（区域经济学专业论文）土地收益权质押融资建设城市基础设施研究——以天津市为例.pdf

创性声明 在导师指导下，进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含 任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉 及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学 位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 瓣筝、 ? 莎脚f 月 7 日 城市基础设施建设是城市发展的重要组成部分，而在当前，我国大部分城 市在基础设施建设过程都饱受资金来源匮乏的困扰。特别是非经营性的基础设 施建设，由于其投资量大、建设周期长、无回报，如何解决资金来源问题，理 论界和学术界一直在进行着不懈的探索。 本文主要研究了城市基础设施建设过程中，以土地收益权质押融资解决资 金问题的贷款模式。文章首先分析了当前城市基础设施建设过程中资金短缺和 土地管理制度改革两方面的情况，从理论上对以土地收益权作质押融资模式进 行了深入探讨，分析了土地收益权质押的特征和设定条件，并结合天津市城市 基础设施大额贷款项目，对土地收益权质押贷款融资产生的积极效应进行了研 究。然后，针对土地收益权质押贷款模式的特点，提出为确保贷款的良性运行， 地方政府和银行机构需要创新建立相应的管理机制。最后，举实例具体阐述了 土地收益权质押贷款融资实际操作的步骤和要点，对质押贷款融资方案编制过 程中的风险分析和敏感性分析等关键环节，采用实例数据测算的方法进行了详 细说明。 土地收益权质押融资实施基础设施建设的模式，无论就地方政府的城建投 融资机制还是就银行的信贷机制来讲，都是创新。本文以天津市贷款为例，进 行理论探讨和实践研究，力争为在基础设施建设过程中存在资金缺口问题的城 市提供借鉴。 关键词：基础设施融资质押收益权土地储备 i c i t yi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r ti nu r b a nd e v e l o p m e n t ，b u ti n t h ep r e s e n t ，t h em a j o r i t yo fc h i n a sc i t i e sa r es u f f e r i n gs h o r t a g eo f s o u r c e so ff u n d i n g i nt h e p r o c e s s o fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n , i np a r t i c u l a r n o n - c o m m e r c i a l i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，b e c a u s eo fi t sl a r g ei n v e s t m e n t ，l o n gc o n s t r u c t i o np e r i o d ， n or e t u r n ，u n r e m i t t i n ge x p l o r a t i o nh a sb e e nd o n ei nt h e o r e t i c a la n da c a d e m i cw o r l d t h i sp a p e rs t u d i e sad e b tf i n a n c i n gm o d e lb yl a n dr e v e n u er i g h ti m p a w n ，i nt h e p r o g r e s so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n f i r s t o fa l l ，t h ea r t i c l ea n a l y z e st w o a s p e c t so f s i t u a t i o n sw ef a c e ，o n ei st h es h o r t a g eo ff u n d si np r o c e s so fi n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n ，a n o t h e ri sl a n dm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nm a n y c i t i e s m a k e sad e e p d i s c u s s i o ni nt h e o r yt ot h ed e b tf i n a n c i n gm o d e lb yl a n dr e v e n u er i g h ti m p a w n a n a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i e sa n dc o n d i t i o n so fs e t t i n gl a n d r e v e n u er i g h ti m p a w n s t u d i e st h ep o s i t i v ee f f e c t sb r o u g h tb yl a n dr e v e n u er i g h ti m p a w nl o a n s ，c a s es t u d yo f t i 趾i i nu r b a nc o n s t r u c t i o ni n f r a s t r u c t u r el o a n s t h e n ，i nr e s p o n s et ot h ef e a t u r e so f l a n dr e v e n u er i g h ti m p a w nm o d e ll o a n s ，p o i n t so u tt h a tt oe n s u r et h eh e a l t h y o p e r a t i o no ft h eb a n k i n gi n s t i t u t i o n s a n dl o c a lg o v e r n m e n t sn e e dt oe s t a b l i s hn e w m e c h a n i s m s f i n a l l y , e x p o u n d st h es t e p sa n dk e yp o i n t so fc a r r y i n go u ta n dr e v e n u e r i g h ti m p a w nl o a n si np r a c t i c e ，u s i n ge x a m p l e so fd a t am e t h o d si nd e t a i lt o d i s c u s s t h er i s ka n a l y s i sa n ds e n s i t i v i t ya n a l y s i sw h a ta r et h ek e ys e c t i o n so f l o a n s t h ei n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf i n a n c i n gm o d e lb yl a n dr e v e n u er i g h ti m p a w ni s a ni n n o v a t i o n f o rb o t ho ft h el o c a lu r b a nc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g m e c h 锄i s mo ro nt h eb a n k sc r e d i tm e c h a n i s m s t h i sp a p e rt a k e st i 硼i i l sl o a nf o r e x a m p l e ，t oe x p l o r et h e o r e t i c a l a n d e x p e r i e n c et o t h ec i t i e sf a c i n gt h e i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n p r a c t i c a lr e s e a r c h ，a n d s t r i v ef o rp r o v i d i n g p r o b l e mo ff u n d i n gg a pi nt h ep r o c e s so f k e yw o r d s ：i n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n gi m p a w n r e v e n u er i g h tl a n dr e v n u e e v a l u a t i o n i i 1 2 1 关于城市基础设施融资的研究。4 1 2 2 关于城市土地储备的研究。4 第三节研究目的和方法5 1 3 1 研究目的一5 1 3 2 研究方法5 第四节研究的内容和框架6 第五节研究的创新点和价值6 1 5 1 研究的创新点6 1 5 2 研究的价值。6 第二章土地收益权质押融资理论和实践的研究8 第一节以土地收益权质押融资的理论依据8 第二节土地收益权质押的特征8 2 2 1 权利标的的特殊性9 2 2 2 主体的特定性9 2 2 3 权利的享有或义务的履行在时间上具有阶段衔接性l o 2 2 4 质权实现方式的独特性1 0 2 2 5 程序更趋严格性l l 第三节土地收益权质押的设定1 l 2 3 1 土地收益权质押登记的必要性l l 2 3 2 土地收益权质押书面合同的要点分析1 2 第四节土地收益权质押融资的效应分析一1 4 2 4 2 土地收益权质押融资对解决基础设施建设资金短缺的效应分析1 5 t t t 1 7 19 第三章质押贷款的管理制度设计2 l 第一节政府方面的机制及政策设计2 1 3 1 1 管理机制的设计2 l 3 1 2 配套政策的设计2 2 第二节银行方面的创新及其效果。2 5 3 2 1 创新融资担保方式，拓宽融资渠道2 5 3 2 2 进一步丰富和发展金融的理论和实践2 5 3 2 3 改善地方政府信用环境，树立市场信心2 6 第三节信贷资金的管理制度分析一2 6 3 3 1 落实贷款条件，严格合同管理2 6 3 3 2 贷款资金实行封闭管理，加强现场跟踪与服务2 7 3 3 3 严控信贷资金流向，确保有效使用2 7 3 3 4 加强金融合作，保障项目建设资金需求2 7 第四章贷款融资方案设计的具体操作2 8 第一节基础设施投资需求状况预测2 8 4 1 1 需融资基础设施项目的确定2 8 4 1 2 基础设施投资数额的预测2 9 第二节预测质押土地收益的收入状况2 9 4 2 1 土地资源状况调研2 9 4 2 2 预测技术路线的确定2 9 4 2 3 预测参数的设定3 0 4 2 4 预测的结果3 0 第三节土地净收益还款能力匹配分析3l 4 3 1 主要参数的确定3 l 4 3 2 贷款本息和还款来源的匹配分析3l 第四节影响贷款偿还的主要风险分析3 2 4 4 1 政策变化风险3 2 4 4 2 规划调整的不确定因素风险3 2 4 4 3 征地拆迁成本及实施进度风险3 3 t v 目录 4 4 4 经济周期波动风险3 3 4 4 5 利率变动风险3 3 第五节敏感性分析3 3 4 5 1 土地年出让量变化对还款能力的影响3 3 4 5 2 土地成交价格增长率变化对还款能力的影响3 4 4 5 3 政策性支出比例变化对还款能力的影响3 4 4 5 4 利率变化对还款能力的影响3 4 第五章结论与建议3 6 第一节总体结论3 6 5 1 1 土地收益权质押贷款的积极意义3 6 5 1 2 需要引起高度关注的方面3 6 第二节下一步研究的方向3 7 致谢3 8 参考文献3 9 个人简历、期间发表的学术论文与研究成果一4 l v 化进程，而基础设施薄弱正是制约城市化和城镇化进程的关键环节，只有优先 解决了基础设施制约这个“瓶颈”，才能更好地解决城市资源优化配置和资源 利用的有效性问题。 按照产生现金流入能力高低作为标准来对市政基础设施予以划分，可将市 政基础设施分为三大类：经营性、准经营性和非经营性【1 1 。经营性的城市基础设 施，如供水、供热、供电、通讯等具有明显的私人物品性质，对投资的补偿能 力比较高，服务私人占有的排他性强，属于可经营类。可经营性城市基础设施 属于私人消费，可以向使用者收费，通过价格形式予以补偿。因此，这一类城 市基础设施具有一般商品的属性，是可以通过市场化运作实施建设。准经营性 城市基础设施，如废弃物收集、交通设施等，介于公共消费与私人消费之间， 向使用者收费仅以弥补一部分工程建设投入的成本，仍需由财政补助其他部分。 这一类介入非经营性和经营性之间的城市基础设施，由于其较强的外部效应或 生产设备的不可分性，具有准公共物品的特征，政府可提供适当补贴。非经营 性城市基础设施属于纯公共物品，如市内道路、河堤、降水排放、护坡、行道 树、绿地、消防及各种防灾工程等。这些设施提供的服务具有以下特征：( 1 ) 服 务对象不具选择性和排他性，凡在本市内通行、工作、生活的人都惠于此类基 础设施，是为不特定的多数人服务的。( 2 ) 不可减少性，即不会因为使用而造成 总量的减少。( 3 ) 不具有个人消费性，仅以公共消费的形式出现。因此，非经营 性城市基础设施项目如同国家防卫这一公共消费品一样，难以向社会某一公众 直接索取费用，本身无法产生现金流。由于非经营性基础设施的经济低效性使 得资金来源非常困难，只能依靠政府财政收入投资，在当前经济发展条件下， 大部分城市的政府财力显然不能承受大规模开展基础设施建设的负担。 以天津市为例，“九五”期间，天津市政公用事业投资强劲增长，完成投 【1 1 吴智锐股权多元化下企业有效运营的思考中国管理传播网2 0 0 7 ( 3 ) 1 第一章前言 资3 0 9 6 7 亿元，是计划的1 6 倍，是“八五期间”的6 3 倍【i 】；为天津经济社会 发展提供了良好的基础。“九五”期末，根据天津市经济继续保持较快的发展 速度、城市基础设施建设适度超前的原则，天津市有关部门预测“十五 期间 中心城区城建项目需要建设资金约4 0 2 亿元，而可能筹措到3 0 5 亿元( 其中银 行贷款6 4 亿元、土地收益5 亿元) ，资金缺口约9 7 亿元。缺口资金中大多数为 市内道路、雨污水管网、园林绿化、公共地区环境卫生等应由政府投入的非经 营性项目。 由于各种条件的制约，天津市积累运用城市建设资金的能力较弱，城市基 础设施主要靠财政投入和企业投资，难以满足经济社会发展对基础设施的的需 求。1 9 9 9 年 - 2 0 0 3 年，天津市用于城市维护和建设的财政性资金为3 1 6 亿元， 平均每年为6 3 亿元；其中市财政安排不到4 0 亿元，而且大量用于城市基础设 施的维护。 天津市虽已进入较快发展阶段，但市政公用设施的投资力度仍显不足，市 政公用设施投资占全市固定资产投资比重、人均城建投资等主要指标，仅与国 内城市平均水平相当，在四个直辖市中处于最低位置。市政公用基础设施建设 投资占固定资产投资比重，发达国家相似发展时期一般在7 1 1 2 6 之间。北 京、上海、重庆市已达到或超过了这一区间的高端，而天津还处于区间的低端 ( 表1 1 ：2 0 0 2 年全国、各直辖市市政公用设施投资水平) 。城市建设和维护资 金十分紧缺，基础设施陈旧、载体功能落后，成为制约天津市社会经济实现跨 越式发展目标的瓶颈。为此，天津市政府积极探索建立和完善城市基础设施建 设投融资体制，寻求破题之策。从2 0 0 1 年开始，天津市政府及有关委局，对利 用土地资源融资支持城市基础设施建设，完善城市功能和载体，进行了长达三 年的周密调研。但传统的土地抵押贷款融资方式，难以满足天津市较大规模的 项目建设需要。 表1 12 0 0 2 年全国、各直辖市市政公用设施投资水平 指标全国北京天津上海重庆 人均城建投资( 元从) 1 4 1 8 2 82 7 0 0 2 l1 4 2 6 6 23 8 0 8 6 22 4 0 2 - 3 6 城建投资占固定资产投 7 1 8 1 2 0 l 8 7 91 7 4 71 1 4 6 资比重( ) 资料来源：根据国家统计局和建设部统计资料计算，全国数据为建设部按6 0 0 余个设 市城市汇总 【i l 天津市市政及公用事业发展第十个五年计划 2 第一章前言 的控制力加强 体，城市土地既是城市经济发展的重要资源，也 是城市经营的重要资产，随着城市功能的提升，城市土地的价值日益显现。近 些年来，随着国家各项管理制度的完善，特别是土地收购储备制度的建立，土 地市场秩序得到规范，土地一级市场和增值收益被政府垄断，土地逐渐成为城 市能够控制和支配的最重要经济资源。 将实施土地收购储备和非经营性基础设施建设结合起来，有效互补，成为 许多城市选择的融资模式。天津市的做法比较典型【l 】，2 0 0 2 年3 月，开发银行 天津市分行和天津市有关委、局，用一年多的时间调研城市基础设施贷款的可 行性问题。2 0 0 3 年3 月，国家开发银行领导向天津市政府提出了因“地”制宜， 建立规范的土地市场，以土地出让收益作为还款来源进行大额融资，建设新型 城市基础设施建设投融资体制，以基础设施建设提高城市化，拉动天津经济社 会发展的新思路，得到市委、市政府的肯定。在国家开发银行和天津市政府领 导的推动下，开行天津市分行与市政府有关部门，进行了天津市土地资源开发 项目总体融资方案的测算和预审工作，设计了融资模型和信用结构，编制了开 发银行初步认可的运作方案。 本文主要研究如何利用城市土地的增值收益融资解决基础设施建设资金缺 口，通过研究提出较为可行的模式，为解决城市基础设施建设过程中的资金瓶 颈问题提供借鉴。 第二节文献综述 如前文所述，城市基础设施建设和土地收购储备两者与财政密切相关，一个 是财政的收入部门，负责通过实施土地收购储备，收集土地增值收益，另一个是 财政的支出部门，负责通过实施基础设施建设，完善土地收益，增加土地增值收 益水平。将两个角色、功能不同的部门有机地结合起来，形成互补的工作机制【2 】， 有利于充分利用城市土地资源，科学解决非经营性基础设施集中投入的难题。因 此，本文的研究至少涉及两个方面的内容，一是城市基础设施融资，二是城市土 地储备，在研究的准备阶段，笔者查阅了关于这两个方面的有关文献。 i l l 国家开发银行，中国人民大学联合课题组开发性金融经典案例北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 【2 】吴建兵城市土地收购储备制度与非经营性基础设施建设互补机制浅析中国房地产，2 0 0 8 ( t o ) 3 城 市经济活动的载体和增强城市综合竞争力的基础。随着中国城市化进程的加快， 城市基础设施建设需要的投资越来越大，单纯依靠传统的筹资模式难以填补城 建资金庞大的缺口。为了加快城市现代化进程，城市基础设施投融资策略必须 实现创新。 余池明、张海荣在城市基础设施投融资提出，目前，我国正处在城市 化的加速期，首先面临的就是城镇化高速发展与基础设施短缺的矛盾。解决基 础设施短缺的问题，要靠广开投资渠道，增加投入。还要面对城市基础设施投 资需求大与投资渠道狭窄的矛盾。加快城市基础设施建设不仅要解决资金来源 的问题，而且要解决资金的合理使用和基础设施的合理布局问题。通过改革创 新，解决城市基础设施投资的供需矛盾，适应城镇化快速发展的需要，是城市 建设建设者面临的艰巨任务。 郝成在城市基础设施项目贷款风险与对策建议中提出，当前，城市基础 设施项目贷款的风险主要表现在法人、信用和担保三个方面为有效防范和化解 上述风险，建议贷款银行加强四项工作：一是加强对地方政府城市基础设施贷款 总规模的控制，防范系统性风险；二是加强贷前项目评估和贷后信贷管理力度；三 是加强与地方政府的合作，规范借款法人治理结构，建立 借、用、还 一体化的管 理机制；四是在质押担保的基础上，采取多种保障措施有效防范贷款风险。 1 2 - 2 关于城市土地储备的研究 所谓土地储备制度是指由政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利 用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行 前期开发和存储后，以公开招标、拍卖、挂牌等方式供应土地。土地储备制度 以政府垄断土地以及市场为前提，以土地市场为依托，以土地储备机构为载体【l 】。 城市土地整理储备制度的建立，是土地市场管理制度的重大变革，在我国 大部分城市，从土地市场初步建立到土地收购储备制度的建立，发展大致经历 了三个阶段。一是土地市场探索阶段。从1 9 8 7 年开始，国家开始实施土地有偿 使用制度改革，土地由无偿使用变有偿使用、由无限期使用变有限期使用，全 国各城市纷纷启动土地市场建设，引入市场机制。二是土地市场的起步阶段。 1 】夏南凯，王耀武土地储备制度与城市开发城市管理2 0 0 3 ( 2 ) ，4 1 4 3 4 。i f 第一章前言 1 9 9 0 年，国务院颁布实施城镇国有土地使用权出让和转让条例，规定了商业、 居住等经营性用地以有偿方式供应，有偿使用制度得到进一步深化，这个阶段 的土地出让方式以协议为主，大大支持了工业企业嫁接改造和盘活资产，促进 了房地产市场的形成。三是土地市场发展阶段。1 9 9 5 年，城市房地产管理法正 式实施，规定商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须以拍卖招标 方式出让。1 9 9 6 年1 1 月，上海市成立全国第一家土地收购储备机构，接受政府 的委托实施土地收购、储备、出让工作，此后，杭州、厦门、南京、青岛、广 州、郑州等城市相继成立土地收购储备机构。2 0 0 2 年初，国务院、中纪委、国 土资源部连续召开会议，要求将经营性土地使用权实行招标、拍卖出让作为廉 政建设、杜绝腐败行为的重要源头工作来落实。同年，国土资源部发布招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定，明确了操作办法。由于很好地适应了国家对 公开出让的要求，土地收购储备制度迅猛发展，截至目前，全国已经有2 0 0 0 多 个市、县成立了土地收购储备机构。 第三节研究目的和方法 1 3 - 1研究目的 本文通过研究达到以下两个方面的目的： 1 研究土地收益权质押贷款融资的理论依据、设定条件、运行机制、实施 效应等，为解决在城市基础设施建设过程中遇到的资金缺口问题提供借鉴。 2 研究为确保土地质押贷款高效良性运行，地方政府和金融机构需要改革 和创新的方面和建立的管理机制，为准备实施质押贷款城市的地方政府提供政 策参考。 1 3 2 研究方法 1 调查研究法 主要采取实地调查，走访了国家开发银行、天津市城市基础设施建设集团、 天津市国土资源和房屋管理局等部门，取得了关于贷款实施和运行的一手资料， 在对这些资料进行分析的基础上进行评价和总结。 2 实例测算法 运用实例数据，对土地收益权质押贷款融资方案编制的过程进行了阐述， 5 第四节研究的内容和框架 本文共分为五章，第一章为引言部分，主要介绍了本文研究的背景，研究 的目的和方法，提出了研究的价值和创新点，回顾了国内外与本文研究对象有 关的各类文献。第二章分析了土地收益权质押的理论依据，以天津市城市基础 设施贷款为例，研究了收益权质押贷款的特征、设定条件和执行效应。第三章 主要针对土地收益权质押贷款的特殊性，提出为确保土地质押贷款高效良性运 行，地方政府和金融机构需要改革和创新的方面和建立的管理机制，第四章对 以天津市贷款为具体案例作为分析对象，具体阐述了土地收益权质押贷款融资 实际操作的主要步骤和要点，对质押贷款融资方案编制过程中的风险分析和敏 感性分析等关键环节，运用实例数据进行了详细说明。第五章，对土地收益权 质押贷款的模式进行了总结，提示需要重点关注的方面，指出下一步研究的方 向。 第五节研究的创新点和价值 1 5 1 研究的创新点 1 基础设施与土地打捆贷款的模式，在贷款担保方式上，提出了以土地收 益权质押融资的模式，是一种城市基础设施投融资领域的创新。 2 将地方政府的配套制度作为完善机制，保障还款的主要内容之一，进行 定性分析，并将其地位与量化测算相持平，区别于一般的商业贷款融资模型的 设计。 1 5 2 研究的价值 1 有利于各地方城市参照，落实打质押贷款执行的条件 通过探索地方政府如何与金融机构开展合作，在遵循各项金融管理规定的 前提下，利用各自掌握的资源，在各自的领域开展制度创新，并将两个方面的 创新与改革相结合，最终形成成功的运作模式。并以对天津市城市基础设施大 额贷款典型案例的分析，给其他城市提供参照。 2 有利于科学合理控制贷款风险 6 款项目运行过程出现的问题，并研究对策加以解决， 3 有利于建立健全各项规章制度 额偿本付息是打捆贷款项目 执行情况，可以及时发现贷 规避可能形成的风险。 城市基础设施与土地打捆贷款与一般意义上商业贷款并不相同，其一个显 著特点是担保物，并不是实体的存在，即不是以地抵押，而是以土地的收益期 权作为质押，作为还款来源的土地收益，其实现情况在很大程度上受到地方政 策制度的影响，处于维护政府信用的考虑，地方政府会及时调整修正各项政策 制度中不规范的部分。 7 第一节以土地收益权质押融资的理论依据 天津市的城市基础设施与土地打捆贷款是以土地未来的收益作为还款 来源，实际上是一种不动产收益权的质押，对于以不动产权收益权为权利质 押标的一说，无论在各国法律上，还是在理论界都有依据。 法律方面的依据。中国台湾地区民法第9 0 0 条规定，可让与之债权及其 他权利，均得为质权之标的物；德国民法典第1 2 7 3 条第一款规定，权利得 为质权的标的物。第1 2 7 4 条第二款规定，不得转让的权利，不得设定权利 质权；瑞士民法典第8 9 9 条、日本民法典第3 6 2 条、意大利民法典第2 7 8 4 条亦有类似规定。 中国最高人民法院关于适用( 中华人民共和国担保法) 若干问题的司 法解释第9 7 条明确规定了“以公路桥梁、公路隧道、公路渡口等不动产收 益权出质的，按照担保法第七十五条第( 四) 项的规定处理”。这为不动产 收益质押提供了明确而又可行的法律依据。理论方面。以不动产收益权为质 押标的，不仅有法律依据，亦为中国一些民法学者所认可。江平教授认为( 江 平，2 0 0 0 ) ，凡具有可转让性的其他权利均可成为质权利【1 1 ；梁慧星教授认 为( 梁慧星，1 9 9 5 ) ，在日本，现今通行的权利质权有：债权质权；股票上 质权；公司债券上质权；不动产物权上质权；无体财产权质权；提单上质权； 保险金请求上质权，不动产收益权应为不动产物权的一种，可以成为权利质 押之标的弘j 。 第二节土地收益权质押的特征 土地收益权质押为权利质押的一种，属于担保物权，具有担保物权所具 有的一般法律特征：如具有从属性，从属于所担保的主债权，主债权无效， 土地收益权质押亦无效；如具有不可分性，即在债权全部受偿前，质权人得 就质物的全部行使其质权，质权的效力及于质权标的的全部，即使债权部分 【1 江平民法学北京：中国政法大学出版社，2 0 0 0 1 2 1 梁慧星民商法论丛( 第三卷) 北京：法律出版社，1 9 9 5 8 第二章土地收益权质押融资理论和实践的研究 受清偿也不受影响；如土地收益权质权为价值权和变价权：一方面质权是以 取得质物的交换价值为内容的，另一方面又不是以实现给付价值为目的而是 以标的物的价值来优先受偿的价值权；如具有优先受偿性，等等。但是，土 地收益权质押毕竟是一种新型的权利质押，具有其他权利质押所不具有的特 殊法律特征。 2 2 1 权利标的的特殊性 作为土地收益权质押标的的收益权，实际上是一种投资收益权。对于投 资金额巨大的基础设施项目，在中国目前的投资体制下，单纯依靠私营企业 和个人投资是不现实的，需要政府积极参与，甚至政府也可以直接作为投资 主体。那么，既然是一种公益事业的投资，其收益如何体现呢? 就只有通过 政府掌握的其他资源的收益来实现了，由于基础设施建设与土地增值具有关 联性，且目前地方政府对土地资源的控制力越来越强。以天津市为例，该市 土地收益权质押贷款融资的思路即是，随着基础设施的建设，其周边的土地 就会升值，土地增值返还用于基础设施建设，这是与基础设施投资相关的投 资收益。 2 2 2 主体的特定性 由于土地收益权质押涉及的项目大多都是投资金额巨大的社会公益项 目，在中国目前的投资体制及国情条件下，绝不能指望企业动辄出资几亿甚 至几十亿上百亿元资金搞基础设施建设。因此，土地收益权质押的一方当事 人即质权人在目前只能为银行等金融机构。土地收益权质押所涉及的另一方 当事人即出质人亦为代表国家的政府。政府为筹集资金加强基础设施建设而 以土地收益权为质押标的，其成为质押另一方当事人，自是无庸质疑。在市 场经济条件下，同银行相比政府拥有日益扩张的行政权力，银行处于相对弱 者的地位。这就要求政府在质押中与银行应处于平等的法律地位，政府无权 将自己的意志强加给银行，不得强令银行等金融机构提供质押贷款。银行是 否向政府提供质押贷款，应由银行根据实际情况及可行性自主决定，政府不 得干涉。 在天津贷款的评审过程中，开发银行向天津市政府提出四个方面的条件 9 2 0 0 3 年，天津市政府颁布天津市国有土地有偿使用办法“津政发 ( 2 0 0 3 ) 5 1 号”，授权天津市土地整理中心( 事业法人单位) 作为全市土地 资源收购、储备、整理、经营和委托交易的唯一机构【2 】；同年，市政府以关 于同意市土地整理中心作为贷款主体有关问题的批复“津政函( 2 0 0 3 ) 2 8 号”，同意市土地整理中心作为向国家开发银行融资5 0 0 亿元的贷款主体。 2 2 3 权利的享有或义务的履行在时间上具有阶段衔接性 在传统的借贷关系中，权利的享有与义务的履行具有同步性。银行根据 借贷合同向借款人发放贷款后直至履行期届满时，借款人负有每月向银行支 付利息的义务。但土地收益权质押则不同。在土地收益权质押中，双方当事 人行使权利与履行义务一般以高速公路、污水处理厂等社会公益性项目竣工 投入使用之日为分界线。竣工投入使用之日前，银行按照借贷合同约定一次 性或分批投入资金，银行处于履行义务阶段，而作为债务人的政府不须向银 行支付本金或利息只须妥善管理资金使用即可。竣工投入使用之日起，政府 开始将每日所收费用存入银行账户并按合同约定支付本金及利息，处于履行 义务的阶段。因此，土地收益权质押中各方当事人行使权利与履行义务在时 间上具有明显的阶段衔接性。 2 2 4 质权实现方式的独特性 在传统的权利质押中，质权的实现一般是在债权人不履行债务时，质权 人得以留置其占有的权利，并以该权利折价或者以拍卖、变卖该权利的价款 优先受偿。而土地收益权质押中质权的实现则明显不同。在土地收益权质押 中，当借款人未履行相应义务，贷款银行需要实现质权时，质权人即控制收 益账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还完毕为止。 国家开发银行( 天津分行) 与天津市土地整理中心签订偿债资金专户监 管协议。规定为确保主合同项下债务得到偿还，在贷款人经办分行开设专 用还款质押账户，用于归集天津市土地出让的全部收入，此账户为天津市土 【1 1 国家开发银行贷款委员会审议会议纪要，2 0 0 3 ( 6 ) 2 1 天津市人民政府天津市国有土地有偿使用办法津政发e 2 0 0 3 1 5 1 号天津市人民政府文件，2 0 0 3 1 0 第二章土地收益权质押融资理论和实践的研究 地出让收入资金的唯一归集账户，账户内的资金接受贷款人监管。偿债资金 的来源是天津市土地出让的全部收入( 不含交易中心收取的交易费及相关税 费) ，包括土地出让成本及土地出让收入政府返还在内的资金。 2 2 5 程序更趋严格性 土地收益权质押中，除了要求当事人双方签订书面的借贷合同、质押合 同外，还得依法向政府主管机关办理质押登记并向当地公证机关办理公证。 同时政府还得向土地部门办理土地收益权质押的审批手续，取得行政许可。 履行了上述严格的程序后，质押合同方可依法生效。 第三节土地收益权质押的设定 土地收益权质押的设定与一般权利质押的设定一样，都须依当事人之间 的法律行为而设定。但土地收益权质押的设定在具体内容和程序上与一般权 利质押仍有很大区别。 2 3 1土地收益权质押登记的必要性 由于土地收益涉及土地市场的健康持续发展。因此政府以土地收益权进 行质押必须慎重、严肃。这就要求土地行政主管部门申请办理行政许可。所 谓行政许可是只指行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等 形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律 权利的行政行为( 罗豪才，1 9 9 6 ) 。土地行政主管部门办理行政许可时，应 审查基础设施建设的可行性研究报告、土地收益测算报告、与银行等金融机 构签订的借贷合同、书面申请书以及有关机关的批准文件等。土地行政主管 部门经过对有关材料进行审查，若确认其符合法定条件，即应在规定的期限 向申请人发放质押登记文件。无质押登记文件，土地收益权质押的设定就无 从谈起。 天津市质押贷款的四个条件还包括，市政府部门正式出文，同意借款人 以天津市的土地出让收益权作质押担保，并承诺未经开发银行同意，不以所 确定的土地出让收益作为第三方的还款来源和担保。2 0 0 3 年，市规划和国 土资源局以关于确认国家开发银行天津市土地资源开发项目天津市土地出 让收益权质押的函“规国财字( 2 0 0 3 ) 1 1 1 1 号”，确认权益质押。 1 1 地权益权质押合 同与一般质押合同的内容基本相同。即包括：( 1 ) 被担保的主债权的种类、 数额；( 2 ) 债务人履行债务的期限；( 3 ) 质物的名称、数量、质量、状况； ( 4 ) 质押担保的范围；( 5 ) 质物移交的时间：( 6 ) 当事人认为需要约定的 其他事项( 担保法第6 5 条第一款) ，这里讨论四个方面的内容。 2 3 2 1必要性问题 担保法第6 4 条第1 款规定：“出质人和质权人应当以书面形式订立 质押合同。依此规定，质押合同应采用书面形式。但书面形式是否为质押 合同成立的必要条件呢? 对此学术界看法相反：一种观点认为，书面形式属 于质押合同成立的形式要件，如当事人未采用书面形式，质押合同不成立。 另一种观点认为，质押合同的书面形式仅具有证据效力，因此当事人未以书 面形式订立质押合同的，只要有其他证据能够证明质押合同存在的，质押合 同仍然有效【lj 。在土地收益权质押问题上，因其涉及的土地收益影响深远且 牵涉到政府、银行，一旦发生争议其纠纷必将旷同持久。如不订立书面质押 合同，举证将极为困难。 2 0 0 3 年4 月2 5 日，在签订借款合同的同时，国家开发银行( 天津分行) 与天津市土地整理中心还签订了国家开发银行人民币资金贷款质押合同。 出质人( 天津市土地整理中心) 愿意以其有权处分的权力作质押，向质权人 提供担保，出质标的为出质人依法享有的天津市土地出让收益权。土地出让 收益权质押登记部门为天津市规划和国土资源局。按照规定纳入土地收购、 储备、整理、经营和委托交易的范围包括但不限于：天津市中心城区所有土 地，外环线外侧1 0 0 9 平方公里可出让土地。 同时，为防范由于土地出让进度和贷款还款期不匹配，而造成剩余土地 出让资金不足以偿还剩余贷款的风险，实行土地出让现金回流动态还款机 制。借款人应确保项目资本金与贷款人资金同比例到位，借款人应确保项目 其他配套资金与贷款人资金同比例到位。 【1 】郭明瑞担保法北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 ，1 8 4 1 2 任的期间，但 是在质押制度中并没有规定期限问题。担保法第6 5 条规定了“当事人认 为需约定的其他事项 ，对此是否可以认为担保法允许当事人约定质押 期限，在学理上有不同观点。一种观点认为：质押合同当事人自行约定的质 押期伺是有效的。因为尽管质权为物权，但质押合同仍然可以适用合同法的 自由原则，尊重当事人的自主自愿。如果当事人约定了质押期间，则视为质 权人接受了质权的期限限制，质权人只能在该期限内实现质权，更何况中国 法律并不禁止当事人自行约定质权期限，所以这种约定并不违反强制性的法 律规定，应当是合法有效的。尽管物权中的所有权具有无期限性，但并不排 除其他物权的有期限性，以所谓物权的无期限性作为拒绝承认质押的期限理 由是不成立的。这种观点，以郭明瑞教授为代表( 郭明瑞，1 9 9 9 ) 。另一种 观点认为：质押合同中约定有质权的存续期间的，其约定无效。依物权法定 主义原则，物权的种类和内容均由法定，不受当事人意思的限制。允许当事 人约定质权的存续期间，违背物权法定主义原则，且与质权担保债权受偿的 目的相抵触。质权以质物的交换价值担保债权的实现，从属于被担保的债权 而存在，债权不消灭，质权没有单独归于消灭的理由，惟有债权消灭，质权 才可归于消灭。当事人约定质权的存续期间，对于质权人利用质押担保制度 没有任何益处。在现实生活中，出质人或债务人利用质押合同所约定的质权 的存续期间，对抗质权人对质物行使权利，将极大地削弱质押担保作为物的 担保的可信程度。持此种观点者以梁慧星教授最具代表性 1 】。对在土地收益 权质押合同中当事人能否自行约定质押期限这一问题，笔者同意第二种观 点。其理由除了梁教授的论点外，还考虑到土地收益权质押中权利的行使或 义务的履行在时间上具有阶段衔接性，同时如允许约定质押期限，一旦在约 定期限内银行债权未受完全清偿，将极大地损害银行的信贷权益。因此，土 地收益权质押合同中当事人不得约定质押期限，其质押期限依质押所担保的 主债权的存续期限而定。 l l 】中国物权法研究课题组中国物权法草案建议稿一条文、说明、理由与参考立法例北京：社会科 学文献出版社，2 0 0 0 ，7 0 3 1 3 实现方式的。在 动产质押中，质权人在债务人不履行债务时，得以留置出质人提供的质物并 以该质物折价或拍卖、变卖质物所得价款优先受偿；一般权利质押中质权的 实现方式与动产质押中质权的实现方式并无太大差异。但是，土地收益权质 押往往涉及土地市场及宏观调控，且当事人权利的行使或义务的履行又以土 地出让为分界线，因此其实现方式具有独特性：土地出让之后，土地收入的 账户应设在该银行，在还款期内，应保持有足够支付每期还款额的余额，借 款人使用该账户内的资金，应当经贷款银行的同意。 2 2 2 - 4 关于特殊情况下的救济问题 古语云：凡事预则立，不预则废。当事人在签订土地收益权质押合同时 必须对将来可能影响债权债务的履行的特殊情况进行充分的估计，并对相应 的救济手段作出约定。在现代社会中，各种情况错综复杂，瞬息万变：土地 市场因金融危机或经济危机发生剧烈变化，原预测的土地收益不能实现。依 据合同法原理，因不可抗力或其他意外情况造成合同难以履行的，当事人不 承担违约责任。因此发生上述情况政府完全可以不可抗力为由主张免责从而 不再履行义务，这势必影响到贷款银行的合法权益，使银行的贷款本息难以 收回。贷款银行欲在发生上述情况时将损失降至最低点，必须在订立质押合 同时约定救济手段，比如可以设立补充还款来源。 在天津市的贷款方案中，市政府承诺提供周转资金，确保