（政治经济学专业论文）我国农村公共产品投资问题研究.pdf

摘要 中国是一个农村人口占大多数的发展中国家。农村的繁荣、 农业的发展和农民生活水平的提高都离不开公共产品的供给然 而，由于历史和现实、主观和客观的原因，农村公共产品供给是 一个薄弱环节。当前，我国城乡差距突出地表现为城乡公共产品 供给上的差距。农村公共产品供给，不仅仅是“三农”问题的一 个方面，也是一个事关国家发展全局的问题，甚至是一个关乎国 家参与国际竞争和全球化进程的问题。 本文认为农村公共产品的供给不足，主要是由农村公共产品 投资不足、资金缺乏保障引起的。本文在借鉴西方公共产品供给 理论的基础上，在前人研究的基础上，以我国农村公共产品投资 问题为研究主题，分析了目前我国农村公共产品投资中存在的问 题，提出7 j w 强农村公共产品投资的总体思路和具体对策建议。 全文以投资理论和公共产品理论为分析基础，首先从公共产 品角度对农村公共产品进行了界定，为农村公共产品投资主体的 定位提供理论依据；接着介绍了建国后我国农村公共产品的投 资，从投资总量、投资渠道、资金管理、投资决策和投资结构等 方面分析了当前我国农村公共产品投资中存在的主要问题，为进 一步阐述如何加强我国农村公共产品投资提供历史和现实依据。 最后提, 小j n 强农村公共产品投资的总体思路和具体对策建议。 关键词：公共产品；农村公共产品投资；政府投资；市场投资 a b s t r a c t c h i n ai sal a r g ed e v e l o p i n ga g r i c u l t u r a lc o u n t r yw i t h am a j o r i t yo ft h er u r a lp o p u l a t i o n r u r a ld e v e l o p m e n t ， a g r i c u l t u r a lp r o g r e s sa n di m p r o v e m e n to ft h el i v i n g s t a n d a r do ff a r m e r sa 1 1n e e dt h ea d e q u a t es u p p l yo fp u b l i c g o o d s h o w e v e r ，f o rt h er e a s o n so fb o t hh i s t o r ya n dr e a l i t y a n df o rb o t hs u b j e c t i v ea n do b j e c t i v er e a s o n s ，t h es u p p l y o fr u r a lp u b l i cg o o d si nr u r a la r e a si saw e a k1 i n k a t p r e s e n t ，t h eg a pb e t w e e n t o w na n dr u r a la r e a sm a i n l y r e f l e c t si nt h eg a po ft h es u p p l yo fp u b l i cg o o d s e f f e c t i v e s u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d si sn o to n l ya “t h r e e a g r i c u l r u r a l ”i s s u e s 。b u ta l s o a l lo v e r a l lm a t t e ro f n a t i o n a ld e v e l o p m e n t t h i sp a p e rc o n s i d e r st h a tt h ei n a d e q u a t es u p p l yo f r u r a lp u b l i cg o o d si sp r i m a r i l yc a u s e db yt h es h o r t a g eo f f u n d s o nt h eb a s i so ft h e o r i e sa b o u ts u p p l yo fp u b l i cg o o d s i nt h ew e s ta n dp r e v i o u sr e s e a r c h t h i sp a p e r ，w h i c hc h o o s e s i n v e s t m e n ti nc h i n a sr u r a lp u b l i cg o o d sa st h er e s e a r c h t h e m ea n dc l o s e l y1 i n k st oc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， a n a l y z e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ei n v e s t m e n ti nc h i n a s r u r a lp u b l i cg o o d sa n dp r o p o s e st h ei d e a sa b o u th o wt o s t r e n g t h e nt h ei n v e s t m e n ti nr u r a lp u b l i cg o o d s t h ep a p e rb a s e so nt h ec l a s s i c a lt h e o r yo fp u b li cg o o d s f i r s t ，d e f i n e sr u r a lp u b l i cg o o d sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p u b l i cg o o d s a st op r o v i d et h et h e o r e t i c a lb a s i so f p o s i t i o n i n gi n v e s t m e n t ：t h e n ，g i v e sab r i e fv i e wo nt h e i n v e s t m e n ts y s t e me v o l u t i o no fc h i n a sr u r a lp u b l i cg o o d s a n da n a l y z e st h em a i np r o b l e mo fi n v e s t m e n ti nt h ec h i n a s r u r a lp u b li cg o o d s ，t op r o v i d eh i s t o r i c a la n dp r a c t i c a l b a s i so nh o wt os t r e n g t h e ni n v e s t m e n ti no u rr u r a lp u b l i c g o o d s ：f i n a l l y ，p u t sf o r w a r dt a r g e t e dr e c o m m e n d a t i o n so n s t r e n g t h e n i n gi n v e s t m e n ti no u rr u r a lp u b l i cg o o d s k e y w o r d s ：p u b l i cg o o d s ：i n v e s t m e n ti nr u r a lp u b l i cg o o d s ) g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ：m a r k e ti n v e s t m e n t 2 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行 的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得任何教育机构的学位或证书而使用过的材料。对本 文的研究做出贡献的个人和集体均已在论文中作了明确说明并 表示谢意。申请学位的论文与资料若有不实之处，本人承担一切 就。 躲多俨暂 矿7 年b 月1 1 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中共中央党校有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 名：艄 学生签名：p 幽干 导师签名：焉毫红 j 。1 年旨月f ；日 一、引言 ( 一) 问题的提出 中国是一个农村人口占大多数的发展中国家。在全国 1 3 0 7 5 6 亿人口中( 至2 0 0 5 年) ，农村人口仍有7 4 5 4 4 万，约占 总人口的5 7 0 1 ；3 3 9 7 0 万劳动力从事农业生产，占全社会从 业人员总数的4 4 8 。回全面建设小康社会，重点在农村，难点也 在农村。农村公共产品供给对于农村生产和农民生活有着重要的 意义，对于统筹城乡发展和构建和谐社会具有举足轻重的作用。 在这样的时代背景下，对农村公共产品供给的研究具有重要的现 实意义。 随着农村经济的不断发展，农民增加了对农村公共产品的 需求。然而，由于历史和现实、主观和客观的原因，农村公共产 品的供给是农村的一个薄弱环节。目前我国城乡差距突出地表现 为城乡公共产品供给上的差距。农村公共产品供给不仅总量不 足，而且结构不合理。政府对农村公共产品的供给投入，不仅远 低于城市水平，而且相当一部分本应由政府投资供给的公共产品 却由农民或者农村集体经济组织投资供给。投资不足导致了农村 公共产品供给的不足，可见，增加农村公共产品投资、提高农村 公共产品质量，显得更为突出和重要。 农村公共产品的供给不足，主要是由农村公共产品投资不足 引起的。当前农村公共产品供给的投资机制变革滞后导致了农村 公共产品供给的资金缺乏保障。因此，开展农村公共产品供给的 。数据采舞于国家统计局网站2 0 0 6 年中目统计年薹 1 投资问题研究，创新和构建农村公共产品投资机制进而去解决农 村公共产品资金缺乏的问题，对于深化社会主义市场经济理论和 推进社会主义新农村建设，促进农村经济社会繁荣，提升农村居 民生活质量，具有一定的理论价值和现实意义。 ( 二) 研究状况 l ，国外公共产品投资理论研究综述 人们对公共产品的研究源于人们对公共性问题的讨论。最早 对这一问题做出贡献的经济学家是大卫休漠。其著作人性论 书中，休谟论述了政府的起源，他用“草地排水”的例子指出 了公共产品供给中存在坐享其成的心理与行动，试图说明某些对 每个人都有益的事情，只能通过集体行动来完成- 此后，亚当斯密在国富论中在论述君主或国家的义务 时，探讨了公共产品的类型、提供方式、资金来源、公平性等内 容；还对公共产品作了迸一步的细分，形成了全国性公共产品和 地方性公共产品区分的思想，。 1 9 世纪8 0 年代，潘塔莱奥尼、马左拉、马尔科等奥意财政 学家将边际效用理论运用到曼| 政领域，创立了较为系统的公共产 品理论。奥意学派学者主要关注的是个人偏好以及福利是否达到 最大化。他们区分了私人产品和公共产品在消费和交易上的不同 特征，认为无论私人产品还是公共产品都适合用边际理论来加以 分析；指出了由国家提供公共产品依然会面临资源的约束将私 人产品市场上的交易原则运用到了公共产品配景上，以寻求公共 4 英亚当斯密宣目宙诗1 中南太学出版社2 ，苴 2 产品配置中的效率。 紧随其后的是瑞典学派的公共产品理论。代表人物有威克塞 尔。威克塞尔较早的发现了政治程序对公共产品供给效率的影 响。他认为，没有政治程序的介入，根本无法获得有关个人对公 共产品的真实偏好的信息。公共产品的提供种类和规模主要由各 利益集团之间的协商决定，个人的作用微不足道。 对于公共产品市场化投资，国外也有一定的研究。按照公共 经济学的一般理论，公共产品是由政府提供的；但是，一部分可以 实现受益排他性的公共产品将完全可能由市场供给或是转化为 私人产品( 大卫n 海曼，中译本，2 0 0 1 ) 。布坎南( 1 9 6 8 ) 的研 究表明，在收入水平提高的情况下，“俱乐部”产品可以市场化。 奥斯特罗母( 1 9 9 0 ) 通过对“公共池塘”问题( t h ec o m o np o o l r e s o u r c e s ) 研究，认为在一定条件下，公共产品的管理与服务可 以由民间提供。与上述理念相一致，e c 萨瓦斯的研究更进一 步表明，没有任何逻辑理由可以证明公共产品和服务必须由政府 机构来提供，而摆脱政府公共产品服务低效率和资金不足困境的 最好出路是打破政府的垄断地位、积极实行公共产品和服务的民 营化、建立起公私机构之间的竞争( e c 萨瓦斯，中译 本。2 0 0 2 ) 。 2 国内农村公共产品投资理论研究综述 随着我国经济体制改革的不断深入和建立公共财政目标的 提出，我国学者日益关注公共产品问题，并开始用西方的公共产 m 张蓉等t 当代财政与财玻学主流瓢东北财经太学出版社，2 0 0 0 版 3 品理论分析我国的经济现实。但同其他经济学研究领域相比，结 合我国现实情况从整体上研究农村公共产品问题的研究成果相 对较少。当前，我国对农村公关产品理论研究的成果主要体现在： 农村公共产品和服务可以分为三类：接近纯粹公共产品的准 公共产品，如农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、防 洪设施建设、农业科技推广等：准公共产品，如农村高中教育和 职业教育、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、乡村文化 场馆建设等；接近私人产品的准公共产品。如农村电信服务、自 来水等回( 徐小青，2 0 0 2 ) 。 我国农村制度变迁对农村公共产品供给的影响表现为，从生 产队体制向家庭责任制的转变，使农村公共产品的供给相对于农 业的高速增长来说是滞后了。这主要是因为改革后国家对农村基 本建设投资减少，而政府投资的减少并没有由私人投资完全来弥 补。( 张军、何寒熙，1 9 9 6 ) 。 我国农村公共产品筹资机制为政府为主、社会参与及市场化 运作，农村地区公共产品资金的筹集可以通过财政渠道、市场渠 道、个人渠道，采取征税、有偿筹资、使用者付费、税收返还等 多样化手段 ( 张军等，2 0 0 5 ) 。 农村公共产品投资机制不合理引起的农村公共产品供给严 重短缺，是目前农民收入增长缓慢的一个重要原因。改变农村公 共产品投资机制，加大投资力度，应该建立以政府投资为主体的 。徐小青誓中国农村公共服务。中国发展出版社2 0 0 2 版，第“页 。张军何寒熙中国农村的公共产品供给：改革后的麦迁闭，t 改革 ，1 9 9 6 年第5 期 。张军等农村地区公共产品筹贲：制度转型与政震建议阴中田农村现察，2 0 0 5 年第3 期 4 农村公共产品投资机制。( 赵丙奇，2 0 0 2 ) 。 这些研究在定程度上反映了我国农村公共产品供给的发 展，但没有形成科学的系统的认识。本文在借鉴西方公共产品供 给理论的基础上，在前人研究的基础上，以我国农村公共产品投 资问题为研究主题，探讨了我国农村公共产品供给的投资闯题， 提出了加强农村公共产品投资的总体思路和具体对策建议。 ( 三) 研究方法 本文的主要研究方法是理论分析方法、实证分析方法和历史 分析方法。 1 理论分析方法。本文紧密结合我国农业和农村的实际情 况，从公共产品理论入手，综合运用西方经济学、政治经济学、 财政学以及发展经济学等相关学科的理论，坚持理论与实践相结 合，探讨了建国后我国农村公共产品的投资，分析了当前我国农 村公共产品投资中存在的主要问题，提出现阶段构建和加强我国 农村公共产品投资的对策。 2 实证分析方法。经济学理论研究来源于现实，又为了解 释现实。农村公共产品投资问题是当前我国“三农”问题中应当 引起足够重视的一个现实问题，因此，脱离实际的研究是没有价 值的，本文将努力在已有或自己调查所得数据的基础上，为理论 提供实证分析。 3 历史分析方法本文运用了历史分析方法对建国后我国 农村公共产品的投资进行了梳理，研究了我国农村公共产品投资 9 赵丙奇论农村公共产品投资机制创新田农村经济，2 0 0 2 年第l i 期 5 的经验和教训。 ( 四) 本文结构 本文共分四部分，各部分的主要内容如下： 第l 部分“引言”。本部分总括介绍了本文的研究目的、现 实意义、研究现状、研究方法以及结构安排。 第2 部分“农村公共产品投资基本理论”。本部分主要介绍 了公共产品和农村公共产品理论，分析和探讨了农村公共产品投 资的相关理论问题，为农村公共产品投资问题研究提供理论依 据。 第3 部分“建国后我国农村公共产品的投资及目前存在的问 题”。本部分介绍了建国后我国农村公共产品的投资，剖析了当 前我国农村公共产品投资中存在的主要问题，为进一步加强我国 农村公共产品投资提供历史和现实依据。 第4 部分“加强农村公共产品投资的若干思考”。本部分针对 当前我国农村公共产品投资中存在的问题，提出了加强我国农村 公共产品投资的总体思路和具体对策。 ( 五) 创新之处 本文在借鉴现有研究成果的基础上，试图在以下两个方面有 所创新：一是从投资总量、投资渠道、资金管理、投资决策和投 资结构等方面分析了我国农村公共产品投资中存在的问题，提出 加强农村公共产品投资的总体思路和具体对策建议；二是建立政 府激励机制，充分发挥市场投资农村公共产品的积极性。 6 二、农村公共产品投资基本理论 基本理论是研究的起点和基础。要研究农村公共产品投资问 题，首先就要对投资、公共产品和农村公共产品的相关概念予以 科学的定义。本部分的内容就是对这些基础性的理论问题予以阐 述。 ( 一) 投资及其相关概念 1 投资的定义 投资的定义有广义和狭义之分。广义的投资，从本质上说， 是指经济主体为获取预期收益或达到预期目的投入资金( 或资 本) 等经济要素以形成资产的经济活动。狭义的投资，是指经济 主体为获取预期收益所投入的资金( 或资本) 。国 2 投资主体 投资主体又称投资者，是指从事投资活动的法人或自然人。 投资主体是投资权力体、投资责任体和投资利益体的内在统一。 这是因为：投资主体必须拥有投资权力，能相对地做出投资决 策，包括投资目标的确定、投资方式的选择等方面的自主决策。 投资主体必须承担相应的投资风险和责任。投资主体必须享 受一定的投资收益；包括投资后的盈利性收益和非盈利性社会效 益。 。李昌清：氍投资学概论( 1 9 9 2 ) 。中国财政经济出版社，第2 页 毒李昌清：投费学概论，( 1 9 9 2 ) 。中周财政经洚出版社第5 7 5 8 页 7 3 投资的分类 投资作为一个客观的经济范畴和独特的经济研究领域，是一 个复杂的经济系统。在对其研究和考察时需要进行科学的分类。 根据不同的要求，采取不同的方法，投资可以划分为不同的类型。 o 按投资主体的不同，可以划分为政府投资和市场投资。市 场投资是指中央政府和地方各级政府所进行的投资，通常表现为 财政投资。市场投资是指企业或个人以盈利为目的所进行的投 资 按投资目标的不同，可以分为经济性投资和政策性投资。 经济性投资又称为商业投资，是指通过生产经营而获取盈利所进 行的投资。政策性投资又称非盈利性投资，是指用于保证社会发 展和群众生活需要而不能带来经济盈利的投资。政策性投资虽然 不带来经济盈利，但却能带来社会效益。政府投资公共产品就属 于这种类型的投资。 ( 二) 公共产品相关理论 1 定义 萨缪尔森( p a u la s a m u e l s o n ) 在1 9 5 4 年发表的 公共支出 的纯理论( t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 一文中 提出了公共产品的定义。公共产品是指任何一个人对该产品的消 费都不会减少其他入对该产品消费的产品，并用数学手段表示 。李昌清：誓投资学概论( 1 9 9 2 ) ，中瞳财政经济出版社，第l o 页 8 为： x f 戤( i = l ，i ：k = j + i ，j + l o ，( j + 1 ，j + k 代表公共 产品的集合) 式中上标表示个人的序号，下标表示商品的序号。等式左边代表 对第k 种公共产品的全部消费，等式右边表示第i 个消费者对这 种公共产品的消费，等式表示任何一个消费者消费的都是整个公 共产品，公共产品在个人之间是不可分的，个人消费等于全体消 费。o 在经济学第1 6 版中，萨缪尔森进一步指出：公共产品 “是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员 获益的物品。私人品恰恰相反，是那些可以分割的、可以供不同 入消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品。”o 在这里，萨 缪尔森突出了公共产品的不可分割性和非排它性。 2 公共产品的特性 根据萨缪尔森的定义。公共产品的特性一般被认为有三个： 非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 。非排他性是指当公共产 品被生产出来后，就不能排斥该社会上的任何人消费该物品，任 何一个消费者都可以免费消费公共物品。典型的例子是国防等。 具体表现在两个方面，第一，要将别人排除在外，技术上做不到： 第二，有些可能做到排斥。但排斥的成本很高，得不偿失 非竞争性( n o n r i v a l ) 非竞争性是指一个人对公共产品 。许彬：公共经济学导论一以公共产品为中心的种研究( 2 0 0 3 ) ，黑龙江人民出版 社第4 7 页第4 8 页 保罗丸萨缪尔森藏拳诺德豪新：l 经济学第1 6 版，华夏出版社。第2 6 8 夏 9 的消费不会减少其他人同时对该产品的消费，即在公共产品数量 既定的情况下，公共产品一旦用既定的成本生产出来以后，增加 消费者数量也不需要额外增加生产成本，即公共产品增加一个消 费者所引起的边际成本为零，同时也不存在消费中的拥挤现象。 效用的不可分割性( n o n - d i v i s i b i l i t y ) 。效用的不可分割 性是指公共产品向整个社会的成员提供的，公共产品本身的效用 是为整个社会成员所共享，技术上不能被分割成若干个部分，分 别归某个个人享用，或者说不能按照“谁付款，谁收益”的原则 进行运作。它具有共同受益和联合消费的特点。 3 西方市场经济国家供给公共产品时采用的投资形 式。 在西方市场经济国家中，公共产品的生产除了“政府投资” 的方式以外，还大量地选择了“市场投资”的方式。 ( 1 ) 政府投资提供公共产品的形式 西方发达市场经济国家政府直接投资生产公共产品的形式 归纳起来大致有中央政府直接经营和地方政府经营。 中央政府直接经营。从总体上说，在西方国家，纯公共 产品是由中央直接经营的。有一些国家的中央政府直接生产军 工、医院、学校、图书馆、自来水、煤气等产品( 尤其是北欧国 家) 。这些准公共产品的公共经营在某些国家是在其私营亏损或 破产时由政府予以国有化而实现的 地方政府直接经营。在欧洲大多数国家，地方政府直接 。余永定张宁燕，郑秉文：西方经济学c z 0 0 2 ) 经济科学出版社奉部分引用了 书中第2 8 1 页一第2 8 4 页的部分研究成果 1 0 经营一些保健事业、医院、自然资源保护、实践法律条款的司法 工作、街道、住宅、警察、防火、供水、下水道、煤气、供电、 图书馆、博物馆等等( 在美国则通常委托私人提供) 。 ( 2 ) 市场投资提供公共产品的形式 西方发达市场经济国家在公共产品的市场投资方面可以归 纳为以下几种方式。 签订合同采用与私人公司签订合同经营公共产品是发达 国家使用最普遍、范围最大的一种形式。适用于这一类的公共产 品主要是具有规模经济性的产品，大部分为基础设施。经常采 用的方式是b o t ( b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r ) ，即“建设一经营一 移交”。典型的b o t 方式，是政府同私营部门( 在我国表现为外商 投资) 的项目公司签订合同，由项目公司筹资和建设基础设旖项 目。项目公司在协议期内拥有、运营和维护这项设施，并通过收 取使用费或服务费用，回收投资并取得合理的利润。协议期满后， 这项设施的所有权无偿移交给政府。 授予经营权。在发达国家，许多公共领域都以这种方式委 托私人公司经营。如自来水公司、电话、供电等。此外，还有很 多公共项目也是由这种方式生产经营的，如电视台、广播电台、 航海灯塔、电影制作、报纸、杂志，书籍等等 经济资助。欧美国家对民营公共产品经济资助的途径和方 法非常多，主要的形式有补助津贴、优惠贷款、无偿赠款、减免 税收、直接投资等等。财政补贴的主要公共领域是科学技术、教 育、卫生、保健、复员军人、图书馆、博物馆等。 政府参股。政府参股的方式主要有四种：收益分享债券、 收购股权、国营企业经营权转让。政府参股方法主要应用于桥梁、 水坝、发电站、高速公路、铁路、电讯系统、港口、飞机场等。 比较引人注目并效果较好的参股领域之一是高科技开发研究。 ( 三) 农村公共产品及其投资相关理论 1 农村公共产品的定义 所谓农村公共产品，是相对于城市公共产品而言，具有一般 公共产品的特征、用于满足农村经济发展和农村居民改善生活需 要的公共产品。农村公共产品的供给对象是农村社区中的农民消 费者。 2 农村公共产品的分类 ( 1 ) 根据公共产品的“公共”程度不同，农村公共产品可 以分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品在消费过程中 体现了完全的非竞争性和非排他性，如农村义务教育、农村环境 保护和生态建设、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、 农业发展战略研究、农村发展综合规划等。农村准公共产品则指 在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的公共产品，其特 点为：或多或少存在消费上的排他性，即并非本地区全体居民 受益，而是在一定约束条件下的居民受益；或多或少地存在 消费上的部分竞争性，即随着供给范围的扩大，成本也呈现一定 程度的增加，因而并不完全具有非竞争性。农村准公共产品主要 包括：在性质上近乎纯公共产品的准公共产品；中间性准公共产 品：在性质上近乎私人产品的准公共产品。与城市公共产品相比， 1 2 农村公共产品的明显特征是纯公共产品少、准公共产品( 俱乐部 产品) 多，并且界限相对模糊，政府提供与否的收缩性较大。这 三类准公共产品由于其公共程度不同，因此，政府与受益人在成 本分摊的比例在理论上也应当不同，第一类准公共产品政府承担 部分应该多一些，第二类准公共产品政府承担与个人承担大体相 当，而第三类则个人应承担大部分，或以政府贴息的方式来分摊 成本。o ( 2 ) 根据公共产品对农村社会、经济所起的作用不同，农 村公共产品可以分为三类：农村可持续发展类公共产品，如农 村义务教育、农村环境保护和生态建设、农村社会保障、农业基 础科学研究、农业发展战略研究、农村发展综合规划等；农村 经济发展类公共产品，如农村基层政府( 县乡级) 行政服务、农村 高中( 职高) 教育、职业技能培训、技术信息服务、农业科技成果 推广、农村医疗卫生等；农村社会基础设施类公共产品，如农 村电信、电视、电力设施、小流域防洪涝设施建设、水利设施、 道路建设、文化体育设施、自来水等。 3 农村公共产品的功能 农村公共产品的供给对于促进传统农业转向现代农业、推进 农村地区城镇化进程、提高农民生活水平和质量：实现城乡统筹 发展及构建社会主义和谐社会都具有重要的现实意义 第一，农村公共产品的供给能够降低成本，推动农村经济增 。金峰峰：在发展中反贫困：相对发达地区农村反贫困财政玻蕈选择( 2 0 0 5 ) ，上海 三联出版社，第1 3 8 页 。金峰峰：在发展中反贫困：相对发达地区农村反贫田财政豉幕选择( 2 0 0 5 ) ，上海 三联出版社，第1 3 9 页 1 3 长。由于农村私人产品的生产对农村公共产品有较强的依赖性， 增加农村公共产品的有效供给会在很大程度上降低包括生产成 本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私 人活动的总成本，提高农村私人生产活动的效率，进而促进整个 农村经济增长。 第二，农村公共产品的供给能够降低农业的自然风险和经济 风险。如完善的水利设施可以提高农业抵抗洪灾和旱灾的能力； 完善的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损 失；完善的市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品 生产和销售的稳定性。 第三，农村公共产品的供给能够促进农业生产的专业化、规 模化和市场化发展，促进社会分工。进而有利于提高整个社会的 劳动生产率。 第四，农村公共产品的供给能够改善农村生产生活条件，提 升农村居民的生活质量，推进农村城镇化进程，缩小城乡差距 农村地区公共设施不足，不仅延缓了农村城镇化进程，也影响了 农村居民生活质量的提高。政府适时地提供农村地区急需的公共 产品，必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改 变农村的贫穷落后面貌，实现城乡协调发展。 第五，农村公共产品的供给能够扩大内需，拉动经济增长。 长期以来，国内消费需求不足，经济增长主要靠投资和出口贸易 拉动，增加消费需求已成为促进我国经济持续增长的重要内容。 增加消费需求，除了增加城市居民的消费需求外，需着重增加农 村的消费需求。改革开放以来，由于社会保障不完善，农村居民 的收入虽然在不断增长，但是有钱不敢花，手中的绝大部分现金 1 4 并没有转化为现实支出，而是沉淀为储蓄，边际消费倾向很低。 为了使农村居民的消费需求转化为现实的支出进而拉动经济增 长，除采取积极的措施使农民减负和增收外，增加社会保障等农 村公共产品的供给也是很重要的一方面。 4 农村公共产品的投资主体 农村公共产品的投资主体是指农村公共产品投资所需资金 的供给者，即农村公共产品投资所需资金由谁来提供。 传统的理论通常认为，由于公共产品消费的非竞争性和非排 他性，私人投资供给公共产品往往是无效率或者低效率，从而导 致市场失灵，因此政府作为公共利益的代表，公共产品理所当然 只能由政府来投资供给。这实际是一种“公共产品供给的政府投 资观”。但是，在现实中，由于政府财政能力的不足和政府供给 效率的限制，政府供给难以满足广大农村居民对公共产品的需 求。 那么，到底应该由谁来投资供给公共产品? 要回答这个问 题，首先要对公共产品的公共性进行分析，如果一种公共产品是 纯公共产品，并且其受益范围是全国性的，如国防，那么其供给 者无疑是政府。但并非所有的公共产品都像国防那样的纯公共产 品。因此，应根据公共产品的类别和性质，选择公共产品投资主 体 根据投资主体的不同，农村公共产品的投资主体大致可以划 分为政府投资和市场投资两类。政府投资是指政府通过财政制度 运作，安排财政支出，以供给全部纯公共产品和部分准公共产品。 市场投资是企业、公民个人等根据需求，以营利为目的供给农村 1 5 准公共产品，以收费补偿公共产品供给成本的投资。 结合我国的实际情况，农村纯公共产品应由政府负责投资提 供；农村准公共产品的供给则应该以政府投资供给为主导，同时， 可以在一定程度上引入市场机制，建立政府激励机制，降低农村 公共产品供给的门槛、实行税收优惠政策、优化投资环境，引导 市场主体投资农村公共产品。 表2 - 1 农村公共产品的政府投资和市场投资比较 政府投资市场投资 投姿主体政府公民个人或企业 投资决策政府部门市场投资者自主决策 安排政府财政支出， 用于全部农村纯公共提供具有消费的排他性的部分农 资金使用 产品或大部分准公共村准公共产品 产品 强制、规范、无偿的 税收收入为主，对准 资金筹集使用者交费 公共产品使用者收费 为辅 设法控制公共产品的成本费用水 政府挪门、公民代表平，监督费用的收取和使用及公共 投资监督同时监督政府对农村产品的质量。降低农村公共产品供 公共产品的投资状况给的门槛、实行税收优惠政策、优 化投资环境。 三、建国后我国农村公共产品的投资及目前存在 的问题 本部分首先对人民公社时期和家庭联产承包责任制时期我 国农村公共产品投资进行分析，然后剖析了当前我国农村公共产 品投资中存在的主要问题，为进一步加强我国农村公共产品投资 提供历史和现实依据。 ( 一) 建国后我国农村公共产品的投资 1 人民公社时期农村公共产品的投资 人民公社时期的公共产品投资与人民公社的组织特征密切 相关。在改革开放之前，农村人民公社实行党政不分、政经统管 的政社合一制度。人民公社既是农村经济管理组织，又是一个基 础政权组织，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力， 对所属生产大队和生产队实行严格的行政化管理。 在人民公社制度下，农民的劳动成果归集体占有。在扣除补 偿生产资料的消耗部分之后，形成社队的总收入，即通常所说的 可分配收入。总收入中要扣除下列几个部分：( 1 ) 交给国家的农 业税和支付给国家的贷款利息；( 2 ) 提取公积金和公益金；( 3 ) 支付社从管理费用。其余部分，以劳动报酬和土地报酬的形式全 部分给社员。公积金和公益金的优先提取使社队成为农村公共产 品的重要投资主体。 人民公社时期，农村公共产品的投资通过国家财政和公社集 1 7 体经济两大渠道来完成，由国家财政预算支出、地方预算外支出 和公社社有资金支出等项构成。国家财政预算是国家财政分配给 公社用于各项行政事业的开支费用。由于当时国家财力有限，财 政收入水平较低，而国家又集中力量发展城市工业，所以在农树 公共产品供给方面投入极为有限，国家财政在客观上只是维持了 农村公共产品供给的最低水平。其他大部分的公共产品要由农村 经济组织承担，人民公社几乎承担了农村社区从纯公共产品到准 公共产品的供给。 表3 - 1 公社财政的收支项目 收入项支出项 1 国家预算收入i 国家预算支出 ( 1 ) 商业企业收入( 1 ) 支援农业支出 ( 2 ) 公社税收：农业税、工商税、( 2 ) 公社行政管理费 工商所得税、屠宰税( 3 ) 文教科学卫生事业费 ( 3 ) 其它收入：罚没收入等( 4 ) 抚恤和社会救济费 2 地方预算外收入( 5 ) 城镇人口下乡经费 ( 1 ) 农业税附加2 公社财政社有资金支出 ( 2 ) 工商税及工商所得税附加( 1 ) 社办企业支出 3 、公社社有收入( 2 ) 农业支出 资料来源：人民公社财政与财务管理编写组：人民公社财政与财 务管理，浙江人民出版社1 9 8 1 版，第5 6 7 8 页。 表3 2 公社时期主要农村公共产品的投资 公共产品项目 凡是社队有能力全部负担的，应自己投资解决， 小型农田水利工程国家不予补助；社队有资金困难的，根据困难 大小给予补助 农、林、水、气象事业 国家预算与社有资金共同负担 费 l s 教育部门举办的农村中小学经费以冒家预算拨 款为主，杂费、勤工俭学以及地方财政安排的 中小学经费自筹资金作为补充；社队集体办学以公丰十社有 资金、杂费收入和勤工俭学收入为主，国家给 予一定的补助 社办卫生院实行“社办公助”，主要依靠公社集 体力量来办，国家对卫生院给予必要的补助； 农村合作医疗由大队统筹全体农民的医疗费 用，基本医疗服务费主要由社区集体承担；国 卫生事业 家财政安排合作医疗补助费，用于培训医务人 员的经费开支和支持资金困难社队举办合作医 疗；大队卫生所几乎全部依靠集体经济投资和 维持。 实行“社办公助”，以公社社有资金为主，国家 文化事业 预算内支出给予适量补助。 除国家预算安排的抚恤和社会救济费外，公社 抚恤和杜会救济应自行安排一部分社会救济和社办敬老院等福 利事业的经费支付 资料来源：人民公社财政与财务管理编写组：人民公社财政与财 务管理，浙江人民出版社1 9 8 1 舨，第5 6 7 8 页 2 家庭联产承包责任时期农村公共产品的投资 1 9 7 8 年，农村开始进行以家庭联产承包责任制为标志的经 济体制改革。家庭联产承包责任制实行后，一家一户的生产成为 农村最基本的经营制度，农户成为收入分配的主体。家庭联产承 包责任制改革和瓦解了人民公社制度，取而代之的是乡级政府和 村民委员会。家庭联产承包责任制实行后，乡政府不具有像人民 公社那样的直接经济管理职能，无法直接获取经济剩余，通过农 业税收等渠道获得的财力也十分有限。丽宪法规定乡政府的 职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设i 做好公安、民 1 9 政、司、文教卫生和计划生育等工作”，其职责范围几乎涵盖了 农村社会生活的各个方面。然而，受城市工业发展战略的影响， 国家财政拿不出足够的财力支援乡镇一级经济社会建设，导致乡 镇事权远大于基层财政的承受能力。 ( 1 ) 税费改革前农村公共产品的投资农村公共产品是在 农村公共财政投资不足的情况下供给的。在这个时期农村公共产 品投资所需资金主要通过制度外筹资体制获得。该体制包括： 乡镇制度外财政收入。即乡镇企业上缴的利润和管理费；乡镇统 筹资金，包括教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等五 项统筹；乡镇征收的其他收入，包括各种集资、捐赠、罚没收入 等。农民按照法律规定所必须承担的村提留、农村义务工和劳 动积累工。村提留即“三提”包括公积金，主要用于农田水利基 本建设、植树造林，购置生产性固定资产和兴办村集体经济；公 益金，主要用于五保户供养、特困户补助、合作医疗保健及其他 集体福利事业；管理费，主要用于村干部报酬支付和管理开支， 维持村民自治组织的运转。农村每个劳动力每年要承担5 一1 0 个 义务工，l o 一2 0 个劳动积累工，参与植树造林、公路建设、修缮 校舍等。囝 显然，同人民公社时期的农村公共产品投资相比，政府仍然 是公共产品投资的决策者和供给主体。不同于人民公社时期的是， 农村公共产品的成本分摊方式发生了变化。人民公社时期，农村 公共产品的成本分摊是一种分配前的扣除，农民是隐性的公共产 品成本分摊者，对负担的感受是问接的：而农村改革后的公共产 。金峰峰：在发展中反贫困：相对发速地区农村反贫田财政政策选择( 2 0 0 5 上海 三联出版社，第1 4 3 页 2 0 品供给体制，则使农民成为显性的公共产品成奉分摊者，农民负 担的公共产品成本由原来的集体范围内统一扣除，转变为农户家 庭直接交纳。农户除交纳制度内的国家税收外，还要承受“三提”、 “五统”和“两工”。 ( 2 ) 税费改革后农村公共产品的投资 1 9 9 9 年5 月我国开始在安徽省进行农村税费改革试点，到 2 0 0 1 年后已在全国大部分地区推广实施。农村税费改革主要内容 包括调整农业税的计税依据和农业税附加；取消屠宰税及各种统 筹、提留和逐步取消劳动积累工、义务工；通过上级政府的财 政转移支付填补基层财政缺口；村内兴办各种其它集体生产和公 益事业等公共产品所需要的资金，采取“一事议”的办法投资， 由村民大会讨论决定等等。党的“十六大”以来，特另h 是2 0 0 4 年 中央一号文件发布以来，党中央坚持“少取、多予、放活”的指 导思想，实行了一系列惠农政策，包括给予粮食主产区政策倾斜、 对种粮农户实行直接补助政策、教育收费试行“一费制”和全面 取消农业税等。 在这个时期，农村公共产品制度内财政投资供给比重有所增 加，制度外筹资供给大幅度下降。但中央财政转移支付支持农村 公共产品供给的力度仍然不够，随之带来了农村公共产品投资资 金缺乏、供给短缺的问题。 2 1 题 ( 二) 目前我国农村公共产品投资中存在的主要问 1 政府投资总量不足 在二元经济结构的体制下，我国过去实行“以农补工、优先 发展城市”的倾斜型发展战略和政策，形成了城乡不均衡的国民 收入和社会利益分配格局，以及与之相适应的城乡有别的差异 性公共产品投资制度。这种投资制度主要表现为，城市所需的公 共产品由政府供给，所需资金主要由财政预算安排；而农村所需 的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供。 所需资金主要通过筹措方式来解决，成本支出主要由农村居民 来承担。不仅如此，农村和农业还承担了支援城市建设的重任， 为工业化提供了大量的资金积累，造成农村财政资金外流o ，导 致农村剩余很少，降低了农村公共产品非政府投资的可能。这种 城乡有别的差异性公共产品投资制度造成了对农村公共产品供 给的投入严重不足，远远不能满足和适应农村经济发展。 近年来，虽然我国不断增加对农业和农村的投入，但农业支 出占国家财政支出的比重不高。据中国统计年鉴有关资料显示， 1 9 8 0 年后，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一 直在l o e o 左右徘徊；2 0 世纪9 0 年代以后，从国家财政支农支出 。根据有关资料，自1 9 5 0 一1 9 7 8 年闻国家通过工农业产品价格剪刀差从农民身上隐 蔽性获取5 l o o 亿元，通过农业税从农民身上直接征收9 7 8 亿元，而同期国家财政对农 业的支出仅为1 5 7 7 亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4 5 0 0 亿元：1 9 7 9 1 9 9 4 年问，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入1 5 0 0 0 亿元，通 过农业税获取1 7 5 5 亿元。同期周家对农业的各项支出为3 7 6 9 亿元，田家净提取1 2 9 8 6 亿元；1 9 9 5 2 0 0 0 年问，农民交纳的税费为9 7 3 3 亿元，图家向农业投入为5 9 8 6 亿元 来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相列量来看， 农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，财政支出中用 于农村基础公共事业发展的支出份额过低。 表3 3 国家财政用于农业的支出单位：亿元 用于 农业 农业 支出 年支农 农业基科技农村救 其占财 份 合计本建设三项济 支出他政支 支出费费 出的 用 比 重 1 9 7 81 5 0 6 67 6 9 55 1 1 41 0 66 8 81 4 6 31 3 4 3 1 9 8 01 4 9 9 58 2 1 24 8 5 91 3 17 2 6l o 6 71 2 2 0 1 9 8 51 5 3 6 21 0 1 0 43 7 7 31 9 51 2 9 07 6 6 1 9 8 92 6 5 9 41 9 7 1 25 0 6 42 4 81 5 7 09 4 2 1 9