（政治经济学专业论文）陕西省财政国库集中支付研究.pdf

西北大学硕十学位论文 摘要 国库是负责办理国家财政资金收纳和拨付业务的机构。我国在传统上采用的财政性 资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户进行的，财政收入的许 多项目由征收机关通过设立过渡账户收缴，财政支出则通过财政部门和用款单位分别开 设账户拨付，大量预算外资金游离于财政预算资金管理之外。财政收支信息反馈缓慢， 难以及时为预算编制、执行以及宏观调控提供有效依据，财政资金运行缺乏事前监督和 有效的事中、事后监督。 当今世界市场经济国家普遍采用的先进国库管理制度就是国库集中支付制度。所谓 国库集中支付制度是指政府在国库或国库指定的代理银行开设账户，集中收纳和支付 所有的财政性资金。财政收支均通过单一账户进行，从而实现对财政资金的流向、流量 的全程控制。本文对我国的财政国库集中支付制度从形成到发展做了介绍，并着重介绍 了陕西省财政国库集中支付改革取得的成效，分析了存在的问题及产生的原因，并对进 一步完善财政国库集中支付改革，提出建议。 全文共分为五个部分。 文章的第一部分绪论，主要介绍了研究背景和意义，提出所要研究的问题，介绍了 研究财政国库管理制度的思路和方法，介绍了本文的内容和框架，最后介绍了本文的创 新之处。文章的第二部分文献综述，介绍了国内有关专家学者在国库管理制度的一些理 论和研究成果。文章的第三部分介绍了我国从解放后至今五次重大的财政体制的变迁历 程和财政国库集中支付的形成过程和我国财政国库集中支付改革取得的成果。文章的第 四部分介绍了陕西省财政国库集中支付制度改革进展情况，分析了存在的问题及原因。文 章的第五部分，为进一步深化与完善陕西省财政国库支付制度，提出建议。 关键词：财政；国库支付：国库 a b s t r a c t a b s t r a c t t r e a s u r y i s r e s p o n s i b l ef o r n a t i o n a lf i n a n c i a li n c l u s i o na n dt h e d i s b u r s e m e n to ff u n d sb u s i n e s s t r a d i t i o n a l l yu s e di nc h i n a sf i n a n c i a lc a p i t a l a n dt h ea l l o c a t i o nw a yt h r o u g ht h ec o l l e c t i o na g e n c i e sa n db u d g e tu n i t st os e t u pm u l t i p l ea c c o u n t s ，a n df i s c a lr e v e n u ec o l l e c t i o na u t h o r i t i e sf r o man u m b e r o fp r o j e c t st h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to ft h et r a n s i t i o n a lc o l l e c t i o na c c o u h t h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r eb yt h ef i n a n c i a ls e c t o ra n dt h eu s eo fu n it ss h a l1 o p e na na c c o u n tt oa ll o c a t eal a r g en u m b e ro fe x t r a b u d g e t a r y f u n d sd r if l e d a w a yf r o mt h eo u t s i d eo ft h eb u d g e tf u n d sm a n a g e m e n t r e v e n u ea n de x p e n d i t u r e s l o w f e e d b a c k ， i ti sd i f f i c u l tt ob u d g e ti nt i m ef o r t h ep r e p a r a t i o n ， i m p l e m e n t a t i o n ，a sw e l la st op r o v i d ea ne f f e c t i v eb a s i sf o rm a c r o c o n t r o l ，l a c k o ff i n a n c i a lr e s o u r c e st or u ni na d v a n c eo fs u p e r v i s i o na n de f f e c t i v et h i n g s ， t h ep o s t s u p e r v i s i o n m a r k e te c o n o m i e si nt o d a y sw o r l do fa d v a n c e du n i v e r s a la d o p t i o no f t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e misc e n t r a li z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m t h es o c a ll e d c e n t r a li z e dt r e a s u r yp a y m e n t s y s t e mr e f e r st ot h eg o v e r n m e n tt r e a s u r yo rt h e t r e a s u r ya g e n ta s s i g n e dt oo p e nb a n ka c c o u n t s ，f o c u s e do na d m i s s i o na n dp a y m e n t o fa 1 1f i n a n c i a lf u n d s 。r e v e n u ea n de x p e n d i t u r ea r ec a r r i e do u tt h r o u g has i n g l e a c c o u n ti no r d e rt oa c h i e v et h ef l o wo ff i n a n c i a lf u n d s ，t h ee n t i r ec o n t r o lf l o w i nt h i sp a p e r ，c h i n a sf i n a n c i a ls t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m1 ：0 t h ed e v e i o p m e n tf r o mt h ef o r m a t i o no fap r e s e n t a t i o na n dh i g h li g h t e dt h es h a a n x i p r o v i n c i a ln a t i o n a lt r e a s u r yp a y m e n tr e f o r mf o c u so nt h er e s u l t s ，a ba n a l y s is o ft h ep r o b l e m sa n dc a u s e s ，a n dt of u r t h e ri m p r o v et h ef i n a n c i a ls t a t ei r e a s u r y c e n t r a liz e dp a y m e n tr e f o r mp r o p o s a ls t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of i v e p a r t s i n t r o d u c t i o no ft h ef i r s tp a r to ft h ea r t i c l e ，m a i n l yi n t r o d u c e dt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c ha n dp u tf o r w a r dt h ei s s u e st ob e p r e s e n t e d e x a m i n i n gt h et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e ma n dm e t h o d so ft h i n k i n g ，t h i s a r t i c l ed e s c r i b e st h ec o n t e n ta n df r a m e w o r k ，a n df i n a ll yi n t r o d u c e dt h e 西北大学硕士论文 i n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l e a r t i c l e ，t h es e c o n dp a r to f1i t e r a t u r er e v i e wo n t h ed o m e s t i ce x p e r t sa n ds c h o l a r so nt h et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi ns o m eo f t h et h e o r i e sa n dr e s e a r c hr e s u l t s t h ea r t i c l ed e s c r i b e st h et h i r dp a r ta f t e r t h el i b e r a t i o no fo u rc o u n t r ys of a rf r o mt h ef i v em a j o rf i n a n c i a li n s t i r u t i o n s a n df i n a n c i a lc h a n g e si nt h ec o u r s eo ft h ef o r m a t i o no ft h en a t i o n a lt r e a s u r y c e n t r a liz e dp a y m e n tp r o c e s sa n dt h en a tio n a lt r e a s u r yp a y m e n tr e f o r mf o c u so n t h er e s u l t sa c h i e v e d t h ef o u r t hp a r to ft h ea r t i c l ei n t r o d u c e dt h es h a a n x i p r o v i n c i a l n a t i o n a lt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mf o c u s e do nt h ep r o g r e s so ft h e r e f o r m ，t h ea n a l y s i so fp r o b l e m sa n dc a u s e s p a r tvo ft h ea r t i c l ef o rf u r t h e r d e e p e n i n ga n di m p r o v e m e n to ft h es h a a n x ip r o v i n c i a l n a t i o n a lt r e a s u r yp a y m e n t s y s t e m ，m a k er e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：fin a n cia l ：t r e a s u r yt op a y ：t r e a s u r y 附件3 附件3 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适 学位论文作者签名：指导教师签名：兰幽 加罗年月，日 函9 7 年移月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的i q 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：童亥彳予 沁7 年s 目j - h 两北火学硕士论文 第一章绪论 改革开放以来，我国财政体制改革的重点集中在财政收入管理方面，财政支出管理 改革相对滞后，特别是国库支付制度和预算科目体系两项基础性管理制度基本上是沿用 过去的财政分散支付，弊端越来越突出，必须加以改革。改革支出管理制度，要以部门 预算制度为切入点，同时推进国库集中收4 , - j - l t i l j 度、预算科目体系和编制方法改革以及推 行政府采购制度等。 实行国库集中收付制度是市场经济国冢的通行做法。建立国库集中收付制度是建立 我国科学、规范的预算管理制度的重要基础。这是1 9 9 4 年实行分税制改革后我国财政体 制的又一历史性的重大突破。 1 1 研究背景 近年来，中国的财政体制进行了重大的改革，目自仃以部门预算制度、政府采购制度 和国库集中支付制度为核心的三项基础性的管理改革试点工作正在进行，三项改革是紧 密联系在一起的，是互为条件，相辅相成的，只有并驾齐驱，财政支出管理体制改革y j 。 能快速前进。这将是一次非常深刻的改革，它涉及到长期以来人们预算观念、预算体制 和预算管理方式的改变，是对传统预算管理体制的一次革命。 我国的财政集中支付管理制度改革从2 0 0 1 年正式启动，历经七年时间，迅速形成 不可逆转之势。目前，中央以及3 6 个省、自治区、直辖市和计划单列市全面实施了改 革，改革还进一步推进到2 7 0 多个地市和1 0 0 0 多个县。 陕西省从2 0 0 2 年底开始启动省级国库集中支付改革试点，至今为止，改革推进到 所有省级部门，资金包括各单位的财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、 纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金，可以说国库集中支付改革成效显著。 但是仍存在一些亟待解决的困难和问题，这些问题的存在，制约着我省国库集中支付改 革，不利于财政改革的方向，国库集中支付改革到了十字路口。 1 2 研究意义 从近年来陕西省进行国库集中支付改革情况来看，改革起步良好、进展j i l 丽禾r j ，成效 显著。陕西省的财政国库集中支付改革工作从2 0 0 2 年启动，大体经历了试点起步、扩 大试点和规范发展三个阶段，历经五年多时间，先后七次扩大试点，截止2 0 0 6 年底， 已将所有省级预算单位全部纳入国库集中支付范围，对所有省级一级部门及所属预算单 第一章绪论 位的财政性资金实行了财政授权支付，对省级预算单位政府采购支出、收入分配改革单 位自发工资、科技三项费用、企业挖潜改造资金和中省义务教育专项经费等五类资金实 行了财政直接支付。 在取得成绩的同时，仍存在一些亟待解决的困难和问题，主要表现在：一是国库集 中支付改革相关各方对改革的重要性和必要性认识不足，配合不到位：二是现阶段部门 预算的编制和细化水平，难以完全满足实施集中支付改革的需要：三是会计集中核算向 国库集中支付转轨问题比较突出，有待于进一步改进和完善；四是财、库、行之间的联 合信息网尚未完全构建起来，成为加快改革进程的瓶颈制约；五是财政国库部门缺乏改 革专项经费，投入不足，在一定程度上制约了改革的向前推进；六是国库集中支付试点 范围偏小、资金量偏低，改革规模效益尚未显现；七是财政国库管理改革相关制度有待 进一步规范完善和细化，并逐步上升到法律法规层次。 本文针对陕西省国库集中支付制度情况提出存在的问题，从完善国库单一账户体 系、完善国库集中支付运行机制、建立并完善财政国库动态监控机制、推行公务卡制度、 健全国库集中收付制度法规体系等方面具体提出了国库集中收付制度改革的政策建议。 1 3 研究问题 国库集中支付是目前财政预算管理制度改革的一项重要内容，对于加强财政管理监 督，提高财政资金使用效益，增强财政在宏观调控中的作用，具有极其重要的意义。实 施财政国库集中支付制度，对单位的预算管理、财务管理、会计核算等方面产生了重大 影响，发挥了积极的作用，但同时也面临着一些现实困难和问题，需要有关部门和各单 位共同研究相应的对策，不断完善法律法规，规范运作程亭，以保证国库集中支付制度 能顺利实施。 国库集中支付制度又称之为国库单一账户制度，就是将所有的财政性资金全部集中 到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户集中支付，对财政资金从预算分配、 预算拨付直至到收款人账户实行财政直接监督控制全过程的财政国库支出管理制度。实 行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法，是社会主义市场经济体制下公共财政 基本框架必不可少的组成部分，推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的 一项重要措施。 本文主要通过研究我国财政支付制度的演变，并结合陕西省财政国库支付制度现 状，指出其存在的问题，分析其成因，提出解决问题的方法和措施。 一 两北大学硕士论文 1 4 研究思路和方法 我国的财政体制变迁的主线是由集中到分权，其中经历过五个阶段，1 9 9 4 年我国开 始新的预算体制改革以来，财政部和全国各地方财政部门加紧进行了国库改革的试点和 推广工作。 本文主要通过文献研究法、规范研究和实证研究相结合的方法去分析我国财政国库 支付制度演变，研究当前陕西省财政国库支付改革中一些亟待解决的问题。 本文以一个改革参与者的角度，从陕西省国库支付机构设置和国库单一账户方面的 问题入手，分析了国库代理银行、资金收支过程、现金管理、配套改革存在的问题及成 因，提出解决问题的方法。 1 5 文章的内容和框架 本文全面、系统的阐述了现代财政国库管理制度的主要内容、基本特征，介绍了我 国和陕西省财政国库集中支付制度改革进展情况及取得的成效，结合陕西省国库集中收 付制度情况提出存在的问题，具体提出了国库集中收付制度改革的政策建议。 文章的第一章绪论，主要介绍了研究背景和意义，提出所要研究的问题，介绍了研 究财政国库管理制度的思路和方法，介绍了本文的内容和框架，最后介绍了本文的创新 之处。 文章的第二章介绍了有关财政国库管理制度改革的一些理论。 文章的第三章介绍了我国从解放后至今五次重大的财政体制的变迁历程，财政国库 集中支付的形成过程和我国财政国库集中支付改革取得的成果。 文章的第四章介绍了陕西省财政国库集中支付制度改革进展情况及从七个方面分 析存在的问题。第一、机构设置问题；第二、账户问题；第三、代理银行问题：第四、 现金管理问题；第五、资金收支过程问题；第六、国库监控机制问题；第七、国库配套 改革措施问题。 文章的第五章，为进一步深化与完善陕西省财政国库支付制度，提出解决问题的建 议。 1 6 文章的创新 本文从陕西省国库集中支付改革参与者的角度出发，对于改革的整个过程进行丁详 细的分析，提出了具有可操作性的建议。文章中提出将陕西省国库集中支付管理和执行 两个机构进行整合。 第二章文献综述 第二章文献综述 目前存在的有关国库集中支付的理论主要有会计集中核算理论、监督制约机制、委 托代理理论等。 2 1 会计集中核算向国库集中支付的改革过渡 目前，我国大部分实行会计集中核算的地区正在或已经完成由会计集中核算向国库 集中支付的改革过渡。姜晓峰( 2 0 0 6 ) 认为：应整合原有的组织机构，重新调整各部门 的职责分工及人员配备，工作人员不再承担会计核算工作，工作重心转移到严格审核、 监督预算执行上来。充分利用原有网络基础，通过系统升级、硬件改造、人员培训等方 式加强网络建设，改革财政资金支付程序，实现制度创新等。各地区应该在吸收、借鉴 其他地区成功经验的基础上建立适合本地实际的国库集中支付制度。 王恩厚( 2 0 0 9 ) 认为：国库集中支付制度改革要因地制宜，对于中央和省级国家机 关事业单位，由于其资金量大，机构健全，实施国库集中支付有利于制度推行。南方一 些发达的市县，因其财力雄厚，资金沉淀量大，实施国库集中支付更符合中央的要求。 对于经济欠发达的市县，因其财力基本任务是保工资，保运转，实施会计集中核算也许 才符合地方的实际情况。眢 于明修( 2 0 0 5 ) 认为可在原会计集中核算基础上进行转轨过渡。实行会计集中核算， 各预算单位取消了会计岗位，只设报账员，账务全部交由会计核算中心办理，加上各单 位报账员业务素质本身不高，已经很难进行会计核算操作。坚持国库集中支付改革与集 中核算相结合，有利于从根本上解决财政体制机制不完善的问题。 陆建平( 2 0 0 5 ) 在行政事业单位集中核算制向国库集中支付的创新1 一文中分 析了行政事业单位实行的会计核算制和国库集中支付制，在此基础上，提出了行政事业 单位会计核算创新的必要性和可能性，并指出了具体创新的模式。 王俊峰( 2 0 0 1 ) 在实施国库集中支付制度的原则及意义西中，结合陕西省实行 会计集中核算、国库集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段会计集中核算向国 姜晓峰会计集中核锥向国库集中支付改革的探讨科技情报开发与经济2 0 0 6 年罐6 期 三二恩厚国库熊巾收”剖皇改荒要冈地剖直西部财台2 0 0 9 ( u ： ) 予明修排 j 围库集q 1 支付制度改革仔在的题及对策：i ：广西7 ：学梧州分棱学报2 i ( f 】1 ) “陆建乎行政事_ p 鸭位煲中段红制川虱库冀：中支付f 内刨新巾尉科技信魁。，2 【) ( j j 。( 2 d ) 3 王俊峰实施国库集中支付制度的原则及意义山西财经大学学报2 0 0 1 年l ( ) 门9 卜9 ： 4 西北大学硕士论文 库集中支付制度转交中应遵循的原则，以及实施此项制度在提高资金效益、降低运行成 本、推进部门预算等方面的重要意义。 2 2 国库集中支付改革与其他财政改革相结合 徐春武( 2 0 0 5 ) 认为强化预算管理，解决我国预算管理中存在的突出问题，必须进 行两项根本性改革：一是预算编制、审批、监督制度改革：二是预算执行制度改革。“ 向英( 2 0 0 7 ) 认为国库集中支付改革与部门预算、非税收入管理、“收支两条线”、 政府采购等改革，是相辅相成、共同作用、互为条件的有机统一。 黄昀( 2 0 0 6 ) 认为：一要进一步推进和细化预算编制改革。二要加强对财政部门的 监督制约。三要建立财政管理信启、系统和现代化银行资金清算支付系统。四要全面推 行政府采购制度。癣 王治福( 2 0 0 4 ) 认为推行国库集中管理制度改革，是有利于规范财政支出行为是 加强财政支出监管和提高财政资金使用效率的有效举措，可以从制度上防范亚腐败、腐 败现象的发生。一是逐步扩大所有财政资金纳入财政国库管理，进一步完善资金支付程 序，提高资金支付效率。二是完善信息系统建设和国库动态监控机制。围绕“金财工程 ”建设和财政国库制度改革总体目标，实现预算编制和执行的有机衔接，完善政府收支 分类运行机制，进一步提高系统网络化、自动化管理水平。三是健全国库集中收付制度 法规体系。进一步完善国家金库条例及其实施细则，配合预算法修订同时，不 断完善非税收入收缴方面的管理办法。忡 2 3 其他相关研究 我国的学者从上世纪9 0 年代就开始从不同的方面探讨有关国库集中支付制度，构建 国库单一账户体系的设想。 孙宗印，孙广通( 2 0 0 6 ) 在合著的商业银行国库集中支付代理业务问题探讨岛一 文中对商业银行在国库集中支付过程中的重要作用进行了介绍，从法规体系的完善，自 动化建设，建立业务制度，解决增值业务等四个方面提出了完善商业银行国库集中支付 代理业务的建议。 曾波芬( 2 0 0 5 ) 在完善国库集中支付必须强化经济监督吩一文中指出完善责任 僚台武芰，进一步深化国库篼中支付制度改革的思考财政研究，2 ( x ) 5 ( 0 6 ) 。向页闱库集中支付制! f 若i 一问题的探讨会计之友( 中) 2 0 0 7 ( ( ) ： 】 黄旧对j 砭门市陶库身：叶1 支付体系的椿i t 埂门科技2 ( ) ( 1 6 ( ( ) t ；) 4 上治榀关，国库集甲支付改* 的探讨海南缸趣2 0 0 4 ( 1 2 ) 孙宗目】孙j 通i 凸iq k 锹行嘲即绒中支付代胖业务州堙探讨，金融理论与实践，2 憎 6 ，( 1 ( ) ) “铮渡芬完馨国库裳中支付必颁强化经济监蟹。中国总会计帅，2 0 0 5 ，( 4 ) 。 第二章文献综述 机制，强化执法监督，是有效发挥国库支付职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发 挥其强化预算约束和监督，必须加强内部财务、审计、社会舆论、国家机关的监督作用。 王红( 2 0 0 5 ) 在对政府采购国库集中支付模式的探讨山一文中对于在政府采购 过程中实行国库集中支付的必要性进行了阐述，她认为实行国库集中支付可以强化预算 的严肃性，促进公平竞争，降低财政运行成本，提高资金使用效率。同时对于国库集中 支付过程中的问题也进行了分析，最后认为实行国库集中支付利大于弊，是大势所驱。 翁俊钦( 2 0 0 6 ) 在国库集中支付制度改革势在必行中国西部科技，2 0 0 6 ，( 1 7 ) 2 一文中分析了传统的分散支付制度的弊端，他认为实行国库集中支付制度可以实现国库 资金的合理、有效使用，防止资金滥用，切实有效的加强监管，杜绝腐败问题的发生。 宋卫雯( 2 0 0 7 ) 。在对山东省财政国库集中支付改革的考察和思考一文中提出 要加快预算制度改革，建立电子网络系统，完善支付监管机制，完善系统技术支持。 财政研究、预算管理改革、西部财会等杂志连续刊登文章。一些财政国库 部门、会计核算部门的同志也撰文讲述在实际操作中遇到的问题，表明国库改革的紧迫 性与必要性。 另外，自从2 0 0 5 年开始，各高校财政学专业的硕士学位论文也围绕国库、预算、 支出以及财政的管理体制改革为内容进行研究。 如华中师范大学的王娟同学( 2 0 0 7 ) 则撰写了我国国库支付制度改革问题探讨 ”论文。她认为，传统的财政资金拨付过程缓慢，分别设立多重账，造成资金沉淀，效 率低下，她对会计集中核算和国库集中支付两种制度进行了对比，分析了各自的优缺点， 对于完善国库集中支付制度提出了改革思路。 同济大学的任琳同学( 2 0 0 7 ) 发表上海市宝山区实行国库集中收付制度比较分析 。，他的文章从研究我国国库集中支付制度入手，分析了国库集中支付的几种理论，如 公共选择理论、委托代理理论、博弈论以及制度创新理论，介绍了国外的相关理论，分 析了上海宝山区在实行国库集中支付过程中出现的问题，分别从国库集中支付制度层面 和技术层面提出改进措施。 工红对政府采购闱库集巾土付税j 的探i f 北京丁商大学学搬( 闩然科学版) 翁f 2 钦嘲晖他中支 ? 制j 芏改节坍在必行中罔西部科技2 0 0 6 ，( 1 7 ) 1 宋土妄对东首财政曰库偬一1 支付改隹的考祭和思考农村财政与财务2 0 0 7 ( 6 1 三螂我国国库支付制胜改* i j u 题探i j+ 仁中师范人学劭! 七学化沦= ： 2 0 0 7 年j 月1 7 日 。仟琳l 海l 仃宝山i 薹实行国库班中收付制度比较分析同济大学硕士学位论文2 0 0 7 年4 月 西北大学颂十论文 第三章我国财政国库支付制度演变 建国以来，我国的财政体制在各个不同的历史时期进行了多次的改革和完善，经历 了由高度集中、一灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。改革开放以来，建立了公 共财政框架的重要内容。国库集中支付制度贯穿于公共财政管理全过程。本章通过分析 我国的财政体制转变进程和我国财政国库支付制度进程，可以更好地了解我国财政国库 支付制度。 3 1 我国的财政体制转变进程 建国后的五十多年来，我国的财政体制经历过五次大的转变，每一次转变都是在特 定的历史条件下形成的，带有明显的时代烙印。 3 。1 。1 高度集中、统收统支阶段( 1 9 5 0 年一1 9 5 2 年) 建国初期，为了稳定物价，恢复经济，中央做出了关于统一国家财政经济工作的 决定，要求统一全国收支，统一全国的物资，统一全国现金。之后政务院又发布了建 国后第一个关于国家财政体制的文件，即关于统一管理1 9 5 0 年财政收支的决定，规 定国家预算管理权和制度规定权集中在中央，收支范围和收支标准都由中央统- n 定； 财力集中在中央，各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方组织的预算收入 同预算支出不发生直接联系，年终结余也要全部上缴。1 9 5 0 年的财政体制，基本上是高 度集中的中央财政统收统支的体制，又称为收支两条线的管理体制。 1 9 5 1 1 9 5 2 年闯，随着国家财政经济状况的开始好转，为了调动地方的积极性，开 始实行在中央统一领导下的初步分级管理，国家预算划分为中央、大行政区和省( 市) 三级管理。但是，在这种体制下，财权和财力仍然集中在中央，划归省级财政的收入只 充抵原来的中央拨款，地方机动财力有限。因此，1 9 5 1 1 9 5 2 年的财政体制基本上还是 统收统支的办法，但在一定程度上开始向分级管理的体制过渡。 3 1 2 划分收支、分类分成阶段( 1 9 5 3 年一1 9 5 7 年) 1 9 5 3 年，我国进入第一个五年计划时期。随着大行政区机构的改变和撤销，县级政 权的建立和健全，国家的财政体制也作了相应的改变，由原来的中央、大行政区、省( 市) 三级管理，改为中央、省( 市) 和县( 市) 三级管理，并划分了各自的财政收支范 围。 1 9 5 4 年，开始实行分类分成办法，将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入 、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定，地方的预算支出，首先用地方固定 7 第三章我国财政国库支付制度演变 收入和固定比例分成抵补，不足部分，由中央调剂收入弥补。分成比例一年一定。 “一五”期间，财政体制虽然每年都有一些变化，但主要倾向仍然是在集中财力保 证重点建设的前提下，实行划分收支、分级管理的财政体制。 3 1 3 划分收支、总额分成阶段( 1 9 5 8 年一1 9 7 9 年) 从1 9 5 8 年起实行“以收定支，五年不变的财政体制。这次重大改革的背景是，“ 五”期间建设的1 5 6 项骨干工程已陆续建成投产，中央各部门所属的企事业单位数量 剧增，难以做到有效监管。“以收定支、五年不变”的财政体制正是在这种思想的指 导下设计的。它把三种收入( 地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入) 划归地方 ，分类分成，多收了可以多支，少收了只能少支。 1 9 5 8 年的财政体制改革，是建国以来传统体制下的第一次财政分权。但是由于财力 下放过度，中央财政收支所占比重锐减，于是在1 9 5 9 年开始实行“收支下放，计划包干 ，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制，即各地的财政收支相抵后，收不抵支 的部分由中央财政给予补助，收大于支的部分按一定比例上缴中央财政。从1 9 5 9 年到 1 9 7 0 年，以及后来的1 9 7 6 年到1 9 7 9 年，“总额分成”的管理体制共存续了1 6 年。 3 1 4 划分收支、分级包干阶段( 1 9 8 0 年一1 9 9 3 年) 为进一步调动地方的积极性，遵循“放权让利”的思路，从8 0 年代初开始实行财政 大包干的过渡体制。 1 9 8 0 年2 月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，其要旨是 ，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，实行分类分成，财政支出主要 按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划定的收支范围内多收可多支 少收则少支，自求平衡。 1 9 8 3 年和1 9 8 5 年国家对国营企业实行两步利改税，企业由上缴利润改交税金，同时 开征了几种新税，完善了税制体系。从1 9 8 5 年起财政体制也相应调整为“划分税种、核 定收支、分级包干”。 1 9 8 7 年开始在全国范围推行承包经营责任制，财政体制在某些方面与之不相适应。 1 9 8 8 年，根据财政经济生活中出现的新情况，开始全方位实行财政承包制。 财政包干体制使地方政府成为相对独立的利益主体，但它从本质上看仍未摆脱集权 型的财政分配模式，没有从根本上解决中央与地方政府之间财力分配的约束机制与激励 机制问题，但它与当时经济体制改革的方向是吻合的，为后来分税制财政体制的改革奠 定了基础。 西北大学硕：卜论文 3 1 5 分税制财政体制阶段( 1 9 9 4 年至今) 为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央的宏观调控能力，从1 9 9 4 年开始改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制。分税制的主要内容是“三分一返”， 即在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按税种划分收入，明确中央 与地方的收入范围，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度。 分税制体制改变了原来多种体制形式并存的现象，通过“存量不动、增量调整”的原则 既保证了中央财力不断增强，又有利于实现对现存关系的逐步平稳调整。 随着社会主义市场经济的发展，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端 日益显现，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，妨碍了市场公平竞 争和全国统一市场的形成，客观上助长了重复建设和地区封锁，不利于促进区域经济协 调发展和实现共同富裕。为此，在分税制实施8 年后即2 0 0 2 年，中央对分税制财政体 制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税 和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。 3 2 我国财政国库支付制度进程 建国后的半个多世纪，我国财政部门一直没有设立独立的国库机构，国库业务由人 民银行代理。我国实行的是由中央银行代理的四级国库管理体制，即在中国人民银行总 行设总库，各省、自治区、直辖市分行设分库，省辖市、自治州支行设中心支库县( 市) 支行c 城市区办事处) 设支库。同时，在县以下和不设人民银行的地方，为了及时收纳 国家预算收入，方便缴库单位纳税缴利，则由人民银行委托商业银行( 主要是中国工商 银行和中国农业银行) 作为国家金库的经收处，代收财政预算收入。经收处只办理库款 的收纳，并向国库结报，其收纳的预算收入不作为正式入库。国库经收处不办理各级共 享收入的划分和报解，也不办理预算收入的退库。 传统的预算收入缴库方式有三种，即：就地缴库、集中缴库和自收汇缴。传统国库 最典型的特点一：分散支付制度。其流程为：财政部门一国库一人民银行一主管会计单位一基 层用款单位一商业银行一货物或劳务的提供者。具体如下：在拨款阶段，首先进行财政拨 款，即由财政机关将预算资金拨给主管会计单位；接着由主管会计单位直接取款使用或 逐级转拨到基层用款单位。整个预算资金处于分配、解拨的过程。在支出阶段，基层用 款单位在开户银行提款后，根据国家有关规定和预算要求，自行支付各类款项来购买商 品和劳务，这样，财政预算资金便进入了使用、消费过程；年度终了时，预算单位编制 财务决算报表并向财政部门报送，资金进入最后的结算审核阶段。 9 第三章我国财政国荦支付制度演变 1 9 9 4 年我国开始新的预算体制改革以来，初步建立了转移支付和分税制财政体制， 迈出了向公共财政转变的第一步。2 0 0 1 年3 月1 6 日财政部与中国人民银行合颁布关 于印发 的通知及其附件财政国库管理制度改革试 点方案，之后财政部和全国各地方财政部门加紧进行了国库改革的试点和推广工作。 国务院批准的财政集中支付管理制度改革试点方案中明确要求“十五”期间要全面 推行国库集中收付制度。2 0 0 1 年底至2 0 0 6 年，中央先后下发了十多个文件，对全面推 进财政集中支付管理制度改革提出了明确的要求。温总理在国务院第三次廉政工作会议 上进一步提出，2 0 0 5 年要全面推行国库集中收付制度。财政部2 0 0 6 年又明确提出目标 要求，力争在三到五年内，使国库集中收付制度改革“横到边，纵到底”，全部财政资 金都纳入国库集中支付改革范围。 3 3 进展情况 从2 0 0 1 年正式启动改革，用了七年时间，全国各地大力推进财政集中支付管理制 度改革，迅速形成改革的不可逆转之势。目前，中央以及3 6 个省、自治区、直辖市和 计划单列市全面实施了改革，改革还进一步推进到2 7 0 多个地市和1 0 0 0 多个县。 过去七年多来，经过各级财政的努力工作，我国国库支付改革已经取得决定性的进 展。截至2 0 0 5 年1 2 月底，中央1 6 0 多个部门均实施国库集中支付改革，并将改革实施 到所属3 3 0 0 多个基层单位，涉及预算资金3 7 0 0 多亿元。截止2 0 0 6 年底，中央各部门 及所属6 1 0 0 多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，实施改革的预算资金达到 4 6 0 0 亿元。同时，还将1 5 0 多个实行代编预算管理的中央企业纳入国库集中支付改革范 围，研究并推进了中央级行政单位离退休经费、代建单位实行国库集中支付改革，进一 步扩大了改革的资金范围。实施农村义务教育经费保障机制改革，上级补助下级专项资 金，国库集中支付取得重要突破。从地方来看，改革进度明显加快，全国3 6 个省、自 治区、直辖市和计划单列市本级，2 7 0 多个地市，1 0 0 0 多个县( 区) ，超过1 6 万个基层 预算单位实施了国库集中支付改革。绝大部分省份的省本级预算单位己全部实施改革， 并进一步扩大改革的资金范围，将政府性基金、预算外资金纳入改革范围。大部分省份 已经将改革推进到地市。地方加快推进非税收入收缴制度改革，全国有十几个省市区通 过使用中央非税收入收缴系统进行了改革，在改革范围不断扩大的同时，实施改革的收 入项目也逐渐扩大到所有非税收入。 l o 西北大学硕士论文 第四章陕西省财政国库支付制度现状及问题分析 本章通过介绍陕西省近年来财政国库支付工作取得的成绩，分析了存在的问题，对 于进一步搞好财政国库集中支付工作，具有重要意义。 4 1 陕西省财政国库支付制度现状 陕西省的财政国库集中支付改革工作按照财政部的总体部署，本着“积极稳妥，循 序渐进，难易结合，以点带面”的原则，从2 0 0 2 年启动，大体经历了试点起步、扩大 试点和规范发展三个阶段，历经七年多时间，先后九次扩大试点，截止2 0 0 8 年底，已 将所有省级预算单位全部纳入国库集中支付范围，对所有省级一级部门及所属预算单位 的财政性资金实行了财政授权支付，对省级预算单位政府采购支出、收入分配改革单位 自发工资、科技三项费用、企业挖潜改造资金和中省义务教育专项经费等五类资金实行 了财政直接支付。目前试点工作进展顺利，成效初步显现。 4 1 。1 陕酋省财政国库集中支付制度改革进展情况 按照财政部对地方国库集中支付制度开展的总体部署，截止2 0 0 8 年底，纳入财政 国库集中支付改革范围的预算单位共计6 5 2 个( 剔除不同资金性质、不同支付类型之间 的交叉单位) ，其中省级预算单位5 4 8 个，农村义务教育补助县1 0 4 个。2 0 0 2 至2 0 0 6 年，省级财政国库集中支付执行情况如下： 表l 省级财政国库集中支付分年度数据统计表 授权支付授权支付直接支付直接支付支付支付总金额 年度 笔数( 万元)笔数 ( 万元)总笔数( 万元) 2 0 0 2 2 7 41 0 6 42 7 41 0 6 4 2 0 0 34 8 7 54 2 6 1 85 0 81 0 7 4 35 3 8 35 3 3 6 1 2 0 0 41 5 3 5 11 3 5 6 6 29 3 31 7 9 5 71 6 2 8 41 5 3 6 1 9 2 0 0 51 7 5 0 41 8 9 1 5 62 6 9 01 1 2 4 0 02 0 1 9 43 0 1 5 5 6 2 0 0 64 1 9 2 64 5 2 8 5 34 6 7 6 2 1 1 3 0 3 4 6 6 0 26 6 4 1 5 6 合计7 9 9 3 0 8 2 1 3 5 3 8 8 0 73 5 2 4 0 38 8 7 3 71 1 7 3 7 5 6 通过国库集中支付五年共拨付资金1 1 7 3 8 亿元。2 0 0 2 - 一2 0 0 6 年授权支付和直接支 付的资金总量见图1 所示。 第四章睫两省财政国库支付制度现状及问题舟祈 ：h ：i 。授张付 蠹l 接支付 。一；二。”翔 支付总盒顿 - 一；? 乏疆驾 圈1 国库集中支付资叠量增长对比表金颈：亿元 省缎国库集中支付五年累计支付笔数88 7 万笔其中：直接支付08 7 打笔授权 支付8 力笔工作量逐年倍增，具体数字见图2 所示。 一。_ l ：0 2 年2 ”；年 瞄 2 ”j # 2 0 ( 目：” # 授投支付笔致 直接支付笔披 支付总笔数 圉2 各年度国厍集中支付笔散对比单位：笔 资料柬源：表1 见2 0 0 7 年康玉科、赵榆森主编的财政国库集中支付2 2 页 图l 、图2 见2 0 0 7 年康玉科、赵榆森主编的财政国库集中支付2 3 页 41 2 陕西省财政国库集中支付制度改革的基本成效。 从近年来陕西省进行国库集中支付改革情况柬看，改董起步良好、进展顺利，成敛 显著为陕西省现代财政国库管理制度的建立奠定了基础。 箱一、财政资金运行效率和效益实现提升 实行国库集中支付后，按照新的账户设置