（区域经济学专业论文）城乡统筹发展问题研究——以吉林省为研究案例.pdf

摘要 中国是一个典型的二元结构国家，城乡收入差距世界最高。作为农业大省的吉林， 这种二元结构更为明显。据资料显示，2 0 0 5 年吉林省城镇居民人均可支配收入为8 6 9 0 6 元，而农村居民人均纯收入为3 2 6 4 0 元，二者比例为2 6 6 ：i ，若加上城市居民的一些 隐性福利、优惠折算成收入，二者比例可能达到六比一。在市场经济日益发达的今天， 这种二元经济格局严重制约着我国和吉林省全面建设小康社会目标的实现。吉林近年来 城乡统筹取得了很大进步，农业改革一直处于全国前列，社会各项事业都稳步前进，但 是由于长期以来形成的农业的弱质性、农民的弱势性以及农村的落后性，都使得城乡之 间仍然存在相当大的差距，因此，继续推进吉林城乡统筹，必须逐步实现城乡统一的政 策，加大对农业的支持和保护力度，进一步繁荣农村经济，加快推进吉林省农村工业化 进程和城镇化建设。只有这样实现全面统筹，并依靠以人为本、全面协调可持续发展的 科学发展观，吉林社会经济才能取得长远的实质性的进步。 关键词：吉林：城乡统筹发展；对策 a b s t r a c t c h i n ai so n eo f c o u n t r i e sw h e r ee x i s tt w op o l ee c o n o m i cs t r u c t u r ec o u n t r yt y p i c a l l y ，g a p o f i n c o m eb e t w g e nt h eu r b a na n dr u r a la r e a si sh i g h e s ti nw o r l d a sj i l i no f t h e1 a r g ep r o v i n c e o fa g r i c u l t u r e ，t h i sk i n do ft w op o l ee c o n o m i cs t r u c t u r ei sm o r eo b v i o u s ，a c c o r d i n gt o m a t e r i a l s ，t h ep e rc a p i t ad i s p o s a b l ei n c o m eo fu r b a nr e s i d e n t so fj i l i np r o v i n c ew a s 8 6 9 0 6 y u a ni n2 0 0 5 ，a n dt h er u r a lp e r - c a p i t an e ti n c o m ei s3 2 6 4 0 y u a n ，t h ep r o p o r t i o no f t w o i s2 6 6t o1 ，i f a d ds o m ed i s g u i s e dw e l f a r eo f t h eu r b a n i t e si n t oa ni n c o m et h ep r o p o r t i o no f t w oc a nb eu pt o6 - 1 t o d a y ，t h em a r k e t - b a s e d e c o n o m yi sd e v e l o p e dd a yb yd a y ，t h i sk i n d o fd u a le c o n o m yp a t t e r ni sr e s t r a i n i n go u rc o u n t r ya n do u rp r o v i n c ef r o mb u i l d i n gg o a lo f w e l l - o f fs o c i e t yi na na l l r o u n dw a ys e r i o u s l y j i l i ni nu r b a na n dr u r a la r e a sp o o lm a k e h e a v yp r o g r e s sv e r yi nr e c e n ty e a r s ，t h ea g r i c u l t u r a lr e f o r mi sa r r a n g e di nf i o n to f t h ew h o l e c o u n t r y , t h es o c i e t ye v e r yu n d e r t a k i n ga d v a n c e ss t e a d i l y b u tb e c a u s ew e a kq u a l i t y ， p e a s a n t s ，w e a kt e n d e n c ya n db a c k w a r d n e s si nt h ec o u n t r y s i d ei nt h ea g r i c u l t u r ef o r m e df o ra l o n gt i m es t i l lt h e r eh a v eb e e ng r e a t e rd i s p a r i t yb e t w e e l lt o w na n dc o u n t r y s o ，c o n t i n u e a d v a n c i n gt h ep o o l i nu r b a na n dr u r a la r e a so fj i l i np r o v i n c ea n da c c o m p l i s h m e n t p i e c eo fp o o lw i t ht h ev i e wo fd e v e l o p m e n t i ti sa sf o l l o w i n g ：w a n tt oh a r m o n i z et h e d e v e l o p m e n tp l a no ft h ep o o l ，p o o lf i n a n c i a lt a xr c v a n o 屺，p o o lf u n dc r e d i t , c u l t u r ea n d e d u c a t i o no f t h ep o o l ，h e a l t hc a r eo f t h ep o o l ，s o c i a ls e c u r i t yo f t h ep o o l ，c o n d u c t i n g e c o l o g i c a le n v k o n m e n t ，r e f o r mo fs y s t e mo fo v e r a l lp l a n n i n g ，l e g a lc o n s t r u c t i o no ft h e p o o la n dc o n d u c t i n ge m p l o y m e n ta n dm a n p o w e rr e , 自o u r c e sd e v e l o p m e n tr e a l i z ei na n a l l r o u n dw a yp l a n n i n g ，r e l yo np e o p l ef i r s t ，c o o r d i n a t es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e wo f s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i n a n a l l - r o u n d w a y ，c o u l d m a k e1 0 n g - t e r ms u b s t a n t i v e p r o g r e s s i n s o c i a le c o n o m yi nj i l i n k e yw o r d s ：j i l i n ：t h eh a r m o n i z e dd e v e l o p m e n ti nu r b a na n dr u r a la r e a s ；s t r a t e g y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：压毒蕴日期：乏1 2 ：竖 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件 和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制 手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：套立毖 指导教师签名： 日 期：碰：生：日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 拶 第一章城乡统筹发展的理论分析 一、城乡统筹发展的内涵与外延 ( 一) 城乡统筹发展的内涵 1 、城乡统筹发展的概念界定 城乡统筹发展是指从总体上通盘考虑、统一筹划城乡经济社会等各个方面、各项事 业的协调发展。在实际工作中，对资源配置和各种利益关系调解要努力做到统筹兼顾、 城乡协调、综合平衡、不可偏废。在发展战略和政策选择中，既不能只注重城市、忽视 乡村，也不能偏重乡村、忽视城市，实现社会主义新农村与现代化城市建设的共同进步。 具体而言，城乡统筹发展的内涵主要应界定在以下两个方面：一是要努力形成有利于城 乡统筹兼顾、协调发展的政策机制和制度措施；二是要努力使广大群众共享改革与发展 的成果，实现城乡共同发展和共同繁荣。 2 、城乡统筹发展的实质 城乡统筹发展是相对于传统体制下城乡分治，工农分割的二元结构而言的。城乡统 筹发展要求我们把农村经济、社会发展纳入到整个国家经济、社会发展的全局之中，把 农业与工业、农村与城市、农民和市民看作是一个有机的、既相互区别又紧密联系的统 一体，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局以及研究制定重大经济社会政 策的时候，一定要对城乡关系、工农关系进行通盘考虑、综合协调，彻底改变以往重城 轻乡，重工轻农的偏向，统筹解决城市和乡村发展中的各种问题。同时，充分发挥城市 对乡村的带动作用，使城市和乡村相互促进，协调发展，最终实现全体人民的共同富裕。 城乡统筹发展的实质是要彻底打破城乡二元经济社会结构，给城乡居民以平等的身 份、地位和发展机会，并通过相应的制度建设和国民收入分配、方针政策调整等手段， 促进城乡各种资源要素的双向流动和优化配置，不断密切城乡关系，实现城乡良性互动。 ( 二) 城乡统筹发展的外延 从整体上来说，城乡统筹发展的外延是极其广泛的，其主要内容包括以下几个方面： 1 、统筹城乡经济发展 统筹城乡经济发展是城乡统筹发展的基础。就是说，城乡统筹发展首先必须搞好城 乡经济统筹，这是搞好其他一切工作的根本。如果没有城乡经济的统筹、协调、快速和 健康发展，城乡统筹发展的要求就只能流于形式，而难以真正落到实处，取得实效。 统筹城乡经济发展主要包括： ( 1 ) 统筹城乡国民收入分配和税费制度； ( 2 ) 统筹城乡经济结构及产业结构调整； ( 3 ) 统筹城乡资源配置与利用； ( 4 ) 统筹城乡劳动力安置与就业，等等。 1 2 、统筹城乡文化发展 统筹城乡文化发展是城乡统筹发展的一项重要内容，特别是伴随着广大人民群众物 质生活的不断改善和提高，人们对精神文化生活的需求也越来越迫切，要求也越来越高。 因此，统筹城乡文化发展，就是要给广大群众特别是农民群众提供学习科技、接受教育、 娱悦身心的条件和机会，使他们能够不断地提高自身素质，增强市场经济竞争能力，从 而更好地推动农村经济社会发展与进步，缩小城乡差距。 统筹城乡文化发展主要包括： ( 1 ) 统筹城乡科教政策、资金投入与管理； ( 2 ) 统筹城乡劳动力培训与人才培养； ( 3 ) 统筹城乡公共文化设施建设( 如图书馆、博物馆、展览馆等) ； ( 4 ) 统筹城乡公共卫生体系建设，等等。 3 、统筹城乡政治发展 统筹城乡政治发展同样是城乡统筹发展不可缺少的一项重要内容。经济决定政治， 政治是经济的集中体现。经济越发展，人们对政治权利的渴求和政治参与的愿望也就越 强烈。因此，统筹城乡政治发展就是要给全体公民特别是农村居民以切实的“国民待遇”， 尊重其政治权利，满足其日益增长的政治参与愿望和要求，以充分体现“一切权利属于 人民”和“人民当家作主”的政权性质。 统筹城乡政治发展主要包括： ( 1 ) 统筹城乡户籍制度及其改革，给农民以真正的国民待遇； ( 2 ) 统筹城乡行政管理体制及其改革； ( 3 ) 统筹城乡民主化建设，推进城乡居民社区自治制度，等等。 4 、统筹城乡社会事业发展 现代社会的发展除了必要的经济、政治、文化的载体之外，各项社会事业的发展也 越来越具有日益突出的地位和重要作用。统筹城乡社会事业发展的要求鲜明地体现了现 代社会追求整体和谐和全面发展与进步的时代特征。 统筹城乡社会事业发展主要包括： ( 1 ) 统筹城乡规划和基础设施建设； ( 2 ) 统筹城乡社会保障制度的建设与改革： ( 3 ) 统筹城乡生态建设与环境保护，等等。 二、城乡统筹发展的国内外研究评述 ( 一) 城乡统筹发展的国外研究评述 在国外经济学界，直接以统筹城乡发展为研究内容的文献并不多，国外在英文和法 文的城市科学资料中，与城乡一体化比较相近的有i n t e g r a t i o n ( - - 体化) ，但是它很少 与城乡( u r b a n - r u r a l ) 一词搭配，经常是与“经济”一词连用。还有一个词“城乡融合( 和 解) ”( u r b a n r u r a lc o m p o s i t i o n ) ，西方学者在2 0 世纪8 0 年代后在工业地理学研究中 2 使用过，其含意是指自2 0 世纪半期以来西方国家的一些制造业从原先的大都会中心向 较小的聚落或尚未工业化地区转移，从而形成城市和乡村相混合的新型区域。其中有一 些研究与统筹城乡发展有直接联系，其中比较有代表性的有以下相关理论： 1 、恩格斯的“城乡融合”理论 恩格斯是最早提出“城乡融合”概念的人。他在 共产主义原理中说：“通过消 除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融 合，使全体成员的才能得到全面的发展。”【1 】恩格斯指出实现城乡融合的两个标志是：人 和农民之间阶级差别的消失和人口分布不均衡现象的消失。1 8 4 7 年，恩格斯在共产主 义原理一文中指出，在未来的共产主义社会中，随着阶级和阶级差别的消灭，城市和 乡村之间的对立也将消失，从事农业和工业的将是同一些人，而不再是两个不同的阶级。 2 1 他还指出了消除工农差别、城乡差别的重要途径，就是通过消除旧的分工，通过产业 教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体 成员的才能得到全面发展。【3 】 2 、杜能的“农业区位”理论 杜能( 1 8 2 6 ) 通过分析产品运输成本与利润的相关关系发现，以城市为中心，周围土 地利用的类型取决于离城市距离的远近，形成一个个同心圆环带，每一个圆环带都以一 种农作物为主，形成各具特点的农作物组合耕作方式和经营方式。他还提出了著名的“孤 立国”理论：假定有一个孤立国，他全是沃土平原，但与别国隔绝，没有河川可通舟楫； 在这一孤立国中有一个都市，远离都市的外围平原变为荒芜土地；都市所需农产品都由 乡村供给，都市提供农村地区所需的加工品。在这种假设下，杜能提出了各种产业的分 布范围或适宜区位。他把都市外围按距离远近划成6 个环带。被称为“杜能环”。杜能 从区位地租出发，得出了农产品种类围绕市场呈环带状分布的理论化模式，从而为以后 提出区位论中两个重要规律距离衰减法则和空间相互作用原理提供了准备。由于杜 能的理论最初是针对农业的，因而被称为“农业区位论”在实际运用中，这一理论不 仅适用于农业，更适合于城乡分割、导致资源连续分布且市场呈点状分布等情况。 3 、埃比尼泽霍华德的“田园城市”理论 在城市学和城市规划学界，最早提出城乡一体化思想的首推英国城市学家埃比尼 泽霍华德( e b e n e z e rh o w a r d ，1 8 5 0 - - - 1 9 2 8 ) 。他于1 8 9 8 年出版了明日：一条通向真 正改革的和平道路一书，1 9 0 2 年再版时改名为明日的田园城市。他在书中倡导“用 城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。他在序言中说：“城市 和乡村都各有其优点和相应缺点，而“城市乡村”则避免了二者的缺点城市和 乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望，新的生活，新的文明。本书的目的 就在于构成一个“城市乡村”磁铁，以表明在这方面是如何迈出第一步的。”他在 书中还绘制厂标明“城市”、“乡村”和“城市乡村”的三块磁铁同时作用于“人民”， 并提出了“人民何去何从”的问题，从而形象地说明了他的“城乡一体化”的观点。美 国著名的城市学家刘易斯芒福德( l e v i sm u m f o r d ，1 8 9 5 - - - 1 9 9 0 ) 于1 9 4 6 年为明日的 田园城市一书再版写序时对霍华德的城乡一体化思想大加赞扬，说“霍华德把乡村和 城市的改进作为一个统一的问题来处理，大大走在了时代的前列。”到了2 0 世纪6 0 年 代，他又明确指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡。应当有机 结合在一起。”他主张建立许多新的城市中心，形成一个更大的区域统一体，重建城乡 之间的平衡，有可能使全部居民在任何地方都享受到真正的城市生活的益处。 4 、刘易斯的“二元结构”理论 著名的美国发展经济学家阿瑟刘易斯是最早分析二元结构对经济发展影响的发展 经济学家。他在1 9 5 4 年出版的劳动力无限供给下的经济发展一书中提出，发展中 国家一般存在着性质完全不同的两个经济部门：现代工业部门和传统农业部门。经济发 展的中心是传统农业向现代工业的结构转换。在刘易斯看来，发展中国家二元结构具有 以下特征( 张隐生，1 9 9 6 ) ：第一，技术可以分成使用资本的技术和不使用资本的技术； 第二，农业部门是发展中国家传统生产部门的典型代表，因为传统非农业部门在整个经 济中所占的比重不大，可以忽略不计；第三，传统的农业部门劳动者收入水平很低，一 般只能维持自己和家庭最低限度的生活水平。传统部门的劳动力十分丰富，随时可能流 入城市，因此决定了城市中现代工业的工资水平只能保持在略高于农村生存收入的工资 水平上。城乡收入水平的差距取决于城乡生活费用的差距、农业劳动者迁入城市的心理 成本及用于引诱农村劳动力流入现代工业部门的额外性收入；第四，由于发展中国家一 般是农业国，农业劳动力十分丰富，根据边际生产率递减原理，农业劳动力的边际生产 率非常低，甚至有一部分劳动力的边际生产率为零。 2 0 世纪6 0 年代初，费景汉和拉尼斯等在刘易斯假设的基础上，将经济发展分为三个 阶段，由此形成了著名的刘易斯一费拉模型。在第一阶段中，由于农业部门中存在着隐 蔽失业，农业的边际劳动生产率接近于零，因而劳动者的转移不会影响到农业部门的总产 量和农业劳动者的收入，这就是刘易斯所说的劳动力无限供给；在第二阶段中，农业的边 际劳动生产率大于零，但低于农村劳动者的平均收入，因而农业劳动者的转移虽然不会影 响到农村劳动者的收入，但农业总产量仍会下降，农产品开始出现价格上涨，并相应引起 现代工业部门工资水平的上升；在第三阶段，农业剩余劳动力全部被现代工业部门吸收， 农业部门和现代工业部门的工资都由边际劳动生产率来确定。按照费景汉和拉尼斯的观点， 工业化的困难在于第二阶段，因为农业劳动力的转移会带来农产品价格的上涨和现代工业 部门工资水平的上升，从而在农业部门还没有实现商业化、还有相当多农业剩余劳动力的 时候，现代工业部门的扩张就停下来了。他们认为只有采取措施提高农业劳动生产率，减 少甚至消除农村劳动力转移对农业总产量的影响；同时提高工业劳动生产率，使工农业劳 动生产率的变化保持同步，使第二阶段消失，才能解决上述问题。 ( 二) 城乡统筹发展的国内研究评述 中农办主任陈锡文认为：城乡统筹是一个宽广的内容，不仅仅指财政方面，而是指 整个国家经济的发展方面如何做到城乡统筹。江泽民同志在十六大报告当中，在几个地 方讲到，城乡二元经济结构还没有改变，如果是一种二元的经济结构，毫无疑问，实际 上城乡是分割的，对农村的发展来说是特别不利的。而进入到全面建设小康社会的阶段， 如果不能首先在观念上打破城乡分割的观念，进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹工 4 作的话，要真正全面建设小康社会是很困难的。所以应该说，城乡统筹的概念，实际上 包括经济和社会发展两大方面，或者如十六大报告中提出的那样，物质文明建设、政治 文明建设和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。1 4 伍强胜、胡船认为：从学科的 角度看，城乡统筹是指城市与城市、城市与农村、农村与农村彼此之间的统一筹划、谋 略。它是“双目标双行为”的统一体。“双目标双行为”表现为：( 1 ) 党和政 府将国家富强、人民安康，即全面建设小康社会作为自己工作的目标；农民工个体外出 打工首要目的是为了增加家庭收入。( 2 ) 党和政府按照“三个有利于”标准，不断适时 变革具体制度、方针，引导农民工“市民化”转化；民工个体受个体主客观条件制约、 影响，以个体需要为出发点，行为的多态性。很显然，城乡统筹是上述二者的统一体。 郭翔宇认为：统筹城乡发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分 割及城乡分治的发展状态而提出来的；统筹城乡发展，要求我们要站在国民经济和社会发 展全局的宏观高度，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中与城市 发展进行统一规划，综合考虑，改变重工轻农的城市偏向；统筹城乡发展，是国家的一种 政策倾向，是政府的一种宏观调控手段，其宗旨和目标是使城乡经济社会能够协调发展， 最终实现城乡一体化；统筹城乡发展，是一个动态的过程，需经过较长的时间在逐步缩小 城乡差别的基础上来实现。鞠正江认为：统筹城乡发展的基本内涵包括，统筹经济资源， 实现城乡经济均衡增长和良性互动；统筹政治资源，实现城乡政治文明共同发展；统筹社 会资源，实现城乡精神文明的共同繁荣。焦伟侠，陈俚君认为；统筹城乡发展实质有三层 意思：一是改变重城市、轻农村及“城乡分治”的传统观念和体制，通过体制改变和政策 调整，消除城乡之间的体制障碍，消除城乡分割，使城乡之间人口、产品、资金、技术、 信息有效流动；二是把城乡作为一个整体，对国民收入分配格局和重大经济社会政策进行 重新设计，实行城乡统一筹划，把支持农村、关心农民、调整农业作为城市化的重要内容， 实现城乡共同繁荣和发展；三是要解决中国经济的二元结构和高级化问题。浙江省农业和 农村工作办公室课题组认为：统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构” 而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹 划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、 精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城 乡界限，优化资源配置，实现共同繁荣。统筹城乡发展的实质是给城乡居民平等的发展机 会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理 流动和优化配寅，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差 距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结 构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。 三、我国城乡关系的发展变化轨迹及城乡统筹的必备条件 ( 一) 我国城乡关系的发展变化轨迹 实现城乡统筹发展，根本的前提是正确认识和处理好城乡关系问题。因为城市和乡 村是社会发展的两大群体，它们之间既相互排斥、相互摩擦和相互矛盾，又相互促进、 相互依存和相互影响。只有发挥它们各自的功能和作用，才能推动社会的全面进步与繁 荣。 新中国成立后，我国生产力水平极端落后，现代工业几乎一片空白，所以资本积累 只能靠农业来提供，即通过工农业产品的价格“剪刀差”，在产品交换中来获得积累。 为了保证能够长期获得这种巨额利润，同时保证工业发展所需原材料和资源的供应，国 家逐步制定并实施了一整套城乡有别的强制性组织管理制度、体制和政策，如对各种产 品实行统购统销制度，对城市居民低价供应生活必需品，实行偏顾城市的教育、医疗、 就业以及劳动保护政策，推行城乡分割的户籍管理制度等等。呈现三个特点：一是工农 产品不能平等交易：二是城乡之间劳动力不能自由流动；三是城镇居民与农民权利和发 展机会不平等。【冠其结果是导致我国城乡关系形成“城市工业”偏向的一种非均衡 状态。 可以说，改革开放前，中国的工业化是一种城市工业化，农村在为工业化提供积累 的同时又被排除在工业化过程之外。这种城乡分割体制不断强化，最终把城市居民和农 村居民分割为经济待遇和社会身份完全不同的两大社会群体，使城乡关系陷入了严重失 衡状态，城乡差距越拉越大。 改革开放后，中国社会发展进入了新的历史时期，城乡关系相应发生了较大变化， 过去长期存在的城乡分割和相互封闭的割据被逐步打破，城乡关系出现了新局面。 改革开放初期，由于农村家庭联产承包责任制的推行，极大地调动了广大农民的积 极性，农业生产加快发展。1 9 8 0 年农村社会总产值占全国社会总产值的3 2 7 ，1 9 8 8 年进一步上升到4 2 。随着农村社会总产值的增长和农产品价格的两次调整，农村在国 民收入分配中的比重不断增加，国民收入分配割据朝着有利于农村的方向变化，这一时 期成为建国以来农村收入和消费水平提高最快的时期，城乡差距呈缩小之势。 进入8 0 年代中期以后，我国的城乡关系又出现了新的不协调状况。主要是由于城 市经济体制改革的全面展开和快速发展，改革的重点和人们的注意力发生了新的变化， 人们对农业的重视程度不够，农业投资逐年下降，农业生产出现徘徊局面，原本已经缩 小的城乡差距又呈扩大趋势。广受关注的“三农”问题日益突显，由此导致的一些新的 社会矛盾和热点问题，成为新时期城乡进一步发展的重大障碍。 ( 二) 城乡统筹发展的必备条件 l 、物质条件 要实现城乡统筹的各项规划措施，需要有一定的物质基础，包括不断增强的中央政 府和地方政府的财政能力、中国工业化过程创造财富的能力，以及城市化过程吸纳农村 劳动力的能力，等等。 实现城乡统筹发展，缩小城乡差距最基本的物资条件是农村人口绝对规模下降，从 而使农村劳动力占有土地数量显著增加，使农业劳动生产率和农民收入显著提高。相反， 如果农村人1 ：3 不能大大减少，就不能提高农民收入，城乡统筹发展只能成为空中楼阁。 在城市化过程中，通常以城镇人口增长系数k ( 即城镇人口增长规模总人口的增长 6 规模) 来衡量城乡人e l 对比的变化，从而衡量城市化发展的阶段【6 】。当k 1 时，表明城 市化发展到中期阶段。其基本特征是总人口的增长全部表现为城镇人口的增长，乡村人 口的绝对规模开始由上升转为下降态势。这就意味着农村土地的人口压力开始减少，人 地矛盾开始缓和，农业的规模化和现代化经营的条件正在形成。从而农业产业开始由低 效率向高效率转换，从事农业与非农产业的收入差距开始减少，提高农民收入开始具备 物质保证，城乡居民生活质量趋于一致也开始具备了基本条件。因此，城镇人口增长系 数k 1 是城乡一体化的物质起点，也是城乡统筹发展的基本物质前提。 2 、制度条件 我国城乡差别的集中表现有六个方面，即工农产品价格剪刀差，财政税收收支差， 金融资金存贷差，土地征用出让价格差，城乡居民税费负担差和城乡居民收入结构差。 城乡差别和二元结构的根本原因就在于农村。制度贫困”，即城乡分割的户籍制度、公 共产品对农民的排斥、社会保障在农村的缺失、垄断的市场结构、残缺的产权制度，“城 乡统筹”的实质就是对过去制度失衡和政策失衡的矫正。要统筹城乡发展，最主要的措 施就是要创新现代农村制度，包括现代农民组织制度、农村土地制度、户籍制度、金融 体制、社会保障制度、税收制度、财政体制、教育体制、农业科技体制、医疗卫生体制 等方面。必须创新政治、经济、社会和文化制度，建立城乡互动、良性循环，共同发展 的一体化体制，实现城乡资源共享，人力互助、市场互动、产业互补。要实现战略转型， 即实行以城镇化为主线的发展战略。 7 第二章城乡统筹发展的必要性及可行性分析 一、城乡统筹发展的必要性 在探索城乡统筹发展的过程中，我们始终致力于消灭城乡差别、工农差别。由于我 国生产力水平低下，经济社会发展落后，在这样的基础上搞建设，虽然不能也不可能实 现城市与乡村的同步现代化，但国家对实现城乡统筹发展和新农村建设予以孜孜努力并 积极地创造条件。进入新世纪，国际国内环境发生重大变化，我国适时提出实旌城乡统 筹发展战略和建设社会主义新农村，既是历史发展的必然选择和紧迫要求，也具备了一 定的战略基础，是非常必要的。 ( 一) 实施城乡统筹发展是工业化国家的普遍规律 实施城乡统筹发展，是工业化进程中经济和社会发展的必然要求，国际上早就提供 了成功的范例，反映了工业化发展的普遍规律。“纵观一些工业化国家发展的历程，在 工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达 到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发 展，也是带有普遍性的趋向。”1 7 德国、法国、日本、韩国等发达国家，在工业化进程中 都制定了加快农村发展的政策，使农业问题得到了很好的解决。这些国家解决农村问题 的一个共同特点，就是国家对农业和农村发展予以支持和帮助。例如：法国作为人多地 少的国家，为了解决农业现代化问题，二战后法国政府确立了农业优先发展的方略，实 行“以工养农”，从2 0 世纪5 0 年代开始，推行土地集中，对5 5 岁以上年龄的农民，由 国家养起来，一次性发放“离农终身补贴”，大力实施农业机械化政策，对于农民购买 农机具，不仅给价格补贴，还给予低息贷款，农用内燃机和燃料免费供应。通过一系列 保护和扶持政策，使法国农业在1 5 年内实现了机械化，仅用2 0 多年的时间，就实现了 农业现代化，1 9 7 2 年，法国已成为仅次于美国的农产品出口大国。2 0 世纪7 0 年代，韩 国由政府主导，积极推进“新村运动”，加快解决农村和农业问题，为韩国的现代化进 程奠定了坚实基础。发达国家的经验表明，“当工业化达到相当程度后，工业自身积累 和发展能力不断增强，具备了反哺农业的能力，就要适时调整政策，加大工业对农业、 城市对农村的支持力度，促进工农、城乡协调发展。”嗍当前，我国经济社会发展取得重 大成果，工业化水平明显提高，总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这一发 展阶段的重大变化，使实施城乡统筹发展和新农村建设不可逆转地提上了历史日程，成 为我国现代化建设的必由之路。 ( - - - ) 实施城乡统筹发展是缩小城乡差距的迫切需要 我国生产力水平的提高和“三个文明”建设的成果，主要体现在城市。改革开放以 来特别是2 0 世纪9 0 年代以来，随着改革重心向城市的转移，农村经济社会发展滞缓， 与城市相比，这种差距日益扩大。主要体现为三大差距： 盛 1 、现代化进程中的城乡差距。现代化是衡量经济社会发展水平的动态概念，不同历 史阶段具有不同的内容。按照1 9 9 8 年我国学者提出的“第二次现代化理论”确定的指 标体系测算，1 9 9 8 年中国第一次现代化实现程度为7 3 ，在世界1 0 9 个国家中排名为第 6 3 位( 不包括9 0 年代东欧改革后新出现的国家) 。在人均国民生产总值、农业增加值比 重、服务业增加值比重、农业劳动力比重、预期寿命、婴儿存活率、医生数千人口、 城市人口比例、成人识字率、大学普及率等1 0 项指标中，人均国民生产总值、大学普 及率、农业劳动力比重、城市人口比例距第一次现代化要求标准较远，而这些指标又都 体现了我国农村的不发达状况。这就是说，按照农业社会向工业社会转变的要求，中国 还没有完全进入工业社会阶段，仍然处于农业社会向工业社会过渡的历史时期，第一次 现代化的目标还没有完全实现。 2 、发展基础和机遇中的城乡差距。从全国经济构成来看，g d p 、财政收入和税收主 要来源于城市和二、三产业。2 0 0 3 年，全年国内生产总值1 1 6 6 9 4 亿元，其中，第一产 业增加值1 7 2 4 7 亿元，占1 4 8 ；第二产业增加值6 1 7 7 8 亿元，占5 2 9 ；第三产业增 加值3 7 6 6 9 亿元，占3 2 3 。2 0 0 3 年，全国人口总数为1 2 9 2 2 7 万人，其中，乡村人口 7 6 8 5 1 万人，占5 9 4 7 ，城镇人口5 2 3 7 6 万人，占4 0 5 3 。虽然农村面积广大，农村人 口众多，但在全国经济社会事业的发展中，只创造了1 4 8 9 6 的全国经济总量，农村所占 比例很小，并没有发挥出其应有的作用，从而表明了农村生产力比较城市落后的程度。 从社会发展情况看，农村落后于城市的情况更为严重。如：在教育发展方面，农村人口 中初中及以上文化程度的占3 9 1 ，而城市为6 5 4 ，农村人口主要由受过初中和小学 教育的群体构成，城市人口则主要由高中及以上教育群体构成：在医疗方面，农村基本 处于自费医疗状态，医疗服务水平低，2 0 0 0 年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的 6 0 ，而农民个人支付的医疗费用则达到9 0 。1 9 9 0 一2 0 0 0 年，占全国人口6 0 - 7 0 的农 村人口，只消耗了全国3 2 3 3 的卫生总费用。在社会保障方面，城市社会保障覆盖率 为2 2 ：i ，农村的社会保障覆盖率仅为3 。2 0 0 0 年我国小康实现程度为9 6 ，但分地区 看，东部基本实现，中部实现7 8 ，西部实现5 6 。在1 6 个小康社会监测指标中，农民 人均收入、人均蛋白质摄入量、农村初级卫生保健基本合格县这三个指标仍未实现。唧 3 、收入和消费水平的城乡差距。收入和消费状况是生活水平的重要标志。城乡差距 扩大，一个极为重要的体现，就是城乡居民收入差距扩大，这种差距的拉大，主要是在 2 0 世纪9 0 年代以后形成的。据统计，1 9 9 0 年到2 0 0 2 年，农民人均纯收入由快到慢， 总体增长了6 9 6 7 ，年均增长4 5 ，远远低于8 0 年代的增长水平。而同期内，城市居 民人均可支配收入由慢到快，总体增长了1 3 8 3 ，年均增长7 5 ，远远超过了8 0 年代 的增长水平。城乡居民收入之比，1 9 9 6 年为2 5 1 ：l ，到2 0 0 3 年达到3 2 3 ：i 。2 0 0 4 年 起实行的“一免三补”政策，这种差距状况有所改变，但城乡差距扩大的趋势未扭转， 2 0 0 4 年城乡居民收入差距为3 2 1 ：i ，2 0 0 5 年又上升到3 2 2 ：i ，远远高于国际上i 5 ：i 的平均水平。2 0 0 5 年农民人均纯收入为3 2 5 5 元，当年城镇居民人均可支配收入突破万 元大关，达到1 0 4 9 3 万元。这种收入差距的计算，仅仅是以平均数计算的，如果对城镇 居民和农民中的较高收入群体和较低收入群体的收入情况进行比较，则差距更为明显， 9 有的甚至达到2 0 倍到3 0 倍。 ( 三) 实旌城乡统筹发展是解决“三农”问题的必然选择 随着经济体制的转型和经济增长方式的转变，我国农村发展形势发生重大变化，一 方面，经济发展总体上进入了以工补农、以城带乡的阶段，体制改革和政策调整都进入 了关键时期，国家可以为农业和农村发展一定程度地输血，农村发展面临有利机遇。另 方面，我国的“三农”问题日益突出，农业和农村发展面临很多挑战。主要表现为四 个方面： l 、多元矛盾一体化。我国现阶段的“三农”问题，反映的是种矛盾的综合体， 是由传统“三农”演变而来的。( 1 ) 农业生产力水平太低。体现为农业基础薄弱，农业 机械化还没有实现，家庭经营，小规模粗放生产，广种薄收，农业生产和农产品的科技 含量低，缺少市场竞争力。( 2 ) 农民数量太多。体现为乡村人口和农业人口占全国人口 绝大多数的状况并没有改变，农村剩余劳动力多，大量的农村人口处于闲置状态。据国 家农业部统计，截止到2 0 0 4 年底，我国乡村人口总数为9 4 2 9 4 万人，占全国人口7 2 5 ， 乡村劳动力总数为4 9 6 9 5 万人，其中，农业劳动力为3 0 5 9 6 万人，占乡村劳动力的6 1 6 ， 这样庞大规模的农村人口和农村劳动力，对任何一个国家都构成发展压力。( 3 ) 农民收 入水平太低。体现为农民收入渠道少，绝大多数农民仍以农业为主，受耕地数量和农产 品价格影响，农民依靠土地不能也不可能获得较高水平的收入，农民的总体生活水平比 较低。( 4 ) 农村的生产与生活环境太差。体现为农村面貌没有得到根本改观，从村屯规 划、住宅建设、乡村道路、饮用水、民用燃料等关系到生产生活的诸多方面看，都处于 十分落后的状态，严重影响农村发展和农民的生活质量。( 5 ) 农村社会事业发展太落后。 体现为教育、文化、卫生、科技、社会保障、养老保险等社会事业的发展，与建设新农 村的需要严重不适应，特别是教育事业和卫生事业落后，农民文化素质低，思想观念保 守陈旧，上学难、看病难等问题突出。 2 、潜在问题显性化。当今“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收 入问题，收入问题的核心是就业问题，就业问题的核心是城镇化水平低问题。这些问题， 在中国几千年的历史发展中就已经存在，并成为农村发展的桎梏。建国以来，实行农业 集体化政策，在一定时期内掩盖了人多地少的矛盾。实行家庭联产承包责任制初期，受 政策因素的影响，农村呈现出一定程度的繁荣景象。然而，随着这种分户经营模式的深 入发展，农村潜在矛盾便逐渐显现出来，由于人多地少，有限的农村用地满足不了大量 的农村人口生存与发展的需要，从而引起系列性的“三农”难题。据国家统计局统计， 截止2 0 0 4 年底，我国耕地面积为1 3 0 0 4 万公顷，乡村人口的人均耕地面积约为0 。1 7 公 顷。如果加上人口和耕地分布不平衡的因素，有些地区的每个农民拥有耕地的数量还达 不到全国的平均数，由于耕地数量决定农产品产量，农产品价格和产量决定农民收入， 在农产品价格不可能大幅度上扬和耕地数量不断减少的趋势下，农民收入不可能有不断 增长的空间。按现有耕地的生产能力和农产品价格，农民的人均耕地达到1 公顷、户均 耕地达到4 公顷左右，农民的人均农业收入才能达到4 0 0 0 元左右，户均农业收入才能 达到1 6 万元左右，能够维持温饱生活，与现阶段城镇居民的人均可支配收入比，还有 1 0 很大的距离。这种人多地少的状况不但不会改变，而且将随着耕地的减少和城镇化的加 快，而呈现加剧的趋势，使农村的问题更加突出而复杂。因此，潜在问题显性化，是当 前“三农”问题的一个重要成因和特征。 3 、相对问题绝对化。当前，“三农”问题之所以异常突出，一个重要原因是城市经 济的加速发展使农村的问题突出出来。纵向比较，我国农村经济和社会事业在不断发展， 并没有后退或停滞不前。1 9 7 9 - - - 2 0 0 4 年，农村居民人均住房面积平均增长速度为4 9 0 5 ， 农民人均纯收入平均增长速度为7 1 ，农村经济总量平均增长速度为4 6 。这说明， 改革开放以来，我国农村经济始终在向前发展。但与城市和二、三产业发展相比，农村 发展的速度和人民生活改善的步伐都明显滞后。1 9 7 9 - 2 0 0 4 年，城镇居民人均可支配收 入平均增长速度为6 8 ，1 9 9 0 - - 2 0 0 4 年平均增长速度为7 7 ，1 9 9 8 - - 2 0 0 4 年平均增长 速度为8 6 ，呈现出不断上升趋势，农民人均纯收入增长速度1 9 7 9 - 2 0 0 4 年间虽然达到 7 1 ，总体上高于城镇居民人均可支配收入的增长速度，但由于农民人均纯收入的起点 低，并且从1 9 9 0 年起，增长速度明显下滑，1 9 9 0 - - 2 0 0 4 年，农村人均纯收入平均增长 速度为4 5 ，1 9 9 8 - - 2 0 0 4 年问的增长速度则为4 3 ，远远低于城镇居民收入的增长， 使得农民的实际收入与城镇居民拉开了距离，从而，使农民收入水平低、消费能力差的 问题突出出来，形成“三农”问题。 4 、解决手段综合化。历史上解决农村问题的办法，主要是通过减免税费和提高农 产品价格的办法，使农民增加刚性收入。随着市场经济的发展和现代化进程的加快，仅 靠这种增加刚性收入办法，已经难以解决农村的诸多矛盾，国家的财力也承受不起这样 的重负。从农村发展面临的突出问题看，农民太多，就业渠道太少，是主要矛盾。目前， 农业仍是农村居民就业的主体方式，工业化和城镇化程度低，除农业以外难以找到其他 就业岗位，使得农村剩余劳动力处于闲置浪费状态，人力资源优势没有转化为经济优势， 反而成为经济社会发展的负担。解决不了农村人多地少的矛盾，不能把农民从有限的土 地上转移出去实行就业，解决“三农”问题无从谈起。由于受制度、政策、资源等多方 面因素的影响，依靠农村本身，难以把大量的剩余劳动力转移出去，靠“三农”内部循 环难以解决“三农”问题。“三农”问题的症结已经不在。三农”本身，而在于与农业、 农村经济密切相关的宏观经济体制和政府的政策导向。解决这一问题，必须采取综合性 措施，把涉及农村发展的方方面面问题统筹起来考虑。只有把城乡统筹起来，用城市带 动农村，推动农村城市化，使城乡资源共享，优势互补，才能推动农村现代化进程，进 而解决“三农”问题，为全面建设小康社会扫清障碍。 二、城乡统筹发展的可行性 我国经过2 0 多年的改革开放和发展，国家的综合经济实力得到了大幅度的提升， 农村人口的生活水平也有很大的提高，农民的市场化意识有了较大增强，这些都为我国 实现统筹城乡发展提供了一定的基础。 ( 一) 国家的综合经济实力明显提高 经过2 0 多年的改革开放和发展，我国的综合经济实力明显提