（数量经济学专业论文）河南省财政支农资金的现状、问题和对策研究.pdf

中文摘要 本文首先简单阐述农业财政投入的理论基础，即公共财政支出理论与经济学 中的宏观调控理论，指出我国财政支农的支出基本符合农业协议中的绿箱支 出的范围。在此基础上运用定量分析的方法，分析了河南财政支农资金的规模、 结构及效益。 河南财政支农资金投入总量逐年增长，但占财政总支出的份额不断下降。财 政支农科技三项费用支出所占份额低。财政支农资金与财政总支出增长不协调， 财政支农资金的增长速度低于财政总支出增长速度。与农业总产值增长速度相 比，财政投入也明显低于农业总产值的增长速度。财政支农资金投入分散，财政 支农资金不能及时足额到位的情况时有发生。 在对河南财政支农资金运用、规模、结构、效果分析的基础上，根据有关理 论和河南的实际情况，提出了河南财政支农资金管理新模式。构建河南财政支农 管理新模式的原则：第一，要适应新阶段农业农村经济发展的要求；第二，适应 建立公共财政框架的要求：第三，适应效益财政的要求。 财政支农资金管理新模式须具备的四项职能：第一，保护职能：财政代表政府 对农业实施保护和调控。第二，投入职能，财政行使政府投资功能。第三，资源 配置职能：财政支援农业投资，用于弥补市场经济所不涉足的领域。第四，效益 职能：财政对农业的投资，要实现社会效益、经济效益、生态效益的统一。 据此，本文认为应该建立一个“适应公共财政要求的、效益型财政支农资金 管理模式”。基本构成包括“财政支农投资决策体系；财政支农资金投入体系； 财政支农资金管理体系和投资效果的后评估体系”。 关键词：河南财政； 财政支农；资金管理模式 a b s t r a c t t h i st h e s i si s p r e s e n t e do nt h eb a s i s o ft h et h e o r yo fp u b l i c f i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n dt h et h e o r yo fm a r o c o n t r o li ne c o n o m i c s c h i n e s eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ei sg e n e r a l l yw i t h i nt h e s c o p eo ft h er u l eo fg r e e nb o xs t a t e di nt h ep r o t o c o lo na g r i c u l t u r e o n t h eb a s i so ft h e s et h e o r i e s ，t h i st h e s i sa n a l y s e st h es c a l ea n dt h es t r u c t u r e o fa n dt h eb e n e f i t sf r o mt h ef i n a n c i a l i n p u ti na g r i c u l t u r ei nh e n a n p r o v i n c e t h et o t a la m o u n to ff i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ei nh e n a np r o v i n c e h a sb e e ng r o w i n g ，b u ti t ss h a r ei nt h et o t a lf i n a n c i a li n p u ti nt h ep r o v i n c e h a sb e e nd e c r e a s i n g a n dt h es h a r eo ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya m o n gt h e t o t a lf i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ew a sl o w t h ei n c r e a s eo ff i n a n c i a li n p u t i na g r i c u l t u r ed o e sn o tc o o r d i n a t ew i t ht h ei n c r e a s eo ft h et o t a lf m a n c i a l i n p u ti nt h ep r o v i n c e ，a n dt h eg r o w t hr a t eo ft h ei n c r e a s eo f t h ef i n a n c i a l i n p u ti na g r i c u l t u r ei sl o w e rt h a nt h a to ft h ei n c r e a s eo ft h et o t a lf i n a n c i a l i n p u t a n dc o m p a r i n gw i t ht h eg r o w t hr a t eo ft h eg r o s sa g r i c u l t u r a l p r o d u c t i o nf i n a n c i a li n p u ti s a l s or e m a r k a b l yl o w e rt h a ni t a n f ft h e f i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ei ss os c a t t e r e dt h a ti tc a na l w a y sn o tb e s u f f i c i e n tt ot h er i g h tp l a c e o nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h eu t i l i z a t i o n s ，t h es c a l e ，t h es t r u c t u r e a n dt h eb e n e f i t so ff i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r e ，a n da c c o r d i n gt ot h e r e l e v a n tt h e o r i e sa n dt h ep r a c t i c a ls i t u a t i o no fh e n a np r o v i n c e ，t h en e w 2 m o d e lo fm a n a g e m e n to ff i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ei nh e n a np r o v i n c e i sp u tf o r w a r d t h em a i np r i n c i p a l so ft h i sn o w m o d e la l e1 t om e e tt h e r e q u i r e m e n t so fa g r i c u l t u r a la n dr u r a ld e v e l o p m e n ti nt h en e ws i t u a t i o n ； 2 t om e e tt h e r e q u i r e m e n t s o fb u ii d i n g t h ep u bii sf i n a n c i a l f r a m e w o r k ；3 。t om e e tt h er e q u i r e m e n t s o fb e n e f i c i a lf i n a n c e t h e f u n c t i o n so ft h en e wm o d e la r e - p r o t e c t i o n sf u n c t i o n ，i n v e s t m e n tf u n c t i o n ， r e s o u r c e sd i s t r i b u t i o nf u n c t i o na n db e n e f i t sf u n c t i o n a c c o r d i n g t ot h ep r i n c i p l e sa n df u n c t i o n s ，t h i st h e s i sp r o p o s e st h a ta n e wm a n a g e m e n tm o d e lo ff i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r e ，w h i c hm e e t st h e r e q u i r e m e n t s o f p u b l i cf i n a n c e a n db e n e f i c i a lf i n a n c e ，s h o u l db e e s t a b l i s h e d t h en e wm o d e ls h o u l dc o n s i s to f ”t h es y s t e mo fm a l a n g d e c i s i o n ；t h es y s t e mo fi n v e s t m e n t , t h es y s t e mo fm a n a g e m e n ta n dt h e s y s t e mo fe v a l u a t i o no fi n v e s t m e n tr e s u l t s k e yw o r d s ：h e n a nf i n a n c i a l ； f i n a n c i a li n p u ti na g r i c u l t u r ；f u n d m a n a g e m e n tp a t t e r n 3 1 1 选题背景及意义 第一章引言 1 1 1 选题背景 农村经济在经过2 0 多年的经济改革之后，得到了迅速的发展。结合国内外的 经济形势和各种迹象，我们可以认为我国农业整体上进入一个新的发展阶段。 第一，过剩经济初现端倪，农业发展由受到资源、技术的传统制约转向受资 金、结构、市场等多重因素的制约。进入9 0 年代以来，大多数农产品的国内自给 出现局域剩余，农产品短缺时代基本结束，农业发展和农民收入的提高越来越依 赖于市场容量的大小、农产品质量的提高及参与市场竞争的能力。 第二，工农业关系面临重大的战略性调整。根据国际经验，我国目前应该处 在工农自我发展阶段并逐渐向以工补农转变的关键时期。因此应当转变长期以来 以剥夺农业剩余为基础的工业优先发展战略，切实保护已经相当脆弱的农业基础 地位。 第三，农村经济处于向市场经济制度转轨的临界期。自1 9 9 4 年我国全面向市 场经济体制转轨以来，市场经济制度在我国农村初步得到完善和巩固。但在市场 经济的初期阶段，由于我国长期计划经济体制和农村观念对农户的束缚，农户的 生产、投资、消费等经济行为需要通过政府引导和示范进一步优化。在新的时期， 我国的农村产业结构和农业生产还不能适应市场需求，还不能很好地满足国民经 济发展对农业的要求，因此，加强对农业的宏观调控十分必要。在我国目前的情 况下，由于农户经营规模的狭小，薄弱的经济实力，他们无力也不愿对农业发展 具有决定性作用的大型农业公共设施进彳亍投资，结果因农业基本建设的不足而导 致农业发展的后劲不足。在农村市场经济发展的关键期，如何克服市场经济的不 足，充分发挥政府看得见的手的重要职能就显得格外重要。 第四，农业发展越来越受到农业资源衰退、生态环境恶化的影响。耕地的减 少与退化、异常气候的出现、水资源的严重短缺、生态环境日益恶化等等对农业 可持续发展战略的实施提出严竣的挑战。 1 1 2 意义 针对上述农业发展新阶段所出现的新问题，政府在发展现代农业的过程中应 如何作为，政府应采取何种政策措旌来应对新情况，如何突破计划经济管理模式 的束缚，是各级政府要解决的重大课题。就目前而言，加速农业现代化进程的关 键是加大对农业的现代物质投入。农村改革为农村经济的发展提供了相对稳定宽 松的政策环境。在这一背景下，农业的发展越来越依赖于资本和技术的投入。在 目前的投入体系中，农业投入主体己呈现多元化格局，但政府对农业的投入仍具 有重要作用。在新的发展阶段，我国农业的发展对财政投入提出了新的要求，如 何顺应市场经济体制的需要，按照建立公共财政体制的要求，建立高效的农业财 政投入体制，更是仍待研究的重要课题。 就河南乃至全国来看，财政支农资金在农业投资中占有主要地位。财政支农 资金是构成农业固定资产，改善农业生产条件、提高农业科技含量和农业综合生 产能力的重要资金来源。河南财政支农资金投入绝对额长期以来基本上是逐年增 加，但占财政总支出的比重并不稳定，波动较大，使用中也存在一些问题。为此， 考察河南财政资金使用状况，分析河南财政支农资金使用中存在的问题，探讨建 立一个有效的财政支农资金管理模式，对促进河南农业及农村经济的增长、建立 与市场经济相适应的现代农业具有十分重要的意义。 1 2 相关的研究综述 1 2 1 财政支农的理论框架 ( 一) 财政支农资金的概念 农业投资来源主要有财政支农资金、银行信贷资金、农村集体资金、农户资 金和引进资金( 国外、非农主体) 等，在我国，政府对农业的财政支出，一直称为 “财政支农资金”，按照通行的观点，指财政用于农业的预算内资金。财政支农 资金的内容。1 9 9 5 年以前包括“支援农村生产支出类”和“农林水气等部门的事 业费类”，自1 9 9 5 年起包括“支援农村生产支出类”、“农林水气等部门的事业 费类”和“农业综合开发类”。本文研究的财政支农资金的内容，主要以上述三 类资金为主，此外还包括农业基本建设支出、科技三项费用、农业救济费和其他。 在本报告中，如不作特别说明，将视前文所提到的农业财政投入概念作为财 2 政支农的同义语。 ( 二) 经济发展阶段与农业保护理论 根据经济发展过程中工业与农业之间的利益流转关系的变化，可以把经济发 展过程分为三个阶段。第一阶段是在经济发展的初始时期，农业支持工业发展， 亦即以农补工阶段，工业化资本积累阶段，以农业向工业转移资本和劳力、工业 受到保护为主要特征。第二阶段是在经济发展的中期，工农业平等发展阶段，工 农业分别依靠自身的积累进行发展。第三阶段是在经济发展的高级阶段，是工业 支持农业发展，即以工补农阶段。农业受到保护，农业发展由依靠自身剩余积累 转向依靠工业剩余积累。 目前发达国家和新兴工业化国家大多对农业进行大量的投资和补贴，以实现 对农业的反哺。而多数发展中国家的政府则从农业部门抽取资金，用于发展工业， 但同时也在农业基础结构方面进行大量投资。政府增加这方面的投资，在经济发 展的任何阶段都是必要的，而且经济越发展，政府在这方面的投资绝对量越大， 政府投入在农业发展过程中具有不可替代的作用。 ( 三) 农业财政投入的理论基础 ( 1 ) 农业财政投入是政府干预农业发展，进行宏观调控的重要手段i 在市 场经济体制下，市场机制在对经济资源进行配置时会存在低效率或无效率的情 况，即所谓市场失灵。这就需要通过政府的干预来纠正经济运行的偏差，从而提 高经济运行的效率。另外，在经济发展过程中，政府有自己的经济发展目标，而 要达到目标就需要政府进行调控和干预经济，控制经济发展的速度和各行业的相 对比例。通过财政投入对农业发展进行资金调控是财政部门的一种重要职能，同 f 时也是政策调控的主要方式，是政府意志的具体体现。 ( 2 ) 农业公共设施和农业公共服务是农业生产消费上的准公共物，具有供 给上的不可分性和消费上的非排它性，需要财政投入予以提供。农业公共设施( 如 农村通路、水电线路、灌溉设施等) 和公共服务( 公共技术服务、公共管理、公共 信息服务等) 是准公共物品，是由各个农业生产者再生产时共同使用的，但每个 理性的生产者( 农户) 都不愿自己提供这种物品，并且折旧造成农业公共设施供给 不足。另外，农业基础设施的供给具有不可分性，使得农业基础设施的投资规模 巨大，农户的小规模资金是无法承担的。另外，由于农业生产的地域特点农 3 业产地主要在农村或远离城市，从而很难共享城市的公共物品。这就要求国家通 过财政投入的方式，提供或帮助提供农业基础设施这类公共品，改善农业生产条 件，实现农业生产整体效率的优化。 ( 3 ) 农业产业具有较高风险，而农户抵御风脸的能力弱，这需要政府通过 财政投入建立相应的风险保障机制。农业生产是经济再生产与自然再生产交织的 过程。受自然因素的影响较大，早、涝、风、雹等自然灾害对农业生产的危害极 大，目前的科学技术还难以改变靠天吃饭的整体格局，这就造成农业较高的自然 风险。因此需要政府投入建立农业保险机制，提高农户抵御自然风险的能力。 对农业影响较大的另一因素是技术，而农业技术采用的风险较高。农业技术 的效果往往只有通过实际的生产投入才能得出结论。有的技术如良种虽然试验的 效果很好，在不同地区、不同的气候条件下的大田生产效果并不一定明显有效。 实际种植需要承担相当高的风险，农户一般没有这种风险的承受能力，加上近年 来假种、假农药等坑农害农的现象，更加大了农民技术采用的风险预期，这就给 农业技术的应用造成障碍。要清除这种障碍，就需要政府投资进行示范、承诺、 保证，来降低技术采用的风险。 ( 4 ) 农业的可持续发展需要政府财政投入的支持。农业发展不仅要注重当 前利益，更主要的是要注重农业长期的可持续发展。近些年出现的土壤退化、土 地荒漠化、森林退化、农药残留和毒害、水土流失、以及生物多样性的丧失等都 严重地影响着农业的可持续发展。这就要求政府通过财政投入建立良性循环机 制，保护生物资源，治理生态环境，实现农业的可持续发展。 ( 5 ) 加入i r l o 与我国财政支农政策我国于2 0 0 1 年1 1 月加入世界贸易组织，乌 拉圭回合谈判后达成的世界贸易组织农业协议，将对我国农业发展产生重大 影响。农业协议将国内支持分为要求削减承诺的国内支持和可免除削减承诺 的国内支持两个方面。要求削减承诺的国内支持即“黄箱支持”。主要是指那些 对生产刺激作用大，对贸易干扰程度强和对价格扭曲作用大的各种补贴。世界贸 易组织以“综合支持量( a m s ) ”计算各国的黄箱支持水平，以1 9 8 6 至1 9 8 8 年为基 期，规定发达国家从1 9 9 5 年起的6 年内，将综合支持量削减2 0 ，发展中国家在1 0 年内削减1 3 3 ，最不发达国家可不削减。 可免除削减承诺的国内支持是那些没有任何贸易扭曲影响的国内支持措施， 4 其范围包括“绿箱支持”、“蓝箱支持”与“微量允许标准”的支持。“绿箱支 持”指费用由政府财政开支、对生产不产生直接刺激作用的国内支持。农业协 议附件2 中详细规定了具体的范围和标准：( 1 ) 一般政府服务，指的是政府向农 业或农村提供的整体服务，包括农业科研、病虫害控制、人员培训、技术推广和 咨询服务；动植物检验、农产品营销、促销服务；农村电网、交通运输、水利排 灌、市场等基础设施建设等。( 2 ) 为粮食保障目的的公共库存。( 3 ) 国内粮食援助。 ( 4 ) 以不刺激生产为前提的对生产者的直接支持。比如按耕地面积、按农业人口、 按收入水平等给予的各种直接补贴；对促进农业结构调整给予的农民转岗培训补 贴；对自然灾害造成损失的救济补贴；对改善环境的支持补贴；对落后地区的开 发援助等。 而我国对农业的综合支持量( a m s ) 为负数；财政支农的支出包括支援农村生 产支出和农林水气等事业费、农业基本建设支出、科技三项费用、农村救济费等。 其中支援农村生产支出项目主要包括农村小型农田水利、水土保持措施、开荒补 助费、农村农技推广和植物保护费等( 下一章有详细说明) 。是属于农业协议 中的绿箱支持的范围，是应该加大投入的。 1 2 2 国内的相关研究综述 随着我国农业财政体制的不断改革和演进，国家农业财政体制已由过去的中 央高度集中的统收统支，向统一领导与分级管理相结合的方向发展。在农业经济 日趋产业化、市场化、国际化的大背景下，各级政府的财政支农职能更加重要。 学术界的研究重点也集中到以公共财政理论为基础讨论农业财政投入的性质、结 构、规模和社会经济效果，并探讨如何建立政府农业公共支出预算体系。 我国学术界对农业财政投入的系统研究较少。近年国内一些实际部门和研究 机构的学者对农业财政投入做出了一定的研究。农业部财务司赖新华、蒋协新主 编的中国农业资金问题研究一书，在9 0 年代初率先对中国农业资金运行状况 作了较为详尽的分析。农业支农资金作为农业资金中的重要部分，作者对其进行 了比较深入的分类专题研究。通过研究，该书认为o ，我国的农业财政支农资 金相对短缺，增长速度缓慢：我国的农业财政支出结构不尽合理；农业财政 支农资金的管理不顺：农业支农资金使用分散，效果较差。并提出由于我国比 中赖新华、蒋协新主编：中国农业资金问题 ，中国人民大学出版社，1 9 9 1 年第3 4 - 1 2 6 页 5 较分散的经营形式和农业再生产的特点，决定了国家要对农业给予一定的财力支 持，用于投资大规模的生产设施的建设，及利用经济调节手段，承担引导农户及 其他社会资金流向农业的责任。 朱钢对我国财政支农规模问题进行了研究o ，他发现财政支农的绝对规模和 相对份额呈下降的趋势；此外通过静态的国际比较，他指出如果不考虑财政性农 业收入，仅从支出的角度看，我国的财政支农支出规模还是比较大的，大幅度提 高财政支农支出占财政总支出的比例既不现实，也缺乏有力的证据。安广实。在 对我国农业财政投入问题进行探讨时指出了我国农业财政支农中存在的问题，如： 对农业财政支出量少、支出结构不合理、资金到位率低、支农重点不突出、投入 体制不完善等。杜君楠、阎建兴。重点研究了市场经济体制下的财政支农体系， 提出当前财政支农体系存在问题的主要原因为：国家财力不足；对财政支农职能 认识模糊；政府对工业倾斜发展战略的长期推行；农业投入机制不健全。 在财政支农方式及管理方面，陈孟平固对转轨时期财政支农方式进行了研究， 他总结了这一时期政府财政支农政策目标转变的特点：由追求农产品产量转变为 平衡利益关系；根据市场变化调整和优化农业生产结构；实现农业的可持续发展。 提出了财政支农政策的实施体制问题，即政府财政支农政策的直接主体是政府财 政部门和政府农业主管部门，但并不表明直接由这些部门来充当财政支农政策的 实施组织最为合适。左良伦、何开发 重点研究了财政支农的预算管理问题，认 为当前的财政支农支出预算管理体制出现不少新问题，需要进一步改进、完善。 梅书森 对财政支农支出管理方式进行了初步研究，指出应完善财政支农投资管 理体制。目前的财政支农投资管理体制仍存在一些不完善的地方：投资重复，缺 乏统筹规划；决策过程不科学；财政体制的不完善，也不利于财政支农资金运行 效率的提高。 总的来说，目前对财政支农的研究可以概括为：认识到农业财政投入对农 业发展的重要性；对农业财政投入总量基本判断是短缺，主要由于地方财政农 。朱钢：。我国财政支农规模问题分析”，中国农村经济 2 0 0 4 年( t o ) o 安广实：“我国财政对农业投入的问题及对策思考”，中国农村经济2 0 0 3 年( 9 ) o 杜君楠、a 建兴：。论市场经济体制下财政支农体系的贡构”，西北农林科技大学学报，第2 0 卷第1 期 。陈盂平：“转轨时期政府财政支农方式研究”北京社会科学 2 0 0 0 年( 2 ) o 左良存何开发：“财政支农支出预算管理巫待完善，四川财政，2 0 0 4 年( 1 2 ) o 梅书森：“财政支农支出管理方式研究”财政研究，2 0 0 3 年( 1 0 ) 业支出缓慢；财政支农资金的使用效果不理想；认识到农业财政投入体制进 一步改革完善的必要性和紧追性。 当前，面临的重要问题是地方财政农业投入，一方面国家财政农业投入的大 头在地方( 约占8 0 左右) ，另一方面国家财政农业投入的主要问题也出现在地方。 因此，如何切实有效地增加、使用地方农业投入，这是当前和今后一个时期我国 整个农业资金投入面临的难点和需要着力解决的问题，也是国家财政部门、农业 部门及其宏观政策部门十分关注的一个重大现实经济问题。 从理论的角度，目前对财政支农研究的不足之处在于：缺乏对地方财政支 农的案例的实证分析；没能设计出一套适合农业发展新阶段的有利于提高支农 资金使用效率的管理模式。本研究旨在农业财政支出理论框架的基础上，结合河 南省财政支农的实际情况，探讨解决当前财政支农资金使用和管理中存在的问题 的路径。 1 2 3 国内外财政支农资金运用概况 ( 一)国外财政对农业投资的使用状况 农业是国民经济的基础，农产品特别是食物的安全供给是国家发展与稳定的 重要基础和保障。因此世界上几乎所有市场经济国家，对农业实行保护性的政策 在国家、政府投资中，农业投资即国家政府财政支农资金，在国家财政支出 中占有十分重要的地位。 世界各国的政府支农投入都有各自的特点，彼此的形式结构有所不同，其组 合方式各有千秋，但其宗旨都是围绕各自国家的经济发展和农业经济增长战略思 想方针展开的，维持了农业的相对稳定和持续发展。归结起来，各国财政支农投 入具有其相似的特点，主要表现在： ( 1 ) 国家财政支农支出大都有相对稳定的投资比例、不断增长的投资额度。 世界上几乎所有市场经济的国家都对农业采取大力扶持的政策，虽然各国财政支 农支出占财政预算总额比例有所不同，但从各国政府历年对农业支出的比例来 看，基本上是稳定的，绝对数额是逐年增加的。例如：自2 0 世纪5 0 年代起，美国 财政对农业的支出占政府预算2 左右，9 0 年代为4 左右，但绝对额增长很快，1 9 6 0 年为1 4 8 亿美元，1 9 8 6 年为2 5 3 亿美元，n 9 0 年代已约为6 0 0 亿美元。欧盟对农业 的支持力度占国内生产总值的比重2 0 世纪9 0 年代比8 0 年代有所下降，但每个全日 7 制农民所获得的生产者补贴额从1 9 8 6 8 8 年的1 1 0 0 0 美元，增加到1 9 9 1 9 3 年的 1 7 0 0 0 美元。 在发展中国家中，印度的农业投资政策转变较快，在其1 9 7 8 8 3 年度的“六 五”计划中，规定农业建设及农业投资要占计划总支出的4 3 1 ，超过工业的投资 比例。 ( 2 ) 国家财政支农投资重点在农业基本建设和大型水利工程设施等方面。从 目前的国际趋势看，各国财政支农投资尤其是工程项目的投资，大都用于增加农 用水利和生态保护的农业基本建设上，将保护环境、国土整治列入国家投入的重 点。 ( 3 ) 重视财政支农对科技进步的投入，提高农业发展的科技含量。一些国家 的政府集中了大量的资金用于科研、推广农业和发展农民素质教育。如欧盟国家， 法国、丹麦等规定，青年农民只有经过农业专科教育并在农场实习取得合格证书 后，方能继承接办农场。 ( 二) 改革开放以来我国财政支农的基本情况 1 9 7 8 年召开的十一届三中全会以来，我国农业及农村经济建设取得了举世瞩 目的成就，告别了农产品短缺的时代。这些巨大发展，财政支农投入措施起到了 十分重要的作用。 ( 1 ) 财政支农资金投入逐年增加。从2 0 世纪8 0 年代初开始，国家针对农业 的基础地位及农业向市场经济转轨的需要，逐年加大了国家财政用于农业的投入， 其额度由1 9 7 8 年的1 5 0 6 6 亿元增加n 2 0 0 5 年的2 4 5 0 3 1 亿元，增加了1 5 3 倍。 ( 2 ) 政府财政设立了一系列支农专项资金。针对农业发展和农村经济改革 的关键环节，设立了多项专用基金以支持农业重点发展领域与项目。1 9 8 6 年设立 “发展粮食生产专项资金”用于支持商品粮基地和粮食自给工程及优质粮生产发 展。1 9 8 9 年设立农业发展资金，使农业开发突破了单项技术开发模式，以增加粮、 棉、油等主要农产品为重点的按照山、水、田、林、路综合治理和农业自然资源 综合利用为原则的农业综合开发体系。 此外，还陆续建立了扶贫基金、抗灾保畜基金、天然林保护、水利建设基金、 农业科技示范县专项资金，并在相应领域取得了重大进展。 ( 3 ) 改进了财政支农资金的使用形式。为了适应市场经济发展规律，全社 8 会各方面积极因素，尤其是各类经营主体增加了农业投入的积极性。政府还利用 利益机制引导和激励对于农业投入的增加，使有限的财政支农资金发挥较好的作 用。其主要措施和方式有配套投入、财政贴息和周转金有偿使用。 第一，配套投入方式。农业受自然和市场双重因素制约，投入的比较利益低、 投资期限长，在开放的资金市场中农业融资的竞争力较弱，通过国家对重要建设 项目给予必要的投资，促进受益地区项目的地方财政、经营主体按一定比例配套 投入，形成资本合力，扩大了建设规模，加快了建设速度。 第二，财政贴息。对诸如经济园林建设、节水灌溉设施、温室大棚等投资效 益好，但投资额较大，回收期较长的项目，国家通过财政贴息，鼓励经营者利用 银行贷款集资建设，增强了发展建设的积极性，收到良好效果。 第三，财政支农周转金有偿使用。为支持生产经营效益显著的项目迅速发展， 形成农村经济发展新的增长点。自1 9 7 8 年起采用了支农周转金有偿使用、定期收 回、滚动发展的方式，加快了农产品加工、特色农业、城市副食品基地、农机化 服务、农产品市场建设等项目的建设进度，促进了农村经济的全面发展和繁荣。 1 9 9 8 年，根据中央的要求，财政支农周转金只回收，不发放，1 9 9 9 年，国家取消 了财政信用，回收的财政支农周转金直接迸国库，作为当年财政收入 1 3 论文结构和主要内容 在明确财政支农理论框架的基础上，通过对河南省近三十年的财政支农资金 投入量和投向两方面的分析，初步研究财政支农资金投入与农业经济增长之间的 关系，重点分析河南财政支农资金使用中存在的问题，在此基础上进一步研究如 何有效地使用财政支农资金，提高资金使用效率的问题。 本研究从四个方面进行展开，是河南财政支农资金投入规模及变动；二是 河南财政中资金运用效果；三是财政支农资金使用中存在的问题；四是建立财政 支农资金管理新模式。 对河南财政支农问题的分析，运用实证分析的方法，定性分析与定量分析相 结合，应用翔实的数据，比较详细的论述河南财政支农资金现模、波动、流向、 类别、效益和存在的问题，并根据河南农业面临的实际情况，提出合理有效使用 财政支农资金的新模式。 9 1 4 c , i 新之处 本文以河南统计年鉴1 9 7 0 一2 0 0 5 年的数据为主，运用实证分析的方法，定 性分析与定量分析相结合，对河南统计年鉴的数据进行分析，应用经济理论、统 计分析等方法对河南省财政支农问题的现状进行了研究，提出了河南财政支农中 存在的问题，并提出了合理有效的财政支农资金新模式。本文的创新之处在于： 。 ( 1 ) 运用统计学的方法，利用相关系数的计算方法，对财政支农资金和农 业产出运用实证分析，计算出财政支农资金与农业产出有较高的相关关系，相关 系数为0 8 7 ，通过1 9 9 1 年至2 0 0 5 年十五年的数据分析，得出财政投入在农业基本 建设投资中仍占主体的结论。 ( 2 ) 从河南财政支农资金的现状分析看，虽然其总额是逐年增加，但在其 投资结构及实际运用中存在着一些问题，通过对问题的深入分析，得出出现这些 问题的原因为保证农业支农资金足额到位的法律不健全；各级地方政府对财 政支农职能的认识模糊、重视不够；各级地方政府经常挪用财政支农资金； 财政支农资金管理滞后，资金使用效率不高。 ( 3 ) 在对河南财政支农资金运用规模、结构、效果分析的基础上，根据有 关理论和河南的实际情况，提出了河南财政支农资金管理的模式，这个新模式应 该是“适应公共财政要求的、效益型财政支农资金管理模式”，其基本构成包括 “财政支农投资决策体系；财政支农资金投入体系；财政支农资金管理体系和投 资效果的后评估体系”。 第二章河南财政支农资金规模及结构分析 2 1 财政支农资金规模分析 财政支农资金对农业发展具有相当大的作用。财政支农资金总量是对财政支 农活动的总量规划，财政支农资金的投入对河南农业发展产生了积极的影响，研 究的时间区间从1 9 7 1 2 0 0 5 年。 据历年河南财政收支总决算资料反映，1 9 7 1 - 2 0 0 5 年，3 5 年间共完成财政支 农资金支出为6 2 2 3 5 亿元，2 0 0 5 年为8 7 5 7 3 0 万元，比1 9 7 1 年的3 1 7 3 2 万元增长2 6 6 倍。 “四五”期间共完成财政支农资金2 1 2 7 7 7 万元，年均增长2 0 5 3 ：“五五” 期间共完成财政支农资金3 5 6 4 3 7 万元，年均增长一8 1 ：“六五”期间共完成财政 支农资金2 6 6 4 5 7 万元，年均增长6 6 4 ：“七五”期间共完成财政支农资金4 7 4 5 2 5 万元，年均增长1 3 5 4 ：“八五”期间共完成财政支农资金7 3 8 1 7 2 万元，年均增 长8 3 0 9 6 ：“九五”期间共完成财政支农资金1 3 1 8 7 0 4 万元，年均增长1 2 5 2 ；“十 五”期间共完成财政支农资金2 8 5 6 3 9 4 万元，年均增长1 3 6 7 。( 见表2 1 ) 从河南财政支农资金规模看，平均总体上是持续增长的，只有“五五”期间 平均为负增长，“八五”期间增长规模放缓，“九五”j “十五”期间，增长 迅速。 2 2 河南财政支农增长与财力增长比较 随着改革开放的进行和国家财力分配格局的变化，地方财力增长较快，财政 总支出总体呈增长趋势，只有1 9 8 7 年为负增长，在八、九十年代增长迅速，如1 9 8 4 年、1 9 8 5 年增长达3 4 6 、3 9 8 。相比之下，财政支农增长波动很大，1 9 7 5 年、 1 9 7 6 年、1 9 8 0 年、1 9 9 0 年为负增长，在八十年代前五年增长速度放缓，近十年财 政支农增长明显低于财政支出的增长。由此表明，在河南省经济迅速发展、河南 财力提高幅度较大时，财政支农支出不能摆正有相应幅彦的增长。 1 1 习t 2 - i河南支农资金投资额( 1 9 7 1 - 2 0 0 5 )单位；万元 年份投资年份投资年份投资年份投资额 年份 投资额 年份 投资额 额额 额 1 9 7 1 3 1 7 3 21 9 7 76 4 1 3 51 9 8 3 5 3 1 1 71 9 8 91 1 8 1 2 11 9 9 51 7 4 2 0 62 0 0 13 7 1 5 5 7 1 9 7 23 1 5 7 21 9 7 86 7 6 0 21 9 8 45 1 2 3 81 9 9 01 1 2 9 1 5 1 9 9 6 2 1 0 5 6 9 2 0 0 2 4 5 2 3 9 5 1 9 7 34 1 5 3 6 1 9 7 98 0 9 1 21 9 8 56 0 7 6 51 9 9 11 2 7 3 1 51 9 9 72 2 2 4 8 62 0 0 34 8 3 8 1 9 1 9 7 44 4 0 5 31 9 8 05 6 1 0 91 9 8 66 9 3 1 41 9 9 21 4 1 8 7 21 9 9 b2 5 6 9 6 9 2 0 0 4 6 7 2 8 9 3 1 9 7 56 3 8 8 4 1 9 8 14 佰9 i1 9 8 77 9 9 7 71 9 9 31 4 4 1 6 81 9 9 92 8 1 0 6 52 0 0 58 7 5 7 3 0 1 9 7 68 7 6 7 91 9 8 25 3 6 4 61 9 8 89 4 1 9 81 9 9 41 5 0 6 1 12 0 0 03 3 6 6 1 5 资料来源：据历年河南农村统计年鉴 2 3 河南财政支农资金占财政支出的比重 财政支农支出占财政总支出的比重是反映财政支农支出相对规模的一个重 要指标。从理论上讲，财政支农支出占财政总支出的比重反映的是两个变量的相 对关系，其波动主要是由两个变量的不同步变动引起的。表3 2 反映了各个时期 河南财政支农资金占河南财政支出的比重情况及其与全国情况的比较。 从全国情况来看，财政支农资金占财政总支出的比重历年( 1 9 7 6 - 1 9 9 8 ) 变 化不是很大，基本保持在7 8 左右，1 9 8 5 年财政支农资金占全国总支出的比重最 低，为5 7 。而河南财政支农资金占财政总支出的比重波动较大，所占比重最高 为1 9 7 6 年为4 0 1 ，最低是2 0 0 3 年为6 8 。河南财政支农支出占财政支出的比重 总体上里下降趋势。由此可见，地方财政支农支出出现的问题较多。在改革开放 前及改革开放后初期，河南财力有限，经济百废待兴，农业基础设施已相当脆弱， 农业发展暴露的问题最多，关系到人民温饱问露，财政支农所占比重相对支农增 长幅度相对来讲并不低，随着经济的迅速发展，财政支农占财政总支出的比重仍 是下降趋势，正如有关专家的观点，在经济增长缓慢时，农业对经济增长的基础 性作用会表现得更加充分，才会重视对农业的财政投入。而在经济快速发展时期， 往往忽视农业对国民经济的基础作用。 2 4 财政支农资金波动性分析 3 5 年中，财政支农资金从现象看：稳中有升，分年度有增有减，以增长为主。 3 5 年中，比上年增长的有2 7 年，增长最快的是1 9 7 5 年，比上年增长4 5 0 2 ；第二 为2 0 0 4 年，比上年增长3 9 。0 8 ：第三为1 9 7 6 年，比上年增长3 7 2 5 。增长率在1 5 2 0 之间的有8 年，由大至小的排列年份为1 9 9 6 、2 0 0 0 、1 9 7 9 、1 9 8 8 、1 9 8 5 、1 9 8 7 、 1 9 8 6 、1 9 9 5 。与上年相比减少的有7 个年份，分别是1 9 7 2 、1 9 7 7 、1 9 8 0 、1 9 8 l 、 1 9 8 3 、1 9 8 4 、1 9 9 0 ，分别比上年减少0 5 0 4 、2 6 8 5 、3 0 6 5 、1 5 、0 9 9 、3 5 4 、 4 4 1 ( 见表2 _ 门) 。 财政支农支出的增长速度是反映财政农业支出在年度间变化的指标。其波动 较大，反映财政支农政策不稳定。在改革开放的头十年，河南财政支农资金总额 增幅放缓，甚至出现多年的负增长，农业基本建设投资额锐减，反映出政府在以 市场取向的农村改革过程中快速退出农村，忽略了公共物品供给而造成的尴尬局 面。当政府意识到它在市场经济下发展农业的职能后，这一情况得到了扭转，财 政支农资金在近十年保持增长势头，每年的资金总额相对于基期1 9 7 1 年的数额增 加很多，并迎来一个久违的农业发展新阶段。 表2 - 2河南财政支农资金占财政支出的比重与全国的比较单位： 年份 河南财政支全国财政支年份河南财政支全国财政支 农的比重农的比重农的比重农的比重 1 9 7 64 0 16 11 9 9 11 3 08 4 1 9 7 72 9 86 41 9 9 21 2 28 5 1 9 7 8 2 4 47 31 9 9 39 88 6 1 9 7 92 7 17 41 9 9 48 88 7 1 9 8 0 2 1 o7 21 9 9 58 48 o 1 9 8 11 8 57 o1 9 9 68 28 2 1 9 8 21 8 o7 o1 9 9 78 38 o 1 9 8 3 1 7 76 7 1 9 9 8 8 58 4 1 9 8 41 3 96 21 9 9 9l o 58 6 1 9 8 51 2 35 72 0 0 08 97 5 1 9 8 61 0 0 6 。2 2 0 0 1 7 3 7 7 1 9 8 71 2 36 82 0 0 27 27 2 1 9 8 81 2 47 32 0 0 3 6 8 7 1 1 9 8 91 3 58 22 0 0 47 69 7 1 9 9 01 2 38 32 0 0 5 7 8 7 2 资料来源：根据历年农业统计年鉴及河南农村统计年鉴有关数据计算得出 表2 - 3河南财政支农资金历年环比定比增长速度单位x 年份环比增长速度定比增长速度年份环比增长速度定比增长速度 1 9 7 11 9 8 9 2 5 42 7 2 2 5 1 9 7 2- 0 5 0 4- - 0 5 0 41 9 9 04 4 l2 5 5 8 4 1 9 7 3 3 1 5 63 0 8 91 9 9 11 2 7 53 0 1 2 2 1 9 7 46 0 63 8 8 31 9 9 2l l - 4 3 3 4 7 0 9 1 9 7 5 4 5 0 2 1 0 1 3 21 9 9 3 1 6 23 5 4 3 3 1 9 7 63 7 2 51 7 6 3 l1 9 9 44 4 73 7 4 6 3 1 9 7 7 - 2 6 8 5 1 0 2 1 1 1 9 9 51 5 6 74 4 8 9 4 1 9 7 85 4 l1 1 3 0 41 9 9 62 0 8 75 6 3 5 9 1 9 7 91 9 6 91 5 4 9 91 9 9 71 0 8 86 3 5 8 1 1 9 8 0- 3 0 6 5 7 6 8 21 9 9 81 0 0 67 0 9 8 1 1 9 8 1- 1 5 0 0 3 5 0 2 9 1 9 9 9 9 3 87 8 5 7 5 1 9 8 21 2 4 96 9 0 62 0 0 01 9 7 69 6 0 8 1 1 9 8 30 9 9 6 7 3 92 0 0 11 0 3 81 0 7 0 9 2 1 9 8 43 。5 46 l j4