（区域经济学专业论文）分权化地方的行为与中国区域经济增长：理论与实证.pdf

中文摘要 本文从理论和实证两个方面系统的研究了分权化改革进程中的中国地方政 府行为对当地经济的影响。通过对有关财政分权理论的整理，我们认为:第一， 目前中国的中央一 地方财政分权结构偏离了最优水平，所以分权后的地方政府有 着采取战略性保护性政策的动力， 从而造成了区域经济的分割和效率损失; 第二， 静态( 或两期) 的地方政府阻碍区域分工的行为从长期看意味着扩张性的地方经 济政策 ( 主要是财政支出政策)对当地经济的增长起到负向作用。 围绕第一个命题， 本文利用一个两期的博弈模型来解释收益递增条件下产生 区域经济分割的根源。 我们的确发现， 现有财政分权条件下的地方政府的战略性 保护政策对于区域分工体系的低效率现象有很强的解释力。 由于较发达地区在高 技术产业拥有比较优势， 且通常具有较快的技术进步速度， 所以往往在贸易收益 分配的谈判中占 据了 较大的份额。 而落后地区如果选择暂时不加入分工体系， 它 将失去当期分工的收益，同时却将提高自己在未来分配分工收益的谈判中的地 位， 甚至可能实现对发达地区的赶超。 落后地区的战略性行为虽然在一定条件下 对于其自 身是有利的， 但却造成了社会总产出减少和资源配置效率的损失。 此外， 我们还发现， 中央政府向落后地区的财政转移就可以 促使其加入分工体系， 放弃 违背比较优势的发展战略。 同时，我们针对第二个命题进行了实证检验。在 2 7 个省( 市) 的面板数据的 基础上， 我们用地区开放度、 市场化和财政改革等制度变迁指标对我国地区的经 济增长速度进行了回归研究。 一个重要的发现是: 在过去十几年分权改革的进程 中，地方财权在9 0 年代早期的扩张实际上降低了地方经济的增长速度:所以， 9 0年代末开始的以规范地方财政结构从而控制地方总财政支出为目 标的新一轮 分权结构的调整是非常必要的。 然而， 计量结果还表明为了 避免挫伤地方政府推 动本地经济发展时的积极性， 中央与地方政府在就财政支出结构开展谈判时应该 注意控制改革的幅度。 关键词:财政分权 战略性保护 区域市场分割 开放 市场化 经济增长 j e l 分类号:h 7 7 , 0 1 8 , p 2 1 , p 3 5 , r i i , r 1 3 abs tract t h i s p a p e r h a s s y s t e m a t i c a l l y e x p l o r e d t h e e f f e c t s o f c h i n e s e d e c e n t r a li z e d l o c a l g o v e r n m e n t s b e h a v i o r s o n r e g i o n a l e c o n o m i e s . w i t h c o m p r e h e n s i v e s u r v e y o f d e c e n t r a l i z a t i o n t h e o r i e s , w e s u p p o s e t h a t : 1 ) d e c e n t r a l i z e d l o c a l g o v e r n m e n t s h a v e i n c e n t i v e s t o t a k e s t r a t e g i c p r o t e c t i o n p o l i c i e s w h ic h l e a d t o i n t e r r e g i o n a l e c o n o m i c s e g m e n t a t i o n a n d e f f i c i e n c y l o s s b e c a u s e t h e c u r r e n t c e n t r a l - l o c a l c e n t r a l iz a t i o n s t r u c t u r e h a s d e v i a t e d f r o m t h e o p t i m a l l e v e l ; 2 ) s t a t i c ( o r t w o - p e r i o d ) i n e ff i c i e n c y s t r a t e g i e s o f l o c a l g o v e r n m e n t s l o w e r d o w n t h e n a t io n a l s p e c i a l i z a t i o n l e v e l , w h i c h i n t h e l o n g t e r m m e a n s t h e e x p a n s i v e l o c a l e c o n o m i c p o l i c i e s ( t o g r e a t e x t e n t , t h e y a r e e q u a l t o f i s c a l p o l ic i e s ) m i g h t r e s t r a i n l o c a l e c o n o m i c g r o w t h . e m p l o y i n g a t w o - p e r i o d g a m e t h e o r y t o e x p l o r e t h e fi r s t h y p o t h e s i s , w e h o p e t o f i n d t h e r e a s o n s b e h i n d i n t e r r e g i o n a l e c o n o m i c s e g m e n t a t i o n u n d e r in c r e asi n g r e t u rns . t h e m o d e l i n d i c a t e s t h a t t h e s t r a t e g i c p r o t e c t i o n p o l i c i e s a p p l i e d b y l o c a l g o v e rn m e n t s h a v e p l a y e d a n i m p o rt a n t r o l e i n e x p l a i n i n g t h e i n e f f i c i e n t i n t e r r e g i o n a l s y s t e m . i n a m a r k e t e c o n o m y , t h e b e tt e r - d e v e l o p e d r e g i o n h as c o m p a r a t i v e a d v a n t a g e i n h i g h - t e c h i n d u s t r i e s a n d h i g h e r s p e e d o f t e c h n o l o g i c a l p r o g r e s s , a n d c o n s e q u e n t l y a h i g h e r p o s it i o n a n d a l a r g e r s h a r e i n i n t e r r e g i o n a l b a r g a i n i n g t o d i s t r ib u t e t h e b e n e f i t s o f r e g i o n a l s p e c i a l i z a t io n . i f t h e l e s s - d e v e l o p e d r e g io n d o e s n o t s p e c i a li z e , i t w i l l l o s e t h e b e n e f i t s o f r e g i o n a l s p e c i a l i z a t i o n , b u t it m i g h t a l s o g a i n a h i g h e r b a r g a i n i n g p o w e r i n t h e f u t u r e a n d e v e n c a t c h u p t h e r i c h r e g i o n . t h e h i g h e r i s t h e t e c h n o l o g i c a l l e v e l o f b e tt e r - d e v e l o p e d r e g i o n , t h e h i g h e r i s i t s s p e e d o f t e c h n o l o g i c a l p r o g r e s s , t h e h i g h e r i s i t s b a r g a i n i n g p o w e r , a n d t h e m o r e b e n e f i c i a l i s i t f o r t h e l e s s - d e v e l o p e d re g i o n t o r a i s e i t s b a r g a i n i n g p o w e r b y d e v e l o p in g s t r a t e g i c i n d u s t r i e s . t h o u g h u n d e r c e r t a in c o n d i t i o n s i t s s e l f - b e n e f i c i a l f o r t h e l e s s - d e v e l o p e d r e g i o n t o b e h a v e s t r a t e g i c a l l y , i t s s o c i a l l y i n e f f i c i e n t b e c a u s e o f l o s s i n t o t a l p r o d u c t i o n a n d a l l o c a t i v e e ff i c i e n c y . we a l s o f i n d t h a t f i s c a l t r a n s f e r b y t h e c e n t r a l g o v e r n m e n t c o u l d i n d u c e t h e l e s s - d e v e l o p e d r e g i o n t o s p e c i a l i z e , w h i c h m e a n s t h a t f i s c a l t r a n s f e r h a v e b o t h t h e fu n c t i o n s o f i m p r o v i n g r e g i o n a l i n c o m e d i s t r i b u t i o n a n d t h e e ff i c i e n c y o f r e s o u r c e a l l o c a t i o n . i n t h e m e a n t i m e , t h i s p a p e r a l s o i n c l u d e s a d e t a i l e d e m p ir i c a l t e s t o n o u r s e c o n d h y p o t h e s i s . b as e d o n t h e p a n e l d a t a o f 2 7 p r o v i n c e s ( m u n ic i p a l i t i e s ) , w e h a v e c o n d u c t e d a r e g r e s s i o n b e t w e e n r e g i o n al e c o n o m i c g r o w t h r a t e a n d t h e i n s t i t u t i o n a l v a r i a b l e s o f o p e n n e s s , m a r k e t i z a t i o n , a n d f i s c a l r e f o r m . o n e o f o u r m a i n c o n c l u s i o n s i s t h a t : a t t h e b e g i n n i n g o f t h e p as t f i ft e e n y e a r s fi s c a l r e f o r m , t h e r a p i d e x p a n s i o n o f l o c a l f i s c al p o w e r h as i n e ff e c t d o n e h a r m t o e c o n o m i c g r o w th . h e n c e , t h e r e c o n s t r u c t i o n o f c e n tr a l - l o c al f i s c al d e c e n t r a l i z a t i o n m a k e s s e n s e i n t h a t t h e d e c l i n e o f l o c a l e x p e n d i t u r e i s b e n e f ic i a l f o r l o c a l p r o s p e r i t y . h o w e v e r , o u r r e g r e s s i o n s al s o s h o w t h a t c h i n a s c e n tr al g o v e r n m e n t s h o u l d p u t m o r e a tt e n t i o n t o t h e r e f o r m p a tt e rn s w h e n a d j u s t i n g t h e l o c a l e x p e n d i t u r e s tr u c t u r e i n o r d e r n o t t o w e a k e n l o c a l g o v e rn m e n t s m o t i v a t i o n o f d e v e l o p i n g e c o n o m i e s . k e y w o r d s : f i s c al d e c e n tr a l i z a t i o n ,p r o t e c t i o n p o l i c i e s , i n t e r r e g i o n a l s e g m e n t a t io n , o p e n n e s s , m a r k e t i z a t i o n , e c o n o m i c g r o w t h j e l c l a s s i f i c a t i o n s : h 7 7 , 01 8 , p 2 1 , p 3 5 , r i l , r 1 3 第一章引言 1 . 1问题的提出 分权是一个古老但又十分重要的经济学话题。 因为几乎任何一个国家的政府 体系都是分为若干级别的， 通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府 的重要目标。通俗地说，分权 ( d e c e n t r a l i z a t i o n )理论就是研究哪些职能和政策 工具应该集中到中央政府， 而哪些应该分散到地方政府， 从而实现静态的资源优 化配置与动态意义上的经济增长。 在西方主流经济学中， 分权理论的核心内容是 财政分权， 其研究方式大多是规范性的， 相关的讨论集中于如何设计 “ 最优” 税 率、 税种和财政转移 。 但是， 这些研究默认的背景是在许多西方市场经济国 家 中业已形成的比较成熟和有效的分权财政结构: 而像类似于中国的转型经济是否 应该采用类似的分权财政体系以及中央政府在财政改革中应该把多少财政权力 下放到地方政府等问题， 现有的很多研究还非常不成熟。比如， 从中国的经验来 看， 我们己经知道的是， 改革以后地方政府在支出的结构方面享有了更多的自 主 权 ( o k s e n b e r g a n d t o n g , 1 9 9 1 ) ; 同 时， 如果以 地方财政支出占 全部财政支出 的 比重来看， 中国的这一指标非常高， 而在工业化国家和发展中国家该比重分别为 3 4 % 和2 2 % ( w o r l d b a n k , 1 9 9 6 ) : 这些都显示出中国是非常分权的 ( j i n , q i a n , a n d w e in g a s t , 2 0 0 1 ) 。 然而，中国 的 财 政分 权化改 革是否像h a y e k ( 1 9 4 5 ) 等 人 所认为的那样使得拥有了信息优势的地方政府更有动力来推动地方经济的增 长?又比如， 按照标准的西方财政理论， 如果财政分权有利于经济的发展， 那么 中央政府就应该主要提供一些如国防、 外交这样一些只能由国家统一提供的公共 产品; 但是我们的确注意到， 在中国的经济转型中， 财政分权也可能带来一些成 本， 甚至可能存在这样的机制， 使得分权化的地方政府会通过政策的制定阻碍地 区间分工从而加剧地方保护主义。 如果的确这样， 那么至少在中国最优的分权结 构就绝不是让中央政府退回到 “ 守夜人”的角色， 而是要对 “ 过度”的分权体系 进行重新调整。 1 .2 论文框架 上述这些有趣的问题促使我们打算推进现有的对中国财政分权改革的研究。 本论文接下来将按照如下的线索展开: 第二章是对财政分权理论的整理， 我们通 过分析比较大量文献后， 提出了两个相互联系的假说第一， 财政改革并没有 实现最优化的中央一 地方分权结构，分权后的地方政府有着采取战略性保护性政 策的动力从而造成了区域经济的分割和效率损失; 第二， 也是更重要的， 静态( 或 两期) 的地方政府阻碍区域分工的行为从长期看意味着地方经济政策 ( 主要是财 政支出政策) 对当地经济的增长起到负向作用。围绕着第一个命题， 本文第三章 将利用一个两期的博弈模型来解释收益递增条件下产生区域经济分割的根源。 我 们的确发现， 财政分权条件下的地方政府的发展战略是导致地方保护主义的深层 次原因。 由于较发达地区在高技术产业拥有比较优势， 且通常具有较快的技术进 步速度， 所以往往在贸易收益分配的谈判中占 据了较大的份额。 而落后地区如果 选择暂时不加入分工体系， 它将失去当期分工的收益， 同时却将提高自己在未来 分配分工收益的谈判中的地位， 甚至可能实现对发达地区的赶超。 落后地区的战 略性行为虽然在一定条件下对于其自身是有利的， 但却造成了社会总产出减少和 资源配置效率的损失。 此外， 我们还发现， 中央政府向落后地区的财政转移就可 以促使其加入分工体系， 放弃违背比较优势的发展战略。 这时， 财政转移就兼有 了改善收入分配和资源配置效率两种功能。 第四章针对第二个命题进行了实证检 验。在2 7 个省 ( 市)的面板数据的基础上，我们用地区开放度、市场化和财政 改革等指标对我国地区的经济增长速度进行了回归研究。 一个重要的发现是: 至 少在过去的 巧年财政分权改革并由此带来的地方财权的变动实际上降 低了 地方 经济的增长速度;计量检验还表明，尽管 9 0 年代末开始的以规范地方财政支出 结构为目 标的新一轮分权结构的调整是非常必要的， 但是中央与地方政府在就财 政支出结构开展谈判时应该注意控制改革的幅度。 最后第五章是结论及相应的政 策含义。 第二章中国的财政分权与地方经济增长 理论综述与假说 2 . 1从第二代分权理论到对 “ 分权成本”的再认识 m o n t in o l a 、 钱颖一 和w e in g a s t 在1 9 9 5 年的 一 篇论 文中 提出了 一 个 非 常 有 趣 的问 题: 中国在改革中的政治基础和西方市场经济国家有很大的不同，比 如， 中 央政府保持着相当的可以使改革扭转的权力， 以及缺乏正式制度来保护私有产权 等， 但是， 就是在这种与传统政治经济学的理念相矛盾的背景下， 中国的市场化 进程取得了令人吃惊的成功， 如何来理解这个现象呢?他们认为， 中国的分权改 革使不同 级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义 f e d e r a l i s m )的政治 结构， 正是这个结构确保了市场化的顺利进行， 他们由此提出了“ 保持市场化的 联邦主 义( m a r k e t - p r e s e r v i n g f e d e r a l i s m ) ” 的 概念。 钱颖一等人( m o n t i n o l a , q i a n a n d w e i n g a s t , 1 9 9 5 ; q ia n a n d w e in g as t , 1 9 9 6 ) 进一 步的 为“ 保持 市 场 化的 联 邦 主义” 的效率提供了一个解释。简单地说， 标准的“ 保持市场化的联邦主义”下 的政治制度基础包含了5 个条件， 缺一不可: ( 1 ) 存在着一个政府体系， 其中每 一级的政府在各自 的权力范围内享有自 主权; ( 2 ) 地方政府对其辖区的经济活动 拥有基本的权威;( 3 ) 中央政府有权监督区域共同市场的运行， 从而确保商品和 要素在各地方之间自由流动; ( 4 ) 政府间的收入分享被明确规定，同时政府借贷 也受到约束; ( 5 ) 中央和地方之间的权责划分以制度的形式固定下来， 它们既不 能被中央政府单方面随意改动， 也不会因地方政府自 下而上的压力而动摇。 通过 用中国市场化改革的历程 ( 如财政分权、 地方市场培育和乡镇企业等实例) 来检 验以上5 个条件， 他们认为，中国的分权模式 ( 特别是财政分权) 基本满足条件 1 和2 ， 并且部分符合条件3 , 4 和5 2 ， 所以 只是不完全的“ 保持市场化的联邦主 义” 。但是，即便如此，中国的分权模式的经济意义也是非常显著的:政府间对 资本的竞争和硬预算约束激励地方政府改善投资环境、 加大对公共品的投资; 此 外， 分 权使得各地区开展各种 “ 制 度创新 试验” “ ，同 时许多 成功的 做法被广泛 模仿4 ; 最后也是最重要的一点， “ 保持市场化的 联邦主义” 为市场化提供了 政治 上的承诺， 有效地限制了政府对市场机制的扭曲。 但是， 他们也注意到了， 该模 式的缺陷及其带来的“ 分权成本” 。例如，区域市场的非一体化暗含着存在较强 的 地方保护主义; 在长期内， 政府间 联系的 非制度性无疑会削弱保持市场化的 激 励。 针 对这两 个问 题， 钱颖一和w e i n g as t ( 1 9 9 6 ) 指出， 美英等发 达市 场经济国 家的经济史有较强的借鉴意义， 地方贸易保护在美国联邦体系发育的过程中也一 度十分严重， 用制度来规范政府的行为和鼓励地方政府间开展充分的谈判被证明 是比较有效的解决途径。 不仅如此，钱颖一等人 ( 1 9 9 7 )借助新厂商理论打开了政府这个 “ 黑箱” ， 从而构建了第二代的联邦分权理论。 第一代的联邦分权理论认为， 分权的好处本 质上在于地方政府的信息优势， 由于地方政府和消费者对地方的情况和偏好有更 加完 备的 信息， 因 此， 他们可做出 更好的决策( h a y e k , 1 9 4 5 ) 0 同时 政府间的 竞 争有利于居民根据自己的偏好选择居住区，这样可以提高福利水平 ( t i e b o u t , 1 9 5 6 ) 。但是，钱颖一等人认为，传统分权理论没有充分说明分权的机制， 特别 是对政府官员忠于职守的假设是有问题的。 和企业经理人相类似， 政府官员们只 要缺乏约束就会有寻租的行为， 所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居 民 福利之间的激励相容。在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供 “ 正的” 和“ 负的” 激励， 前者用来防止政府的 掠夺性行为， 后者则惩罚预算软约束。 在 分权的状态下， 放弃事后的信息使用权、 减少底层决策者与高层领导过度的信息 传递、以 及对上层权威的限制， 将对地方政府产生正的激励。比如， 中国的中央 政府允许地方政府拥有预算外账户， 而它对这笔资金有限的知识实际上调动了地 方政府发展经济的热情。 另一方面， 权力的分散也有助于地方预算的硬化。 在“ 保 持市场化的联邦主义” 下， 银行控制着信贷而地方政府却无权干预，因此政府不 能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而约束了软预算的行为。钱颖一和 w e i n g a s t ( 1 9 9 7 ) 认为，政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成了 约束。 根据新厂商理论， 经理人市场能有效传递经营者的能力信号， 制约后者的行为符 合企业股东的利益。 同样， 区域政府间的竞争也限制了官员的掠夺性行为， 因为 要素 ( 特别是外资) 可以用流动的方式来躲避地方政府的过度管制:另外，要素 的流动还增大了地方政府补贴落后企业的机会成本， 从而促使后者预算逐渐硬化 s o b l a n c h a r d 和s h l e i f e r ( 2 0 0 0 ) 也包含了 类似的思想， 不过在他们的模型中， 负 向激励因素变成了政治集权的程度。 他们认为， 联邦主义必须以一定程度的集权 为效率的保证， 否则就可能导致地方政府采取一些保护地方利益的政策， 从而危 害经济效率，这可能是导致俄罗斯和中国经济绩效差异的原因。值得注意的是， 在他们的理论中已经为中央政府的适度集权留下了一定的空间。 不难发现， 在以钱颖一等人为代表的第二代分权理论中， 中国的财政分权优 化了地方经济资源的配置，从而对地方经济的增长所产生影响基本上是正向的。 然而， 在中国的经济转型中， 由于中央和地方缺乏正规制度的约束， 所以地方政 府在获得了更大权力后， 往往从本地的经济利益出发， 设置各种贸易壁垒或封锁 区域间的贸易以保护当地的经济。 我们看到， 虽然包括钱颖一等人在内的经济学 家也承认， 这种情况对于“ 保持市场化的联邦主义” 理论来说意味着可能存在的 福利损失， 但是遗憾的是他们没有在机制上对此类“ 由于分权所带来地方政府行 为对当地资源的扭曲配置” 进行进一步的说明。 换句话说， 我们认为在第二代分 权理论中的一个重要约束即“ 中央政府有权监督区域共同市场的 运行， 从而确保 商品和要素在各地方之间自由流动” 没有得到中国转型经历的支持， 所以对于财 政分权的“ 成本”的讨论就应该加以 拓展。既然分权对于区域经济同时存在正、 反两个方面的影响， 因此在理论上就可能存在一个最优分权程度。 而且， 中国区 域市场的分割所带来福利损失很可能是因为现有的财政分权体系不是最优的( 严 冀、陆铭，2 0 0 3 ) 。由此，我们提出: 假说一:偏离了最优结构的财政分权体系引导了 地方政府间竞争的加剧， 后者对战略性保护政策的理性选择导致了区 域经济的分割。 2 .2中国区域市场的非一体化:来自 理论与实证的证据 有关中国区域市场是否走向“ 非一体化” 的研究已经成为近几年经济学者最 为着迷的课题之一; 而且我们认为， 这个问题的背后是分权地方政府对战略性保 护政策的理性选择。 在众多讨论中国市场整合的论文中， z h o u ( 2 0 0 0 ) 研究了分权化对中国烟草 行业发展的 影响， 他认为政府间的 竞争削弱了 市场力量的发挥。 w o n g ( 1 9 9 2 ) 也认为财政分权是导致一些微观扭曲的因素， 例如更多的地方保护主义政策， 过 度的 投资和重复建设等。 y o u n g ( 2 0 0 0 ) 的论文发现， 近2 0 年来大部分的省份无 论在g d p的结构、制造业的产出结构或是重要产品的资本边际产出等方面都存 在着收敛的趋势， 他认为是中国的分权化导致了地方官员控制下的“ 零碎分割的 区 域市场” 。 然而， n a u g h t o n ( 1 9 9 9 ) 对这种观点提出了两点置疑:首先，目 前 理论上缺乏对衡量各省生产结构的标准， 同时中国各地方的生产结构趋同可能是 快速的工业化进程本身造成的; 第二， 区域生产结构的变化有时可能意味着中国 正在逐步摆脱原有的不合理的区域分工。 通过直接比较1 9 8 7 年和1 9 9 2 年中国省 际 工业品的贸易流量， n a u g h t o n发现这个量不仅有了明显增长， 而且制造业内 部各行业间的贸易占据了主导地位， 这个趋势和全国市场一体化是相协调的。 在 以 上 两类 研究的 基 础上， 许心鹏 ( x u , 2 0 0 2 ) 认为， n a u g h t o n 采用的“ 贸易 法” 同样存在着内 在的缺陷， 原因在于: ( 1 ) 区域间贸易流量的增大很有可能是由 规 模经济所导致的， 这时区际的贸易壁垒可能并没有被削弱; ( 2 ) 产品市场的整合 程度可能只是区域市场化的重要方面之一， 所以有必要把劳动力市场和资本市场 的情况考虑进来。 他主张用商业周期模型来检验中国省际市场的一体化程度。 利 用 一 个误 差 构成 模型( e r r o r - c o m p o n e n t s m o d e l ) ， 他 把 每 个省的 部门 实 际 经 济 增 长 ( 方差分析) 分解为国家宏观影响、 部门自 身生产率的提高和本省对该部门的 影响。对 1 9 9 1 -1 9 9 8 年数据的实证分析表明，虽然在短期内各省的影响可以解 释 3 5 %的省际真实产出的变动，但是在长期内部门特定的影响成为产出波动的 主要因素。 这个结果意味着，中国区域市场一体化尽管还不充分， 但正朝着有利 的 方向 发展。 p o n c e t ( 2 0 0 1 , 2 0 0 2 ) 进一步使用了 1 9 9 7年的 数据来分析中国国 内贸易壁垒的演化。 借助新经济地理学的理论， 她测算出了国内市场间的“ 边界 效应” ， 结果表明， 在 1 9 8 7 年到 1 9 9 7 年期间，中国国内的省际边界效应上升了， 这也在侧面上表明了中国沿海省份和内陆的差距在拉大。 当然， 国内贸易强度尽 管在下降， 但仍然远高于国际贸易流的强度。 她认为， 中国国内市场的分割根源 于自 给自 足的倾向 ( 尤其是在内 地省份) ;不仅如此， 在国内 产品和国际产品 之 间， 各省又更多地选择后者， 这也加剧了国内省际的贸易强度下降的趋势总 之，中国国内 市场有走向“ 非一体化”的 危险 “ 。 可以说，目前己有的关于中国市场一体化趋势的讨论更多地关注了结果， 但 我们认为更为重要的问题是， 是否存在阻碍地区间市场一体化的因素 ( 陆铭、 陈 钊，2 0 0 2 ) 。一些学者对区域分工和专业化程度的讨论表明这种阻力在很大程度 上表现为地方保护主义。 b a i , d u , t a o 和t o n g ( 2 0 0 2 ) 对地方保护主义在中国 区域分工中的作用进行了研究。 他们用俄林的资源察赋理论、 克鲁格曼的收益递 增理论和马歇尔的外部经济理论构造出了五个相关的假说，并且利用 2 9 个省份 和犯 个工业部门的面板数据对相关假说进行了检验，结果表明地方保护主义明 显存在7 。同时，他们也认为， 尽管有充分的 证据说明 地方保护主义的 危害， 但 是从长期看， 区域专业化的趋势在经历了短暂的逆转后， 在最近几年有了长足的 发展。 或者可以说， 市场经济的力量已经逐渐超越了地方保护的影响， 成为了地 区发展的主导因素。 如果我们进一步考虑到基础设施的建设也大大地降低了地区 间贸易的成本，地区间市场一体化的进程就更加成为了不可阻挡的趋势。但是， 既然地方保护主义政策已经被证明是导致中国地区间市场分割的重要根源， 那么 我们进一步提出的一个问题就是: 在中国目 前分权体系中， 地方政府为什么要阻 碍地区之间开展分工?而且这个行为是否是理性呢? 2 .3战略性保护主义政策是分权地方政府的理性行为吗? b a t i s s e ( 2 0 0 2 ) 的 研究在实证上为 地方政府采取短期的 保护主义行为提供了 一个解释。 她发现， 在中国的各类地方工业产业中， j a c o b s 型的外部性一般发挥 着正向的作用， 即多样化的格局更有利于地区工业的发展， 而专业化的发展模式 ( m a r 型外部性) 却对地区的工业增长有着负面的作用。 如果的确如此， 地方政 府选择重复建设和地方保护就不足为怪了。但是，它没有在理论上解释过去 2 0 年以来在中国持续出现的一轮又一轮重复建设的现象: 在上一世纪8 0 和9 0 年代 出现的两轮重复建设分别是以家用电器和汽车为代表的，而 2 0 0 0年以来的 “ 第 三次重复建设” 则主要表现为各地都在争着上一些开发区， 很多地方将建设电 子 信息、 新材料和生物医药工程作为自己的战略， 而这又为新一轮区域经济的分割 埋下了隐患“ 。 对于分权化地方政府的 保护主义行为， 一种较为直观的 解释是 地 方政府为了增加财政收入和保护本地劳动力的就业， 但这种解释不可能说明问题 的全部甚至主要部分， 原因有两点: 第一， 暂时的保护的确可以增加财政收入和 保护就业， 但是， 如果这些企业是没有“ 自 生能力” 的， 那么对其进行保护的代 价在市场机制下将越来越大， 从而不可能使得地方政府对其进行持久的保护。 第 二，在现实中，地方的保护主义或重复建设并不一定表现为对已有企业的保护， 而往往表现为对一些新兴的或成长中的产业的保护， 这些产业在发展的初期可能 需要政府进行大量的投入， 还不能为地方创造收入甚至就业。 另一种替代的解释 是， 地方政府是出于政绩的考虑而采取保护主义的措施的。 但是从实证结果来看， 如果地区的经济发展偏离了其比较优势， 那么， 其经济增长将受到负面的影响( 林 毅夫、刘培林，2 0 0 3 ) 。既然如此，为什么地方政府还是那样热衷于对一些产业 采取扶持性的政策呢?第三种相关的解释是将中国放在一个国际经济的环境里 来看问题。由于中国越来越多地融入了全球经济， 如果相对于全球经济而言， 中 国各地区具有相同或相近的比较优势， 那么， 各地区之间的产业结构趋同就成了 合理的现象。这虽然能够解释地区间的产业同构和地区间贸易的下降 ( p o n c e t , 2 0 0 2 ) ，却无法解释为什么地方政府要采取保护主义的政策。此外，我们很难相 信， 在中国这样一个幅员辽阔， 地区间 在技术、 资源、 发展水平等方面存在巨 大 差异的国家，各地区之间的比较优势在全球环境下是相同或相近的。 总之，分权所带来的地方财权的扩大为地方政府实施保护政策提供了条件。 但是，8 0年代中后期以来，区域政府重复建设的现象有增无减，而且重复投资 的 对象逐步转变为一些新兴的 和成长中的 产业9 ;我们认为， 对于这些传统理论 ( 如我们前面提到的三个假说) 无法解释的( 在过度分权体系中) 出 现的地区分 工低效率的现象可以借用国际贸易理论的一些新进展加以解释，h a u s m a n n a n d r o d r i k ( 2 0 0 2 ) 将经济发展看作是一种 “ 自 我发现”( s e l f - d i s c o v e ry)的过程， 在这个过程中， 一国政府运用贸易壁垒来保护国内产业， 特别是投资于新的现代 产业， 是发现自己的比较优势的试错过程。 这一过程虽然可能导致一些低效率现 象， 但也有一些成功的例子， 如韩国和台湾。 在一国内部， 地区经济的发展也可 能是这样一个自 我发现过程， 经济较落后的地区在分权后获得了相当的财政自 主 权之后往往希望通过贸易保护和快速的人力资本积累而实现经济的追赶， 但结果 却是相互间不完全的分工，从而使经济陷于 “ 诸侯经济”的困境 ( 陆铭、陈钊， 2 0 0 2 ) . 在传统的 “ 比较优势理论”中，如果一国 ( 或者一个地区) 没有按照自己的 比 较优势来选择自己的产业发展道路就被认为是非理性的， 而新的理论则更加倾 向于从理性假设出发为一些低效率的分工现象寻求解释。 在中国地区间分工的问 题上， 必须对地方政府的行为给予充分的研究。 如果地方政府希望通过一些地方 性的 “ 发展战略”投资于一些新兴的产业，从而借助于偶然事件的收益递增性 ( a rt h u r , 1 9 8 9 )和人力资本的积累使地方经济发展抢占先机，那么这种行为就 仍然是理性的， 但这样的战略性行为是否能够获得成功就完全取决于“ 事后” 当 地是否可能真的获得更快的人力资源积累速度， 从而获得动态的比 较优势了。 在 贸易理论中， 如果落后地区在产业保护下能够获得更快的发展速度， 从而扭转自 己 的比 较优势， 那么事前的 保护 就完全可能 是帕累 托最优的( r e d d i n g , 1 9 9 9 ) . 但是， 从事后的结果来看， 落后地区扭转自己的比较优势的条件是在受保护的产 业获得足够快的速度， 这个条件只可能是外生的， 没有哪个政府能够保证这一点。 我们再次强调， 在一个财政高度集权或财政分权体系比较完备的经济体中， 即使 有着很强的地方化倾向， 地方政府也会由于制度的约束而无法真正实施战略性的 地方保护政策。 但是正是因为中国的财政改革出现了过度分权的趋势， 所以地方 政府可以比较容易的设置区域分工障碍。 本文的第三部分将采用一个简洁的两期 模型来研究地方政府的分工决策， 其中， 我们将说明恰恰是因为市场化改革改变 了地区间分配分工收益的方式，使得落后地区在分工收益中的所得份额相对缩 小， 于是就使得落后地区的地方政府有激励独立自主地发展一些在短期内并无比 较优势的高技术产业， 以期提高自 身在未来分享分工收益的谈判中的地位( 威胁 点) 。 而这种地方政府的理性行为所导致的结果恰恰是持续性的重复建设( 陆铭、 陈钊、严冀，2 0 0 4 ) 0 2 . 4战略性保护政策的长期效应:另一个假说 另一方面， 我们强调， 分权化地方政府的战略性保护行为所带来的静态效率 损失从长期的效果来看很可能意味着对经济增长的负向影响。 实际上， 有关财政 分权其对地方经济增长的研究也是我们非常感兴趣的一个方向， 因为从某种意义 上来说它可以从实证的角度来拓展假说一。 结合中国财政制度变迁的过程， 我们 至少可以在假说一的基础上提出: 假说二: 财政分权改革的速度越快对该地区的经济发展的影响更大， 而且它 对地方经济增长的净效应是正反两方面 作用力登 加的结果;特别由于地方政府 存在着战略性分工等低效率行为，所以地方财政扩张带来的负向影响完全有可 能 会超过钱颖一等人所认为的分权 “ 收益” 。知果实 证研究的确证明了 这一点， 那么中央政府9 0 年代末开始的以规范地方财政结构并由此控制地方总财政支出 为目 标的新一轮分权结构的调整就是有效率的。 m u s g r a v e ( 1 9 5 9 ) 认为， 通过税权等 财政工具在相互间的分配， 中 央政府 和地方政府的分权关系才会得以固定: 同时， 由 于地方政府拥有了与征税相关的 一系列相对独立的权力，从而形成了 “ 财政联邦主义， 。相比之下，中国在1 9 7 9 一1 9 9 3 年期间中央和地方财政普遍采用收入分享制， 直到1 9 9 4 年才引入分税制。 而且， 尽管中国的财政分权程度己经相当高， 但分税制改革后中国的财政体制还 不是严格意义上的 “ 财政联邦主义” ，于是，有关中国的财政分权改革的绩效的 实证研究就有了双重的意义: 从理论上来说， 中国的财政分权改革可以帮助我们 检验分权所带来的激励机制和保护性政策的叠加效应是否有利于经济增长和地 区经济发展; 从实践上来说， 我们需要回答的问题是， 中国的现有分权程度是应 该进一步提高，还是应该适当地加强中央财政的地位。 2 . 5分权化财政改革的绩效:有关区域经济长期增长的实证研究 2 . 5 . 1财政制度改革中地方财权的变化 为了在研究的时间段和假说一保持相同，我们把实证研究的重点放在9 0 年 代初中央开始对地方财政权限进行新一轮的调整阶段。 因为我们关于地方战略性 分工是着眼于9 0 年度初期后地方保护主义屡禁不止 ( 并且出现政府投资重心转 向) 的新现象的讨论， 所以计量研究的重点将主要是考察中央政府重新集中财政 后是否提高了现有分权结构的效率。 为了使接下来的讨论具有一定的历史感， 我 们首先在财政体制改革框架下回顾一下过去十几年财政体制调整的理论基础及 其对中央和地方财政的相对地位的影响。上世纪9 0 年代中期，中国的预算内财 政收入占g d p的比重下降到了1 2 %，而这一比例在 1 9 7 8 年为3 5 %。在中国市 场化进程中， 财政政策不仅是保持宏观经济稳定的重要工具， 而且还担负了诸多 特殊任务， 例如建立社会保障制度， 解决计划经济所遗留的银行呆帐、 国企亏损 等问 题， 而巨 大的 财 政预 算赤 字将 严重 制 约 财 政政 策的 作用 ( w o n g , 2 0 0 0 ) , 所以， 预算内 收入占g d p的比 重下降的现象引 起了 学界的 广泛关注 。 。平新乔 ( 1 9 9 5 , p 3 8 9 ) 用一个委托一 代理模型分析了中央和地方在财政承包下的 行为。 风险的不对称和中央政府在监督地方政府时的高成本， 使地方政府有动力不断减 少收入上缴额度。因而， 在 1 9 9 4 年之前，中央财政部门不得不与地方反复谈判 并修改收入分享的协定， 从而产生了一种“ 互不信任” 的氛围。 然而， ma 在1 9 9 5 年构造的博弈模型” 证明， 财政收入上缴方案的多变性会进一步引发严重的 激励 问题。 具体地说， 如果中央政府能信守事前的分享方案， 那么地方政府就会上缴 更多的收入， 但是， 事前的分享方案具有时间上的不一致性( t i m e - i n c o n s i s t e n t ) , 中央政府不断违反事前的承诺改变高财政收入中地区上