（区域经济学专业论文）城市基础设施建设投融资模式研究——以天津市为例.pdf

南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名：勰工 伽3 年i o 月孑日 摘要 中文摘要 城市基础设施是城市存在和发展的物质载体，基础设施的完善程度很大程 度上决定着一国经济的发展速度，而基础设施建设资金的短缺是制约城市基础 设施发展的首要问题。我国在基础设施领域的投资从建国以来呈现出不断增长 的势头，但投资总量不足与融资结构的不合理仍使其严重滞后于经济发展的要 求，影响了经济的发展速度。如何适应社会主义市场经济的要求，进行城市基 础设施投融资体制改革，积极探索各种新的投融资模式，加快城市建设的步伐， 已引起各方面的广泛关注。 本文运用理论与实践相结合、文献阅读与调查研究相结合及归纳分析等方 法，进行了城市基础设施投融资模式的理论研究与实践探索。 本文首先从萨缪尔森的公共物品理论入手，介绍了公共物品的特征、分类、 外部性，城市基础设施的定义、性质，项目区分理论，同时对城市基础设施建 设投融资理论的发展历程做了简要回顾。其次，从美国、法国、德国、日本等 发达国家城市基础设施建设投融资模式的经验及启示出发，进一步探讨了我国 城市基础设施建设投融资的主要模式。再次，在全面分析天津市城市基础设施 建设投融资模式现状的基础上，通过横向和纵向的比较，揭示了在目前体制下 存在的主要问题。最后，针对天津市城市基础设施建设的特点，提出了按照非 经营性、准经营性和经营性项目的不同特征，采用不同的融资渠道和融资模式 的总体思路及具体政策建议。 关键词：基础设施投融资模式 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ec i t yi n f r a s t r u c t u r ei st h ec i t ye x i s t e n c ea n dt h ed e v e l o p m e n tm a t e r i a lc a r t i e r i nt o d a y sc h i n a ，t h ei n v e s t m e n to ft h ei n f r a s t r u c t u r ei sf a rf r o me n o u g h ，t h u s ，t h e s p e e do ft h ee c o n o m yh a sb e e ns e v e r e l yi n f l u e n c e d h o wt om e e t i n gt h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m yr e q u e s t ，c a r r y i n go nt h er e f o r mo ft h ec i t yi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n o ni n v e s t i n ga n df i n a n c i n gs y s t e m ，p o s i t i v e l ye x p l o r i n gn e ww a ya b o u ti n v e s t i n ga n d f i n a n c i n g ，s p e e d i n gu pt h eu r b a nc o n s t r u c t i o nh a v ea r o u s i n gw i d e s p r e a di n t e r e s t t h ea r t i c l ed i s c u s st h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp a t e r n a lr e f o r mt ot h ec i t y i n f r a s t r u c t u r eb yu s i n gt h em e t h o do fi n t e g r a t i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e r e s e a r c h i n g i n t ot h ec o m b i n a t i o na n da n a l y s i s f i r s t ，t h ea r t i c l ee m b a r k sf r o mt h ep u b l i cp r o d u c t i o nt h e o r yo fs a m u e l s o n ， i n t r o d u c e si n f r a s t r u c t u r e c o n c e p t a n dt h ee c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c ，t h e p r o j e c t d i f f e r e n t i a t i o nt h e o r y , a n dh a v ec a r r i e do nt h er e v i e wt ot h ei n f r a s t r u c t u r e c o r r e l a t i o ne c o n o m i ct h e o r y s e c o n d ，t h ea r t i c l ea n a l y s e sd o m e s t i ca n do v e r s e a s t h e o r i e sa n dp r a c t i c a lm e t h o d so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei nd e t a i l o nt h i sb a s i s ，i t d i s c u s s e st h e s i g n i f i c a n c e ，p r i n c i p l e s a n dn e wv i e w p o i n t so fc h i n au r b a n i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tr e f o r m t h i r d l y , t h ea r t i c l ei sa l s oe x p o s e ss o m ee x i s t i n g p r o b l e m si nt i a n j i nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tf i n a n c i n gs y s t e mi nc r o s s c u ta n d i n t e r s e c tw a y s a tl a s t ，w i t ht h ep r o j e c t - d i f f e r e n t i a t i o nt h e o r y , i tm a k e su pt h em o d e l o ft h er e f o r m i n go b je c t i v eo ft h es y s t e mo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g k e yw o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，p a t t e r n i l 目录 目录 第一章引言1 第一节问题的提出 1 第二节文献综述 3 1 2 1 国外研究综述3 1 2 2 国内研究综述4 第三节本文的研究内容、方法与思路 6 1 3 1 结构内容6 1 3 2 研究方法6 1 3 3 研究思路7 1 3 4 本文的创新之处8 第二章城市基础设施建设投融资体制的理论分析9 第一节公共物品理论 9 2 1 1 公共物品的特征9 2 1 2 公共物品的分类1 0 2 1 3 公共物品的外部性1 1 2 1 4 公共物品有效供给的经济学分析- 1 1 第二节城市基础设施的性质与分类 1 3 2 2 1 城市基础设施的定义1 3 2 2 2 城市基础设施的性质 - 1 4 2 2 3 项目区分理论1 4 5 第三节城市基础设施建设投融资理论发展历程 2 0 2 3 1 投融资的概念- 2 0 2 3 2 国外城市基础设施建设投融资体制的发展历程2 2 2 3 3 我国城市基础设施投融资体制的发展历程2 2 第三章国内外城市基础设施投融资模式的实践与启示 2 4 第一节国内外常见投融资模式介绍 2 4 3 1 1b o t - - - 2 4 3 1 2a b s - 2 5 目录 3 1 3p p p 。 。 2 6 3 i 4 基础设施产业投资基金2 6 3 i 5 以“设施使用协议”为载体融资2 7 3 1 6p f i 2 7 3 1 7u r m 2 8 3 1 8 影子收费融资模式2 8 第二节国外城市基础设施建设投融资模式的实例与经验2 8 3 2 1 美国城市基础设施建设投融资模式的成功经验2 9 3 2 2 日本城市基础设施建设投融资模式的成功经验3 0 3 2 3 法国、德国城市基础设施建设融资模式的成功经验3 l 3 2 4 韩国城市基础设施建设投融资模式的成功经验3 4 第三节国内城市基础设施投融资体制的成功经验3 5 第四章天津市城市基础设施建设投融资模式现状分析 3 9 第一节天津市基础设施建设现状3 9 4 i i 天津市基础设施投资增势强劲，城市建设力度明显加大，效果显著 3 9 4 1 2 与国内其他城市比较，天津市城市基础设施的投资力度仍显不足4 0 4 1 3 多渠道筹集资金的局面尚未形成4 2 第二节天津市基础设施建设投融资模式存在的主要问题 4 3 4 2 1 政府的职能问题4 4 4 2 2 行业垄断的问题4 4 4 2 3 投资方面存在的问题4 4 4 2 4 管理体制存在的问题- 4 5 4 2 5 价格体系的问题- 4 6 4 2 6 融资方面的问题4 7 第五章天津市城市基础设施建设投融资模式选择的思路对策 4 8 第一节天津市城市基础设施建设投融资模式选择的总体思路 4 8 5 i i 根据项目属性确定不同融资对策和管理原则4 8 5 1 2 拓宽基础设施建设资金渠道的具体对策4 8 第二节天津市基础设施投融资体制改革中有待深入研究的问题 5 1 5 2 i 打破大部分基础基础设施产晶具有“天然的”垄断性问题5 1 5 2 2 对于非经营性项目的建设管理模式如何选择问题5 2 i v 目录 5 2 3 对特许经营权项目进行控制和定价的问题5 2 参考文献- 5 4 致谢5 6 个人简历5 7 v 第一章引言 第一章引言 第一节问题的提出 随着人民生活水平的提高，人们对公共产品的需求也不断增多。但是基于 公共产品的特有属性，必然对其提供者产生外部性，因此，政府提供公共产品 成为一种克服手段。2 0 世纪以来，随着各国政府在公共项目上的支出愈益庞大， 资金和资源的稀缺与社会需求的矛盾日趋突出1 ，公共基础设施建设经历了政府 与市场作用的相互替代过程2 。西方国家于2 0 世纪7 0 年代开始了公共产品的企 业化和市场化进程，对基础设施投融资进行民营化的改革。英国推行市政公用 产业的私有化，在政府监管前提下，将原属政府经营的部分城市基础设施部门 私有化。法国则将国有城市基础设施的经营权公开招标，以选择富有效率的经 营者和经营方式。美国对一些城市基础设施产品的生产和供应实施专营权制度， 政府掌握专营权的支配以保护公众利益，同时对专营权招标出让，以市场竞争 的方式选择经营者。上述变革对市场经济国家城市基础设施的建设和发展起到 了积极的推动和促进作用。 我国城市基础设施的建设及其运营管理历来都是由政府组织进行的，在传 统体制下，基础设施建设所需的资金以财政融资和国有银行融资为主。直到改 革丌放后，随着我国市场经济体制改革的不断深化，公共产品的市场化供给才 逐渐取得了一定程度的发展。国家相继出台了一系列政策，鼓励各类所有制经 济积极参与投资与经营，实现投资主体和运营主体的多元化。2 0 0 1 年1 2 月、2 0 0 2 年1 月和3 月，国家发改委先后出台了关于印发促进和引导非国有经济以独 资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施建设和公益 1 于国安，杨建基基础设施特许经营中特许权转让有关问题的研究经济与管理，2 0 0 3 ，6 ：3 3 2 邓淑萍中国公共基础设施的公共政策上海：上海财经大学出版社，2 0 0 3 ，4 9 1 第一章引言 项目建设；2 0 0 2 年3 月，国家发改委公布的新的外商投资产业指导中对禁 止外商投资的电信、燃气、热力、供排水等行业首次列为对外开放领域；2 0 0 2 年l o 月国家发改委、国家建设部、国家环保总局又出台了关于推进城市污水、 垃圾处理产业化发展的意见。在这些文件出台的同时，大量民间资本开始进入 公共产品生产与供给的各个领域，包括交通、水、电、煤、环卫、教育等等， 由政府包揽的公共产品不断地转向由市场供给，并逐渐形成了公共产品供给的 多元化发展趋势。 但与此同时，我们也应清醒地看到，我国城市基础设施建设的资金投入远 远达不到联合国颁布的发展中国家应该投入的水平，甚至达不到发达国家目前 的水平。根据联合国的推荐标准，发展中国家城市基础设施建设投资应占g d p 的3 5 ，而我国到“十五”才刚刚突破2 ，资金投入不足造成的基础设施数 量短缺严重制约了社会经济发展。因此，改革城市基础设施建设投融资体制， 建立与社会主义市场经济要求相适应的多渠道融资方式，这是当前新形势下城 市基础设施建设的根本出路和必须选择。 天津市是中央四大直辖市之一，位于环渤海经济圈的中心，是我国北方最 大的沿海开放城市。天津市辖1 5 个区，3 个县，市域总面积1 5 0 0 0 多平方公里， 建成区面积5 0 0 平方公罩。2 0 0 7 年天津市常住人口户数为3 6 2 7 7 万户，人数达 到1 1 1 5 万人。改革开放以来，伴随天津市工业化和城市化的加速推进，为了确 保城市得到迅速发展，天津市委、市政府始终把加强城市基础设施建设、改善 投资环境放在经济工作的首位，逐年加大财政投入，加快了基础设施的建设步 伐。特别是近十年来，天津实施“三五八十”四大奋斗目标，启动了规模宏大 的海河两岸综合开发改造工程，国民经济持续、健康发展，经济实力显著增强， 群众生活水平明显提高，城市基础设施建设中的一些急难问题基本解决。在发 展的同时，天津市的城市基础设施建设与全国许多城市一样，也一直面临着投 2 第一章引言 资、经营、管理体制不顺，缺乏系统科学的规划，建设资金短缺等众多体制性 和操作性问题的困扰，特别是缺乏投融资体制的创新，资金来源过于单一，建 设资金严重不足，在很大程度上影响和制约了城市基础设施的建设以及经济的 进一步发展。因而积极探索基础设施投资主体的多元化和投融资行为的市场化， 是基础设施建设快速、健康、可持续发展的必要条件。 第二节文献综述 关于基础设施的研究始于2 0 世纪4 0 年代，并逐渐发展成为发展经济学这 一专门学科。2 0 世纪7 0 年代后，世界大多数国家都在进行城市基础设施投融资 体制的理论研究与实践探索，国内外学者对基础设施投融资的研究主要集中在 投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。 1 2 1 国外研究综述 2 0 世纪7 0 年代末以前，多数西方经济学家普遍认为建设基础设施是国家的 一项重要职能。亚当斯密在国民财富的性质和原因的研究中主张国家具 有“建设并维持某些公共事业及某些公共工程3 的职能，他指出，为了本国经 济发展维护本国利益，国家有义务修建公路、桥梁、运河等公共设施，以及建 立守备队、防御工事等保护通商贸易。 1 9 3 6 年，凯恩斯在其就业、利息和货币通论一书中，否定了古典自由 主义经济学所倡导的“守夜政府”，强调政府于预经济的重要性，提出了“有效 需求决定就业量”理论，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社 会就业、并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的 投资作为宏观经济调控的手段4 。发展经济学家罗森斯坦罗丹、罗斯托等则 3 ( 英) 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究北京：商务印书馆，1 9 7 4 ，2 5 3 4 ( 英) 凯恩斯就业、利息和货币通论北京：经济出版社，1 9 9 1 ，6 8 3 第一章引言 进一步主张政府在基础设施建设中的主导作用，将基础设施的投资建设作为政 府实施经济济发展战略和实现社会公平的职能，认为这是由“基础设施是社会 变革、生产力发展和经济成长的条件 5 决定的。 2 0 世纪7 0 年代末新公共管理模式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建 设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用被人们重新重视。以弗里 德曼为代表的新货币主义、拉弗为代表的供给学派，科斯为代表的产权学派等 主张自由主义经济的学者们认为市场是公共产品供给的最终选择，市场外的力 量政府不能保证资源的有效配置，市场失灵的原因也是由于政府的过多干 预，并不是市场的原因，只要是政府明晰产权，市场经济就能自发地消除外部 性，解决公共产品消费中的“搭便车行为。奥斯特罗姆认为在公共产品供给 上政府和市场并不是对立的关系，她以“公共池塘”为例，指出无论是政府供 给还是市场配置同样会失败。市场供给导致资源配置的低效率，政府供给中信 息丢失、回避责任、预算最大化等问题都是严重的，因此建立更为丰富的供给 框架成为另一种可供尝试的选择。 特别是2 0 世纪8 0 年代末以来，经济学家把市场、竞争、商业化原则、私 人部门参与等因素引入基础设施及其投融资的研究领域，彻底摆脱了基础设施 投融资只能由政府提供的传统认识，更加强调了基础设施投融资中市场机制的 作用。 1 2 2 国内研究综述 国内学者对基础设施投融资问题的研究始于1 9 8 0 年代初期。 钱学骏、毛立本在我国经济理论界首先研究基础设施。他们对“基础结构” 这个概念定义为：“是向社会上所有商业部门生产提供基础服务的那些部门，如 5 ( 美) 艾伯特赫希曼经济发展战略潘照东等译北京：经济科学出版社，2 0 0 5 ，2 8 0 4 第一章引言 运输、通信、动力、供水、以及教育、科研、卫生等部门 6 ，同时指出基础结 构这个概念具有广义和狭义之分，狭义概念专指运输、通信、动力、供水等有 形产出部门，而广义概念则不仅包括有形产出部门，还包括教育、科研、卫生 等。 王辰等较早地对基础产业投融资问题进行了论述，指出必须随着市场化改 革的进程不断调整融资思路，应在公共物品理论的基础上，从赢利与非赢利的 角度界定基础产业的投资主体，竞争性、赢利性的应由民间投资主体提供，财 政融资、政策性融资应主要面向非赢利性基础产业，同时应利用资本市场为基 础产业融资。 朱会冲、张燎指出，城市公共基础设施的“公益性、社会性、超前性 和 “投资规模巨大、建设周期长”等特点决定了基础设施的建设应以政府为主导， 通过制度改革来调动社会资源投入到公共基础设施项目。 唐建军、杨军根据我国目前投融资的情况，提出要将政府投资为主的模式 转变为以市场化融资为主的模式，引入民间资本。 吴泗宗、顾明毅提出“齿轮”模型，即由国家、企业、公众共同组成一个 全程运作基础设施的机制，这种机制使得三方犹如三个齿轮，从项目的规划融 资阶段开始，各自发挥最大作用。 郭振林等分析了基础设施国际融资问题，指出在海外融资的主要形式可包 括国际货币基金组织贷款、世界银行贷款、全球环保基金贷款、国际债券、国 外i p o 、d r 等。 许骏等综合分析了我国基础设施领域融资渠道的现状，指出目前主要的融 资渠道有财政渠道、银行供应渠道、直接融资渠道、国外渠道及以b o t 、a b s 、 t o t 、项目置换等为内容的新型融资渠道，建议鼓励企业发行优先股、债券、建 6 钱学骏，毛立本要重视国民经济基础结构的研究和改善经济与管理，1 9 8 1 ，3 ：3 3 5 第一章引言 立基础产业建设基金等。 总之，尽管国内外学者从不同角度对基础设施投融资体制问题进行了一些 研究，但是，因不同时期各国经济发展水平和社会制度的限制，有关基础设施 投融资主体、渠道、方式与体制改革等领域的研究成果具有一定的局限性。特 别是我国在基础设施投融资领域的研究起步较晚，又长期受计划经济体制的影 响，往往仅限于理论层面，而缺乏实际可操作性。 第三节本文的研究内容、方法与思路 1 3 1 研究内容 本文运用理论与实践相结合、文献阅读与调查研究相结合以及归纳分析等 方法，首先从萨缪尔森的公共物品理论出发，对比分析了美、英、法、日等经 济发达国家城市基础设施市场化融资模式与经验，阐述了我国基础设施建设可 以采取的市场化融资模式。同时，在全面分析天津市城市基础设施建设及投融 资体制现状的基础上，通过横向与纵向的比较分析，揭示了在目前体制下存在 的主要问题。然后根据项目区分理论，提出了针对非经营性、准经营性和经营 性项目的不同特征，采用不同的融资渠道和融资方式的创新目标及具体政策建 议。 1 3 2 研究方法 本文主要采用的研究方法可以归纳为以下几种： 一是综合分析法。综合分析是一种系统的分析方法，主要采用定性分析的 手段，对实地调查的第一手资料进行归纳、分类和处理。城市基础设施投融资 内容和过程的综合性与复杂性，要求围绕研究目的广泛吸收各方面的信息和知 识，利用综合分析法进行研究、梳理。 二是比较研究法。由于基础设施是经济发展的基础，任何国家的经济发展 6 第章引言 都要经历基础设施的集中大规模发展时期，那些已完成基础设施大规模发展的 国家，尤其是经济发达国家的先进经验和教训可以为我国基础设施的发展提供 有益的参考。因此本文研究了经济发达国家的基础设施投融资方式，并迸行对 比分析，找出可借鉴之处。 三是系统分析法。城市基础设施投融资是一个由许多分系统及各种要素及 各种环节有机组成的经济活动，各要素之间相互联系、制约，每一个小系统会 影响到整体，这就要利用系统分析法全面考虑。 四是理论联系实际的方法。城市基础设施投融资是实践性很强的活动，我 们研究理论的目的在于指导实践，建立以市场为导向的多元化投融资体系。因 此在做分析的时候要理论联系实际，针对天津市城市基础设施投融资的实际状 况有的放矢。 1 3 3 研究思路 本文主体内容分五个章节对城市基础设施建设投融资模式进行了研究，其 基本框架是： 第一章，引言。首先介绍了城市基础设施建设投融资模式这一课题的提出 背景及本文的研究方法、研究内容、研究思路并提出创新之处。 第二章，城市基础设施投融资模式的理论分析。首先，介绍了公共物品的 一般理论，包括公共物品的含义、特征、分类，公共物品的外部性及克服手段。 其次，对城市基础设施按照可经营程度进行了分类，分析了非经营性项目、准 经营性项目、经营性项目的各自特点，并提出了它们之间相互转化的条件。 第三章，国内外城市基础设施投融资模式选择的实践与启示。首先介绍了 目前国际上在城市基础设施建设领域比较流行的投融资模式。其次，比较分析 了美国、日本、法国、德国、韩国等发达资本主义国家及我国上海市在城市基 础设施投融资方面的实践并得出启示。 7 第一章引言 第四章，天津市城市基础设施建设的现状及存在的问题。首先简要介绍了 近年来天津市城市基础设施建设水平及现状。其次，分析了天津市城市基础设 施建设投融资体制改革面临的主要问题及原因。 第五章，天津市城市基础设施投融资体制改革的思路对策。提出根据项目 区分理论，针对非经营性、准经营性和经营性项目的不同特征，采用不同的融 资渠道和融资方式的创新目标及具体政策建议。 1 3 4 本文的创新之处 本文的创新之处在于： 1 对于城市基础设施资金供应方式的研究在国内已经比较深入了，但是往 往针对单一融资方式进行分析。本文在借鉴美国、日本等多个发达国家在基础 设施投融资方面经验的基础上，结合我国基础设施建设的实际，提出利用项目 区分理论，按基础设施项目的可经营性程度不同选择有针对性的投融资模式的 思路及具体对策。 2 在研究方法的选择上注重理论与实务并重，宏观与微观相结合。既从理 论上论述了基础设施项目具有的公共物品属性及其有效供给，又从实践角度出 发，介绍了目前国内外在基础设施建设领域广泛应用的各种融资模式。即分析 了天津市城市基础设施投融资体制改革面临的主要障碍及原因，也提出了拓宽 建设资金渠道的具体对策。 8 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 第二章城市基础设施建设投融资体制的理论分析 利用市场机制来构建基础设施投融资多元化体系，解决基础设施建设资金 短缺的问题，首先应明确基础设施及其提供的产品和服务是否具有公共物品的 特性，其次研究公共物品的有效供给，同时分析基础设施的经济性质、经济特 点及其分类，这是理论上需要解决的几个重要问题。 第一节公共物品理论 2 1 1 公共物品的特征 公共物品是相对于私人物品而言的，而所谓私人物品，就是在市场机制运 行过程中的一类物品或服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。 美国经济学家萨缪尔森在其1 9 5 4 年发表的公共支出的纯理论一文中给出了 公共物品的经典定义，纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消 费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少，即公共物品是 具有非竞争性和非排他性的产品。其中非竞争性是指某个消费者消费公共产品 并不影响其他消费者的消费，而非排他性是指公共物品的利益不能被特定的某 些消费者所独享。 萨缪尔森还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区 别： ( 1 ) 对私人产品而言 。 x = 置 i = l 即某一商品的总量( x ) 等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总 和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。 ( 2 ) 对公共物品而言 x = x l 9 第二章城市基础设旌建设投融资体制的现状分析 即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是 该公共物品的总量( x ) ，这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。 正是由于公共物品所具有的非竞争性和非排他性导致了公共物品供给上的 市场失灵，同时公共物品的生产还具有较高甚至无法计量的私人交易成本，使 得关于公共物品的定价和收费在现实中存在着技术操作上的不可能性，于是通 过政府来供给公共物品就是不可避免的。 2 。1 2 公共物品的分类 关于公共物品的分类，布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出： 根据萨缪尔森的定义所导出的公共物品是“纯公共物品 ，而完全由市场来决定 的物品是“纯私人物品”。在现实生活中除了国防、外交等极少数公共产品属于 纯公共物品外，绝大多数公共产品是准公共物品，或者称混合公共物品。 一般认为，公共物品可以分为纯公共产品、俱乐部产品和共同资源，俱乐 部产品和共同资源通称为“准公共产品”7 。其中：第一类纯公共产品同时具有 - - ：l l 矧b 他性和非竞争性；第二类公共产品在消费上具有非竞争性，但是却可以比 较轻易地做到排他，即所谓俱乐部产品( c l u bg o o d s ) ；第三类公共产品与俱乐部 产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效的排他，也即共同资 源。可见，俱乐部产品和共同资源被称为“准公共产品”是因为它们不同时具 有非竞争性和非排他性。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者 的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不像纯公共产品， 增加一个人的消费，带来的边际成本为零。准公共产品的“拥挤点”的特点为 我们探讨公共产品供给上的多重性提供了理论依据。 7 蔡磊非营利组织基本法律制度研究福建：厦门大学出版社，2 0 0 5 ，3 l 3 2 l o 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 2 1 3 公共物品的外部性 外部性是指单个家庭或厂商的经济活动对其他家庭或厂商的影响。 由于公共物品的消费是非竞争性的，即一个人对公共物品的消费不会影响 其他人对公共物品的消费中获得的效用，而受益是非排他性的，即不可能阻止 不付费者对公共物品的消费，对公共物品的供给不付任何费用的人同支付费用 的人一样能够享有公共物品带来的益处，且受益对象之间不存在利益冲突。公 共物品的这种特有属性使其消费者可以“搭便车 而使生产者成本得不到补偿， 扰乱了市场机制的功能，从而出现了市场失灵。 另一方面，在消费者对公共物品的选择过程中，少数服从多数的规则使一 些人为他人的利益承担了成本( 纳税) ，纳税的强制性使少数人不可能过不同意 来退出这一过程以避免损失。即政府在纠正市场失灵的同时对通过纳税而消费 的部分消费者产生了外部性，使消费者成本( 纳税) 不一定得到补偿( 获得相 对应的自己满意的公共物品) ，从而导致了政府失灵。 2 1 4 公共物品有效供给的经济学分析 微观经济学对产品供给理论的研究表明，任何一种产品的市场均衡产量、 价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该产品消费方的边际 效用曲线相一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致，这样社 会边际收益等于社会边际成本，帕累托最优得以实现8 。 这种均衡理论也同样适用于对公共物品有效供给的研究。如图2 1 ，d a 与 d b 分别是个人a 与个人b 对公共产品的需求曲线，这是与他人消费公共物品所 得到的满足( 边际效用) 相一致的。萨缪尔森称之为“虚假的需求曲线”9 。在 实际生活中，人们一般不会明确表示出他们消费一定量的公共产品的边际效用 8 潘相麟基础设施建设投融资运行模式研究兼重庆实践： 硕士学位论文 重庆：重庆大学，2 0 0 7 9 萨缪尔森公共支出纯理论经济学与统计评论，1 9 5 4 ，1 1 1 1 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 是多少，愿意出多少价格。但是我们可以借助于这种需求曲线来分析公共物品 的有效供给。 图2 1 公共物品的帕累托最优供给 在私人产品的情况下，消费者面对的是相同的价格，他们可以通过调整消 费量来使自己的边际效用等于既定的市场价格。而公共产品则不同，它们一旦 提供出来，任何人都可以消费它，而且每个人的消费量都是相同的。但是不同 人从公共产品中获得的满意程度即边际效用却不会相同，意味着每个人愿意支 付的价格是不同的，一般说来收入较高的人会对公共产品有较高的评价，从而 愿意对一定的公共产品支付较高的价格。全社会对一定数量的公共产品愿意支 付的价格( 税收) 应由不同个人愿意支付的价格加总得到。这样公共产品的需 求曲d d 就应是个人需求曲线的垂直相加，即d d = d a + d b 。d d 线之所以会在g 点出现拐折，是因为当供给量在q l 上时，a 不付出任何价格，只有b 愿意出价， 在q 1 供给量上，d d = d b 。 如果与公共产品的边际相一致的供给曲线为s s ，则d d 与s s 的交点就决定 了公共产品的均衡产量q o ，而p o 则是社会成员愿意为q o 单位的公共产品所支 付的价格的总和，p o = p a + p b 。而在e 点，社会边际成本等于社会边际收益，实 现了帕累托最优。 因此，公共物品帕累托最优的实现条件可具体地写成： m s r 2 m r ，= m s c j = 1 1 2 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供给的分析基本上是 假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度 决定，实行差别的税收，这被称为税收的收益原则。 第二节城市基础设施的性质与分类 2 2 1 城市基础设施的定义 基础设施( i n f r a s t r u c t u r e ) ，又译作“基础结构”，原词译为“基础”或建筑 物、构筑物底层结构、下部结构，或军事工程中的“永久性基地”等。后随着 社会经济的发展，“基础设施”一词被引入经济结构和社会再生产理论研究之中， 被国内外众多学者所广泛关注。但由于各国国情不同，研究的重点有别，所以 国际上关于城市基础设施的概念并没有公认的统一解释。 目前基础设施较为权威的定义是1 9 9 4 年世界银行发展报告中做出的， 它将基础设施分为“经济基础设施”和“社会基础设施”两类。 “经济基础设施”为永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民 所用于经济生产的服务，包括： 1 ) 公共设施：电力、自来水、电信、卫生设施与排污、固体废物的收集整 理，以及管道煤气； 2 ) 公共工程：公路大坝和灌溉及排水渠道； 3 ) 其他交通部门：城市间的铁路、城市交通、港口和水路，以及机场。 “社会基础设施”是经济基础设施之外的其他基础设施的统称，主要指教 科文卫。 我国引入城市基础设施的概念始于8 0 年代，其范围和内容基本上借鉴了世 界银行的定义。在我国讨论城市基础设施时，还有一个与之密切相关的重要概 念城市市政公用设施。在西方经济学理论中，并没有城市基础设施与市政 1 3 公用设施 对应术语 施中，由 理的部分 业、市政 “城市市 2 2 2 城 基础 特征： 1 本 基础 他产业部 要使用的 本部门) 等；三是 业使用的 基础 基础设施又被称为“社会先行资本”。 2 供给特征建设周期长、投资不可分、供给弹性弱 由于基础设施建设规模庞大，从项目论证、立项、筹资、开工建设到竣工 使用，一般需要历时二至三年甚至更长时间。 基础设施项目如铁路、港口等工程分项多且分项之间的的关联性与配套性 强，必须同时建成才能发挥作用，因此在投资上必须保持一定的连续性和整体 。世界银行1 9 9 4 年世界发展报告北京：中国财政经济出版社，1 9 9 4 ，2 9 6 2 9 7 1 4 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 性，不能多次、间断投资。 由于投资额大、建设周期长，加上生产设备及技术方面的原因，基础设施 项目不可能像其他产品一样根据市场需求对供给量进行及时调整。 3 消费特征非竞争性与非排他性 因多数基础设施产品是介于纯公共物品与私人产品之间，因而也具备公共 物品在消费上的非竞争性与非排他性。如非收费道路、公共绿地等属于纯公共 物品，同时具有非竞争性与非排他性；公共交通、地铁、收费道路等属于公共 资源，具有竞争性但却不具有非排他性；供水、供电等属于私人产品性质，具 有竞争性和排他性。 4 运营特征自然垄断性 基础设施具有自然垄断性，即大量的固定成本和小量的边际成本并存的现 象，如供水、供电、煤气管网的铺设、交通运输系统的线路建设等，这些网络 传输系统建设的固定成本庞大，投资建设完成后不可能作为其他用途，而新增 用户的边际成本则较小。但随着科技的不断创新和产业需求的扩大，某些基础 设施行业的自然垄断性正在逐渐减弱。 2 2 3 项目区分理论 城市基础设施行业是提供产品和服务的，它提供的产品和服务比较特殊， 既提供有形的物质产品，如供水、供气、供热等，又提供无形产品和服务，如 城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、特许经营权等。不同的基础设施类 别有不同的资产特征，也直接决定了其融资模式的选择及运营效率。 世界银行1 9 9 4 年发展报告中对基础设施可经营性程度的分类如表2 1 ： 1 5 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 表2 1 础设施可经营性程度分类表 产品服务取费弥补公共服务 外部环境 可经营 资产竞争能力 特征成本能力义务因素指数 供气设施 高私人高极少 低 3 o 资产 给排水 给水：中 私人 高 很多高 2 o 排水：低公用 由 极少高 1 8 设施资产 公寓：中私人 高中 高 2 o 交通设施有轨：高私人 由由由 2 4 资产路桥：中共有 中 极少高 2 4 废弃物收集：高私人 由 极少低 2 8 管理 处理：中共有 由 极少 一 向 2 0 上海城市信息研究中心针对城市基础设施类别的划分标准提出了项目区分 论。即按照是否有收费机制( 资金流入) ，将城市基础设施项目按其产业特征分 为经营性项目与非经营性项目，其中经营性项目又依据其是否具有私人物品性 质分为纯经营性项目和准经营性项目。 依据项目区分理论，参照表2 1 中世界银行对基础设施可经营性程度的划 分，本文对基础设施各行业提供的产品和服务分类如下1 1 ： 邓淑莲中国基础设施的公共政策上海：上海财经大学出版社，2 0 0 3 1 6 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 表2 2 城市基础设施分类表 序号项目属性及分类城市基础设施项目 投资主体及融资渠道 收费高速公路、桥梁、供水、天 然气、煤气、热力的源头设施、 全社会投资 l 经营性项目市场化融资 中小运量的公共交通、公共场所 的保洁、公共厕所等 市场调肖价 地铁、轻轨交通、供水管网、输 配气管网、集中供热管网、大运 政府适当补贴 2 准经营性项目吸纳各方投资 量公共交通、污水处理以及收集 管网、垃圾处理设施等 政府指导价 敞开式城市道路、绿地，“场、道 政府投资 3 非经营性项目 政府定价 路照明等 创造条件引入市场化投资 2 2 3 1 非经营性项目 此类基础设施项目提供的产品和服务具有强烈的公共产品的特征，公益性 突出，企业难以按照市场经济追求利润最大化的要求进行建设、经营和管理， 其建设发展和经营以追求社会效益、环境效益为主要目标，包括污水收集管网 和污水处理厂、垃圾粪便无害化处理厂站、敞开式城市道路、照明、公园、城 市公共绿地等。例如，污水收集管道和污水处理厂站的作用是把城市生活污水、 工业废水加以管理收集后，输送到污水处理厂，采取机械和生化处理工艺处理 达标后排放。在收集和处理污水过程中，需要投资建设网络化的管道、泵站、 购买工艺处理设备、征地建设厂房，还有建成后的运营费用等等。在这个过程 中，可以说没有任何资金的流入，没有效益。 一直以来，这类项目的建设资金主要来源为中央政府和各级地方政府预算 内资金、城市建设相关税收和附加、城市土地收益、法律法规规定的各种相关 取费以及其他可用于市政公用设施的资金。 1 7 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 此类项目特点是生产和经营管理过程中无资金流入，只有政府投资，在这 类项目中市场发生了失灵而只有政府有效，其结果是获得了社会效益和环境效 益。这类项目通过市场调节难以起作用，只有代表公共利益的政府来承担建设 和管理的费用。 7 2 2 3 2 准经营性项目 此类基础设施项目提供的产品或服务具有明显的非选择性或常规下的不可 替代性，或者具有强烈的整体协调要求而形成自然垄断。包括供水管网、集中 输配气管网、集中供热管网、快速和大运量公共交通等。这些设施之所以具有 自然垄断特点，是因为它们提供产品和服务的前提条件是要形成网络化，而要 形成网络化，其投资巨大，建设周期长，而且它们之间不能相互替代和通用， 一旦建成，再建设一个系统是很不经济的，因而自然垄断性强。此类项目建设 资金以往主要是由政府投资，别的投资者很少参与。随着“厂、网分离 改革 的实施，社会投资者也可以进入，采取市场融资的方式筹集一部分建设资金。 当然这是因为它们的自然垄断特征决定了经过适当的方式，能够取得垄断利润。 对这类项目，政府宏观政策仍是要在保持政府投资对项目的控股权的前提下， 通过国有资本调动社会资本，吸收非财政性资金，价格实行政府指导价。 准经营性项目具有资金流入，具有潜在的利润，可以通过设立收费等方式 取得赢利。但因这部分项目提供的是准公共产品，具有部分公益性特点，存在 市场失效或部分失效的特征，因此市场运行的结果将不可避免地形成资金供给 的诸多缺口，必须通过政府适当贴息或优惠政策维持营运，如果其价格逐步到 位及条件成熟时，即可转变为经营性项目。 2 2 3 3 经营性项目 此类基础设施项目提供的产品和服务可选择性相对较大，对它的消费是竞 1 8 第二章城市基础设施建设投融资体制的现状分析 争性的，技术上实现排他