（政治经济学专业论文）论邮政企业全面预算管理体系的构建.pdf

摘要 目前在我国，全面预算是一个方兴未艾的话题。从经济学角度看，预算的实质就是 配置稀缺资源。经济学假设人的欲望是无限的，预算的作用就是约束这一欲望。所以预 算简单的说就是通过事先确定的一系列以财务指标为主的目标，实现对过程的控制，并 以预算目标为依据对结果进行评价。早在1 8 世纪，英国和美国就先后出现了预算管理 方式，早期政府预算的初衷和重点都是为了限制皇室和政府的奢华开支，减轻人们的税 收负担，并取得了很大的效益。亚当斯密在其著作中对税收和政府支出就己订立了应 遵循的原则。现代企业的预算发展至今已有近百年的历史，自2 0 世纪2 0 年代预算管理 方法在美国的通用公司、杜邦公司、通用汽车公司产生之后，很快就被许多大型现代工 商企业普遍使用。 我国由于相当长的一段时期内实行计划经济模式，预算控制思想没有得到有效的发 展。随着我国计划经济向市场经济的转换和改革的逐步深入，特别是现代市场经济条件 下，我国要建立和完善现代企业制度，企业要适应在激烈的市场竞争中创造出更好的经 济效益，越来越多的企业在不断摸索中逐渐认识到预算管理是行之有效的企业管理模 式，因而借鉴西方企业的作法，正在逐步建立全面预算管理制度，全面预算得到了前所 未有的推广与发展。2 0 0 2 年我国财政部发布了关于企业实行预算管理的指导意见( 财 企 2 0 0 2 1 0 2 号) 文件，要求企业应当实行财务预算管理制度，使企业由以往的重视事 后核算，转变为更加重视事前预测和计划，突出预算的事前控制作用，实现了预算向微 观管理层次的延伸。随着全球经济的一体化和信息化，特别是邮电分营后，邮政面临着 激烈的市场竞争，促使邮政这样的国有大中型企业也必须引入先进理念、以适应新的发 展形势，强化各级人员的成本效益意识，提高企业的经济效益，所以实施预算管理，不 仅是建立现代企业制度的客观要求，更是企业在新形势下求生存、求发展的必然选择。 由于预算管理的具体模式和方法受到各系统、各行业独特性的影响，不存在统一的最佳 预算模式，所以我国邮政企业应结合自身特征，推行具有邮政特色的全程、全网、全员 的全面预算管理体系。 本论文共分四章，第一章为全面预算研究的理论基础及发展历程；第二章为邮政企 业推行全面预算管理的必要性及可行性；第三章为邮政企业全面预算管理的流程设计； 第四章为邮政企业全面预算管理的措施保障。 本文根据邮政企业生产特点，从理论分析和实证分析两方面入手，针对当前邮政企 业实施预算体系进行了探讨和研究，构建了适合邮政企业特点的全面预算体系架构，提 出了在邮政企业实施全面预算的可行性及操作方案，希望为加强邮政企业的管理水平， 提高经济运行成果提供参考。 关键词：经济；全面预算；邮政企业 a b s t r a c t a tp r e s e n tt h et o t a lb u d g e ti sah o tt o p i ci no u rc o u n t r y f r o mt h ea s p e c to ft h ee c o n o m y ， t h ee s s e n c eo f t h e b u d g e ti st oc o n f i g u r et h er a r er e s o u r c e s ，b u tt h eh u m a nd e s i r ei sa m b i t i o u s ， t h ef u n c t i o no ft h eb u d g e ti st oc o n t r o li t s i m p l ys a y , t h eb u d g e ti s g o i n gt oc o n t r o lt h e p r o c e s sb a s eo nt h ea i mh a sb e e nc o n f i r m e dw h i c hc o n c l u d i n gas e r i e so ff i n a n c i a li n d e x ，a n d e s t i m a t et h ec o n c l u s i o n u s i n gt h ea i mo ft h eb u d g e t e a r l yi n 18 t hc e n t u r y , b u d g e t m a n a g e m e n ta p p e a r e di nb r i t a i na n dt h eu n i t e ds t a t e s ，t h eo r i g i n a la i mo ft h eg o v e r n m e n t b u d g e tw a st o1 i m i tt h er o y a l t ya n dt h eg o v e m m e n t sl u x u r ye x p e n d i t u r ea n da i l e v i m et h e r e v e n u eb u r d e n ，t h a tw a yh a sg o tah u g eb e n e f i t a d a ms m i t hh a sm a d ep r i n c i p l e sf o rt h e r e v e n u ea n dt h ee x p e n d i t u r eo fg o v e r n m e n ti nh i sw o r k t h eb u d g e to fm o d e m e n t e r p r i s eh a s b e e nd e v e l o p i n gf o ra l m o s t10 0y e a r ss of a r , s i n c e19 2 0 st h eb u d g e tm a n a g e m e n th a sb e e n u s i n gi ng e n e r a le l e c t r i cc o m p a n y , d up o n tc o m p a n y , g e n e r a lm o t o rc o m p a n yi nt h eu s ， a n dn o wi th a sb e e na c c e p t e da tl a r g eb ym a n ym o d e mi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a le n t e r p r i s e t h eb u d g e tm a n a g e m e n th a sn o tg o td e v e l o p e de f f e c t i v e l yi no u rc o u n t r yb e c a u s eo ft h e p l a n n e de c o n o m ym o d e w i t ht r a n s f e rf r o mt h ep l a r m e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y , e s p e c i a l l yi nc u r r e n tc o n d i t i o n so fm a r k e te c o n o m y , t h ea i mo fo u rc o u n t r yi st of o u n da n d p e r f e c tt h es y s t e mo fm o d e me n t e r p r i s e ，t h ee n t e r p r i s ew a n tt og e tm o r ee c o n o m i cb e n e f i ti n t h ed r a s t i c c o m p e t i t i o n ，m o r ea n dm o r ee n t e r p r i s e h a v e r e c o g n i z e d t h a tt h e b u d g e t m a n a g e m e n ti s a i ls oe f f e c l i v e l yw a yt h a to u rc o u n t r yh a sf o u n dt h es y s t e mo ft o t a lb u d g e t m a n a g e m e n tb yl e a r n i n gf r o mw e s t e me n t e r p r i s e t h ef i l ei s s u e db yo u rf i n m n c em i n i s t r yo f t h eg u i d e l i n e so fe x e c u t i n gt h es y s t e mo ff m a n c eb u d g e tm a n a g e m e n ti nt h ee n t e r p r i s e ”( f e 2 0 0 2 n o 1 0 2 ) r e q u e s t e dt h a t t h e e n t e r p r i s e s h o u l dc a r r yo u tt h ef i n a n c i a l b u d g e t m a n a g e m e n t ，a n di t m a d et h ee n t e r p r i s et r a n s f e rt h ee m p h a s i so nt h ep o s t c h e c kt om o r e e m p h a s i so nt h ef o r e c a s ta n dp l a n ，a n dh i g h l i g h tt h ec o n t r o lf u n c t i o no ft h eb u d g e t ，i th a s c o m et r u et h a tt h e b u d g e t i s d e v e l o p i n g t ot h e m i c r o m a n a g e m e n tl e v e l w i t ht h e d e v e l o p m e n to fg l o b a le c o n o m i ca n di n f o r m a t i o n ，e s p e c i a l l ya f t e rt h ed e t a c h m e n to f p o s ta n d t e l e c o m m u n i c a t i o n ，t h ep o s th a se n c o u n t e r e ds om a n yd r a s t i cm a r k e tc o m p e t i t i o nt h a ts u c h s t a t e o w ne n t e r p r i s em u s tg e tm o r ea d v a n c ei d e at of i tf o rt h en e wc o n d i t i o n sa n dt oi n c r e a s e t h ee c o n o m i cb e n e f i t s t oe x e c u t eb u d g e tm a n a g e m e n ti sn o to n l yt h er e q u e s to ft h em o d e m e n t e r p r i s es y s t e mb u ta l s ot h es e l e c t i o no ft h ee n t e r p r i s ei nt h en e wp o s i t i o n st og e ts u r v i v a l a n dd e v e l o p m e n t t h e r ei sn ot o t a l l yu n i f o r mb e s tb u d g e tm o d eb e c a u s et h a ti tc a nb ea f f e c t e d b yd i f f e r e n ts y s t e ma n dt r a d ef e a t u r e s ，t h ep o s te n t e r p r i s es h o u l dc a r r yo u tat o t a lb u d g e t m a n a g e m e n ts y s t e mw i t hf e a t u r e so fi t s e l fi nas c o p eo ft o t a l l yp r o c e s s 、t o t a l l yn e ta n d t o t a l l yn u m b e r s t h i sp a p e rc o n c l u d i n g4c h a p t e r s ，t h ef i r s t c h a p t e rc o n t a i n s t h eb a s i ct h e o r ya n d d e v e l o p m e n to ft h et o t a lb u d g e tr e s e a r c h ；t h es e c o n do n es t a t e st h en e c e s s a r ya n dp o s s i b i l i t y o ft h ep o s te n t e r p r i s ec a r r y i n go u tt h et o t a lb u d g e tm a n a g e m e n t ；t h et h i r do n ei st h ef l o w d e s i g nf o rt h et o t a lb u d g e tm a n a g e m e n to fp o s te n t e r p r i s e ，t h ef o u r t hc h a p t e ri st h em e a s u r e s a f e g u a r df o rt h et o t a lb u d g e tm a n a g e m e n to f p o s te n t e r p r i s e i i t h i sp a p e ra i m sa tt h ed i s c u s s i o na n dr e s e a r c ho nt h ep o s te n t e r p r i s ec a r r y i n go u tt h e s y s t e mo ft o t a lb u d g e t ，s y s t e mf r a m eo ft o t a lb u d g e tw h i c hf i t sf o rt h ep o s te n t e r p r i s e c h a r a c t e r sh a sb e e nd e s i g n e di nt h i sp a p e r , a n di ta l s os t a t e st h ef e a s i b i l i t ya n do p e r a t i o n p r o j e c to f t h ep o s te n t e r p r i s ec a r r y i n go u tt o t a lb u 起e tm a n a g e m e n t b a s eo nt h et h e o r ya n dt h e e v i d e n c e ，w eh o p ei tc a r lh e l pt oe n h a n c et h em a n a g e m e n to ft h ep o s te n t e r p r i s ea n dp r o v i d e r e f e r e n c ef o ra n a l y s i so fe c o n o m i cp r o d u c t i o n k e y w o r d s ：e c o n o m y ；t o t a lb u d g e t ；p o s te n t e r p r i s e i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：垒麴墼日期 一6 ，。一 o 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东：b 师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：彩苏r 寻久指导教师签名 日期：! 基z ! ：1 9 日 期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：送查壹自e 亟旦 电 通讯地址：薹蚕吏厶虽盍鱼! ! 曼邮 话： 编： 1 3 0 0 5 1 墼 一 引言 预算是指一个企业对未来某一特定期间如何取得资源和使用资源的一种详细计划， 是企业对未来整体经营规划的总体安排。实现了对过程的控制，并以预算目标为依据对 结果进行评价。它是一种具有会计数字和管理特性的企业内部控制机制，是建立在责权 利相结合基础上的，兼具监督、激励及分配功能，解决企业内部问题并以企业发展战略 为导向的内部控制系统，是现代企业战略管理的重要形式。 早在1 8 世纪，英国和美国就先后出现了预算管理方式，早期政府预算的初衷和重 点都是为了限制皇室和政府的奢华开支，减轻人们的税收负担，并取得了很大的效益。 亚当斯密在其著作国富论的论君主或国家的费用一节中就对税收和政府支出订立 了应遵循的原则。所以从经济学角度看，预算的实质就是配置稀缺资源。不管是政府、 企业或个人的资源都是有限的，而支出的需求是无限的，它意味着在潜在的支出目标之 间进行选择，选出优先的支出重点。而且经济学假设人的欲望是无限的，单凭需求去决 定消费数量，那就是正无穷。预算的作用就是约束这一欲望，要量入为出。现代企业的 预算发展至今已有近百年的历史，自2 0 世纪2 0 年代预算管理方法在美国的通用公司、 杜邦公司、通用汽车公司产生之后，很快就被许多大型现代工商企业普遍使用。 目前在我国，全面预算是一个方兴未艾的话题。据史料记载，我国早在周王朝时就 存在预算制度，用以计划王室收支。唐代韩愈讲“凡事预则立，不预则废”。1 9 世纪6 0 年代后，预算管理方法也被广泛应用于民族工业企业。但由于我国在相当长的一段时间 内实行计划经济管理模式，预算思想没有得到有效的发展，随着我国计划经济向市场经 济的转换和改革的逐步深入，越来越多的企业在不断摸索中逐渐认识到预算管理是行之 有效的企业管理模式并用于实践，使全面预算得到了前所未有的推广与发展。特别是现 代市场经济条件下，我国要建立和完善现代企业制度，就必须建立科学的预算体系，虽 然国外有近百年的预算管理历史，但预算管理对我国理论界和企业界还是一个崭新的话 题。自9 0 年代初，一些国有企业、民营企业、上市公司借鉴西方企业的作法，建立起 了以战略为导向的全面预算管理制度并实施了全面预算管理，取得了很好的成效。2 0 0 2 年我国财政部发布了关于企业实行预算管理的指导意见( 财企 2 0 0 2 1 0 2 号) 文件， 要求企业应当实行预算管理制度，使企业由以往的重视事后核算，转变为更加重视事前 预测和决策，围绕企业的战略目标做出具体安排。我国当代的全面预算管理实际上已经 或正在融合中西方企业管理中新的思想和模式，在一定程度上有更加扩展和强化之势， 而不是完全意义上的传统预算。同时在推行过程中也存在着一些不足之处，如预算程序 的效率、企业信息系统的质量、预算详细程度、预算过程中讨价还价的动因等都有待于 进一步的改进。 邮政是一个传统的企业，现代邮政的经营特征是全程全网、联合作业。实行的是国 家邮政局、省邮政局和地方邮政局三级管理，全国所有邮政企业的经营目标只有一个： 1 全网效益最大化。国家邮政局要管理好如此庞大的一个企业，则应实行责权利相结合的 各级预算管理体制，来实现资源合理配置、战略有效贯彻、经营持续发展、价值稳步增 加的目标，真正形成“全国一盘棋”，才更有助于宏观战略控制。目前，国外邮政如荷 兰邮政、德国邮政等都无一例外的推行了全面的预算管理；国家邮政局从2 0 0 3 年起在 部分省市进行试点，如海南邮政局、云南邮政局、沈阳邮政局等根据国家邮政局的要求 建立并推行了全面预算管理体制，并取得了成功的经验。而且近几年的邮政财务管理改 革，特别是收支两条线，财务一体化管理，网上银行建设等都为邮政企业推行全面预算 打下了基础，因此国家邮政局在2 0 0 4 年1 1 月下发了关于省区市邮政局实施全面预算 管理的意见( 国邮 2 0 0 4 1 4 9 9 号) 文件，决定从2 0 0 5 年开始，在各省( 区、市) 邮政 局实施全面预算管理，用- n 三年的时间分阶段推进，逐步完善。 本论文根据邮政企业生产特点，引入先进的全面预算管理理念，提出了邮政企业应 该实施全面预算管理，以及如何实施全面预算管理：重点论述了邮政企业实施全面预算 管理的方案、组织体系与职责分工，全面预算管理的主要任务、主要内容、编制的基本 原则和要求、执行与控制、分柝与考核评价等。对全面预算进行富有邮政特色的发展与 创新，对此方面进行研究即如何构筑具有邮政特色的全程、全网、全员的全面预算管理 体系对我们不仅是一个全新的、充满挑战性的课题，而且也具有较大的理论意义和现实 意义。 2 第一章全面预算研究的理论基础及发展历程 一、预算的理论基础及全面预算的概念 ( 一) 预算的理论基础 传统预算的理论基础是关于企业组织行为的古典经济理论，古典经济理论认为： 1 企业的目标是利润最大化。利润最大化目标可以分解成若干个分目标，下达给各 部门。只要每个部门都达到利润最大，企业整体的利润也会达到最大。 2 人是经济人，其行为主要受经济力量的驱使。人天生是懒惰的，喜于享乐而厌恶 工作，除非经济需要。人又是理性的，他们会为自己的利益行动。只有人们确信努力工 作能得到公正的补偿，其行为才能有利于企业的利益。因此，企业可以用经济手段刺激 职工工作的积极性。 3 管理者( 主要是高层管理者) 的职责是保证企业实现利润最大化。为此，他必须 严格控制下级的行为，抑制其浪费和低效的倾向。管理控制的本质是权威，这种权威来 自管理者对经济报酬的影响。回 根据上述理论，从经济学角度看，预算的实质就是配置稀缺资源。不管是政府、企 业或个人的资源都是有限的，而支出的需求是无限的，它意味着在潜在的支出目标之间 进行选择，选出优先的支出重点。而且经济学假设人的欲望是无限的，单凭需求去决定 消费数量，那就是正无穷，预算的作用就是约束这一欲望；而现代企业理论的形成源于 人们对西方新古典经济学的反思，新古典经济学的企业理论是与价格体系相联系的，它 将企业定义为一个生产函数，在给定的需求、生产能力和价格因素的条件下追求利润的 最大化。o 在此理论基础上，企业预算是指一个企业对未来某一特定期间如何取得资源 和使用资源的一种详细计划，是企业对未来整体经营规划的总体安排。推行全面预算管 理是发达国家成功企业多年积累的经验之一，对企业建立现代企业制度、提高管理水平、 增强未来竞争力有着十分重要的意义。 ( 二) 全面预算的概念： 安达信公司“全球最佳实务数据库”( g l o b a l b e s t p r a c t i c e ) 对预算的定义：“预算 是一种系统的方法，用来分配企业的财务、实物及人力等资源，以实现企业既定的战略 目标。企业可以通过预算来监控战略目标的实施进度，有助于控制开支，并预测企业的 现金流量与利润。”o 英国g l ( n 集团对预算下的定义：“预算不是会计师为会计目的准备的会计工具， 而是为确保集团战略目标实现的组织手段。”o 。预算管理的行为观及其模式h t t p ：r e s q z h i c o lc n d e t a i l 6 3 2 7 5 7 1 2 6 7 5 0 0 0 0 0 0 0 4 2 4 2 3 h t m l 。高晨：企业预算管理一以战略为导向，中国财政经济出版社2 0 0 4 年6 月第1 版，第2 3 页。 。转引自侯龙文侯岩，何瑛：现代全面预算管理，经济管理出版社，2 0 0 5 年1 1 月第1 版，第3 0 5 页 o 财政部企业司：企业全面预算管理的理论与案例h 经济科学出版社。2 0 0 4 年4 月第l 版，第3 页。 3 我国学者对全面预算的定义：全面预算管理是按照企业制定的发展目标，层层分解、 下达于企业内部各个经济单位，以一系列的预算、控制、协调、考核为内容建立的一整 套完整的科学的数据处理系统，自始至终地将各个经济单位经营目标同企业发展战略目 标联系起来，对其分工负责的经营活动全过程进行控制和管理，并对实现的业绩进行考 核与评价的内部控制会计管理系统。m 财政部对预算的定义为：“预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务 及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成 既定的经营目标。企业财务预算是在预测和决策的基础上，围绕企业战略目标，对一定时 期内企业资金取得和投放、各项收入和支出、企业经营成果及其分配等资金运动所做的具 体安排。财务预算与业务预算、资本预算、筹资预算共同构成企业的全面预算。”圆 中国邮政对全面预算及全面预算管理的定义：预算是企业经营活动的量化安排。全 面预算管理是以企业发展战略为导向的内部控制系统，是现代企业通行的管理模式，它 在预测和决策的基础上，利用预算为企业内各个部门、单位乃至个人设定细化的目标， 相应配置各种资源，并进行过程控制和结果考核，从而有效地组织和协调企业各方面的 生产经营和管理活动，确保完成预算期内的整体发展目标。9 全面预算管理的核心在于“全面”二字上，它具有全员、全额、全程的特点。 “全员”是指预算过程的全员发动，包括两层含义，一层是指“预算目标”的层层 分解，人人肩上有责任，让每一个参与者学会算账，建立“成本”、“效益”意识。“全 员”的另一层含义是企业资源在企业各部门之间的一个协调和科学配置的过程。通过企 业各职能管理部门和生产部门对预算过程的参与，把各部门的作业计划和企业资源通过 透明的程序进行配比，从而可以分清“轻重缓急”，达到资源的有效配置和利用。 “全额”是指预算金额的总体性，不仅包括财务预算，更重要的是包括业务预算和 资本预算。现代企业经营管理不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动；不 仅考虑资金的供给、成本的控制，还要考虑市场需求、生产能力、产量、材料、人工及 动力等资源间的协调和配置。只有在业务预算即生产经营预算、资本预算的基础上形成 资金预算和预计的财务报表，才能合理预测、统筹安排企业的资源，才能将资源的使用 与相关活动结合起来以达到有效控制，保证目标实现。即预算因业务活动而产生，我们 称之为作业基础上的预算。 “全程”是指预算管理流程的全程化，即预算管理不能仅停留在预算指标的下达、 预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算 的考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。这就要求企业的 预算管理和会计核算系统密切配合，会计核算过程同时也就是预算的执行过程，预算执 行过程中的任何反常现象都应该通过会计核算系统地体现出来，通过预算的预警制度， 及时发现和解决预算执行过程中出现的经营问题或预算目标问题，并通过预算的考核和 评价制度，有效地激励经营活动按照预期的计划顺利进行 。侯龙文，侯岩，何瑛：现代全面预算管理，经济管理出版社，2 0 0 5 年n 月第l 版，第6 - - 7 页 o 财政部发布的关于企业实行预算管理的指导意见( 财企 2 0 0 2 11 0 2 号) 文件 o 转引自谢册：内部资料邮政全面预算管理实施2 0 0 5 年7 月，第5 页 4 二、预算管理在西方国家的发展。 预算( b u d g e t ) 一字导源于法文b o u g e t t e ，意思是指皮革制成的袋子( l e a t l l c rb a g ) 或公文包。在十九世纪中，英国财政大臣( c h a n c e l l o ro fe x e h e q e r ) 有一种习惯，即在 提出下年度税收需求时，常在英国与议员们面前，打开其公文包，展示其需求数字，因 此，财政大臣的公文包意指下年度的岁入岁出预算数；约在1 8 7 0 年时，b u d g e t 一字即 正式出现在财政大臣公文包中的文件上，这就是预算制度的最初来源。预算首先是在 政府部门运用的，现代意义上的政府预算是在英国和美国发展形成的，罾就西欧国家的 财政史或政治制度而论，预算制度的形成，与代议政体的兴起有密切关联，而预算制度 的演进过程中，除受代议政治发展的影响外，还受国民经济发展及近代科学管理方法的 影响。议会对于政府经费，有充分的权利来允许或拒绝，同时议会开始决定经费的用途， 明白地加以分配。这种处理的结果，使政府的财政，免于国王的擅做主张，使他遵循一 种计划，经过很长的时期后，议会与行政机构就发展出了一种类似预算的财政计划，这 也是古典经济学家创立的最早的年度预算平衡理论，古典经济学家们认为政府作为执行 国家职能的守夜人，应当尽可能少地耗费公共资源，其开支应限制在政府当期收入的范 围之内，只有这样，这能保证财富被用于生产性用途，促进国家的富强。所以早期政 府预算的初衷和重点都是为了限制皇室和政府的奢华开支，减轻人们的税收负担，因为 “他知道，王室恒久的伟大，依存于人民的繁荣”函，“资本的增加，由于节俭；资本 的减少，由于奢侈与妄为。”， 这种预算方法取得了很大的效益。1 8 世纪亚当斯密在 其国民财富的性质和原因的研究第五篇中对税收和政府支出就已订立了应遵循的原 则，如“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，缴纳国赋，维持政府” “一切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家所收入的”。 马克思也对 预算作过科学的概括，他说“预算是国家本年度预算收入和支出的一览表，它是以上一 年度的财政经验即平衡表为依据。每一个预算的基本问题是预算收支部分之间的对比 关系。”。2 0 世纪3 0 年代大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，西方主要资本主义国 家已基本上放弃了年度预算平衡理论，凯恩斯主义者提出长期平衡或周期预算平衡理 论。 总之，早期的预算表现为不完全性，主要对成本和部分费用项目实施控制。其预 算的功能系在控制支出，主要的目的在防止不正当支出，这也就是传统预算制度。 就预算制度的导入而论，先是在政府机构，再推广到企业组织。现代企业的预算发 展至今已有近百年的历史，经历了起源、成长、成熟、分化四个阶段。第一次世界大战 后，由于经济的衰退，美国的许多新兴企业，如通用电器公司，杜邦公司，通用汽车公 。侯龙文，侯岩、何瑛：现代全面预算管理，经济管理出版社，2 0 0 5 年1 0 月版，第l 页 o 高晨：企业预算管理一以战略为导向，中国财政经济出版社。2 0 0 4 年6 月第5 页。 o 王源扩：财政法预算平衡原则再探讨兼论我国预算法之修改h t t p w w w j e r b c o 州z y w n 1 9 4 e a 2 2 2 3 3 4 h n n 9 亚当撕密：国民财富的性质和原因的研究。商务印书馆2 0 0 5 年，下卷第4 6 6 页。 o 亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆2 0 0 5 年，上卷第3 i l 页。 o 亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆，2 0 0 5 年下卷第3 8 4 ，3 8 5 页。 o 转引白李炳鉴乇元强：政府预算概论南开大学出版社，2 0 0 6 年1 月，9 页。 9 王源扩：财政法预算平衡原则再探讨兼论我国预算法之修改新闻来源：中国民商法律网 h t t p ：w w w j c r b e o m z y w n 1 9 4 c a 2 2 2 3 3 4 h t m 5 司等企业都运用了预算这种管理方式，并取得了巨大成效。后来这一方法很快就成了大 型现代工商企业的标准作业程序。 2 0 世纪中期许多学科的形成及发展，如美国泰勒创立的科学管理理论、美国著名经 济学家科斯的产权理论及由此产生的代理人理论、梅奥开创的行为科学管理理论以及管 理会计理论的发展等，都对预算产生了深远的影响。科学管理理论的中心问题是提高劳 动生产率，为配合科学管理的应用，标准成本、预算控制、差异分析等专门方法引进到 成本会计体系中，为推行预算管理作了理论上的准备，随之也产生了零基预算、弹性预 算等各种预算方法；函代理人理论研究以委托人和代理人为主的微观经济理论及双方的 权、责、利关系，客观存在的利益上的矛盾与冲突，以及相互之间的协调与“分享”， 这极大地推动了管理的实践和理论的发展：。行为科学管理理论注重人的因素，因此预 算应以人为本。预算过程的每一步，都包含了人的行为的影响，同时，也在影响着人的 行为。因为预算不仅仅是技术问题，不同预算模式的运用虽然要受到不同国家和企业的 文化前景、传统习惯和人的个性的影响，有时很难评价哪种预算模式效率更高。但我们 必须承认，不管哪种模式，预算的编带0 和控制过程都是人的行为过程，是不同利益相关 者之间的博弈，重视人的行为因素对预算编制与控制的影响，也是预算成功与否的关键 所在，因此，预算也是一个行为和道德规范问题。预算管理应做到以人为本，尽量减少 执行预算偏差、预算宽余行为、虚假预算行为等等；最后，按照古典经济理论，会计制 度本身应具有足够的确定性和理性，可以对各部门完成业绩的责任、收益和成本进行精 确的计量和比较。由于会计制度的客观性，业绩评价是中性的和免于个人偏见的。在西 方，自从管理会计产生以来，会计就从单纯的“事后记账、算账、报账”的桎梏中解放 出来，成为企业经营管理的重要手段，根据管理会计理论，会计管理分为事前、事中、 事后三个管理环节，具体包括预测、决策、核算、控制、分析和考评六项职能。而预算 管理的过程正是上述管理会计职能充分实现的过程。这些理论都为企业预算管理及其理 论的创新提供了宽广的空间和明确的导向。使其功能从一种单纯的计划与控制发展成为 现在兼具计划、控制、协调、激励、评价、组织等多功能的经营机制，从而处于企业内 部控制系统的核心位置。著名管理学教授戴维奥利( d a v i do t l e y ) 认为，全面预算管 理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之 一； 格伦a 韦尔什( g l e na w e l s h ) 认为预算是一种涵盖企业未来一定期间内所有营 运活动过程的计划，它是最高管理者为整个企业及各部门预先设定的目标、策略及方案 的正式表达。国 2 0 世纪9 0 年代以后，世界经济环境和企业组织发生重大变化，整个社会经济开始 不同程度的从工业经济时代向信息时代转变，由于环境的剧烈变动、信息技术迅速发展、 相关学科知识在不断创新，特别是8 0 年代以来，管理会计新方法( 如作业管理，标杆 法、平衡计分卡、全面质量管理) 的涌现也对传统预算提出挑战，这些变化动摇了传统 。甘永生：全面预算发展趋势一战略导向全面预算h t t p ：帅n o a h a r k c 呲e n d i s p a r t a s i d = 4 9 0 。财政部企业司：企业全面预算管理的理论与案例，经济科学出版杜。2 0 0 4 年3 月第2 0 - 2 1 页。 o 转引自高晨：企业预算管理一以战略为导向。中国财政经济出版社2 0 0 4 年6 月，第l o 页 o 侯龙文、侯岩、何瑛；现代全面预算管理，经跻管理出版社，2 0 0 5 年1 0 月版，第3 页 6 预算得以运行的基础和前提，传统预算所缺乏的适应性、费时耗力、预算各职能之间相 互矛盾等诸多缺陷日渐显现。1 9 9 2 年哈佛商学院的罗伯特卡普兰和大卫诺顿对在绩效 测评方面处于领先地位的1 2 家公司进行为期1 年的研究后，发明了“平衡计分测评法”。 “平衡计分卡”的核心思想是通过财务、客户、内部流程、学习与创新这四个方面的指 标进行全面考核与管理，寻求企业获得持久均衡的发展，展现企业组织的战略轨迹，平 衡计分卡成为新的战略管理体系的柱石，它解决了传统管理体系的一个严重缺陷，即不 能把企业的长期战略和短期行为联系起来。2 0 0 0 年卡普兰和诺顿再次发表了关于平衡计 分卡的论点，他们认为平衡计分卡的战略管理功能必需与预算系统相结合才能真正发挥 作用，认为如果不能借助预算这一企业资源分配工具，战略实施终究还是空中楼阁。预 算管理应如何吸收这些新方法的精髓进行创新，现代西方企业对于预算管理前景的认识 产生分歧，主要存在两种代表性观点，一是改进预算，即对传统预算进行环境适应性的 改进；二是“超越”预算，即彻底放弃传统预算控制，代之以更为有效的控制工具，以 使企业预算管理能够更加适应复杂多变的市场环境。 三、预算管理在我国的发展 据史料记载，我国早在周王朝时就已存在预算制度，用以计划王室收支，并被历代 王朝所效仿，在漫长的历史时期中，我国的预算思想逐渐丰富。公元7 7 9 年唐德宗时期 宰相杨炎提出“量入制出”原则，要求国家先计划支出数额，以支定收，但由于生产力 低下，商品货币经济不发达，皇室收支活动与国家收支活动难以划清，使这种想法落空， 唐代韩愈也讲“凡事预则立，不预则废”；在1 8 9 8 年戊戌变法中，康有为提出编制预算， 光绪皇帝于1 8 9 8 年实行变法，推出新政，要求编制国家预算，但变法夭折，未能实施； 。在1 9 世纪6 0 年代后，预算管理的作法被广泛地应用于民族工业企业。 由于我国在相当长的一段时间内实行计划经济管理模式，预算控制思想没有得到有 效的发展，随着我国计划经济向市场经济的转换，企业作为市场经济的自负盈亏的经济 实体，在不断地转换经营机制，特别是2 0 世纪8 0 年代初期西方的管理会计理论被洋为 中用，因此，在我国企业中，预算管理以全面预算或总体预算( c o m p r e h e n s i v eb u d g e t ) 的形式作为管理会计的一个分支在部分企业被采用。 改革开放以来，随着市场经济的 发展，我国要建立和完善现代企业制度，就要建立科学的管理体制，在这种背景下，为 了在激烈的市场竞争中，使企业创造出更好的经济效益，越来越多的企业在不断摸索中 逐渐认识到预算管理是行之有效的企业管理模式，因而借鉴西方企业的作法，建立起了 预算管理制度。全面预算得到了前所未有的推广与发展，虽然国内有几十年的计划经验， 国外更有近百年的预算管理历史，但由于目前我国企业及运作环境的独特性，预算管理 对我国理论界和企业界都是一个崭新的话题。自8 0 年代末，一些国有企业、民营企业、 上市公司借鉴西方企业的作法，建立起了以战略为导向的全面预算管理制度并实施了全 面预算管理，取得了很好的成效。 。李炳鉴王元强：政府预算概论南开大学出版社，2 0 0 6 年1 月，第1 4 页。 。全面预算管理研究h t t p ：f o r m s i 蚓a c o m d o c u m c n t u p l o a d d o c p i c _ 2 0 0 5 0 9 3 0 1 1 4 6 5 0 d o c 7 山东华乐集团自1 9 8 8 年开始探索以目标利润为导向的企业预算管理模式。 宝钢集团投建三期工程之初，其一期工程也进入大规模更新改造阶段，而此时 正值国家连年实行货币紧缩政策，国内资金环境相对缩小，国际钢材市场持续低迷。宝 钢实行“以现金流量预算为龙头，集中一贯的资金管理”模式，制定了资金管理办法及 1 5 个管理细则，从各方面规范全公司的资金行为，确保资金安全及有效利用，取得了较 好的经济效益。至1 9 9 6 年节约银行利息支出达3 0 0 0 多万元。进入2 1 世纪后，公司预 算管理在原有基础上进一步深化发展，如控制职能、决策管理职能、价值增值职能等在 公司生产经营上发挥着重大作用。 中国新兴铸管联合公司从1 9 9 4 年在企业内部推行企业预算管理机制，以销售 为龙头，以成本费用控制为重点，以资金平衡为准绳，并建立配套的管理制度体系，收 到了可喜的效果：在全国5 7 家地方钢铁骨干企业中，虽然其规模居第2 9 位，利润总额 和人均利润却分别由1 9 9 4 年的第5 位和第2 位，上升到1 9 9 5 年的第4 位和第1 位，至 1 9 9 6 年，人均利润已居第1 位。 中国五金矿产进出口总公司作为大型国有骨干企业，不断深化内部改革，于 2 0 0 1 年度引入了全面预算管理方法，年初建立了全面预算组织系统，成立了总裁任主席， 主管财务、企划副总裁任副主席，企划、财务、人事等职能部门参加的总公司预算管理 委员会，总公司财务总部新设预算部，作为总公司预算管理委员会的常设工作机构，从 组织机构及人员配备上保证了全面预算工作的顺利实施。特别确定了综合资本回报率、 利润净现金率及息税前利润率等关键业绩指标，以引导各经营单位避免单纯追求利润规 模，强调了资本使用效率和现金的重要性。近年来，各利润中心指标都达到8 0 0 0 以上， 确保“丰产又丰收”，在原有关注利润规模的基础上，兼顾了经营质量和资金