就会争取降低交易 费用，把资源使用到产出最大或成本最小的地方。所以在科斯看来，外部性完全可由 私人合约得到解决，即基于自愿交易的私人合约行为对市场运转有着自我修正的效 能。 针对科斯的方案，斯蒂格利茨在其1 9 9 7 版经济学一书中认为，科斯定理的 应用范围十分有限。首先，交易费用为零的社会如同没有摩擦力的世界一样是不存在 的。其次，当事人之间进行谈判的成本有时可能非常高，以致无法交易。特别是交易 涉及到参与者众多的时候，参与者之间存在的信息交流障碍、逐个谈判的高昂交易成 本以及“搭便车”行为，将使谈判破裂。因此，政府干预是必须的，“庇古式税”可 能更有效。 对于外部性问题内部化问题，新经济史学派的诺斯等人认为，制度本身可以内部 化外部性问题。诺斯在解释“西方的兴起”时强调：“一个有效率的经济组织”具有 一种能力，“使个人的收益率不断接近社会收益率。”他们认为市场进化和生产力提高 的历史，也是一个外部性被内部化的过程。例如不发达国家因间接社会资本不足产生 的公共性产业不足问题就不能靠市场力解决，而发达国家的产业结构较为均衡，靠市 场和生产力的发展则可以解决。一方面，随着交易发展，原来的外部性转变为可由市 场“化解”的外部性，即市场瓦解了这个外部性问题。另一方面，政府效能也在进步， 它对外部性的干预促进了公共政策及部门的发展，限制了原外部性危害。市场和政府 的联合作用，不断地瓦解原有的外部性问题，使外部性问题中的一部分得以由市场的 “固有程序去解决”，另一部分纳入越来越精确的公共领域管理之下。这种“固有程 序”和政府的管理实质上是一种制度安排。 总之，因为经济主体在市场上的行为是追求自身利益最大化的自利行为，在进行 决策时，只能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较。在无须对外部成本进行支 付的情形下，经济主体实际承担的成本小于其行为活动的总成本，因此会过度从事产 生外部成本的活动；相反，在外部利益得不到补偿的情况下，会产生外部利益的产品 供给不足的问题。由此可见，外部性问题的根源在于资源的稀缺性和人们行为的相互 影响性造成的人与人之问在利益上( 成本和收益承担上) 的冲突，这种冲突会给人类社 我国农村义务教育投入的问题研究 会的健康、持续发展带来一定负面影响。无论是正外部效应导致的某些活动不足还是 负外部效应导致的某些活动过度，都会造成资源配置低效率，需要政府干预市场机制。 对于产生外部经济的行为主体，政府采取一些鼓励措施，使其获得部分补偿；对于产 生外部不经济的行为主体，政府采取一些矫正性措施，使其承担全部社会机会成本。 总之，政府可以通过若干手段对外部效应做出反应，既可以采取法律手段、行政手段、 也可以利用经济手段来矫正外部性。就政府的经济措施来看，主要采取征税和补贴方 式。 2 3 义务教育的一般理论 2 3 1 义务教育的特征 按照义务教育法的规定，义务教育是一种强制性教育，每一个适龄儿童都有接受 义务教育的权利和义务。学生家庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该 为每一适龄儿童提供免费的义务教育。义务教育作为一项法律制度和措施，一般具有 以下几个基本特征： 1 义务教育机会均等 义务教育权是公民发展权的核心内容，是基本人权的组成部分。即每一个适龄儿 童和少年不分性别、民族、种族和地区，也不论家庭经济状况，都有平等接受初等教 育的权利并受到宪法和义务教育法的保护。 2 权利和义务非对称性 即适龄儿童和少年在平等享受初等教育权利的同时，不需要为此承担相应的责任 和义务，保障行使这种权利的责任和义务转由国家、社会和家长承担。 3 实行免费 即义务教育阶段学校一律免收学费，学校所需一切费用均由国家及社会承担。世 界人权宣言第2 6 条宣称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和 基本阶段如此”。 以上三个基本特征构成了义务教育制度的基本框架和内容，只有同时具备这三个 基本特征，才能称之为真正的义务教育。由此可见，义务教育具有以下两层含义： 首先，在义务教育阶段，国家有责任和义务在全国范围内为每一个适龄儿童和少 年提供最基本的教育设施和保障，使每一个适龄儿童和少年都能接受最起码的初等教 育，尽管接受教育的年限有长短；其次，义务教育作为一种公益性事业，主要应由国 家举办，而且儿实行义务教育的学校，所需一切经费均由国家负担，不应对学生征收 学费。 2 3 2 义务教育的公共产品属性 从公共产品的角度来分析，教育同时具有公共产品和私人产品的特征，在总体上 我国农村义务教育投入的问题研究 属于“混合产品”的范畴。我国将教育分为义务教育和非义务教育。其中义务教育主 要集中在小学和初中，即初等教育阶段；非义务教育包括高中、大学、成教、职教等。 即中等和高等教育阶段。不同形式的教育，其混合产品的强弱程度不尽相同，从初级 到中级、高级，教育受益的外部性逐渐减少，而消费的排他性逐渐增强，即教育的级 次越低，其公共产品的属性越强。如义务教育比高等教育更接近纯公共产品。农村义 务教育是我国义务教育的重要组成部分，经费来源主要由财政提供，它更接近纯公共 产品。不过，现阶段受政府财力所限，政府只能提供普通标准的义务教育，并不能全 面满足社会公众不同层次的需求。 同时，教育具有很强的正外部效应，作为对人力资本的投资，它不仅能带来私人 收益，而且还能产生社会收益，h o s s a i n 的研究表明，对初等教育投资具有更大的社会 效益。如下表( 见表2 一1 ) 所示，1 9 9 3 年， 报率均最高，中等教育的社会回报率居第 中国初等教育投资的私人回报率和社会回 ，高等教育的社会回报率最低。可见，对 初等教育投入的社会效益是最大的，它不但能够促进贫困人口提高生产率和收入水平 还能够增强农村发展后劲，为缩小城乡差距创造条件。明确义务教育与非义务教育的 社会收益率差异，对于政府在财力有限的情况下，把握教育公共支出结构、提高教育 支出效率有重要意义。 表2 1 ：教育的回报率 单位： 社会回报率 i l 私人回报率 组 1 匪产值美竺型睦到睦到睦到划睦竺 亘匡 毫曩嚣1 1 2 2 5 。( 9 2 6 6 美元以2 2 5 3 0 雪 ( 7 5 5 美元以 | j 3 6 3 下)l l 雪日寻日日目日e ( 7 5 5 一9 2 6 美| | 2 9 9 6 兀，| | 注：中国人均g d p 是以1 9 9 3 年按购买力平均计算的数值。 资料米源：s h a i k h ih 。s s a i n ( 1 9 9 6 ) ：g e o r g e p s a c h a r o p o u l 。s a n d a n t h o n y p a t r i n o s ( 2 0 0 2 ) 。 我国义务教育之所以集中在小学和初中，除了受经济发展水平，尤其是政府财力 这一因素制约外，主要与初等教育对整个社会经济发展的特殊作用密切相关。就整个 社会而言，初等教育的普及与发展不仅能为全社会各类专门人才的培养奠定良好基 我国农村义务教育投入的问题研究 础，而且还直接制约着整个民族文化素质和国民素质的高低。乃至关系到一个民族的 兴衰存亡，可以说“国运兴衰系于教育”，首先系于义务教育。此外，义务教育还是 一种机会，是社会赋予公民改变自身命运的机会，也是社会实现资源最优利用的机会， 更是社会追求平等和公正的机会。在中国，义务教育通过保证弱势群体的发展权利， 提升公民基本素质的手段，来调节社会阶层与个体差距，实现共同富裕的社会理想。 在改变人的社会地位、社会处境与生活质量方面，义务教育都有某种程度的奠基作用， 据此可判断义务教育属于公共产品。那么，促进义务教育国家责任、社会责任的落实， 促进义务教育的区域均衡发展，不仅是义务教育自身生存发展的需要，也是社会长治 久安、持续发展的要求。据有关资料显示，目前我国1 5 岁以上的人口中，有8 5 0 0 万人是文盲，其中大部分在农村。，可见发展农村义务教育的重要性和严峻性。 23 3 发展义务教育的重要意义 教育是科技进步的基础，在国民经济发展中起着举足轻重的作用，从一定意义上 讲，国家间的竞争就是教育的竞争和人才的竞争。对于发展教育事业的重要性，邓小 平同志和江泽民同志都曾有过十分精辟而深刻的论述。邓小平同志指出：“我们国家， 国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的 数量和质量。一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人爿资源的巨大优势是任何国家 比不了的。”江泽民同志指出：“财政再困难，也必须舍得投资把义务教育办好，这 是提高全民素质的奠基工程。” 义务教育作为各类教育形式的基础，是覆盖全社会的重要工作。在各级各类教育 中，义务教育是全民性教育，是每一个公民都必须依法接受的教育。义务教育投资在 劳动者劳动能力再生产和实现劳动者全面发展中发挥着重要的作用。 义务教育是发展高等教育的奠基工程。实现现代化，需要大批科技人才和各个领 域的高级人才。这些人爿- 的培养主要靠高等教育，而高等教育的生源在义务教育。根 深才能叶茂，只有切实搞好义务教育，高等教育才有可靠的根基。 义务教育是提高劳动者素质的关键环节。劳动者是生产力中最基本的要素。没有 较高素质的劳动者，任何先进的科学技术都不可能转化为现实生产力；一切行业劳动 效率的提高，产品质量的保证，经济效益的增加，都难以实现。决定国民经济和各项 事业发展的一个根本因素，在于全体劳动者的素质。义务教育所传授的知识，既是每 一个合格劳动者素质的内涵，也是他们进一步发展提高的起点。 义务教育是推动社会文明进步的基本条件。义务教育传授的科学文化和劳动技 能，培育的思想道德和身心素质，都是社会文明进步的内容。义务教育阶段所掌握的 知识，为进一步接受人类文明的成果提供了条件。义务教育的对象是儿童和青少年， 这个时期所受的教育，影响人生观、世界观的形成，影响健全人格的形成，影响人的 。中国教育统计年鉴2 0 0 2 ，人民教育出版社( 2 0 0 3 ) 1 我国农村义务教育投入的问题研究 一生，进一步说，也就影响整个国家的素质。 我国现在有九亿人口生活在农村，如此巨大的人口基数，若不改变农村现在的教 育现状将会大大影响到我国农业现代化的发展。然而，由于经济全球化、信息网络化 和城市化的迅速发展，使贫富之间的差距进一步拉大，农村的发展面临着更多的问题， 而要改变农村的贫困问题，教育是根本，义务教育则是根本之根本。因此，农村义务 教育关系到广大农民科学文化素质的提高和农村经济、社会的发展，是一项十分重要 的基础性工作。 中共“十六大”报告提出全面建设小康社会的目标之一是：“人民享有接受良好 教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。形成全民学习、终身学习的学习型 社会，促进人的全面发展。”这一目标是非常具体的，也是非常鼓舞人心的。但从“基 本普及高中阶段教育，消除文盲”看，中国广大农村，尤其是西部少数民族农牧区的 义务教育更需要得到关爱，更需要实实在在地加大国家对农村义务教育的投资。实施 农村义务教育只有体现国家政府的主体地位，才能从根本上发展义务教育，促进社会 主义物质文明和精神文明建设，提高国民素质，增强综合国力。 我国农村义务教育投入的问题研究 第三章义务教育投入的国际。眭比较 教育发展离不开一定的资源投入。广义的教育投入是指一个国家根据教育事业发 展需要，向教育领域中投入的所有人、财、物的总和。狭义的教育投入是指国家和地 方在财政总支出中，用于教育事业的经费。教育投入的货币表现形式为教育经费，它 是发展我国社会主义教育事业的物质基础和财力保证。 研究中国农村义务教育投入问题，需要了解国外的相关情况，借鉴国际有关经验， 这对于完善我国的教育投入政策，无疑是十分必要的。 3 1 我国义务教育投入体制的历史沿革 我国义务教育投入体制的改革是随着国家财政体制以及教育管理体制的变化而 变化，三者之间有着密切的关系。国家财政体制和教育管理体制是主，义务教育投资 体制的变革是次，是被动的，但它的每次变革都是敏感话题之一，因为它涉及到责任 分担问题，涉及到